Ocena ryzyka w inwestycjach budowlanych realizowanych w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego

Transkrypt

1 IN W EST YCJE ŚN WOR EJ 97/0 Ocena ryzyka w inwestycjach budowlanych realizowanych w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego Edyta Plebankiewicz dr hab. inż., prof. PK, Politechnika Krakowska, Wydział Inżynierii Lądowej, Instytut Zarządzania w Budownictwie i Transporcie, eplebank@izwbit.pk.edu.pl Katarzyna Biadała mgr inż., Politechnika Krakowska, Wydział Inżynierii Lądowej, Instytut Zarządzania w Budownictwie i Transporcie, kbiadala@izwbit.pk.edu.pl S Ł O W A K L U C Z O W E : S T R E S Z C Z E N I E partnerstwo publiczno-prywatne zarządzanie ryzkiem umowa Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą realizacji przedsięwzięcia opartą na podziale zadań, odpowiedzialności i postaci ryzyka pomiędzy stronę publiczną i prywatną. Poprzez tak wykonany podział osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób realizacji inwestycji. Celem niniejszego artykułu było przeprowadzenie analizy 4 umów zawartych w latach Umowy analizowano pod kątem alokacji ryzyka pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego. W analizie uwzględniono głównie ryzyka zdefiniowane jako ryzyka związane z budową, dostępnością oraz popytem. K E Y W O R D S : public-private partnership risk management contract S U M M A R Y The Assessment of the Distribution of Risk between the Public and the Private Party of Construction Investments Implemented in the PPP System Public-Private Partnership is a form of project implementation based on the division of tasks, responsibilities and risks between the public and the private party. Owing to such a division, the most cost-effective way of the implementation of an investment is achieved. The aim of this article was to analyse 4 contracts concluded in the years The contracts were analysed in terms of risk allocation between the public entity and the private partner. The analysis takes into account mainly the risks defined as risks related to the construction, availability and demand. JEL Classification: H4, L74

2 5 Inwest ycje ŚN WOR EJ 97/0. Wprowadzenie Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki wyróżniające ten typ kontraktów, choć pewne elementy zawsze pozostają niezmienne. Według ogólnej definicji partnerstwo publiczno-prywatne to wspólna realizacja przedsięwzięcia, oparta na podziale zadań i postaci ryzyka, pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Strony w ten sposób uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa właśnie tą częścią wspólnego zadania, którą wykonują najlepiej. Dzięki podziałowi zadań, odpowiedzialności i ryzyka w ramach PPP osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Każda ze stron powinna także czerpać ze współpracy własne korzyści proporcjonalne do swego zaangażowania. Kluczowe korzyści z PPP, wymieniane najczęściej w literaturze to : Æ Æ realizacja projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego, ograniczone koszty całkowite projektu, lepsza alokacja ryzyka, zwiększona efektywność procesu wdrażania i zarządzania projektem, wyższa jakość usług publicznych, generowanie dodatkowych przychodów, poprawa działania administracji publicznej, Æ Æ wprowadzenie mechanizmów konkurencji w proces świadczenia usług publicznych. Celem artykułu jest przedstawienie rozkładu ryzyka pomiędzy stronę publiczną i prywatną w umowach na inwestycje budowlane realizowane w ramach PPP. Jako metodę badawczą autorki zastosowały analizę umów zawartych w latach Ryzyko w umowach PPP Kluczowym elementem definiującym partnerstwo publiczno-prywatne jest podział postaci ryzyka pomiędzy strony umowy. W ogólnym ujęciu pojęcie ryzyka odnosi się do prawdopodobnych zdarzeń, jakie mogą wystąpić w przyszłości w toku danego przedsięwzięcia czy działalności i doprowadzić do wystąpienia nieplanowanych strat. Przepisy prawa nie precyzują co to jest ryzyko, ani nie wprowadzają kategorii ryzyka. Niemniej jednak w inwestycjach realizowanych w ramach PPP podmioty publiczne w praktyce często uwzględniają odpowiednie postanowienia Wytycznych