Zeszyty Naukowe nr 732 Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2007 Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej System handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń w Polsce * 1. Wprowadzenie W 1992 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych powołała w Rio de Janeiro Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu. Strony Konwencji (ponad 150 krajów, m.in. Polska) zobowiązały się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i stabilizacji emisji do 2000 r. na poziomie roku bazowego 1990 (dla Polski na poziomie 1988 r.). Następnie w 1997 r. podpisano protokół do Konwencji, zwany protokołem z Kioto, który wszedł w życie 16 lutego 2005 r. Protokół z Kioto zobowiązuje jego sygnatariuszy do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 2012 r. o określony procent w stosunku do roku bazowego. Przykładowo dla Polski wyznaczono wielkość redukcji w wysokości 6% w stosunku do 1988 r., a dla Austrii 13% i Szwecji 4% w stosunku do 1990 r. Instrumentami określonymi w protokole z Kioto służącymi ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych są: projekty wspólnych wdrożeń (Joint Implementation), projekty mechanizmu rozwoju czystego (Clean Development Mechanism) oraz międzynarodowy handel uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń. W celu wypełnienia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto w Unii Europejskiej wdrożono wspólnotowy system uprawnień zbywalnych do emisji dwutlenku węgla, który funkcjonuje od 1 stycznia 2005 r. Pierwsza faza działania systemu przypada na okres od stycznia 2005 r. do grudnia 2007 r. Kolejne fazy będą obejmować pięcioletnie okresy, z czego pierwszy przypada na lata 2008 * Artykuł został napisany na podstawie badań autorki przeprowadzonych dla potrzeb pracy: Obciążenia ekologiczne a konkurencyjność przedsiębiorstw w Polsce, kier. J. Famielec, maszynopis, Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej, AE w Krakowie, Kraków 2005.
36 2012. Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobowiązana do uczestnictwa we wspólnotowym handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Handel tymi uprawnieniami pozwala na ograniczenie emisji w sposób opłacalny i ekonomicznie efektywny. Celem artykułu jest przedstawienie zasad funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji w Polsce w latach 2005 2007 i analiza konsekwencji wdrożenia tego systemu dla przedsiębiorstw na podstawie regulacji prawnych i pierwszych doświadczeń przedsiębiorstw w tym zakresie. 2. Istota handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń System uprawnień zbywalnych do emisji zanieczyszczeń stanowi jeden z możliwych wariantów wykorzystania sztucznie tworzonych rynków dla potrzeb polityki ekologicznej. W przypadku handlu uprawnieniami do emisji podmioty gospodarcze, których działalność wiąże się z powstawaniem określonego rodzaju zanieczyszczenia, muszą uzyskać prawo do danej emisji. Prawo to jest przyznawane w postaci kwot emisji, czyli określonych ilości zanieczyszczeń, które mogą być odprowadzane do środowiska. Zanieczyszczającego obowiązują takie same ograniczenia emisji, jak w każdym innym programie kontroli zanieczyszczeń. Jeśli przedsiębiorstwo emituje mniej zanieczyszczeń, niż przewiduje wydane zezwolenie, może ono sprzedać różnicę pomiędzy dopuszczalnym a faktycznym poziomem emisji innemu przedsiębiorstwu. Może również zachować tę rezerwę dla siebie w celu wykorzystania w przyszłości. Handel uprawnieniami do emisji wymaga określenia przez instytucje ochrony środowiska dopuszczalnego poziomu emisji przypadającej na jednostkę czasu. Uprawnienia do emisji mogą być przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży pomiędzy przedsiębiorstwami na specjalnie do tego tworzonych rynkach (np. rynek dwutlenku węgla, rynek dwutlenku siarki). Stworzenie rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń zaproponował w 1968 r. kanadyjski ekonomista J.H. Dales. Handel uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń zastosowano w praktyce na szerszą skalę po raz pierwszy w Stanach Zjednoczonych. Również w Polsce w latach 90. podjęto pilotażową próbę wykorzystania tego instrumentu. Był to tzw. chorzowski klosz, czyli próba bilansowania emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego w Chorzowie na podstawie poro- M. Burchard-Dziubińska, Ekonomiczne i etyczne aspekty handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń [w:] Mechanizmy i uwarunkowania ekorozwoju. Interdyscyplinarna konferencja naukowa, 14 16 listopada 1996, red. S. Wrzosek, t. 1, Politechnika Białostocka, Białystok, s. 284.
