Dr Dorota Dzienisiuk Uniwersytet Warszawski Charakter prawny okresowej emerytury kapitałowej a zarządzanie środkami w otwartym funduszu emerytalnym 1. Charakterystyka okresowej emerytury kapitałowej W uzasadnieniu do Rządowego projektu ustawy o emeryturach kapitałowych z 2008 r. 1 przyznano, że świadczenia ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (OFE) powinny być dożywotnie i niezależne od płci ubezpieczonego. Tymczasem według ustawy przyjętej na podstawie tego projektu członek otwartego funduszu emerytalnego nabywa prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej (DEK), jeżeli ukończył 65 lat (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych 2 ). Dla kobiet prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej nie jest więc uprawnieniem powstającym w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, lecz dopiero w wieku 65 lat. Między 60 a 65 rokiem życia przysługuje im okresowa emerytura kapitałowa (OEK). Jeżeli wiek emerytalny kobiet i mężczyzn zostanie zrównany, istnienie instytucji okresowej emerytury kapitałowej w obecnej postaci będzie nieuzasadnione. W Założeniach do projektu ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach kapitałowych oraz niektóre inne ustawy (projekt z dnia 20 lipca 2010 r.) zaproponowano znaczne obniżenie wysokości części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE oraz rezygnację z dożywotniej emerytury kapitałowej na rzecz wypłaty świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) lub jednorazowej wypłaty środków ubezpieczonemu. Część przedstawionych poniżej uwag odnosi się jedynie do regulacji prawnej przewidującej wypłatę dożywotniej emerytury kapitałowej, a więc straci swą aktualność w przypadku przyjęcia tego rodzaju zmian. Dotyczy to przede wszystkim relacji między okresową a dożywotnią emeryturą kapitałową. W uzasadnieniu do projektu obecnie obowiązującej ustawy z 2008 r. świadczenia te zostały przedstawione jako dwie formy emerytury kapitałowej: dla określenia tzw.»programowanej wypłaty«3, która w ujęciu ustawowym sama nie zapewnia gwarancji dożywotniej wypłaty świadczenia, ale jest do niej wstępem, zaproponowano użycie pojęcia»okresowa emerytura kapitałowa«, a dla tradycyjnej renty pojęcia»dożywotnia emerytura kapitałowa«, gdyż prawo do tego świadczenia ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych wygasa wraz ze śmiercią ubezpieczonego. Przyjęta nazwa, a uzasadnienie projektu to potwierdza 4, sugeruje, że obydwie formy emerytur mają być ściśle powiązane ze sobą, jak również z emeryturą z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Razem miały służyć zapewnieniu emerytowi świadczenia dożywotniego. Tym samym ustawodawca potraktował okresową emeryturę kapitałową jako część składową emerytury, wyodrębnioną poprzez okres, w którym jest pobierana. W związku z tym należy ponownie podkreślić, że w Założeniach do projektu ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach kapitałowych z 2010 r. w miejsce dożywotniej emerytury kapitałowej dopuszczono jednorazową wypłatę 1 Druk sejmowy nr 743, uzasadnienie, s. 3. 2 Dz.U. Nr 228, poz. 1507 ze zm.; dalej jako u.e.k. 3 Chodzi o ratalne (programowane) wykorzystanie środków z OFE, druk sejmowy nr 743, uzasadnienie, s. 7 przyp. D.D. 4 Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych z 2008 r., druk sejmowy nr 743, uzasadnienie, s. 18 19: zdecydowano się na przyjęcie nomenklatury o ugruntowanej w powojennych ubezpieczeniach społecznych tradycji. Przedstawionym świadczeniom nadano nazwy emerytur. [ ] do słowa emerytura zaproponowano dodanie przymiotnika kapitałowa, który w ocenie projektodawcy trafnie charakteryzuje fakt zabezpieczenia gwarancji wypłaty świadczeń przez zgromadzone fundusze lokowane na szeroko rozumianym rynku kapitałowym.
