BSiE 57 Urszula Smołkowska Informacja nr 1165 (IP-108G) Inwestycje i programy wieloletnie Inwestycje wieloletnie i programy wieloletnie w świetle obowiązujących przepisów 1.1. Inwestycje wieloletnie Artykuł 74 ustawy o finansach publicznych określa, że z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek budżetowych oraz mogą być udzielane dotacje na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji: państwowych jednostek budżetowych i innych jednostek organizacyjnych; jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, na podstawie odrębnego upoważnienia zamieszczanego w ustawie budżetowej lub innej ustawie; realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz związane z badaniami naukowymi lub pracami badawczo-rozwojowymi. Z budżetu państwa mogą być udzielane również dotacje celowe dla przedsiębiorców realizujących inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska, które mają szczególne znaczenie dla gospodarki narodowej. Łączna kwota dotacji przyznawanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez przedsiębiorcę nie może być wyższa niż 50% planowanej wielkości kosztorysowej inwestycji, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 76). Inwestycje wieloletnie to takie inwestycje, których okres realizacji przekracza rok budżetowy a wartość kosztorysowa jest wyższa od kwoty określonej przez Ministra Finansów w rozporządzeniu 1. Inwestycje wieloletnie ujmowane są w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej, w którym określa się: nazwę i lokalizację inwestycji oraz nazwę inwestora, planowane efekty rzeczowe inwestycji, termin rozpoczęcia i zakończenia; planowaną wartość kosztorysową inwestycji; źródła finansowania z uwzględnieniem środków własnych inwestora, kredytu lub pożyczki objętej poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa oraz innych źródeł (w tym dotacje od jednostek samorządu terytorialnego i funduszy celowych); nakłady do poniesienia i źródła ich finansowania w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Szczegółowe zasady finansowania inwestycji z budżetu państwa, w tym kwoty dotacji w kolejnych latach realizacji inwestycji oraz tryb zwiększania wartości kosztorysowej inwestycji wynikający ze zmiany cen dóbr inwestycyjnych oraz towarów i usług budowlanomontażowych, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 79) 2. Wykaz inwestycji wieloletnich planowanych do realizacji w 2006 r. stanowi załącznik nr 6 do projektu ustawy budżetowej. Wykaz ten zawiera listę 9 inwestycji wieloletnich jednostek budżetowych, nie przewiduje się natomiast realizacji inwestycji wieloletnich jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych. 1 Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 17 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2006, wartość kosztorysową ustalono w wysokości 300 mln zł. 2 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. nr 133, poz. 1480).
BSiE 58 1.2. Programy wieloletnie Inną formą długoterminowych zadań są programy wieloletnie. Artykuł 80 ustawy o finansach publicznych stanowi, że ustawa budżetowa może określać limity wydatków na programy wieloletnie, ujmowane w załączniku do ustawy budżetowej. Programy wieloletnie ustanawiane są przez Radę Ministrów lub na mocy ustawy, jeśli koszty realizacji programu przekraczają kwotę 100 mln zł. Przepis ten nie dotyczy programów wsparcia, o których mowa w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego oraz programów zdrowotnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Program wieloletni może być ustanowiony wyłącznie w celu realizacji zadań dotyczących: obronności i bezpieczeństwa państwa; ochrony środowiska i rozwoju gospodarki, w tym restrukturyzacji wybranych dziedzin; informatyzacji i rozwoju nauki; ochrony ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego; wspierania rozwoju regionalnego; ochrony zdrowia. W wykazie programów wieloletnich zawartych w ustawie budżetowej, dla każdego programu określa się: 1) nazwę programu; 2) jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie; 3) cel programu; 4) zadania, które mają być sfinansowane z budżetu państwa; 5) okres realizacji programu; 6) łączne nakłady, w tym z budżetu państwa, na realizację programu; 7) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na etapy. Planowanie i dokonywanie wydatków na realizację każdego kolejnego etapu programu wieloletniego poprzedzane jest analizą i oceną efektów uzyskanych w etapach poprzednich 3. Przepisów art. 80 ustawy