Studia i Prace KZiF SGH, zeszyt naukowy nr 60/2005. Modele instytucji i audytu zarzdzania długiem publicznym ocena polskich rozwiza

Transkrypt

1 Grzegorz Gołbiowski Kamilla Marchewka - Bartkowiak Modele instytucji i audytu zarzdzania długiem publicznym ocena polskich rozwiza 1. Wprowadzenie Modelowe ujcie zagadnie organizacji instytucji zarzdzania długiem publicznym oraz umiejscowienia i zada audytu tego obszaru moliwe jest dziki analizie rozwiza stosowanych w wielu krajach na wiecie 1. Dynamika zmian jakie dokonuj si w ostatnim czasie w podejmowanych przez autorów zagadnieniach, wskazuje na stałe dostosowywanie si gospodarek i instytucji w nich funkcjonujcych do rewolucyjnych procesów zachodzcych na rynkach krajowych i midzynarodowych. 2. Ramy instytucjonalne zarzdzania długiem publicznym Dług publiczny naley obecnie do najwaniejszych wielkoci makroekonomicznych okrelajcych moliwoci rozwojowe pastwa. Konsekwencje wystpowania wysokiego, czy wzrastajcego długu publicznego powodowały ju od lat osiemdziesitych zwrócenie uwagi na konieczno jego zarzdzania. Obecnie podstawowymi determinantami ewolucyjnych zmian tej dziedziny finansów pastwa jest jej rynkowy i aktywny charakter. Zarzdzanie długiem publicznym definiowane jest przez wiele instytucji midzynarodowych 2, które zgodnie podkrelaj jego operacyjny wymiar. Istot zarzdzania zadłueniem przede wszystkim budetu pastwa jest zatem realizacja celów w postaci finansowania niedoborów budetowych oraz redukcji kosztów obsługi długu przy jednoczesnej akceptacji rónych rodzajów wystpujcych ryzyk. Oprócz powyszego bardzo wanym celem działania zarzdzajcych jest stymulowanie rozwoju rynku rzdowych papierów wartociowych. 1 Wicej w: K. Marchewka Bartkowiak, Zarzdzanie długiem publicznym w krajach Unii Europejskiej i w Polsce, Biblioteka Menedera i Bankowca, Warszawa 2003; G. Gołbiowski, K. Marchewka Bartkowiak, Audyt i kontrola zarzdzania długiem publicznym, Materiały i Studia NBP, 181/ Patrz midzy innymi: Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century, OECD 2002, Guidelines for Public Debt Management, IMF and the World Bank, December

2 Jednake oprócz wymiaru operacyjnego zarzdzania długiem publicznym, realizowanego na bazie wyznaczonej strategii, kluczowym obecnie zagadnieniem jest optymalna organizacja instytucji zarzdzania długiem publicznym w danym kraju, w tym przede wszystkim jej status, zakres zada, wewntrzna struktura oraz umiejscowienie w hierarchii instytucji działajcych na rzecz pastwa, a take rola, miejsce i charakter audytu zarówno wewntrznego jak i zewntrznego. Na bazie analiz 3 rozwiza stosowanych na wiecie mona wyranie odróni trzy podstawowe modele instytucji zarzdzania długiem publicznym: - model ministerialny, - model bankowy, - model agencyjny. Tabela 1. Modele instytucji zarzdzania długiem publicznym w wybranych krajach Rodzaj modelu Kraje UE Pozostałe kraje Model ministerialny Model bankowy Model agencyjny Grecja Finlandia Hiszpania Luksemburg Włochy Estonia Litwa Polska Słowenia Czechy Dania Cypr Malta Austria Belgia Francja Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Łotwa Słowacja Wgry Stany Zjednoczone Japonia Brazylia Kolumbia Indie Australia Nowa Zelandia Islandia Peru Nigeria ródło: opracowanie własne 3 Wicej na ten temat w : K. Marchewka Bartkowiak, Zarzdzanie długiem publicznym..., op.cit. 2