środków zgromadzonych w OFE, traktowaną jako mieszczącą się w katalogu emerytur kapitałowych, tj. świadczeń pieniężnych ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (s. 30). Przyjęcie takiego rozwiązania stanowiłoby istotną zmianę w stosunku do dotychczasowego postrzegania emerytur jako świadczeń długoterminowych 5 oraz do regulacji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w pierwotnym brzmieniu 6 definiującej emeryturę dożywotnią jako emeryturę przysługującą z zakładu emerytalnego działającego na podstawie przepisów o zakładach emerytalnych. W samej nazwie okresowa emerytura kapitałowa występuje pewna sprzeczność między słowem emerytura a określeniem okresowa. Wydaje się zatem, że wyodrębnienie tego świadczenia dotyczy właśnie ograniczonego okresu, w którym ma być ono pobierane, a następnie zastępowane kolejnym świadczeniem finansowanym z tego samego źródła. Chodzi o okresowe świadczenie pieniężne finansowane z kapitału zgromadzonego przez zainteresowanego. A tym zainteresowanymi są kobiety ubezpieczeni, którzy nabywają prawo do emerytury w wieku 60 lat. Podsumowując: okresową emeryturę kapitałową można określić jako okresowe, periodyczne świadczenie pieniężne o charakterze roszczeniowym, przysługujące ubezpieczonemu w zamian za środki zgromadzone w OFE, pochodzące ze składek na ubezpieczenie emerytalne finansowanych przez ubezpieczonych. Okresowe emerytury kapitałowe przysługują w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego (60 lat), mimo że ustawa o emeryturach kapitałowych unika tego sformułowania, określając jedynie, że prawo do emerytur kapitałowych przysługuje w wieku odpowiednio 60 lub 65 lat. Prawo to nabywają osoby mające ustalone prawo do emerytury z FUS (art. 5 u.e.k.). Złożenie wniosku o ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do emerytury kapitałowej oznacza jednocześnie złożenie wniosku o ustalenie prawa do emerytury, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.e.r.fus (art. 12 ust. 2 u.e.k.). W związku z wpisaniem okresowych emerytur kapitałowych w system emerytalny (jako przysługujących w ramach ubezpieczenia emerytalnego i poprzez związanie prawa do emerytury kapitałowej z emeryturą z FUS) należy podkreślić ich odmienność od świadczeń przedemerytalnych, emerytur pomostowych i nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, która polega na tym, że pozostałe świadczenia przysługują przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Okresowa emerytura kapitałowa jest natomiast częścią składową zabezpieczenia społecznego osób, które osiągnęły wiek emerytalny. Wniosek taki ma poważne konsekwencje. Oznacza bowiem, że prawo do emerytury okresowej jest chronione przez art. 67 Konstytucji RP, a więc jego ograniczenie nie może naruszyć istoty prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W związku z tym wydaje się, że powinna być również zachowana istota emerytury kapitałowej jako świadczenia dożywotniego stanowiącego element systemu zabezpieczenia ryzyka osiągnięcia wieku emerytalnego. Z tego punktu widzenia należy ocenić sytuację braku prawa do emerytury kapitałowej i postulat wprowadzenia do porządku prawnego gwarancji jego uzyskania i zachowania. Całokształt sytuacji osoby pobierającej emeryturę z dwóch filarów jest bowiem inny niż wtedy, gdy pobiera ona tylko emeryturę wypłacaną przez ZUS. Osoba pobierająca OEK ma podwójny status: emeryta i jednocześnie członka OFE 7. Osoba niepobierająca emerytury kapitałowej, niezależnie od wysokości przysługującego jej świadczenia, jest w innej sytuacji prawnej. Powstaje więc pytanie o zasadność takiego rozwiązania (np. czysto finansowa kwestia składki minimalnej przy wykupie DEK) oraz zgodność z nakazem równego traktowania ubezpieczonych. Programowaną wypłatę, czyli obecną OEK (prowadzącą do odłożenia momentu nabycia renty dożywotniej), przedstawiano jako korzystną, między innymi ze względu na możliwość jednoczesnego przejścia na rentę dożywotnią małżonków, odroczenie momentu konwersji oszczędności na rentę, ryzyko błędu zakładu 5 Np. W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne. Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 162. 6 Dz.U. Nr 162, poz. 1118; tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; dalej jako u.e.r.fus. 7 Jednocześnie pobierana jest OEK, a fundusze w OFE są w dalszym ciągu inwestowane i dziedziczone ; zob. Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych z 2008 r., druk sejmowy nr 743, uzasadnienie, s. 21.