Komisji Europejskiej z 003, które wymieniają różne kategorie ryzyka, a także wskazują zasady jego prawidłowej alokacji. Istotne znaczenie ma również Decyzja Eurostatu dotycząca wpływu kontraktów PPP na deficyt i dług publiczny 3. Można także znaleźć wiele opracowań, dedykowanych przede wszystkim jednostkom planującym realizację inwestycji w ramach PPP, w których zawarte są szczegółowe informacje na temat procesów i metodologii stosowanych w zarządzaniu ryzykiem 4. W ogólnym ujęciu, w procesie zarządzania ryzykiem możemy wyróżnić 5 etapów 5 : Æ Æ identyfikacja ryzyka (risk identification) określenie liczby i rodzajów ryzyka istotnych dla projektu oraz ich klasyfikacja ze względu na przyjęte kryteria, Æ Æ analiza ryzyka (risk assessment) określenie prawdopodobieństwa wystąpienia poszczególnych rodzajów ryzyka oraz konsekwencji jakie wynikną z wystąpienia danego zdarzenia, Æ Æ alokacja ryzyka (risk allocation) podział pomiędzy strony umowy odpowiedzialności za działania mające na celu ograniczenie poszczególnych rodzajów ryzyka; jednocześnie jest to podział potencjalnych strat, jakie mogą spowodować poszczególne czynniki ryzyka, Æ Æ ograniczanie ryzyka (risk mitigation) działania mające na celu zmniejszanie prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka oraz minimalizację związanych z nim strat, Æ Æ monitoring i kontrola ryzyka (risk monitoring) ogół czynności związanych z kontrolą i monitorowaniem zidentyfikowanego oraz nowego ryzyka w ramach realizowanej umowy PPP. Podstawowym elementem zdefiniowanym w umowie pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym jest podział postaci ryzyka pomiędzy strony. Podstawową zasadą ich podziału powinno być przeniesienie poszczególnych postaci ryzyka na stronę, która najlepiej potrafi je kontrolować i skutecznie niwelować skutki ich wystąpienia. Właściwy rozdział postaci ryzyka przesądzał będzie o sukcesie przedsięwzięcia partnerskiego, optymalizując jego efektywność, zdolność generowania przychodów i zaspokajania potrzeb publicznych. Odpowiednie oszacowanie postaci ryzyka związanego z przedsięwzięciem, a następnie jego podział między partnerów jest trzonem współpracy w ramach PPP. Cele właściwej alokacji ryzyka są następujące : Æ Æ zmniejszenie kosztów projektu w długim okresie poprzez przeniesienie ryzyka na stronę, która w najlepszy sposób sobie z nim poradzi, Æ Æ dostarczenie zachęt dla wykonawcy, aby dostarczył projekty na czas, zgodnie z wymaganymi normami i w ramach budżetu, Æ Æ poprawa jakości usług oraz zwiększenie dochodu poprzez bardziej efektywne działanie, zapewnienie bardziej spójnego i przewidywalnego profilu wydatków. W praktyce właściwy podział postaci ryzyka nie jest zadaniem łatwym. Można na przykład dostrzec tendencję do niewłaściwego przenoszenia ryzyka na partnera prywatnego. Korzyści dla partnera publicznego często są w takim przypadku tylko pozorne, gdyż premia, której żąda partner prywatny za zarządzanie ryzykiem przewyższa korzyść instytucji podmiotu publicznego. Zobacz: Partnerstwo publiczno-prywatne, Poradnik, Praca zbiorowa, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 00; R. Cieślak, B. Korbus (red.), Partnerstwo publiczno-prywatne: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego; Warszawa 04. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela Nowa decyzja EUROSTAT w sprawie deficytu i długu (Postępowanie dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego) (ang. New decision of EUROSTAT on deficit and debt Treatment of public-private partnerships) z dnia lutego 004 r. 4 Zobacz: Partnerstwo publiczno-prywatne op. cit., s. ; R. Cieślak, B. Korbus (red.), Partnerstwo... op. cit., s. ; Metodologia tworzenia analiz ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomiędzy stroną publiczną i prywatną w kontekście ich wpływu na klasyfikację projektu pod kątem długu i deficytu sektora publicznego, Dokument zrealizowany i sfinansowany w ramach projektu WND- POPT /0 z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna K. Szymański, Analiza ryzyka w projektach PPP, Biuletyn PPP, nr 9/03 s Metodologia tworzenia analiz ryzyk, op. cit., s. 3.