3 Dwa pierwsze rozwizania mona uzna za najmniej efektywne. Wynika to bowiem w tym przypadku z wyranej podległoci celów i strategii zarzdzania długiem w stosunku do realizowanej przez rzd polityki budetowej lub przez bank centralny - polityki pieninej. W zwizku z tym zarzdzajcy długiem publicznym maj wyrane problemy z formułowaniem swojej polityki w sposób niezaleny i długoterminowy poprzez odpowiedni dobór operacji przez wykwalifikowan kadr specjalistów. Jak si zatem wydaje najlepszym obecnie modelem staje si agencja o rónym statusie i lokalizacji. Wan kwesti w tym wypadku jest podkrelenie znaczenia zarzdzania długiem publicznym jako odrbnej polityki rzdu oraz wiadomo wagi i specyfiki zada zwizanych z aktywnym zarzdzaniem zadłueniem pastwa w porównaniu z innymi obszarami polityki rzdu. Poniej przedstawiona została argumentacja za wprowadzeniem modelu agencyjnego oraz najczstsze czynniki mogce by przyczyn stosowania pozostałych modeli. Tabela 2. Argumenty za i przeciw agencyjnemu modelowi zarzdzania długiem publicznym Za Przeciw - niezaleno w formułowaniu celów - brak moliwoci zastosowania operacyjnych, odpowiedniej infrastruktury do - realizacja strategii długoterminowej, przeprowadzania operacji rynkowych, - skupienie funkcji zarzdzania aktywami i - brak rynku finansowego (brak pasywami budetu pastwa w jednej moliwoci aktywnego zarzdzania), instytucji, - bardzo niski poziom potrzeb - wysza wiarygodno emitenta poyczkowych rzdu, rzdowego, - konieczno połczenia funkcji - moliwo natychmiastowej reakcji na zarzdzania długiem zagranicznym i zmiany na rynku, rezerwami walutowymi, - dobór odpowiedniej kadry pracowników - brak odpowiedniej kadry zarzdzajcej, (konkurencyjno wynagrodze), - niemono realizacji strategii - zmniejszenie biurokracji i struktur zarzdzania w ujciu długoterminowym podległoci personalnej, (wysoki poziom upolitycznienia działa - szeroka polityka informacyjna, zarzdzajcych), - wysza efektywno działa kontrolnych i audytorskich, ródło: opracowanie własne 3

4 W Polsce obowizuje typowy model ministerialny zarzdzania długiem publicznym. Metodologia liczenia długu publicznego zapisana ustawowo ze wzgldu na pozycje bilansowe do niego wliczane powoduje, i zakres zada zarzdczych obejmuje nie tylko typowe pozycje jak: dług krajowy, zagraniczny, zarzdzanie płynnoci czy nalenociami, ale dodatkowo tzw. dług potencjalny, czyli porczenia i gwarancje rzdowe. Centralizacja zatem tak szerokiego zakresu funkcji byłaby konieczna z punktu widzenia koordynacji działa zarzdczych, przepływu informacji oraz lepszej kontroli i audytu. Jednake obecna struktura ministerstwa wyranie dzieli kade z zada pomidzy róne departamenty (przede wszystkim: Departament Długu Publicznego, Departament Polityki Zagranicznej, Departament Porcze i Gwarancji 4 ). W Polsce podstawowym czynnikiem ograniczajcym moliwoci wprowadzenia odrbnej instytucji zarzdzania długiem publicznym wydaje si by wysoki poziom upolitycznienia działa obecnie zarzdzajcych. Konsekwencj powyszego jest słaba realizacja zakładanych podstawowych celów zarzdzania długiem publicznym w postaci: utrzymania zadłuenia na stabilnym poziomie, oraz minimalizowania kosztów jego obsługi. Mimo tak wyranych deklaracji w kolejnych Strategiach, wykonanie tych celów jest ograniczone przez coroczne zmian planów rzdowych. Kolejn bardzo wan kwesti, majc znaczenie dla wprowadzenia modelu agencyjnego w Polsce jest brak wiadomoci specyfiki i wysokiego poziomu specjalizacji operacji zarzdczych przeprowadzanych przez tego typu instytucje. Mimo bowiem wielu analiz i postulatów kierowanych z samego ministerstwa, jak i ze rodowiska akademickiego zainteresowanie tym rozwizaniem przez kolejne ekipy rzdowe jest w zasadzie adne. Jest to tym bardziej zastanawiajce, i kadorazowo w wypowiedziach i raportach rzdowych, banku centralnego, czy innych instytucji analitycznych podkrela si problem wysokiego długu publicznego i wzrastajcych wydatków na jego obsług w Polsce, a tym samym zagroenia kryzysem finansów publicznych. Naley take podkreli, i ze wzgldu na wyran specyfik tego obszaru finansów pastwa konieczna jest jego efektywna, a zatem dostosowana proceduralnie kontrola i audyt. W tym kontekcie w dalszej czci opracowania autorzy przedstawi modelowe ujcie rozwiza stosowanych w zakresie audytu zarzdzania długiem publicznym oraz dokonaj oceny dotychczasowych struktur audytu wewntrznego i zewntrznego wystpujcych w Polsce. 4 W najbliszym czasie planuje si dokonanie scalenia dwóch z trzech wymienionych departamentów. 4