emerytalnego w przewidywaniu dalszego trwania życia w populacji 8. Tekst uzasadnienia projektu ustawy z 2008 r. sugeruje jednak jednocześnie konieczność dokonywania wypłat uzupełniających po wyczerpaniu rachunku w OFE 9. 2. Związki okresowej emerytury kapitałowej ze świadczeniami zabezpieczenia społecznego i świadczeniami rynku kapitałowego W związku z połączeniem w okresowej emeryturze celu odpowiadającego zabezpieczeniu społecznemu osób, które osiągnęły wiek emerytalny i kapitałowego źródła finansowania, można uznać ją za świadczenie o dwoistej naturze, którego konstrukcja składa się z elementów zabezpieczeniowych i kapitałowych. Do elementów wiążących konstrukcję okresowej emerytury kapitałowej z ubezpieczeniami społecznymi należą: przepisy uznające emeryturę okresową za część systemu ubezpieczeń społecznych: art. 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych 10, które odwołują się do zakładów emerytalnych, art. 4 u.e.k.; związanie nabycia prawa do okresowej emerytury kapitałowej z nabyciem prawa do emerytury z FUS i ukończeniem 60 lat (art. 5, art. 8 pkt 1 u.e.k.); powiązanie wniosku o okresową emeryturę kapitałową z wnioskiem o emeryturę z FUS (art. 12 ust. 2 u.e.k., art. 116a u.e.r.fus), a wniosku o ponowne ustalenie wysokości okresowej emerytury kapitałowej z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości emerytury z FUS (art. 25 ust. 2 u.e.k., art. 108 ust. 2a u.e.r.fus); określenie końcowego terminu pobierania okresowej emerytury kapitałowej na poziomie najwyższego przewidzianego przez prawo wieku emerytalnego, czyli powszechnego wieku emerytalnego dla mężczyzn (art. 7 ust. 2 u.e.k.); uwzględnienie łącznej wysokości emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej jako przesłanki podwyższenia emerytury z FUS do wysokości minimalnej emerytury (art. 87 ust. 1 u.e.r.fus); waloryzacja okresowej emerytury kapitałowej corocznie, na zasadach i w trybie określonym dla emerytury z FUS, a nie w sposób powiązany z wynikami finansowymi OFE (art. 26 u.e.k.); powiązanie z innymi świadczeniami zabezpieczenia społecznego przysługującymi poza systemem ubezpieczeń społecznych, np. wyłączenie prawa do minimalnej emerytury w razie zbiegu z prawem do emerytury wojskowej lub policyjnej oraz emerytury rolniczej (art. 87 ust. 5a u.e.r.fus); wypłata okresowej emerytury kapitałowej przez ZUS łącznie z emeryturą z FUS, mimo że środki na wypłatę są zapewniane bezpośrednio przez OFE (art. 12 14 u.e.k.); powiązanie wysokości kwot, których zgromadzenie w OFE decyduje o ustalaniu prawa do emerytury kapitałowej, z wysokością świadczenia z ubezpieczeń społecznych dodatku pielęgnacyjnego 11 (art. 8 pkt 2 u.e.k., podobnie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.e.k.); stosowanie niektórych przepisów u.s.u.s. i u.e.r.fus do emerytur kapitałowych (art. 6 u.e.k.). 8 Tamże, s. 7. 9 Tamże, s. 9: [ ] wypłaty programowane (w kwocie miesięcznej uzupełniającej świadczenie z I filaru do wysokości najniższej emerytury) wypłacane są do momentu wyczerpania rachunku w OFE, a dopiero jego wyczerpanie uruchamia wypłaty uzupełniające [ ]. 10 Tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej jako u.s.u.s. 11 Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Od 1 marca 2011 r. wysokość dodatku pielęgnacyjnego wynosi 186,71 zł i podlega podwyższeniu przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji emerytur i rent od miesiąca, w którym przeprowadzana jest waloryzacja (od 1 marca).
Elementy kapitałowe w konstrukcji OEK to: odrębne od ZUS, prywatne podmioty realizujące zadania związane z emeryturami kapitałowymi art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.u.s., art. 3 ust. 3 u.e.r.fus, ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych 12 ; uzależnienie prawa do emerytury okresowej od wysokości środków zgromadzonych w OFE art. 8 pkt 2 u.e.k. 13 ; bezpośredni wpływ kwoty środków zgromadzonych w OFE na wysokość okresowej emerytury kapitałowej (art. 24 u.e.k.), a następnie wpływ wysokości pozostałego kapitału na wysokość dożywotniej emerytury kapitałowej (już pośredni, gdyż uzależniony także od oferty zakładów emerytalnych); wygaśnięcie prawa do emerytury okresowej w przypadku wyczerpania środków zgromadzonych na rachunku w OFE art. 9 