o finansach publicznych nie stosuje się do wieloletnich programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych Sekcja Gwarancji oraz innych środków. W świetle obowiązującego prawa zasadą jest, że środki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie programów wieloletnich i ujęte w wykazie programów wieloletnich, nie mogą być wykorzystane na inne cele (art. 98). Jednakże Rada Ministrów może wyrazić zgodę na zmianę wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych uprzednio na finansowanie programów wieloletnich, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Środki te nie mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków bieżących a jedynie na finansowanie wydatków majątkowych i wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa. 3 Art. 28 pkt 5 ustawy o finansach publicznych
BSiE 59 II. Finansowanie i realizacja inwestycji wieloletnich Wykaz inwestycji wieloletnich planowanych na 2006 r. obejmuje 9 pozycji, w tym sześć realizowanych już w latach poprzednich. Załącznik do ustawy budżetowej zawierający wykaz uległ zmianie z powodu korekty liczby i rodzaju inwestycji wieloletnich. Od 2000 roku ich ilość kilkakrotnie zmniejszyła się. Poprzednio znaczącą pozycję zajmowały inwestycje samorządowe, głównie z zakresu gospodarki komunalnej (oczyszczalnie ścieków, wodociągi), ochrony zdrowia i transportu (obwodnice tras miejskich i mostów). Począwszy od 2001 roku nastąpiło wyłączenie wieloletnich inwestycji samorządowych do finansowania w ramach kontraktów wojewódzkich. Kierunek przesuwania inwestycji wieloletnich do finansowania w ramach kontraktów wojewódzkich lub programów wieloletnich wydaje się być słuszny, gdyż może ograniczyć lub wyeliminować ewentualne nieprawidłowości. Pozostające w załączniku inwestycje dotyczą zaledwie kilku działów klasyfikacji budżetowej, głównie z zakresu ochrony zdrowia i szkolnictwa wyższego. W poniższym zestawieniu zaprezentowano podstawowe wielkości dotyczące inwestycji wieloletnich, zawarte w kolejnych ustawach budżetowych. Wyszczególnienie 2003 rok 2004 rok 2005 rok 2006 rok (projekt budżetu) Liczba inwestycji 46 39 12 9 Wartość kosztorysowa inwestycji 12.246.066 12.280.895 4.705.997 6.509.322 Nakłady do poniesienia w danym roku (w tys. zł) 3.273.269 2.820.487 686.750 385.385 w tym: środki z budżetu państwa 1.026.461 553.890 386.520 290.919 Przedstawione dane wskazują na tendencję zmierzającą do ograniczania inwestycji wieloletnich finansowanych w dotychczasowej formie, przy równoczesnym wzroście inwestycji realizowanych w ramach kontraktów wojewódzkich czy programów wieloletnich (patrz tabela s. 60). Wartość kosztorysowa inwestycji planowanych na 2006 rok jest wyższa o 38% od tegorocznej a nakłady do poniesienia po 2005 roku to kwota 5.554,6 mln zł, w tym 3.011,8 mln zł finansowane z budżetu państwa. Powodem wzrostu wartości kosztorysowej jest włączenie do załącznika trzech nowych inwestycji w dziale transport i zdrowie (modernizacja linii kolejowej na odcinku Warszawa Gdynia, modernizacja linii kolejowej na odcinku Wrocław Poznań i Wrocław Rawicz oraz budowa nowej siedziby Szpitala Uniwersyteckiego Kraków Prokocim). W tym samym roku planuje się na finansowanie inwestycji wieloletnich kwotę 385,4 mln zł, w tym z budżetu państwa 290,9 mln zł, a z innych funduszy (PHARE, ISPA i inne) zaledwie 87,1 mln zł. Dwie największe grupy stanowią inwestycje z zakresu ochrony zdrowia i transportu. Jest to w sumie sześć pozycji, na które planuje się przeznaczyć w 2006 r. ponad 60% środków z budżetu państwa. Warto zauważyć, iż środki z budżetu państwa planowane na 2006 rok do zaangażowania w realizację inwestycji wieloletnich, stanowią 75% planowanych środków w ustawie budżetowej na 2005 r. Realizacja inwestycji wieloletnich podlega corocznej kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli. NIK często negatywnie oceniała wykonanie budżetu państwa w zakresie realizacji niektórych inwestycji wieloletnich, wskazując głównie na: występujące nieprawidłowe przygotowanie inwestycji do realizacji (brak kompletnych i zaakceptowanych przez dysponentów programów inwestycyjnych), brak prawidłowo opracowanych i zaakceptowanych wartości kosztorysowych, braki w dokumentacji potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane,