5 Wzorem zatem wielu pastw, take Unii Europejskiej (m. in. Irlandia, Szwecja, Belgia, Wielka Brytania, Wgry), które ju dawno zwróciły uwag na istotno formuły instytucjonalnej zarzdzania długiem publicznym, w Polsce powinno si powoła tego typu agencj. Wydaje si to słuszne równie ze wzgldu na fakt, i w ustawodawstwie polskim, jako jednym z nielicznych w Europie, wprowadzono ostrzejsze ni unijne konsekwencje wzrostu zadłuenia sektora finansów publicznych (ustawowe progi ostronociowe). Kade zatem rozwizanie, które warunkowałoby realizacj celu zmniejszania długu jest wysoce podane. 3. Istota audytu zarzdzania długiem publicznym Podejmujc si rozwaa na temat audytu trzeba mie na uwadze przede wszystkim fakt jego podziału na zewntrzny i wewntrzny. Z historycznego punktu widzenia audyt zewntrzny był pierwszy. Definiowany jest najczciej jako ten audyt, który przeprowadzany jest przez instytucje niezalene od kierownictwa jednostki poddawanej audytowi 5. Audyt zewntrzny, w tym zarzdzania długiem publicznym, na ogół koncentruje si na kontroli finansów i działalnoci administracji oraz majtku publicznego, zwłaszcza jednak na kontroli wykonania budetu pastwa. Innymi słowy najczciej celem audytu zewntrznego jest, z jednej strony, zapewnienie, e rozliczenia z wykorzystaniem rodków publicznych s przejrzyste i wiarygodne oraz e operacje s legalne, a z drugiej strony, oszacowanie czy operacje zarzdzania pozwoliły osign załoone cele w sposób oszczdny i wydajny. Jest to kompilacja audytu o charakterze finansowym (ang. financial audit) oraz audytu gospodarnoci (ang. performance audit). Audyt finansowy, w tym kontekcie, dotyczy przede wszystkim badania wiarygodnoci sprawozda finansowych przez sprawdzenie przestrzegania zasad rachunkowoci, zgodnoci zapisów w ksigach rachunkowych z dowodami ksigowymi. Audyt finansowy bada równie finansowe aspekty tzw. corporate governance, tj. w tym przypadku sprawnoci funkcjonowania kontroli wewntrznej i procesu zarzdzania ryzykiem. Audyt gospodarnoci (wykonania) dotyczy oceny przestrzegania zasady celowoci i oszczdnoci w dokonywaniu wydatków oraz uzyskiwania moliwie najlepszych efektów w ramach posiadanych rodków. W Polsce audyt zewntrzny przeprowadzany jest przez Najwysz Izb Kontroli. W przypadku pojcia audytu wewntrznego, a tym samym audytu zarzdzania długiem publicznym najczciej punktem odniesienia jest definicja sformułowana przez 5 S. Kałuny, Leksykon kontroli, Dosko, Warszawa 2002, s. 11 5