ust. 1 pkt 3 u.e.k.; - uzależnienie prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej od wysokości kapitału pozostałego w OFE po wypłacie emerytury okresowej art. 18 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.e.k.; przekazywanie przez OFE co miesiąc na wskazany odrębny rachunek bankowy ZUS środków na wypłatę okresowej emerytury kapitałowej art. 14 ust. 6 u.e.k.; według art. 2 ust. 2 u.o.f.f.e. przedmiotem działalności OFE jest między innymi wypłata okresowych emerytur kapitałowych. Wobec art. 7 u.o.f.f.e., według którego u.o.f.f.e. nie narusza przepisów o wypłacie emerytur kapitałowych, należy przyjąć, że przedmiotem działalności OFE jest nie tyle wypłata okresowych emerytur kapitałowych członkom OFE, ile przekazanie środków pieniężnych na tę wypłatę na odrębny rachunek bankowy ZUS. Należy podkreślić, że elementy, które można traktować jako odpowiadające ubezpieczeniom gospodarczym i wolnorynkowym źródłom finansowania świadczeń z tego ubezpieczenia są elementami kluczowymi dla koncepcji okresowej emerytury kapitałowej. Są związane z istotą prawa do tej emerytury oraz ze źródłem i sposobem finansowania emerytur kapitałowych, w tym okresowych, przy wykorzystaniu sektora prywatnego, nie tylko publicznego. Podstawowym postulatem, jaki można postawić świadczeniu o dwoistej naturze, jest to, żeby między różnego rodzaju cechami występowała równowaga, gdyż przerzucenie zbyt dużego ciężaru na jeden z elementów sprawi, że świadczenie to nie będzie spełniało swej funkcji. Wydaje się, że w obecnej regulacji zdają się przeważać elementy kapitałowe kosztem cech wywodzących się z zabezpieczenia społecznego. Dlatego aktualne wciąż jest pytanie, co zrobić, żeby równowagę przywrócić i czy zmian szukać na etapie wypłaty okresowej emerytury kapitałowej, czy już wcześniej na etapie zarządzania środkami, które tę emeryturę mają sfinansować. 3. Wysokość okresowej emerytury kapitałowej Zgodnie z art. 24 u.e.k. wysokość okresowej emerytury kapitałowej stanowi iloraz podanej przez otwarty fundusz emerytalny kwoty środków zgromadzonych na rachunku członka OFE i średniego dalszego trwania życia (ś.d.t.ż.). Występująca w tej formule kwota podana przez OFE to kwota środków zgromadzonych na rachunku członka OFE na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o emeryturę lub (jeżeli wniosek o okresową emeryturę kapitałową złożony został przed osiągnięciem wieku emerytalnego) na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc, od którego zostanie przyznana emerytura (art. 14 ust. 2 i 3 u.e.k.). Otwarty fundusz emerytalny informuje ZUS o jej wysokości. Na podstawie tej informacji ZUS ustala prawo do okresowej emerytury kapitałowej 14 i jej wysokość. 12 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 34, poz. 189 ze zm.; dalej jako u.o.f.f.e. 13 Prawo do OEK przysługuje, jeżeli kwota środków zgromadzonych na rachunku członka OFE, ustalona na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc, od którego zostanie przyznana emerytura, jest równa lub wyższa od dwudziestokrotności kwoty dodatku pielęgnacyjnego. 14 Sprawdza, czy został spełniony warunek wysokości zgromadzonych środków, o którym mowa w art. 8 pkt 2 u.e.k.
Średnie dalsze trwanie życie jest określane w taki sam sposób, jak na potrzeby emerytury z FUS (art. 26 u.e.r.fus). Jednak konsekwencje przyznania świadczeń są różne wypłata OEK pomniejsza kapitał zgromadzony w OFE, co następnie wpłynie na wysokość dożywotniej emerytury kapitałowej. Raz ustalona wysokość emerytury z FUS poddana jest już tylko waloryzacji i ewentualnie ponownemu ustaleniu w wyniku podlegania ubezpieczeniu po przyznaniu emerytury (art. 108 u.e.r.fus). Nie jest ustalana ponownie w związku z osiągnięciem 65 roku życia. Okresowa emerytura kapitałowa również podlega waloryzacji na zasadach i w trybie określonym dla emerytury z FUS (art. 26 u.e.k.). ZUS informuje OFE o zmienionej wysokości OEK. W pewnym zakresie jest to czynnik przynajmniej częściowo dostosowujących okresową emeryturę kapitałową do sytuacji zewnętrznej (np. wzrostu inflacji). Odniesienie się w formule ustalania wysokości OEK do ś.d.t.ż. wspólnego dla kobiet i mężczyzn oznacza sztuczne zawyżenie wysokości tej emerytury w stosunku do celu tego świadczenia i okresu, na jaki statystycznie mają wystarczyć środki zgromadzone w OFE. W obliczeniach jest bowiem brany pod uwagę mniejszy mianownik (ś.d.t.