System handlu uprawnieniami do emisji 37 zumienia zawieranego przez huty żelaza, elektrociepłownię i inne zakłady z władzami miejskimi 2. Istotną sprawą przy projektowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji jest właściwe ustalenie wielkości emisji na danym obszarze, przewidzianej do rozdysponowania między zainteresowane podmioty gospodarcze. Zbyt mała wielkość dopuszczalnej emisji może ograniczyć rozwój przedsiębiorstw (branży), natomiast zbyt duża nie będzie stanowić zachęty do podejmowania działań mających na celu redukcję emisji zanieczyszczeń przez przedsiębiorstwa. Zasadniczo istnieją trzy metody alokacji uprawnień: sprzedaż na aukcji, nieodpłatne przyznanie uprawnień na podstawie historycznego poziomu emisji zanieczyszczenia lub na podstawie prognoz emisji (grandfathering), lub nieodpłatne przyznawanie uprawnień na podstawie emisji na jednostkę produkcji (output-based). System handlu uprawnieniami zachęca do poszukiwania i realizacji przedsięwzięć o niskich kosztach redukcji emisji oraz stymuluje redukcję zanieczyszczeń w tych podmiotach, które czynią to najniższym kosztem. Emitenci o niższych kosztach redukcji emisji będą zmniejszać emisję poniżej wielkości określonej w ich pozwoleniu i sprzedawać niewykorzystane uprawnienia innym zanieczyszczającym (o wyższych kosztach redukcji). Dla nich z kolei nabycie dodatkowych uprawnień jest korzystniejsze od redukowania emisji. Handel będzie odbywać się dotąd, aż znikną różnice w kosztach końcowych redukcji emisji. Rynek uprawnień osiągnie wówczas równowagę przy cenie równej kosztowi marginalnemu dla wszystkich źródeł emisji. W ten sposób handel uprawnieniami spełni warunek minimalizacji kosztów społecznych osiągania określonego poziomu czystości środowiska. Zakładaną redukcję emisji przeprowadzą ci emitenci, którzy potrafią ją osiągnąć najniższym kosztem 3. Handel uprawnieniami zbywalnymi do emisji jest zgodny z zasadą zanieczyszczający płaci, która nakazuje, aby sprawca zanieczyszczenia ponosił finansową odpowiedzialność za spowodowane szkody środowiskowe. 3. Wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Wspólnotowy system uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Unii Europejskiej został ustanowiony na mocy dyrektywy 2003/87/WE 2 K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, PWE, Warszawa 1998, s. 124 oraz 2001, s. 137 138. 3 B. Fiedor (red.), S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 312.
38 z 13 października 2003 r. 4 Dyrektywa ta nakłada obowiązek przygotowania przez kraje UE planów alokacji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dla poszczególnych sektorów gospodarki i pojedynczych przedsiębiorstw. Krajowe plany alokacji uprawnień do emisji są następnie zatwierdzane przez Komisję Europejską i, po akceptacji, przedsiębiorstwa z danego kraju mogą uczestniczyć w międzynarodowym handlu uprawnieniami do emisji. Wyznaczono dwa okresy alokacji uprawnień, pierwszy na lata 2005 2007, drugi będzie obowiązywał od 2008 r. do 2010 r. W pierwszym okresie funkcjonowania wspólnotowy system handlu uprawnieniami (lata 2005 2007) obejmie jedynie emisje dwutlenku węgla z dużych instalacji przemysłu energetycznego i ciepłowniczego oraz z wybranych, energochłonnych sektorów przemysłowych: instalacji spalania, rafinerii ropy naftowej, pieców koksowniczych, instalacji do produkcji surówki żelaza i stali, instalacji do produkcji klinkieru cementowego lub do produkcji wapna, instalacji do produkcji szkła, instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych metodą wypalania oraz zakładów przemysłowych służących produkcji papki drzewnej i papieru. Czynnikami decydującymi o włączeniu danego przedsiębiorstwa z wymienionych sektorów do systemu są: wielkość produkcji lub zdolność produkcyjna. W późniejszym okresie wspólnotowy system handlu uprawnieniami zostanie rozszerzony o dwutlenek siarki oraz inne gazy cieplarniane (metan, podtlenek azotu, fluoropochodne węglowodorów, perfluoropochodne