3 E. Plebankiewicz, K. Biadała, Ocena ryzyka w inwestycjach budowlanych realizowanych w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego 57 TABELA. PRZYKŁADY ALOKACJI POSTACI RYZYKA W INWESTYCJACH PPP POSTACIE RYZYKA NAJCZĘŚCIEJ PONOSZONE PRZEZ PARTNERA PRYWATNEGO POSTACIE RYZYKA NAJCZĘŚCIEJ PONOSZONE PRZEZ PARTNERA PUBLICZNEGO POSTACIE RYZYKA NAJCZĘŚCIEJ DZIELONE POMIĘDZY PARTNERÓW Ryzyko warunków gruntowych Ryzyko związane z zakupem terenu budowy Ryzyko inflacji Ryzyko projektowania Ryzyko działań konkurencyjnych Ryzyko zmiany struktury projektu Ryzyko budowy Ryzyko finansowe właścicieli Ryzyko terminowego wydania zgód i decyzji Ryzyko odbioru Ryzyko zmiany właściciela Ryzyko zmiany przepisów prawa Ryzyko związane z działaniami podwykonawcy Ryzyko zmian technologicznych Ryzyko utraty dotacji z winy podmiotu publicznego Ryzyko siły wyższej Źródło: opracowanie własne. Częste błędy popełniane przy alokacji postaci ryzyka, to 7 : Æ Æ tendencja strony publicznej do alokowania większości postaci ryzyka na partnera prywatnego, Æ Æ sztywne trzymanie się wstępnie przyjętej alokacji postaci ryzyka, bez uwzględnienia wyników negocjacji pomiędzy partnerami, Æ Æ dokonywanie alokacji postaci ryzyka bez wystarczającej wiedzy (w szczególności bez wyceny tych postaci ryzyka), Æ Æ niewystarczająca koncentracja na postaciach ryzyka kluczowych projektu. Rodzaje ryzyka, będące najczęściej przedmiotem alokacji, to: ryzyko związane z fazą budowy, ryzyko związane z popytem, ryzyko związane z dostępnością, ryzyko polityczne i legislacyjne, ryzyko związane z procedurą administracyjną, ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej. Mimo, iż alokacja ryzyka pomiędzy partnerów powinna być starannie rozważona indywidulanie w każdej inwestycji, biorąc pod uwagę m. in. czynniki przedstawione we wcześniej części artykułu, można wyróżnić tu trzy grupy postaci ryzyka:. najczęściej przejmowane przez stronę prywatną,. najczęściej przejmowane przez stronę publiczną, 3. zazwyczaj dzielone pomiędzy partnerów. W Tabeli autorki podały przykłady należące do wymienionych grup postaci ryzyka. Jak wynika z Tabeli, najczęściej przejmowane przez partnera prywatnego są postacie ryzyka związanego z projektowaniem, budową i eksploatacją obiektu. Natomiast partner publiczny przejmuje głównie ryzyko związane z własnością i finansowaniem inwestycji. Ryzyko ekonomiczne i prawne najczęściej dzielone są między partnerami. 3. Realizacja inwestycji w formule partnerstwa publiczno prywatnego w ujęciu statystycznym Analiza dostępnych raportów wskazuje na wyraźne rozpowszechnienie partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. W artykule autorki wykorzystały dane zamieszczone w Raporcie PPP pn. Rynek partnerstwa publiczno-pry- watnego i koncesji w Polsce w 04 r. na tle stanu obowiązującego w latach W raporcie tym zamieszczono dane z okresu od roku do roku. Z danych zamieszczonych w wyżej wymienionym raporcie, wynika, iż w okresie badań zostało ogłoszonych 34 postępowań, z czego umowy podpisano dla projektów. Największy procent podpisanych umów przypadł na rok 0 i 04 (odpowiednio podpisanych umów na 43 postepowania oraz podpisanych umów na 45 postępowań). Szczegóły przedstawia Rysunek. RYSUNEK. LICZBA OGŁOSZONYCH POSTĘPOWAŃ, PROJEKTÓW ORAZ PODPISANYCH UMÓW W OKRESIE Liczba ogłoszonych postępowań Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport PPP Rynek partnerstwa publicznoprywatnego i koncesji w Polsce w 04 r. na tle stanu obowiązującego w latach Ministerstwo Gospodarki, maj Liczba podpisanych umów 7 Ibidem, s. 4. Raport PPP Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji w Polsce w 04 r. na tle stanu obowiązującego w latach Ministerstwo Gospodarki, maj 05.