ż.), przez który dzielona jest podstawa obliczenia, niż wynikałoby to z uwzględnienia wyłącznie sytuacji kobiet. Tym samym wprawdzie OEK jest wyższa, ale w OFE pozostają nieproporcjonalnie mniejsze środki służące wykupieniu dożywotniej emerytury kapitałowej w wieku 65 lat. Złożenie wniosku o emeryturę powoduje jednocześnie ustalenie prawa do emerytury z FUS i kapitałowej (art. 12 ust. 2 u.e.k.). Nie ma więc możliwości zaoszczędzenia środków zgromadzonych w OFE na okres po osiągnięciu wieku 65 lat. Wobec przyjętej formuły wyliczania OEK, inaczej niż przy DEK, nie ma elementu konkurencji między podmiotami mającymi ją wypłacać (zakładami emerytalnymi) i wyboru dokonywanego przez ubezpieczonego. Obliczenia przebiegają w sposób jednolity dla wszystkich. 4. Wygaśnięcie prawa do okresowej emerytury kapitałowej W czasie pobierania OEK może dojść do wygaśnięcia prawa do okresowej emerytury kapitałowej w wyniku wyczerpania środków zgromadzonych na rachunku w OFE (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.e.k.) lub do utraty prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej wskutek znacznego zmniejszenia tych środków. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.e.k. prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej przysługuje pod warunkiem, że kwota hipotetycznej emerytury kapitałowej jest równa lub wyższa niż 50% kwoty dodatku pielęgnacyjnego. Kwota hipotetycznej emerytury kapitałowej stanowi wynik podzielenia środków otrzymanych z OFE przez średnie dalsze trwanie życia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.e.k. skutkiem nieprzyznania okresowej emerytury kapitałowej lub utraty prawa do emerytury dożywotniej ze względu na nikłość środków zgromadzonych w OFE jest przekazanie przez otwarty fundusz emerytalny środków zgromadzonych na rachunku członka OFE do funduszu emerytalnego (FUS). Środki te są ewidencjonowane na koncie ubezpieczonego jako składka na ubezpieczenie emerytalne 15. Powiększają one kwotę składek stanowiącą podstawę obliczenia emerytury z FUS. W takiej sytuacji ubezpieczonemu będzie przysługiwała jedna emerytura z FUS. Ustawa nie określa dodatkowych skutków wygaśnięcia prawa do OEK. Pomniejszenie środków w OFE podczas pobierania okresowej emerytury kapitałowej może więc spowodować utratę prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej. Dochodzi wówczas do konwersji prawa do emerytury kapitałowej na podwyższoną wysokość emerytury z FUS poprzez przekazanie środków z OFE jako składki na ubezpieczenie emerytalne (art. 11 ust. 2 i art. 18 ust. 2 u.e.k.). Wygaśnięcie prawa do emerytury kapitałowej może więc wiązać się z wiekiem przejścia na emeryturę (określenie średniego dalszego trwania życia), a jest bezpośrednim skutkiem małej wartości środków zgromadzonych w OFE, co z kolei wynika z niskiej wysokości wpłat do OFE. Jednakże redukcja środków w OFE może być również spowodowana sytuacją na rynku kapitałowym w okresie po przejściu na emeryturę lub wcześniejszymi, nieprawidłowymi działaniami danego OFE lub wszystkich OFE (wielkość minimalnej wymaganej stopy zwrotu art. 175 i n. u.o.f.f.e.), czy nawet politycznie uwarunkowanymi decyzjami ustawodawcy. Przede wszystkim jednak obowiązujące przepisy nie dają żadnej możliwości zapobieżenia takim sytuacjom. 15 Na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury, nie wcześniej jednak niż na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc, od którego zostanie przyznana emerytura, ale dopiero po ich wpływie do funduszu emerytalnego (ust. 4).