związki węgla i sześciofluorek siarki). Wspólnotowy system obejmuje ponad 12 tys. instalacji, które są odpowiedzialne za ok. 45% łącznych emisji dwutlenku węgla w Unii Europejskiej lub za ok. 30% całkowitej, ogólnoświatowej wielkości emisji gazów cieplarnianych. Jedno uprawnienie stanowi prawo do wyemitowania 1 tony dwutlenku węgla. Zdecydowana część uprawnień jest przydzielana bezpłatnie przedsiębiorstwom, tj. przynajmniej 95% podczas pierwszej fazy wdrożenia systemu oraz przynajmniej 90% w drugiej fazie obejmującej okres 2008 2012. Chociaż uprawnienia zostają przydzielone jedynie przedsiębiorstwom objętym systemem, to również pozostałe podmioty na rynku, takie m.in., jak osoby fizyczne, instytucje, organizacje pozarządowe będą mogły nabywać lub sprzedawać uprawnienia na rynku w taki sam sposób jak przedsiębiorstwa. Instalacje, które nie posiadają wystarczającej liczby uprawnień, tzn. pokrywającej wielkość emisji, będą musiały zapłacić karę za każdą przekraczającą limit tonę dwutlenku węgla. W pierwszej fazie funkcjonowania systemu kara wynosi 40 euro za tonę, ale już w drugiej fazie wzrośnie do 100 euro za tonę. Ponadto pro- 4 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE.
System handlu uprawnieniami do emisji 39 wadzący instalacje będą musieli również nabyć brakującą liczbę uprawnień na rynku w kolejnym roku, a ich dane zostaną podane do publicznej wiadomości. Rewizja wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji nastąpi w połowie 2006 r. Pozwoli ona na wprowadzenie ewentualnych korekt do systemu oraz podjęcie decyzji o potrzebie objęcia jego zasięgiem innych sektorów, takich jak produkcja chemikaliów, produkcja aluminium i transport, jak również włączenie do niego większej liczby gazów cieplarnianych. Uprawnienia nie mają formy materialnej, lecz stanowią jedynie zapis na kontach w elektronicznych rejestrach prowadzonych przez kraje członkowskie. System rejestrowy podobny jest do systemu bankowego, który zapisuje przepływ środków pieniężnych na rachunkach, jednakże nie kontroluje warunków podpisywanych umów pomiędzy kupującymi i sprzedającymi. W ramach funkcjonowania wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami każde państwo członkowskie UE ustanawia i prowadzi jeden rejestr narodowy, który jest połączony z wszystkimi pozostałymi rejestrami oraz z rejestrem centralnym. Rejestr centralny umożliwia zawieranie transakcji pomiędzy podmiotami z różnych państw członkowskich oraz pozwala na automatyczną weryfikację wszystkich zawieranych w systemie transakcji w celu zapewnienia ich zgodności z odpowiednimi regulacjami prawnymi. Każdy podmiot, który chce uczestniczyć w handlu uprawnieniami do emisji, musi posiadać konto w jednym z rejestrów narodowych. Ramy prawne wspólnotowego systemu uprawnień zbywalnych nie określają, jak i gdzie powinien odbywać się handel uprawnieniami. Przedsiębiorstwa oraz pozostali uczestnicy rynku mogą zawierać transakcje bezpośrednio każdy z każdym bądź za pośrednictwem brokera, giełdy lub innego rodzaju rynkowego pośrednictwa 5. Liczba giełd uczestniczących w rynku handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla lub deklarujących wzięcie w nim udziału w najbliższej przyszłości stale się zwiększa. W ich ofercie znajduje się możliwość zawierania transakcji na rynku terminowym oraz spot. Do giełd tych należą m.in.: Europejska Giełda Energii w Lipsku, Giełda Powernext (Francja), Skandynawska Giełda Energii Nord Pool, Europejska Giełda Klimatyczna powstała jako joint venture Giełdy Klimatycznej w Chicago oraz Międzynarodowej Giełdy Paliw w Londynie. Na ceny uprawnień CO 2 na rynku może wpływać m.in. wysokość przyznanych przez Komisję Europejską limitów w ramach krajowych planów alokacji uprawnień do emisji, koszty redukcji emisji CO 2 w przedsiębiorstwach, wzrost gospodarczy oraz ceny jednostek redukcji emisji z projektów wspólnych wdrożeń i mechanizmów rozwoju czystego. 5 www.emisje-co2.pl, 10.12.2005.