6 Instytut Audytorów Wewntrznych (IIA -The Institute of Internal Auditors) w Midzynarodowych Standardach Profesjonalnej Praktyki. Audytem wewntrznym jest działalno niezalena, obiektywna, zapewniajca i doradcza, której celem jest przysparzanie wartoci i usprawnianie działalnoci operacyjnej organizacji. Pomaga on organizacji w osiganiu jej celów poprzez systematyczne i zdyscyplinowane podejcie do oceny i doskonalenia skutecznoci procesów zarzdzania ryzykiem, kontroli i governance 6. Ustawodawca zdefiniował pojcie audytu wewntrznego w Polsce w ustawie o finansach publicznych 7. Definicja ta jest jednak do powszechnie krytykowana za jej nielogiczno, mieszanie poj audytu z kontrol finansow i celów z kryteriami 8. Audyt wewntrzny, jako stosunkowo młoda koncepcja wspierania zarzdzania, cigle nie jest w pełni rozumiany 9. Niejednokrotnie przyjmuje si, e jest to unowoczenienie kontroli wewntrznej lub moe troch karkołomnie kontrola (audyt) zewntrzna od wewntrz. M. Sekuła Prezes Najwyszej Izby Kontroli twierdzi wrcz, e audyt oznacza nic innego jak kontrol 10. Podobne skojarzenia prezentuje Z. Rola, dla którego audyt jest wewntrzn jednostk kontroli 11. Mona spotka si z tez, e audyt wewntrzny jest pojciem wobec kontroli pokrewnym. J. Jagielski uwaa, e funkcja audytu wewntrznego zdecydowanie nawizuje do podstawowych treci funkcji kontroli, tj. sprawdzania i oceniania 12. Z pojciowego punktu widzenia mona si z tym zgodzi. Inna jest za tre merytoryczna tych poj. Funkcj audytu jest działalno usługowa, doradcza, partnerska wobec innych podmiotów organizacji. Std, ocena audytora wewntrznego ma jednak inny wydwik ni ocena kontrolera. Ten ostatni stawia zarzuty, audytor za proponuje, czy podpowiada kierunki zmian z jego propozycji zarzdzajcy nie maj obowizku skorzysta. Jest to kolejny instrument dla zarzdzajcego, z którego moe w odpowiednich warunkach mie duo poytku. W Polsce nie wykształciło si pojcie audytu wewntrznego odnoszce si bezporednio do zarzdzania długiem publicznym. Z jednej strony pewnie dlatego, e instytucja audytu wewntrznego jest stosunkowo młoda, a z drugiej by moe ze wzgldu na fakt, e 6 ang. Governance odnosi si do szerokiej sfery zarzdzania organizacj i nadzoru nad jej działalnoci. 7 Ustawa o finansach publicznych, Dz.U. z 2001 r. nr 102, poz por. m.in. E. Chojna-Duch, Kontrola czy audyt Najwyszej Izby Kontroli, Kontrola Pastwowa, nr specjalny 1 z 2002 r. 9 szerzej w: G.Gołbiowski, Audyt wewntrzny w administracji publicznej kontrowersje wobec jego roli, Kontrola Pastwowa nr 6/ M. Sekuła, Jaka jest rónica midzy audytem a kontrol, Gazeta Prawna z r. 11 Z. Rola, Kontrola wewntrzna, kontrola finansowa i audyt, Alpha pro, Ostrołka 2003 r., s. 96 i nastpne 12 J. Jagielski, Współczesna funkcja kontroli administracji publicznej (kilka refleksji teoretycznych), Kontrola Pastwowa nr 1/2004 6

