oświaty za lata Mariusz Tobor

Raport z badań SAS w zakresie oświaty za lata 2005-2008 Mariusz Tobor Poznań Wrocław Nysa 2009 1

Przygotowanie bazy danych SIO do analiz Wstępne przygotowanie danych finansowych Jan Maciej Czajkowski Autor jest pracownikiem firmy VULCAN sp. z o.o. Wszystkie zestawienia zamieszczone w niniejszym opracowaniu zostały przygotowane przez autora na podstawie danych z systemu informacji oświatowej, Ministerstwa Finansów (dane o subwencji oświatowej i wydatkach w oświacie) oraz Głównego Urzędu Statystycznego (dane o wielkościach JST). Więcej informacji na temat SAS oraz zestawienia elektronicznego pakietu analitycznego SAS można znaleźć w Internecie pod adresem www.sas.zmp.poznan.pl 2

Spis treści 1. Wstęp 6 2. Najważniejsze ustalenia 7 2.1. Organizacyjne warunki kształcenia 2.1.1. Porównanie wskaźników organizacji szkół różnych typów 2.1.2. Trendy zmian ZWO 2.2. Działanie mechanizmów finansowania oświaty 2.2.1. Funkcje algorytmu podziału subwencji oświatowej 2.2.2. Działanie obecnego algorytmu subwencyjnego 2.2.3. Odwrócenie trendu zmian nadwyżek wydatków nad subwencją 2.2.4. Demografia a zmiany organizacji i kosztów utrzymania szkół 3. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego 18 4. Najważniejsze wskaźniki 20 4.1. Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 4.1.1. Istota problemu 4.1.1.1. Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia 4.1.1.2. Wskaźniki organizacji wyjaśnienie pojęcia 4.1.2. Czynniki kształtujące wielkość zasadniczych wskaźników organizacji 4.2. Wielkości oddziałów 4.2.1.1. Klasy a oddziały 4.3. Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej 4.4. Szkoły i oddziały uwzględniane w zestawieniach 5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 27 5.1. Wyliczenia, w których wszystkie szkoły uwzględniane są bezpośrednio 27 5.1.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji i wielkości oddziałów 27 5.1.2. Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej 32 5.1.2.1. Elastyczność organizacyjna a organizacja szkół ponadgimnazjalnych 5.2. Wskaźniki wyliczane bezpośrednio a wskaźniki agregowane na poziomie JST 3 7 7 9 12 12 14 15 16 20 20 21 22 23 24 24 25 25 34 34

6. Organizacyjne warunki kształcenia w zależności od wielkości JST w roku 2008/09 36 6.1. JST uwzględniane w zestawieniach 36 6.2. Szkoły podstawowe 37 6.2.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 37 6.2.2. Średnie wielkości oddziałów 39 6.2.2.1. ZWO a wielkości oddziałów 6.2.3. Liczby i wielkości szkół oraz wskaźniki elastyczności organizacyjnej 6.3. Gimnazja 6.3.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 6.3.2. Średnie wielkości oddziałów 6.3.3. Liczby i wielkości szkół oraz wskaźniki elastyczności organizacyjnej 6.4. Licea ogólnokształcące 6.4.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 6.4.2. Średnie wielkości oddziałów 6.4.3. Liczby i wielkości szkół 6.5. Licea profilowane 6.5.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 6.5.2. Średnie wielkości oddziałów 6.5.3. Liczby i wielkości szkół 6.6. Technika 6.6.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 6.6.2. Średnie wielkości oddziałów 6.6.3. Liczby i wielkości szkół 6.7. Zasadnicze szkoły zawodowe 6.7.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji 6.7.2. Średnie wielkości oddziałów 6.7.3. Liczby i wielkości szkół 7. Zmiany organizacyjnych warunków kształcenia w latach 2005/06-2008/09 68 7.1. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji 68 7.1.1. Niezależnie od wielkości JST 7.1.1.1. Zmiany ZWO szkół podstawowych i gimnazjów w zależności od rodzaju miejscowości 7.1.2. W podziale na kategorie wielkościowe JST 7.2. Zmiany wielkości oddziałów i szkół 7.2.1. Niezależnie od wielkości JST 7.2.1.1. Zmiany wielkości szkół, a zmiany wielkości oddziałów i ZWO. Paradoks techników 7.2.1.2. Szkoły podstawowe i gimnazja w zależności od rodzaju miejscowości 7.2.2. W podziale na kategorie wielkościowe JST 7.2.2.1. Oddziały 40 44 48 48 50 51 55 55 56 57 58 58 59 60 61 61 62 63 64 64 65 66 68 70 72 76 76 79 80 83 83 4