40 4. Zasady polskich regulacji prawnych handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń Polska ratyfikowała protokół z Kioto 13 grudnia 2002 r., a jako członek Unii Europejskiej ma również obowiązek uczestnictwa we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji. W Polsce system handlu uprawnieniami do emisji został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji 6. System ten obejmuje dwa podsystemy: wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte gazy cieplarniane, ustanowiony w ramach Wspólnoty Europejskiej w celu wypełnienia zobowiązań określonych w protokole z Kioto, krajowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte substancje inne niż gazy cieplarniane (np. SO 2, tlenki azotu i pyły), ustanowiony w Polsce w celu ograniczenia emisji tych substancji. Systemem handlu uprawnieniami do emisji administruje krajowy administrator systemu handlu uprawnieniami do emisji, do którego zadań należy m.in.: prowadzenie tzw. krajowego rejestru uprawnień do emisji, prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o instalacjach objętych systemem, niezbędne do opracowania krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji, opracowywanie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji, monitorowanie funkcjonowania systemu, opracowywanie materiałów informacyjnych oraz prowadzenie szkoleń dotyczących funkcjonowania systemu. Minister środowiska na krajowego administratora wyznaczył w drodze rozporządzenia Instytut Ochrony Środowiska 7. W krajowym rejestrze uprawnień do emisji (który jest jawny) gromadzone są informacje o przyznanych, sprzedanych, przeniesionych i umorzonych uprawnieniach do emisji oraz wielkościach emisji dopuszczalnej i emisji rzeczywistej. Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji sporządza się oddzielnie dla krajowego i wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Krajowy plan dla wspólnotowego systemu jest przedkładany Komisji Europejskiej oraz państwom członkowskim UE. Następnie Rada Ministrów, po uzyskaniu akceptacji Komisji Europejskiej, przyjmuje go w drodze rozporządzenia. W krajowym planie określa się: całkowitą liczbę uprawnień do emisji do rozdziału w okresie rozliczeniowym, 6 Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784. 7 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia krajowego administratora systemu handlu uprawnienia do emisji, Dz.U. 2005, nr 186, poz. 1562 i 1563.
System handlu uprawnieniami do emisji 41 całkowitą liczbę uprawnień do emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji objętych systemem, wykaz instalacji wraz z przyznaną dla nich liczbą uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym lub w poszczególnych latach tego okresu, liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji nowych lub w związku z przejęciem produkcji likwidowanych instalacji. W krajowym planie dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji określa się także: liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji na projekty wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju, liczbę jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalacje może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych. Udział we wspólnotowym systemie jest obowiązkowy dla instalacji wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska 8. W tabeli 1 przedstawiono rodzaje tych instalacji. Instalacja objęta krajowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (substancje inne niż gazy cieplarniane) może zostać czasowo wykluczona z tego systemu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa, po uzyskaniu zgody organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzenie pyłów i gazów do powietrza. Polskie przedsiębiorstwa objęte wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji nie zaczęły jeszcze uczestniczyć w europejskim handlu tymi uprawnieniami. Przyczyną tego jest fakt, że Komisja Europejska nie zaakceptowała wielkości uprawnień ujętych w pierwszym polskim krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji i w marcu 2005 r. podjęła decyzję o zmniejszeniu rocznego limitu emisji CO 2 dla Polski z 286 do 239 mln ton. Powstało kilka wersji poprawionego planu, które były zmieniane pod wpływem przedsiębiorstw uczestniczących w systemie. Ostateczna wersja rozdziału uprawnień między poszczególne przedsiębiorstwa, która czeka na zaakceptowanie przez Komisję Europejską, została przyjęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2005 r. 9 Ponadto warunkiem uczestniczenia polskich przedsiębiorstw w obrocie na rynku europej- 8 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005 2007, Dz.U. 2005, nr 199, poz. 1645 i 1646. 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005 2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. 2005, nr 264, poz. 2206.