BSiE 60 zmiany terminu zakończenia budowy z powodu nieprawidłowego ich przygotowania do realizacji, naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane czy ustawy o zamówieniach publicznych. Najwyższa Izba Kontroli podczas wykonywanych czynności kontrolnych oceniała przypadki naruszenia kryterium gospodarności, rzetelności, legalności a także celowości. Zwracała uwagę na wzmocnienie nadzoru i kontroli nad przebiegiem procesów budowlanych, w szczególności w zakresie przygotowania, budowy i rozliczania inwestycji, a także gospodarowania środkami finansowymi przeznaczanymi na inwestycje. Finansowanie i realizacja programów wieloletnich W projekcie ustawy budżetowej na 2006 rok wykaz programów wieloletnich przedstawiono w załączniku nr 13, który obejmuje 46 programów, w tym 10 programów ustanowionych przez Sejm w drodze ustaw. Pozostałe programy zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Załącznik zawierający wieloletnie programy może nie uwzględniać wszystkich programów wieloletnich, ale obowiązujące przepisy na to zezwalają. Po raz pierwszy programy wieloletnie wykazane były w formie załącznika do ustawy budżetowej na 2003 rok, mimo że ustawa o finansach publicznych regulowała tę instytucję od 1 stycznia 1999 roku. W poniższym zestawieniu zaprezentowano podstawowe wielkości dotyczące programów wieloletnich, zawartych w kolejnych ustawach budżetowych. Wyszczególnienie 2003 rok 2004 rok 2005 rok 2006 rok (projekt budżetu) Liczba programów 4 16 27 46 Nakłady ogółem 10.451.49 (w tys. zł) 2 12.388.220 19.357.699 24.350.388 w tym: środki z budżetu państwa 1.698.875 3.068.938 7.067.672 11.495.672 Środki z budżetu państwa do wydatkowania w roku budżetowym (w tys. zł) 97.890 264.168 2.101.263 1.566.749 Z powyższego zestawienia wynika, że liczba programów w okresie ostatnich czterech lat wyraźnie się zwiększa. Może temu sprzyjać kolejne rozszerzanie celów realizowanych w formie programu wieloletniego (po 1999 roku wprowadzono trzy kolejne cele, tj. wspieranie rozwoju regionalnego, ochronę zdrowia i informatyzację). W projekcie ustawy budżetowej na 2006 rok uwagę zwraca największy wzrost ilości programów, zaś najwyższa dynamika wzrostu wartości środków budżetowych na wspieranie programów wieloletnich, miała miejsce w 2005 roku. Łączna wartość nakładów niezbędnych na realizację programów wieloletnich wynosi ponad 24 mld zł, w tym blisko połowa, tj. ponad 11 mld zł finansowanych z budżetu państwa. Do wydatkowania w przyszłym roku planuje się ponad 1 mld 500 mln zł, co stanowi 75% wartości tegorocznych środków. W strukturze wszystkich wydatków na programy wieloletnie najwięcej środków (39,2%) przewidziano w rezerwach celowych na realizację 12 programów (z tego siedem realizowanych przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy a pozostałe przez Instytut Łączności, Ministerstwo Polityki Społecznej i MSWiA). Następną znaczącą pozycję stanowią wydatki na programy realizowane w ramach cz. 20 Gospodarka, wynoszące 30,5% łącznej wartości nakładów. W ramach tej części będzie realizowane 18 programów, przy czym dwa największe to Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w latach 2004 2010 i Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski. Inne programy wieloletnie na które planuje się znaczne nakłady finansowe to:
BSiE 61 Program ochrony brzegów morskich w cz. 21 Gospodarka Morska (łączna wartość nakładów 929 mln zł), Program budowy zbiornika Świnna Poręba w latach 2006 2010 w cz. 22 Gospodarka wodna (kwota nakładów 1.097,9 mln zł), Budowa kampusu 600-lecia Odnowienia Uniwersytetu Jagiellońskiego w cz. 38 Szkolnictwo wyższe (kwota nakładów 855,6 mln zł), Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych i Wymiana śmigłowców Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe w ramach cz. 46 Zdrowie (łącznie na dwa programy nakłady wyniosą 3.496 mln zł). Poważny wzrost w latach 2003 2006 liczby programów wieloletnich i stanowiący pochodną wzrost przeznaczanych na nie środków budżetowych, może prowadzić do powstawania pewnych negatywnych zjawisk polegających głównie na wydłużaniu czasu realizacji programów i konieczności ponoszenia dodatkowych nakładów z budżetu państwa. Przykładem może być realizacja Programu kwaśny papier. Ratowanie w skali masowej zagrożonych polskich zasobów bibliotecznych i archiwalnych Termin realizacji tego programu przedłużono już o 2 lata, zwiększając przy tym ponad czterokrotnie wartość pierwotnie planowanych środków budżetowych. W przypadku realizacji programu Budowa kampusu 600-lecia Odnowienia Uniwersytetu Jagiellońskiego czy Programu restrukturyzacji i rozwoju hutnictwa żelaza i stali w Polsce również nastąpiło ponadplanowe zwiększenie nakładów z budżetu państwa