Można oczywiście podnieść zasadny argument, że są one przede wszystkim pochodną przebiegu ubezpieczenia, niskich składek i mają zapobiegać ewentualnym spekulacjom (szczególnie na minimalną emeryturę) ze strony ubezpieczonych, ale nie wydaje się, żeby było to dostateczne uzasadnienie dla biernej akceptacji takiego stanu rzeczy przez ustawodawcę. Należy postulować, że jeśli istnieje realna, uwzględniona w ustawie, możliwość wyczerpania środków przeznaczonych na emerytury z drugiego filaru, to ustawa powinna również dawać ubezpieczonym pewne środki prawne zabezpieczenia się przed takim skutkiem. Jeżeli okresowe emerytury kapitałowe potraktujemy jako element zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, umiejscowiony w ramach systemu ubezpieczenia emerytalnego, poważne zastrzeżenia z punktu widzenia istoty prawa do emerytury jako świadczenia dożywotniego budzi ewentualność wygaśnięcia prawa do emerytury kapitałowej wskutek niedostatecznych środków. Cel ustanowienia emerytury kapitałowej nie jest bowiem wtedy osiągnięty, a sytuacja emerytów jest nadmiernie zróżnicowania w zależności od wielkości zgromadzonych środków, z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej. Wydaje się bowiem, że konstytucyjne gwarancje prawa do zabezpieczenia społecznego powinny obejmować również poszczególne świadczenia przewidziane w wyniku dzielenia uprawnień emerytalnych, a nie tylko sumę uprawnień jako całość. Jest to szczególnie ważne wobec propozycji dalszego dzielenia środków emerytalnych i odrębnego ich ewidencjonowania, a w konsekwencji większej ilości form przyszłych emerytur. Gwarancje konstytucyjne powinny proporcjonalnie rozkładać się na poszczególne z nich. Inaczej system emerytalny może okazać się niestabilny i zagrożony w spełnianiu swych funkcji. 5. Środki na wypłatę okresowej emerytury kapitałowej Według art. 81 ust. 10 u.o.f.f.e. umowa z OFE ulega rozwiązaniu z dniem dokonania przez ZUS wyrejestrowania z OFE w Centralnym Rejestrze Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych w związku z przyznaniem dożywotniej emerytury kapitałowej albo nieustaleniem prawa do okresowej emerytury kapitałowej lub dożywotniej emerytury kapitałowej. A zatem skutek taki nie jest związany z uzyskaniem prawa do OEK. W czasie pobierania OEK kobieta jest w dalszym ciągu członkiem OFE (art. 81 ust. 10 u.o.f.f.e.), które przekazuje środki na wypłatę emerytury z jej konta (art. 14 ust. 6 u.e.k.). Środki te są więc ograniczone zdeterminowane przebiegiem ubezpieczenia i efektami działalności towarzystwa emerytalnego. Silny jest ich związek z ubezpieczoną, gdyż pochodzą z finansowanej przez nią części składki na ubezpieczenie emerytalne. Wysokość tej składki jest ustalana politycznie, czyli zapowiedzi rządu ograniczenia wysokości składki przekazywanej do OFE zwiększają prawdopodobieństwo niezgromadzenia środków wystarczających na wypłatę okresowej, a następnie dożywotniej emerytury kapitałowej lub na zadowalające zwiększenie emerytury z FUS albo na satysfakcjonującą jednorazową wypłatę. Wygaśnięcie prawa do OEK może być skutkiem rozwodu (lub unieważnienia małżeństwa) i podziału środków między byłymi małżonkami. Jeżeli małżeństwo członka OFE uległo rozwiązaniu przez rozwód lub zostało unieważnione, środki zgromadzone na rachunku członka funduszu, przypadające byłemu współmałżonkowi w wyniku podziału majątku wspólnego małżonków, są przekazywane w ramach wypłaty transferowej na rachunek byłego współmałżonka w otwartym funduszu (art. 126 u.o.f.f.e.). Inny niż w przypadku kapitałowej emerytury dożywotniej jest sposób postępowania w związku ze śmiercią osoby pobierającej emeryturę okresową. Nie przewidziano wypłaty gwarantowanej analogicznej do regulowanej w art. 29 u.e.k. Jednak środki pozostawione w OFE podlegają wciąż regulacji u.o.f.f.e i w związku z tym następuje wypłata transferowa (art. 82 oraz art. 131 i n. u.o.f.f.e.). W trakcie prac nad projektami ustawy dotyczącej wypłaty emerytur kapitałowych Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych wskazywała na brak rozwiązań korekty wysokości okresowej emerytury kapitałowej w związku ze zdarzeniami z zakresu podziału środków w przypadku zmiany stosunków majątkowych między małżonkami oraz śmierci członka OFE i innymi zdarzeniami (przekazanie składek zaległych, zwrot nienależnych składek do ZUS, zmniejszenia środków w efekcie podziału majątku wspólnego po rozwodzie/unieważnieniu małżeństwa). Zdarzenia te mogą spowodować, że stan środków w OFE ulegnie znaczącym zmianom. Zmiany te mogą skutkować zarówno zwiększeniem (otrzymanie środków od współmałżonka lub zaległych składek), jak i zmniejszeniem (przekazanie środków byłemu małżonkowi) 16. Ponadto można zauważyć, że w przepisach u.o.f.f.e. (por. art. 100b i 111) i u.e.k. nie przewidziano szczególnego 16 Uzasadnienie projektu u.e.k., druk sejmowy nr 743, s. 59.