42 skim jest wprowadzenie tzw. rejestru narodowego połączonego z rejestrem centralnym UE, co miało nastąpić w drugim kwartale 2006 r. Tabela 1. Rodzaje instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji w Polsce w latach 2005 2007 Przemysł energetyczny Sektor Rodzaj instalacji Wartości progowe Hutnictwo i przemysł metalurgiczny Przemysł mineralny Inne Instalacje do spalania paliw, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych Nominalna moc cieplna ponad 20 MW Rafinerie ropy naftowej Piece koksownicze Instalacje prażenia i spiekania rud metali, w tym rudy siarczkowej Instalacje do pierwotnego lub wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali surowej, w tym do ciągłego odlewania stali Instalacje do produkcji klinkieru cementowego w piecach obrotowych Instalacje do produkcji wapna w piecach obrotowych Instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego Instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania Instalacje do produkcji masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych Instalacje do produkcji papieru i tektury Zdolność produkcyjna ponad 2,5 tony wytopu na godzinę Zdolność produkcyjna ponad 500 ton na dobę Piec o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton na dobę Zdolność produkcyjna ponad 20 ton wytopu na dobę Zdolność produkcyjna ponad 75 ton na dobę lub pojemność pieca przekraczająca 4 m 3 i gęstość ponad 300 kg wyrobu na m 3 pieca Zdolność produkcyjna ponad 20 ton na dobę Źródło: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005 2007, Dz.U. 2005, nr 199, poz. 1645 i 1646. Zgodnie z krajowym planem rozdziału uprawnień trzyletni limit emisji dwutlenku węgla dla Polski wynosi 717 300 000 ton. Składa się na niego limit emisji dla instalacji uczestniczących w systemie handlu uprawnieniami, limit dla insta-
System handlu uprawnieniami do emisji 43 lacji czasowo wykluczonych z systemu oraz limit rezerwowy. Liczbę uprawnień do emisji CO 2 na lata 2005 2007 dla poszczególnych rodzajów instalacji objętych systemem przedstawiono w tabeli 2. Tabela 2. Liczba przyznanych uprawnień do emisji dwutlenku węgla dla poszczególnych rodzajów instalacji w Polsce na lata 2005 2007 Sektor Przemysł energetyczny Hutnictwo i przemysł metalurgiczny Przemysł mineralny Inne Przydział uprawnień Rodzaj instalacji ogółem (równoważnik w tonach) w % Instalacje do spalania paliw z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych 597 324 300 83,7 i komunalnych Rafinerie ropy naftowej 10 113 300 1,4 Piece koksownicze 11 950 800 1,7 Instalacje prażenia i spiekania rud metali, w tym rudy siarczkowej Instalacje do pierwotnego lub wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali surowej, w tym do ciągłego odlewa- 40 642 200 5,7 nia stali Instalacje do produkcji klinkieru cementowego w piecach obrotowych 33 979 200 4,8 Instalacje do produkcji wapna w piecach obrotowych 8 606 400 1,2 Instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego 5 804 100 0,8 Instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania 4 468 800 0,6 Instalacje do produkcji masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych Instalacje do produkcji papieru i tektury 867 300 0,1 Razem 713 756 400 100,0 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005 2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. 2005, nr 264, poz. 2206. Roczna liczba uprawnień do emisji CO 2 dla wyszczególnionych instalacji wynosi 237 918 800 (czyli 713 756 400 w latach 2005 2007). Zdecydowana większość alokowanych uprawnień (prawie 87%) przypada na sektor energetyczny.