7 obowizuje u nas tzw. model ministerialny zarzdzania długiem publicznym, co nie sprzyja podejmowaniu odrbnych działa w ramach tego obszaru i co jest z tym zwizane nie kształtuje si naleycie specyfika audytu, inna dla tego obszaru ni dla pozostałych aspektów organizacyjnych funkcjonowania finansów publicznych. W kontekcie audytu zarzdzania długiem publicznym mona zatem mówi o weryfikowaniu (sprawdzaniu, ocenie) - biorc pod uwag róne kryteria - działalnoci instytucji zarzdzajcych długiem publicznym, majcym na celu zapewnienie skutecznego zarzdzania (moliwym minimalizowania istniejcego ryzyka oraz usprawnianiu systemu kontroli) i zrealizowania zaplanowanych celów. Innymi słowy wydaje si, e tak rozumiany audyt wewntrzny przyczynia si do usprawnienia organizacji zarzdzajcej, tak aby jej efektywno i skuteczno działania były wiksze, co porednio wpływa na jako zarzdzania długiem publicznym. 4. Modele audytu zarzdzania długiem publicznym oraz moliwoci ich zastosowania w Polsce Jak ju wczeniej wspomniano dostosowanie standardowych procedur stosowanych w działalnoci audytorskiej do specyficznych obszarów stanowi kluczowy warunek skutecznoci przeprowadzanej weryfikacji. Takim przykładem mog by stosowane ju powszechnie standardy audytu informatycznego COBIT. Autorzy uwaaj równie, i w tym kontekcie takiej specyfikacji (raczej krajowej) wymagaj take procedury dotyczce oceny zarzdzania długiem publicznym. Postulat ten jest kierowany przede wszystkim dla działa audytu wewntrznego. Moliwo wyszczególnienia procedur zaley jednak wyranie od lokalizacji i struktury audytu wewntrznego. Bazujc na analizach przeprowadzonych przez autorów 13 mona wyróni trzy podstawowe modele rozwiza w tym zakresie: - audyt jako wewntrzna jednostka agencji, - audyt jako jednostka struktury ministerstwa, - audyt przeprowadzany przez zakontraktowane firmy zewntrzne. Coraz powszechniejsze powoływanie agencji zarzdzania długiem publicznym bardzo czsto łczy si z wprowadzaniem w jej strukturach audytu wewntrznego. Ten model wydaje 13 G. Gołbiowski, K. Marchewka Bartkowiak, Audyt i kontrola..., op.cit. 7

8 si najbardziej zasadny, zwłaszcza z punktu widzenia włanie specjalizacji audytorów co do działa weryfikacyjnych na rzecz własnej instytucji. Schemat 1. Schemat wewntrznej struktury agencji zarzdzania długiem publicznym na przykładzie Belgii Skarb Pastwa Dyrektor Agencji Front office i rynki kapitałowe Departament strategii i zarzdzania ryzykiem (Middle office) Back office i systemy Audyt Agencja zarzdzania długiem publicznym ródło: opracowanie własne na podstawie Treasury Debt Agency, Kingdom of Belgium Pewne wtpliwoci mog jedynie budzi zasady podległoci tej jednostki w stosunku najczciej do Zarzdu, czy Dyrektora agencji zarzdzania długiem publicznym. Mona bowiem uzna, i bezporednia zaleno personalna i wpływ na procedury audytu przez kierownictwo moe zaburza obiektywizm oceny funkcjonowania omawianej instytucji w raportach audytu wewntrznego. Dlatego według autorów bardziej klarowne i nie budzce takich wtpliwoci rozwizanie powinno wprowadza podległo audytu wewntrznego agencji pod powołany niezaleny organ, np. Główny Audytor Wewntrzny sektora finansów publicznych, który z kolei odpowiedzialny winien by przed Parlamentem. Drugi z modeli przedstawionych powyej dotyczy jednostki audytu wewntrznego w ministerstwie finansów. Tak formuł posiadaj midzy innymi Słowenia, Japonia, Holandia, Kanada, które nie wprowadziły modelu agencyjnego zarzdzania długiem publicznym. W tym przypadku głównym argumentem przeciwko takiemu rozwizaniu jest brak specyfikacji działa audytorskich co do konkretnych obszarów finansów pastwa. Jedynym postulatem 8