zabezpieczenia środków zgromadzonych na rachunku w OFE i przeznaczonych na wypłatę OEK, co byłoby pożądane przynajmniej do końca okresu wypłaty emerytury okresowej. Na początku tego okresu jest podawana wysokość zgromadzonej kwoty, która się może zmienić w trakcie pobierania emerytury danego rodzaju. Wydaje się, że powinny być zabezpieczone środki oraz stworzone finansowe gwarancje wypłaty okresowej emerytury kapitałowej w ustalonej wysokości do osiągnięcia przez emerytkę wieku 65 lat. Cel taki jest możliwy do osiągnięcia przy stosunkowo niewielkich kosztach 17. Środki przeznaczone na wypłatę emerytur kapitałowych dla kobiet są zwykle niższe niż dla mężczyzn, ze względu na niższe podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i krótszy okres ich opłacania. Ponadto środki te mają sfinansować dwa rodzaje emerytur kapitałowych, pobieranych w sumie przez dłuższy czas niż w przypadku mężczyzn. Dlatego też ryzyko, że zgromadzone środki okażą się niewystarczające dla uzyskania świadczeń i osiągnięcia ich zadowalającej wysokości, jest realne. Można wskazać kilka sposobów, w jakich możliwe byłoby zabezpieczenie uzyskania prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej przez osoby uprawnione do okresowej emerytury kapitałowej, na przykład: odsunięcie w czasie momentu korzystania ze środków zgromadzonych w OFE, czyli uniezależnienie od siebie emerytury z FUS i emerytury kapitałowej na wniosek zainteresowanej 18, także jako zawieszenie prawa do OEK 19 ; ustalenie wysokości OEK nie od całości środków zgromadzonych w OFE, lecz pozostawienie części kapitału jako gwarancji dla dożywotniej emerytury kapitałowej; określenie innego niż obecnie sposobu ustalenia wysokości okresowej emerytury kapitałowej, np. z uwzględnieniem kwoty minimalnej lub regulacji prawnej przewidującej dzielenie kwoty środków zgromadzonych w OFE przez liczbę większą niż średnie dalsze trwania życia (np. 150% ś.d.t.ż.), co zapewniłoby rozłożenie tych środków na dłuższy czas; rozdzielenie środków na okresową i dożywotnią emeryturę kapitałową już na etapie zarządzenia tymi środkami w OFE. Korzyścią wynikającą z dwóch pierwszych propozycji jest przyznanie samym zainteresowanym prawa wyboru rozwiązania w zależności od ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej i ich sytuacji życiowej w danym momencie bez dodatkowego obciążania zgromadzonych środków, gdyż decyzja taka mieści się w ich ramach. Jest to pozostawienie zainteresowanej wyboru, czy woli ona pobierać mniejszą emeryturę okresową, ale z większym prawdopodobieństwem uzyskania wyższej DEK, czy wyższą OEK, ale z ryzykiem, że okres pobierania emerytur kapitałowych będzie krótszy. Musiałby to być wybór dokonywany w momencie uruchamiania uprawnień do OEK, a więc dokonywany późno i w ramach środków już zgromadzonych w OFE. Natomiast ostatnia propozycja wpisuje się w postulaty, których realizacja nie wydaje się szczególnie trudna, jeżeli nie dojdzie do nadmiernego obniżenia składek na OFE. Chodzi o postulat wielofunduszowości, czyli uzależnienia sposobu inwestowania środków przekazanych do OFE od etapu kariery zawodowej członka. Początkowo miałyby to być metody bardziej efektywne, ale i ryzykowne; a następnie bezpieczniejsze, ale mniej zyskowne. Oznaczałoby to po prostu, że określając system wielofunduszowy ustawodawca powinien uwzględnić odrębność sytuacji kobiet, dla których regulacja prawna przewiduje ograniczone w czasie pobieranie okresowej emerytury kapitałowej. Środki przeznaczone na wypłatę OEK powinny być więc z mocy prawa wyodrębnione, a sposób ich inwestowania powinien uwzględniać krótszy horyzont czasowy niż w przypadku środków na 17 Np. zobowiązanie OFE do wykupienia ubezpieczenia gospodarczego, które wprowadzałoby do funkcjonowania OFE element ryzyka charakterystyczny dla działalności ubezpieczeniowej i stanowiłoby przejaw solidarności między ubezpieczonymi mężczyznami i kobietami. 18 Takie rozwiązanie może być przydatne, np. ze względu na brak ubezpieczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mąż jeszcze nie przechodzi na emeryturę, pracując może utrzymywać dom i wspierać finansowo żonę, która już ma obowiązki związane z opieką i pielęgnacją członków rodziny. 19 W pracach Zespołu Trójstronnej Komisji ds. Ubezpieczeń Społecznych w sprawie projektu ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych z 20 sierpnia 2008 r. strona związkowa zgłosiła zastrzeżenia dotyczące możliwości zawieszenia korzystania ze świadczenia z II filara zob. Rządowy projekt ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, druk sejmowy nr 865.