44 W krajowym planie rozdziału uprawnień zawarto również informacje dotyczące instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Określono maksymalne wielkości emisji, jakie użytkujący te instalacje mają do dyspozycji rocznie w pierwszym okresie rozliczeniowym. Lista obejmuje 212 instalacji, których emisja stanowi mniej niż 0,15% puli, jaką w ramach systemu rozdzielono dla instalacji krajowych. Łącznie na cały okres rozliczeniowy 2005 2007 instalacje czasowo wykluczone z systemu mogą wyemitować 1 071 195 ton CO 2. Całkowita liczba uprawnień do emisji dwutlenku węgla na krajową rezerwę w pierwszym okresie rozliczeniowym (2005 2007) wynosi 2 472 405 usprawnień dla instalacji: nowych, nie ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień, ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień, w których dokonano zmiany skutkującej zwiększeniem możliwości produkcyjnych, ujętych w krajowym planie rozdziału uprawnień, jeżeli przejmują produkcję od instalacji nie objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami. W Polsce kolejnym rodzajem zanieczyszczenia po dwutlenku węgla objętym systemem handlu uprawnieniami do jego emisji będzie dwutlenek siarki. W październiku 2005 r. opracowano projekt krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji SO 2, który został skonsultowany z zainteresowanymi przedsiębiorstwami. 5. Konsekwencje handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń dla obciążeń finansowych przedsiębiorstw Objęcie danego przedsiębiorstwa (dokładnie: instalacji produkcyjnych w przedsiębiorstwie) systemem handlu emisjami do zanieczyszczeń można traktować jako pewien rodzaj obciążenia ekologicznego ze względu na fakt, że: udział w systemie handlu emisjami (krajowym lub wspólnotowym) jest obowiązkowy dla określonych instalacji, uczestnictwo w systemie wiąże się z koniecznością ponoszenia określonych kosztów wynikających ze stosowania przepisów prawa (np. opłata za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień, koszty prowadzenia pomiarów, ewidencji i raportowania emisji, koszty weryfikacji rocznego raportu), jak również z zarządzania emisjami w przedsiębiorstwie (analiza kosztów redukcji emisji w przedsiębiorstwie i rynku uprawnień do emisji, działania na rynku uprawnień zakup lub sprzedaż), zbyt mała liczba przyznanych uprawnień do emisji CO 2 (lub innych zanieczyszczeń) w stosunku do optymalnej wielkości produkcji przedsiębiorstwa i w porównaniu z innymi podmiotami w tej samej branży obniża jego konkurencyjność.
System handlu uprawnieniami do emisji 45 Określona w krajowym planie rozdziału uprawnień liczba uprawnień do emisji CO 2 (lub innych substancji) w znacznym stopniu decyduje o konkurencyjności przedsiębiorstw. Podmioty, które otrzymają liczbę uprawnień przekraczającą ich potrzeby, są w lepszej sytuacji od przedsiębiorstw z niewystarczającą liczbą uprawnień. Ponadto nadwyżkę uprawnień przedsiębiorstwo może sprzedać na rynku, uzyskując dodatkowe przychody. Według przewidywań Grupy BOT Górnictwo i Energetyka SA planowany dla tego podmiotu przydział uprawnień może okazać się niewystarczający i w pierwszym okresie rozliczeniowym (lata 2005 2007), nawet przy bilansowaniu w ramach Grupy BOT, konieczne będzie dokupienie uprawnień do emisji w ilości ok. 1,5 2 mln ton CO 2 rocznie 10 lub ograniczenie produkcji. Grupa BOT planuje zakupić uprawnienia lub przenieść produkcję do droższych elektrowni dopiero w ostatnim roku rozliczeniowym, a w pierwszych dwóch latach korzystać tylko z przydzielonych uprawnień 11. Udział przedsiębiorstw w systemie obrotu uprawnieniami wiąże się z obowiązkiem: uzyskania zezwolenia upoważniającego prowadzącego instalację do uczestnictwa w systemie, uiszczenia opłaty w wysokości 450 zł za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji, ponoszenia opłat za przyznanie uprawnień do emisji, monitorowania procesu emisji oraz corocznego raportowania wielkości emisji, ponoszenia kar pieniężnych za brak uprawnień do emisji 12. Prowadzący instalację objętą systemem jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia, które jest wydawane na jego wniosek przez organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzania pyłów i gazów do powietrza na okres 10 lat. Do jego otrzymania niezbędne jest m.in. zaakceptowanie procedury monitorowania wielkości emisji w przedsiębiorstwie. W zezwoleniu są również przyznawane uprawnienia do emisji dla instalacji nowych, nie objętych krajowym planem rozdziału uprawnień do emisji. Prowadzący instalację objętą systemem jest zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości 450 zł za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym na wyodrębniony rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Przedsiębiorstwo, któremu przyznano uprawnienia do emisji CO 2, wnosi również opłatę na rachunek NFOSiGW w wysokości równej iloczynowi 10 Cena uprawnień na rynku w listopadzie 2005 r. kształtowała się na poziomie ok. 22 euro. 11 Zbyt mało do podziału, Rzeczpospolita 2005, nr 215, Dodatek Ekonomia Środowisko. 12 Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784.