4 5 Inwest ycje ŚN WOR EJ 97/0 RYSUNEK. FORMA PRAWNO-FINANSOWA PODPISANYCH UMÓW W OKRESIE Koncesja na usługi Koncesja na roboty budowlane PPP w trybie PZP PPP w trybie koncesji Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport PPP Rynek op. cit. RYSUNEK 3. LICZBA PODPISANYCH UMÓW Z PODZIAŁEM NA SEKTORY W OKRESIE Kultura Infrastruktura miejska Inne Usługi Rewitalizacja Energetyka Gospodarka odpadami Ochrona zdrowia Parkingi Turystyka Edukacja Infrastruktura komunalna Infrastruktura transportowa Efektywność energetycznz Gospodarka wodno-kanalizacyjna Infrastruktura teleinformatyczna Sport i rekreacja Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport PPP Rynek op. cit.

5 E. Plebankiewicz, K. Biadała, Ocena ryzyka w inwestycjach budowlanych realizowanych w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego 59 RYSUNEK 4. ALOKACJA POSTACI RYZYKA W ANALIZOWANYCH UMOWACH 0% 00% 0% 4% 0% 0% 4% 0% 40% 00% 7% 00% 0% 0% ryzyko budowy ryzyko popytu ryzyko dostępności podmiot prywatny podmiot publiczny ryzyko ponoszone wspólnie Źródło: opracowanie własne. Wśród postępowań zakończonych podpisaniem umów, dominującą formą prawno-finansową jest koncesja na usługi, zawarta w 34 projektach. W 0 przypadkach występuje partnerstwo publiczno-prywatne w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, w 5 koncesja na roboty budowlane, a w 3 partnerstwo publiczno-prywatne w trybie koncesji (Rys. ). Jak wynika również z danych przedstawionych w wyżej wymienionym raporcie, podmioty publiczne, dzięki funkcjonującym w Polsce przepisom dotyczącym partnerstwa publiczno-prywatnego, mogą realizować przedsięwzięcia w wielu sektorach. W badanym okresie czasu najwięcej umów zostało podpisanych w sektorze dotyczącym sportu i rekreacji umów oraz w sektorze infrastruktury teleinformatycznej 0. Sporą popularnością cieszyły się także sektory dotyczące gospodarki wodno-kanalizacyjnej 9 podpisanych umów, efektywności energetycznej podpisanych umów, infrastruktury transportowej 7 podpisanych umów, edukacji czy infrastruktury komunalnej po podpisanych umów. Nieco niższym zainteresowaniem cieszyły się sektory takie jak budowa parkingów, energetyka, ochrona zdrowia, turystyka a także gospodarka odpadami, gdzie podpisano po 4 umowy w każdym wymienionym sektorze. Dokładne dane przedstawia Rysunek 3. Duże zróżnicowanie sektorów, w których wykorzystano model PPP i koncesji, jest charakterystyczne dla polskiego rynku. Rynek ten, z racji krótkiego okresu wykorzystywania przepisów o PPP i koncesji, jest na etapie wypracowywania standardów współpracy pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym w różnych obszarach działalności. Z wszystkich umów podpisanych w okresie do % znajduje się w fazie realizacji, 9% umów wygasło, % umów uległo rozwiązaniu, % umów nie wszedł w fazę realizacji. 4. Analiza postaci ryzyka w umowach PPP W celu oceny alokacji ryzyka w umowach realizowanych w ramach PPP, autorki przeanalizowały 4 umów zawartych w latach Inwestycje będące przedmiotem umów były dość różnorodne - dotyczyły budowy parkingów; lokali socjalnych; dróg; szpitali; zakładu odzysku odpadów komunalnych; obiektów cmentarnych; basenów. Analiza dotyczyła głównie postaci ryzyka, zdefiniowanych w następujący sposób: Æ Æ ryzyko związane z budową zdarzenia, związane z budową i ukończeniem realizacji środków trwałych, które wchodzą w zakres umowy PPP. W praktyce mogą to być zdarzenia takie jak: nieterminowa realizacja inwestycji, niezgodność z określonymi normami i przepisami, powstanie znacznych kosztów dodatkowych, niedociągnięcia i niedoróbki techniczne oraz negatywne skutki zewnętrzne, których wynikiem jest konieczność wypłaty odszkodowań osobom trzecim, Æ Æ ryzyko związane z dostępnością dotyczy sytuacji (w trakcie trwania umowy PPP), kiedy niski stan techniczny przedmiotu umowy PPP powoduje częściową lub całkowitą niedostępność usług lub kiedy usługi nie spełniają norm określonych w umowie PPP, Æ Æ ryzyko związane z popytem dotyczy zmienności popytu względem założonego poziomu w trakcie podpisywaniu umowy PPP. Zmiana popytu może wynikać z sytuacji gospodarczej, nowych trendów na rynku, zmiany upodobań odbiorców czy wycofywania określonych technologii. Jest to element typowego ryzyka ekonomicznego, które ponoszą prywatne przedsiębiorstwa w warunkach gospodarki rynkowej. Na Rysunku 4 przedstawiono alokację wymienionych postaci ryzyka w analizowanych umowach.