7.2.2.2. Wielkości szkół 87 8. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 92 8.1. Uwarunkowania podziału subwencji oświatowej 92 8.1.1. Funkcje subwencji oświatowej wg Herbsta, Herczyńskiego i Levitasa 92 8.1.2. Funkcje, które powinna spełniać subwencja oświatowa 95 8.1.2.1. Funkcja refundacyjno-strategiczna 8.1.2.2. Funkcja strategiczno-wyrównawcza 8.2. Efekty podziału 96 8.2.1. Wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją 96 8.2.2. Kategoryzacja JST do celów analiz związanych z subwencją oświatową 97 8.2.3. Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2008 r. 98 8.2.4. Wagi w algorytmie a rzeczywiste koszty 100 8.3. Zmiany nadwyżek wydatków nad subwencją 103 8.3.1. JST bez podziału na grupy 103 8.3.2. Zmiany w grupach JST 106 9. Słowniczek 109 95 96 5

1. Wstęp 1. Wstęp Niniejsze opracowanie odnosi się do wybranych aspektów organizacji szkół w latach szkolnych 2005/06-2008/09 oraz niektórych problemów finansowania oświaty w latach 2004-2008. Prezentowany tu raport jest drugim opracowaniem danych Systemu Analiz Samorządowych (SAS) na temat oświaty, które zostały pozyskane i przetworzone wg całkowicie nowej metodologii. W tym rozwiązaniu głównym źródłem informacji stał się system informacji oświatowej (SIO), dzięki czemu pozyskane dane są o wiele bardziej szczegółowe, a ponadto obejmują prawie wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a nie tylko ich stosunkowo małą próbę, jak to było wcześniej. W odróżnieniu od poprzedniego, obecny raport uwzględnia także zróżnicowanie wielkościowe jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie zestawienia prezentowane w niniejszym opracowaniu zostały wykonane przez autora na podstawie informacji publikowanych przez GUS, danych SIO wstępnie przygotowanych w bazie danych opracowanej przez firmę VULCAN lub danych z Ministerstwa Finansów wstępnie przygotowanych przez pana Jana Macieja Czajkowskiego. 6

2. Najważniejsze ustalenia 2. Najważniejsze ustalenia Jednostki samorządu terytorialnego odpowiadają za zapewnienie organizacyjnych i finansowych warunków kształcenia ok. 90% wszystkich uczniów szkół różnych szczebli, w tym ponad 95% dzieci i młodzieży. Nie jest więc przesadą stwierdzenie, że polska oświata to oświata samorządowa. 2.1. Organizacyjne warunki kształcenia Dla organów prowadzących szkoły bardzo ważne są informacje na temat jednostkowych kosztów kształcenia, a zwłaszcza porównania tych kosztów w różnych układach. Niestety, z wielu względów 1 w praktyce nie sprawdza się zestawianie kosztów pieniężnych przypadających na jednego ucznia. Dlatego w opracowaniach SAS, do porównywania jednostkowych kosztów kształcenia używany jest tzw. zasadniczy wskaźnik organizacji (ZWO). Wyrażany on jest jako liczba nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 100 uczniów w skrócie: etaty/100 uczniów. Na wielkości zasadniczych wskaźników organizacji mają wpływ ramowe plany nauczania, liczby uczniów w oddziałach, sposoby organizacji zajęć w grupach mniejszych niż oddział, liczby etatów wsparcia (bibliotekarzy, pedagogów itp.) oraz ewentualne realizowanie zajęć w tzw. klasach łączonych 2. 2.1.1. Porównanie wskaźników organizacji szkół różnych typów Wykres 1. zawiera porównanie zasadniczych wskaźników organizacji szkół różnych typów, które wyliczone zostało na podstawie wskaźników wstępnie zagregowanych na poziomie poszczególnych JST. Jest to tzw. wykres ramkowy z wąsami, który należy interpretować następująco: Ciemne kwadraty wewnątrz dużych prostokątów (ramek) wskazują mediany. 1 Powody te oraz sposób wyliczania zasadniczych wskaźników organizacji przestawione są w podrozdziale 4.1.1., str. 20. 2 Więcej informacji na ten temat zawiera podrozdział 4.1.2, str. 23. 7

2. Najważniejsze ustalenia Mediana, zwana jest inaczej wartością środkową lub percentylem 50%, ponieważ powyżej i poniżej mediany znajduje się jednakowa liczba obserwacji. Podobnie jak średnia arytmetyczna, mediana jest miarą tendencji centralnej. Jednak, w odróżnieniu od średniej, jej wartość w niewielkim stopniu zależy od skrajnych wartości badanej populacji. Dolne i górne krawędzie ramek (prostokątów) wskazują na wartości dolnych i górnych kwartyli (percentyli 25% i 50%). 25% obserwacji ma wartości poniżej dolnego kwartyla, a 25% jest nie mniejsza od górnego kwartyla. Różnica między trzecim i pierwszym kwartylem to tzw. rozstęp kwartylny (ćwiartkowy). Poziome kreski, zwane wąsami, wskazują wartości percentyli 10% i 90%. 10% obserwacji ma wartości poniżej percentylu 10% i 10% obserwacji ma wartości nie mniejszą od percentylu 90%. 16 15 14 13 12 11 ZWO 10 9 8 7 6 5 4 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% Z wykresu wynika, że w skali całego kraju najwyższe koszty organizacyjne trzeba ponieść na utrzymanie przeciętnych szkół podstawowych (SP) mediana zasadniczych wskaźników organizacji tych szkół przekracza wynosi 12,3 etatu/100 uczniów. Przeciętne koszty jednostkowe utrzymania gimnazjów (gimn.) i techników (tech.) są mniejsze o 2,1 etatu/100 uczniów. Mediana ZWO liceów profilowanych (LP) wynosi 9,5 etatu/100 uczniów, a liceów ogólnokształcących (LO) już tylko 8,6 etatu/100 uczniów. Najniższe wskaźniki organizacji, 7,3 etatu/100 uczniów charakteryzują zasadnicze szkoły zawodowe (ZSZ). Na wykresie widzimy też, że najbardziej zróżnicowane są ZWO szkół podstawowych. Przy czym aż w 25% samorządów zasadnicze wskaźniki organizacji tych szkół przekraczają 14 etatów/100 uczniów, a tylko 10% JST średnie ZWO szkół podstawowych nie przekraczają 9,4 etatu/100 uczniów. Jeśli jednak uwzględnimy tylko szkoły położone w miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców, to okazuje się, że ponad połowa JST ma 8