46 liczby uprawnień do emisji przyznanych na pierwszy rok okresu rozliczeniowego i obowiązującej w roku poprzednim jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie tego gazu do powietrza. W przypadku innych substancji objętych uprawnieniami do emisji stawkę opłaty za ich wprowadzanie do powietrza mnoży się razy tysiąc. Przedsiębiorstwo w pierwszym okresie rozliczeniowym nie ponosi już opłat za wprowadzanie tych zanieczyszczeń do powietrza. Przychody NFOŚiGW z tytułu opłat za przyznanie uprawnień oraz z opłat za pierwszy wpis do krajowego rejestru uprawnień do emisji są przeznaczane na finansowanie funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Przedsiębiorstwa uczestniczące w obrocie uprawnieniami do emisji są ponadto zobowiązane do monitorowania wielkości emisji i rozliczania uprawnień. Rozliczania uprawnień dokonuje się na podstawie rocznego raportu, podlegającego weryfikacji przez uprawnionych audytorów lub wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Przedsiębiorstwa ponoszą koszty weryfikacji rocznego raportu. Po zweryfikowaniu raport powinien zostać przedłożony przez przedsiębiorstwo organowi właściwemu do wydania zezwolenia oraz krajowemu administratorowi do 31 marca każdego roku. Na podstawie zweryfikowanego rocznego raportu liczba uprawnień do emisji odpowiadająca rzeczywistej wielkości emisji z instalacji w danym roku ulega umorzeniu. Jeżeli emisja rzeczywista była większa niż emisja wynikająca z liczby posiadanych uprawnień, to przedsiębiorstwo może uzyskać zgodę na pokrycie tej różnicy uprawnieniami przyznanymi przedsiębiorstwu na następny rok okresu rozliczeniowego. Przedsiębiorstwo objęte wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych jednostki poświadczonej redukcji emisji (otrzymane w wyniku realizacji projektu mechanizmu czystego rozwoju) oraz od 1 stycznia 2008 r. jednostki redukcji emisji (otrzymane w wyniki realizacji projektu wspólnych wdrożeń). Do tego rozliczenia nie mogą być jednak wykorzystane jednostki otrzymane: z realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych, w wyniku zmiany użytkowania ziemi, w wyniku zalesiania. W przypadku stwierdzenia braku uprawnień do emisji w wyniku weryfikacji rocznego raportu lub w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzającej brak zezwolenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę pieniężną, którą przedsiębiorstwo wnosi na wyodrębniony rachunek NFOŚiGW. Kara pieniężna wynosi równowartość w złotych polskich 40 euro w okresie 2005 2007 oraz 100 euro od 1 stycznia 2008 r. za brak jednego uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych. Górna jednostkowa stawka kary pieniężnej za brak jednego uprawnienia do emisji substancji objętej krajowym system handlu uprawnieniami do emisji wynosi równowartość w złotych polskich 40 euro.