6 0 Inwest ycje ŚN WOR EJ 97/0 Jak wynika z Rysunku 4, spośród analizowanych trzech podstawowych postaci ryzyka, dwa są alokowane wyłącznie na stronę prywatną. Są to ryzyko budowy i ryzyko dostępności. Ryzyko popytu w 7% umów przenoszone jest w całości na stronę prywatną, w 4 % na stronę publiczną i w pozostałych 4% ponoszone wspólnie przez obydwie strony. Tak więc, większa część zidentyfikowanych postaci ryzyka w analizowanych umowach, przenoszona jest na partnera prywatnego. Ma to wpływ na kształt umowy oraz warunki finansowe kontraktu. Wśród innych postaci ryzyka, które ujmowane były w umowach można wymienić:. Ryzyka ponoszone przez stronę prywatną: sfinansowanie, budowa, utrzymanie i zarządzanie, ryzyko ekonomiczne związane z wykonaniem przedmiotu koncesji ryzyko projektowe, eksploatacyjne.. Ryzyka ponoszone przez stronę publiczną: ryzyko związane z wartością i stanem przejmowanej infrastruktury, Æ Æ ryzyko polityczne, popyt - ryzyko zapewnienia finansowania usług medycznych. 3. Ryzyka ponoszone wspólnie: ryzyko finansowe. LITERATURA: [] Cieślak R., Korbus B. (red.), Partnerstwo publiczno-prywatne: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego; Warszawa 04. [] Metodologia tworzenia analiz ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomiędzy stroną publiczną i prywatną w kontekście ich wpływu na klasyfikację projektu pod kątem długu i deficytu sektora publicznego, Dokument zrealizowany i sfinansowany w ramach projektu WND-POPT /0 z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna [3] Nowa decyzja EUROSTAT w sprawie deficytu i długu (Postępowanie dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego), (ang. New decision of EUROSTAT on deficit and debt Treatment of public-private partnerships) z dnia lutego 004 r. [4] Partnerstwo publiczno-prywatne, Poradnik, Praca zbiorowa, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 00. [5] Raport PPP Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji w Polsce w 04 r. na tle stanu obowiązującego w latach Ministerstwo Gospodarki, maj 05. [] Szymański K., Analiza ryzyka w projektach PPP, Biuletyn PPP, nr 9/03. [7] Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela Zakończenie Inwestycje realizowane w ramach PPP są coraz bardziej popularne w naszym kraju. Podstawą osiągnięcia satysfakcjonujących efektów zarówno dla strony prywatnej jak i publicznej, jest w tego typu inwestycjach właściwie przygotowywana umowa, której z kolei bardzo ważnym elementem jest określenie postaci ryzyka. Odpowiednie oszacowanie ryzyka związanego z przedsięwzięciem, a następnie jego podział między partnerów jest kluczowym elementem współpracy w ramach PPP. W analizowanych umowach można dostrzec tendencję do przenoszenia większości ryzyka na stronę prywatną. Należy tu zachować daleko idącą ostrożność, gdyż niewłaściwe przenoszenie zbyt dużej odpowiedzialności na partnera prywatnego może okazać się tylko pozornie korzystne dla inwestora. Można jednak dostrzec także, że inwestorzy analizują potencjalne postacie ryzyka i próbują je alokować w sposób najkorzystniejszy dla obydwu stron. Aby jednak w pełni ocenić skuteczność alokacji ryzyka, wskazane jest śledzenie inwestycji na etapie realizacji a nawet eksploatacji. Dopiero tutaj poczynione obserwacje mogą w pełni dać odpowiedź na pytanie, czy alokacja ryzyka był właściwa.