dożywotnie emerytury kapitałowe 20. Rozwiązanie takie zapewniałoby podział środków przeznaczonych na sfinansowanie emerytur kapitałowych, a więc gwarancję uzyskiwania obydwu ich form (choćby w niewielkiej wysokości) oraz korzystanie z głównej korzyści z działalności OFE, czyli pomnażania zgromadzonych środków w drodze inwestycji na rynku kapitałowym. Jednocześnie służyłoby zabezpieczeniu i pomnożeniu środków. Oznaczałoby to jednak dalszy podział uprawnień emerytalnych, które już obecnie są mało przejrzyste wskutek niejasnego określenia wzajemnego oddziaływania na siebie poszczególnych elementów. Wobec poglądów, że wybór, będąc wartością wobec prywatnych form alokacji dochodu w cyklu życia, nie jest w tak oczywisty sposób pożądaną cechą systemu powszechnego 21, należy podkreślić, że powyższa propozycja nie powoduje dodatkowych obciążeń dla pozostałych uczestników systemu. Przenosi jedynie moment wyodrębniania subfunduszy dla danej osoby, w ramach mechanizmów proponowanych ze względu na optymalizację wyników działalności lokacyjnej OFE i całościowo określonej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne, w części odprowadzanej do OFE. 6. Podsumowanie Przedstawione powyżej rozważania koncentrują się wokół przypadków utraty prawa do okresowej i dożywotniej emerytury kapitałowej. Można je uznać za skrajne, ale jednocześnie ogniskują się w nich wątpliwości związane z nowymi rodzajami świadczeń emerytalnych i uwypuklone jest ryzyko, które ponoszą ubezpieczeni (głównie ubezpieczone) w związku z obecnie obowiązującą regulacją prawną. Dotyczą one dwóch podstawowych kwestii: charakteru i funkcji okresowej emerytury kapitałowej oraz prawa do zabezpieczenia społecznego. Dlatego powyższe uwagi miały charakter teoretyczny, abstrahując od szczegółowej wysokości składki i regulacji prawnej dotyczącej świadczeń uzyskiwanych w zamian za część składki na ubezpieczenie emerytalne pozostającą w FUS 22. Emerytura kapitałowa jest składnikiem systemu emerytalnego, a system ten w poszczególnych swych częściach (filarach) powinien zapewniać uprawnienia do świadczeń dożywotnio, zmierzając do zapewnienia możliwie zadowalającej ich wysokości. Realizacja prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego nie powinna być nadmiernie zróżnicowana, bo groziłoby to naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej. Racjonalność propozycji zróżnicowania sposobów inwestowania środków przeznaczonych na wypłatę OEK i DEK jest jednak silnie uzależniona od wysokości tych środków, a więc pośrednio od wysokości składek przekazywanych do OFE. W przypadku przyjęcia ustawy zmniejszającej część składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE (np. do wysokości 2,3% podstawy wymiaru) propozycja tego rodzaju traci rację bytu. Środki wynikające z takiej składki będą zbyt małe, by można było je dalej dzielić i oczekiwać zadowalających wyników finansowych inwestycji 23. Powstałoby też ryzyko, że koszty obsługi niskich świadczeń byłyby nieracjonalnie wysokie 24 i musiałyby obciążać ZUS lub zakłady emerytalne, a prawdopodobnie pośrednio innych ubezpieczonych. 20 Podział powinien być dokonywany w proporcji, w jakiej statystycznie pozostaje czas pobierania emerytury okresowej (po 60 roku życia) do okresu korzystania z emerytury dożywotniej (po 65 roku życia). Nieracjonalnie skomplikowane ze względu na konieczność stałych zmian byłoby dokonywanie podziału w dacie wpływu środków do OFE w proporcji wynikającej z tablic średniego dalszego trwania życia. 21 M. Góra, zob. Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych z 2008 r., uzasadnienie, druk sejmowy nr 743, s. 11. 22 Emerytura jednorodna lub zróżnicowana, np. pod względem sposobu ustalania wysokości poszczególnych części, tzw. subfundusze. 23 Mniej więcej 1/5 składki do OFE powinna być zabezpieczeniem wypłaty OEK, gdyż według tablic ś.d.t.ż. prognoza dla osoby w wieku 60 lat to 247,3 miesiące, a w wieku 65 lat to 204,6 miesiące; Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 30 marca 2010 r. w sprawie zmienionej tablicy średniego dalszego trwania życia kobiet i mężczyzn, M.P. Nr 19, poz. 195. 24 Zob. R. Pacud, Oczekiwanie prawne na emeryturę dożywotnią (ekspektatywa), Bydgoszcz Katowice 2006, s. 173.
Ponadto postulowane zmiany prowadzą do dalszej fragmentacji ochrony ryzyka osiągnięcia wieku emerytalnego. Konieczne byłoby, na przykład, określenie sposobu postępowania ze środkami przeznaczonymi na wypłatę dożywotniej emerytury kapitałowej w przypadku śmierci uprawnionej przed osiągnięciem wyższego wieku emerytalnego warunkującego do niej prawo (65 lat). Powinny tu uwidaczniać się ubezpieczeniowe cechy systemu emerytalnego (przynajmniej częściowo powinny one służyć finansowaniu emerytur dożywotnich innych uczestników systemu). Mimo to wydaje się jednak, że ze względu na inny moment uruchomienia pochodzących z OFE środków przeznaczonych na sfinansowanie okresowej emerytury kapitałowej i dożywotniej emerytury kapitałowej, należy rozważyć wprowadzenia prawnego zróżnicowania sposobu inwestowania tych środków.