9 jaki mona zatem wysun to wyznaczenie audytorów, którzy podjliby specjalizacj w konkretnych działach, w tym w zarzdzaniu długiem publicznym. Mona si take spotka z rozwizaniem mieszanym, czyli z audytem wewntrznym zarówno w agencji, jak i w ministerstwie. Przykładem s tutaj Wgry. Ostatnie z zaprezentowanych modeli dotyczy w zasadzie formuły audytu wewntrznego, ale przeprowadzonego przez odpowiednie firmy audytorskie. W tym przypadku zalet powinien by pełny obiektywizm przeprowadzonej oceny. To rozwizanie stosowane jest przez agencj irlandzk i australijsk W Polsce mamy do czynienia z drugim z omawianych modeli audytu wewntrznego. W ramach Ministerstwa Finansów, w którym funkcjonuj departamenty odpowiedzialne za zarzdzanie długiem publicznym, działa Biuro Audytu Wewntrznego, którego zadaniem jest podejmowanie działa w obszarze wszystkich zagadnie prowadzonych w Ministerstwie. Z punktu widzenia potrzeb zarzdzajcych nie jest to efektywne rozwizanie. Pozbawieni s oni w istocie uzyskania wsparcia audytora wewntrznego, który mógłby wzbogaca ich działalno biec, szczególnie w zakresie prowadzonych analiz ryzyka operacyjnego. Naley zwróci uwag, e jedn z funkcji audytu wewntrznego jest działalno doradcza. Od czasu powołania Biura Audytu Wewntrznego nie prowadzone były adne audyty w ramach szeroko pojtej problematyki zarzdzania długiem publicznym, a nie brakuje tam obszarów naraonych na cały szereg rodzajów ryzyka. Wynika to po czci z wyjtkowej specyfiki tego obszaru, a take koniecznoci podejmowania obecnie audytów absorpcji rodków unijnych, co pochłania du cz czasu audytorom wewntrznym z Ministerstwa Finansów. Operacje, zwizane z zarzdzaniem długiem publicznym s trudne do prowadzenia audytu, a w warunkach polskich take do kontroli funkcjonalnej. Wynika to po pierwsze z wyjtkowej specyfiki, a take z prowadzenia tych działa przez trzy odrbne departamenty Ministerstwa Finansów. Wzorem NIK prowadzcej audyt zewntrzny powinno dokona si specjalizacji w zakresie audytu wewntrznego tego obszaru finansów pastwa 14. Z pewnoci najłatwiej byłoby tego dokona w ramach powołanej agencji zarzdzania długiem publicznym. Powołanie niezalenej komórki audytu wewntrznego byłoby wówczas praktycznie automatyczne. Wprowadzenie procedur działa audytu byłoby te całkiem naturalne. 14 NIK powołała osobn komórk, której pracownicy, wyspecjalizowani w problematyce dotyczcej długu publicznego, corocznie dokonuj kontroli w departamentach Ministerstwa Finansów zajmujcych si zarzdzaniem składnikami długu publicznego. 9

10 Ostatnim z analizowanych przez autorów zagadnieniem s rozwizania charakterystyczne dla audytu zewntrznego. Mona tutaj wyróni dwa modele: - model pastwowy, - model komercyjny. Tabela 3 Modele audytu zewntrznego zarzdzania długiem publicznym w wybranych krajach Rodzaj modelu Kraj Model pastwowy Australia, Belgia, Dania, Finlandia, Irlandia, Japonia, Kanada, Słowenia, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy Model komercyjny Niemcy, Nowa Zelandia Model mieszany Wgry Brak audytu zewntrznego Hiszpania ródło: opracowanie własne Pierwszy dotyczy najpowszechniejszej formuły audytu zewntrznego przeprowadzanego przez pastwowe urzdy audytu (kontroli). Drugi typ to firmy audytorskie wykorzystywane do tego typu działa. Główny element, który rónicuje te dwa rozwizania to przede wszystkim upolitycznienie i niezaleno przeprowadzonych weryfikacji. Kontrakt z firmami audytorskimi stosowany jest midzy innymi przez agencj niemieck oraz nowozelandzk. Moe take wystpowa i w tym przypadku model mieszany, czyli audyt zewntrzny pastwowy i komercyjny. Takim przykładem ponownie jest agencji wgierska. Na tle omówionych rozwiza, ciekawostk jest rozwizanie przyjte w Hiszpanii, gdzie nie podejmuje si audytu zewntrznego. Dla rozwiza przyjtych w Polsce charakterystyczny jest model pastwowy. Jak ju zostało to powiedziane audyt zewntrzny prowadzony jest przez Najwysz Izb Kontroli, w ramach której, kontroli tej problematyki podejmuj wyspecjalizowani w tym zakresie pracownicy. Kontrola zarzdzania długiem publicznym dokonuje si w ramach corocznej, stałej kontroli wykonania budetu pastwa w czciach 78 obsługa zadłuenia zagranicznego, 79 obsługa długu krajowego, a take czci 98 przychody i rozchody zwizane z finansowaniem deficytu budetowego i rozdysponowywaniem nadwyki budetowej. Kontrola zarzdzania długiem publicznym w czciach 78 i 79 to w pewnym uproszczeniu kontrola 10