System handlu uprawnieniami do emisji 47 W przedsiębiorstwach objętych systemem handlu uprawnieniami zbywalnymi mogą wystąpić różne problemy decyzyjne. Pierwszym z nich jest określenie, jak rozłożyć w czasie (w okresie rozliczeniowym) otrzymane uprawnienia do emisji, oraz w przypadku przedsiębiorstwa posiadającego tytuł prawny do kilku instalacji, jak podzielić uprawnienia między te instalacje. W przypadku zbyt małej liczby posiadanych uprawnień w stosunku do potrzeb, przedsiębiorstwo może rozważyć zakup dodatkowych uprawnień na rynku, ograniczenie produkcji, zmianę wykorzystywanego paliwa (np. węgla na gaz ziemny lub biomasę) lub podjęcie innych działań mających na celu redukcję CO 2 (np. inwestycje w nowe technologie). Możliwe jest również, że połączenie dwóch lub więcej powyższych rozwiązań okaże się najbardziej efektywną ekonomicznie decyzją dla funkcjonowania przedsiębiorstwa. Jeżeli zaś przedsiębiorstwo posiada nadmiar uprawnień, to musi ono dokonać wyboru między sprzedażą a zachowaniem ich dla własnych potrzeb jako rezerwy na późniejszy okres. Redukcja emisji CO 2 może polegać albo na udoskonaleniu procesu produkcyjnego (poprawie sprawności wytwarzania), albo na zainstalowaniu nowych technologii. Podstawą wyboru sposobu redukcji CO 2 są odpowiednie analizy techniczno-ekonomiczne. Podjęcie decyzji o uczestniczeniu w transakcjach kupna lub sprzedaży uprawnień pociąga za sobą konieczność rozważenia innych kwestii (np. ile uprawnień, kiedy, na jakiej giełdzie kupić bądź sprzedać, transakcje spot czy forward). Złożoność problemów decyzyjnych w przedsiębiorstwie związanych z uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń wymaga zastosowania narzędzi informatycznych wspomagających podejmowanie decyzji (co również wiąże się z ponoszeniem kosztów przez przedsiębiorstwo). 6. Podsumowanie System handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń w Polsce został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. System ten obejmuje dwa podsystemy: wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji, którym są objęte gazy cieplarniane, ustanowiony w ramach Wspólnoty Europejskiej w celu wypełnienia zobowiązań z protokołu z Kioto, oraz krajowy system handlu uprawnieniami do emisji, obejmujący substancje inne niż gazy cieplarniane (np. SO 2, tlenki azotu i pyły), ustanowiony w Polsce w celu ograniczenia emisji tych substancji. System handlu uprawnieniami jest nowym instrumentem ekonomicznym polityki ekologicznej. Jego ocena nie jest jeszcze możliwa ze względu na krótki czas funkcjonowania. Wpływ systemu handlu uprawnieniami na sytuację finansową przedsiębiorstw w nim uczestniczących zależeć będzie od liczby przyznanych uprawnień, planowanej wielkości produkcji, kosztów redukcji zanie-
48 czyszczeń i cen uprawnień na rynku oraz od efektywności przyjętych przez przedsiębiorstwa strategii uczestnictwa w handlu uprawnieniami. Literatura Burchard-Dziubińska M., Ekonomiczne i etyczne aspekty handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszczeń [w:] Mechanizmy i uwarunkowania ekorozwoju. Interdyscyplinarna konferencja naukowa, 14 16 listopada, red. S. Wrzosek, t. 1, Politechnika Białostocka, Białystok 1996. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE. Fiedor B. (red.), Czaja S., Graczyk A., Jakubczyk Z., Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002. Górka K., Poskrobko B., Radecki W., Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, PWE, Warszawa 1998. Obciążenia ekologiczne a konkurencyjność przedsiębiorstw w Polsce, kier. J. Famielec, maszynopis, Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej, AE w Krakowie, Kraków 2005. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia krajowego administratora systemu handlu uprawnienia do emisji, Dz.U. 2005, nr 186, poz. 1562 i 1563. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005 2007, Dz.U. 2005, nr 199, poz. 1645 i 1646. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005 2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. 2005, nr 264, poz. 2206. Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz.U. 2004, nr 281, poz. 2784. Zbyt mało do podziału, Rzeczpospolita 2005, nr 215, Dodatek Ekonomia Środowisko. The Emission Permits Trading System in Poland In this article, the author presents the rules for trade in the emission permits system in Poland in 2005 07 and analyses the consequences to enterprises of implementing this system based on a review of legal regulations and early experience of companies in this area. The emission permit trade encourages the search for and implementation of projects with low emission reduction costs and stimulates pollution reduction in those entities that do it at the lowest cost. The emission permit trading system in Poland comprises two sub-systems: the community system covering greenhouse gases, established under the European Community in order to meet Kyoto Protocol obligations, and the national system covering substances other than greenhouse gases (e.g., SO 2, nitrogen oxides and
System handlu uprawnieniami do emisji 49 particulates), established in Poland to reduce emissions of these substances. Participation in the system entails the need for enterprises to incur specified costs resulting from the application of legal regulations as well as from emissions management within enterprises (analysis of the costs of emission reductions in enterprises and on the market for emission permits, and activities on the permits market purchase or sale).