11 obsługi odsetkowej, za w czci 98 kontrola operacji na czci kapitałowej długu, std w istocie jest to kontrola finansowa. Wart podkrelenia jest fakt, e NIK, pragnca okrela si mianem audytora zewntrznego jednostek sektora finansów publicznych, jest w istocie jednostk kontroln gdy nie ma w zasadzie w ich działaniu poczyna usługowych, doradczych, lecych u podstaw, tak audytu wewntrznego, jak i po czci komercyjnego audytu zewntrznego. 5. Zakoczenie Obserwujc histori zmian podejcia do problematyki zarzdzania długiem publicznym w Polsce, a take rozwizania wypracowane w tym zakresie w innych krajach wiata, wydaje si, e wczeniej czy póniej trzeba bdzie doprowadzi do pełnego scentralizowania zarzdzania długiem publicznym w naszym kraju. Jak sugeruj autorzy, najefektywniejszym rozwizaniem byłoby powołanie stosownej agencji 15. Takie rozwizanie pozwoliłoby, m.in. na wzrost szeroko pojtej jakoci i skutecznoci zarzdzania tym obszarem finansów publicznych, a take przyczyniłoby si do wyszej efektywnoci działa kontrolnych i audytorskich, co powinno jednoczenie podnie przejrzysto i jawno gospodarki rodkami publicznymi. Kreujc ostateczny kształt proponowanych rozwiza z pewnoci naleałoby równie stworzy jasne zasady współpracy pomidzy audytorami wewntrznymi i zewntrznymi oraz by moe rozway, wzorem wgierskich rozwiza, prowadzenie równolegle audytu pastwowego i zewntrznego (komercyjnego) agencji zarzdzania długiem publicznym. To ostatnie rozwizanie moe by o tyle celowe, e zakres działania audytora zewntrznego jest zdecydowanie szerszy ni zewntrznej kontroli. 15 Nazwa nie odnosi si do prawnych podstaw funkcjonowania obecnych agencji w Polsce. 11

12 Bibliografia E. Chojna-Duch, Kontrola czy audyt Najwyszej Izby Kontroli, Kontrola Pastwowa, nr specjalny 1 z 2002 r. Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century, OECD 2002, G.Gołbiowski, Audyt wewntrzny w administracji publicznej kontrowersje wobec jego roli, Kontrola Pastwowa nr 6/2003 G. Gołbiowski, K. Marchewka Bartkowiak, Audyt i kontrola zarzdzania długiem publicznym, Materiały i Studia NBP, 181/2004 Guidelines for Public Debt Management, IMF and the World Bank, December 2003 J. Jagielski, Współczesna funkcja kontroli administracji publicznej (kilka refleksji teoretycznych), Kontrola Pastwowa nr 1/2004 S. Kałuny, Leksykon kontroli, Dosko, Warszawa 2002 K. Marchewka Bartkowiak, Zarzdzanie długiem publicznym w krajach Unii Europejskiej i w Polsce, Biblioteka Menedera i Bankowca, Warszawa 2003 Z. Rola, Kontrola wewntrzna, kontrola finansowa i audyt, Alpha pro, Ostrołka 2003 r. M. Sekuła, Jaka jest rónica midzy audytem a kontrol, Gazeta Prawna z r. 12