2. Najważniejsze ustalenia wskaźniki niższe niż owe 9,4 etatu/100 uczniów (zob. wykres 2.). Wskaźniki organizacji szkół podstawowych są bowiem najsilniej powiązane z wielkościami JST 3. 16 15 14 13 12 ZWO m.>5t. 11 10 9 8 7 6 5 4 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% 2.1.2. Trendy zmian ZWO Z punktu widzenia polityki oświatowej samorządów bardzo istotne są kierunki zmian zasadniczych wskaźników organizacji. Trzeba bowiem pamiętać, że podstawowym kryterium podziału subwencji oświatowej, głównego źródła finansowania szkół, jest liczba uczniów. Zatem wzrost jednostkowych kosztów utrzymania szkół może spowodować konieczność zwiększenia udziału dochodów własnych w pokrywaniu wydatków oświatowych. Tymczasem, jak wynika z wykresu 3., w latach 2005/06-2008/09 z roku na rok rosły przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji prawie wszystkich głównych typów szkół wyjątkami były licea ogólnokształcące i zasadnicze szkoły zawodowe 4. W efekcie od września 2005 r. do września 2008 r. przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych wzrosły o 6,5%, gimnazjów o 7,5%, liceów ogólnokształcących o 0,4%, liceów profilowanych o 7,9%, techników aż o 11,7%, a zasadniczych szkół zawodowych o 0,1%. Trzeba jednak pamiętać, że nawet w wypadku znacznego wzrostu przeciętnych ZWO, w niektórych JST takiego wzrostu nie było w ogóle. Jak wynika z wykresu 4., 45% powiatów ziemskich i miast na prawach powiatu udało się nie zwiększyć ZWO zasadniczych 3 Zagadnienia te obszernie przedstawione są w rozdziale 6, str. 36. 4 Zmiany organizacyjnych warunków kształcenia szczegółowo opisane są w rozdziale 7. str. 68. 9

2. Najważniejsze ustalenia szkół zawodowych. Zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych nie zwiększyły się w co czwartej gminie. W odniesieniu do gimnazjów z taką sytuacją miało do czynienia już tylko niecałe 20% JST, które obowiązkowo prowadzą te szkoły. O wiele lepiej było z liceami ogólnokształcącymi (ponad 41%), a nawet profilowanymi (niemal 30%). Natomiast najgorzej z technikami, tylko w 15,5% samorządów nie zwiększyły się ZWO tych szkół. 14 13 12 11 10 9 8 SP gimn. LO LP tech. ZSZ 7 6 2005-09-15 2006-09-15 2007-09-30 2008-09-30 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% SP gimn. LO LP tech. ZSZ Jednym z głównych czynników kształtujących zasadnicze wskaźniki organizacji są wielkości oddziałów generalnie im mniejsze są oddziały, tym większe są ZWO. Nic więc dziwnego, że przebieg zmian przeciętnych wielkości oddziałów w znacznym stopniu odpowiada przebiegowi zmian ZWO. Trochę inaczej jest z powiązaniami liczebności od- 10

2. Najważniejsze ustalenia działów i wielkości szkół. W wypadku szkół podstawowych, gimnazjów, liceów ogólnokształcących i profilowanych zmiany wielkości szkół były wyraźnie skorelowane ze zmianami wielkości oddziałów i, pośrednio, zasadniczych wskaźników organizacji. W malejących szkołach zmniejszały się liczby uczniów w oddziałach i rosły ZWO. Był to skutek dość powszechnej bezwładności organizacyjnej szkół, która polega na dążeniu do pozostawiania liczb oddziałów i etatów nauczycieli na dotychczasowym poziomie, mimo spadku liczby uczniów. W wielu wypadkach bezwładność organizacyjna była niejako wymuszona przez malejącą wskutek postępującego niżu demograficznego elastyczność organizacyjną szkół. Jeżeli liczby uczniów na poziomie poszczególnych klas są na tyle duże, że istnieje względna swoboda w określaniu liczby i wielkości oddziałów (np. można utworzyć 5 mniejszych lub 4 większe oddziały), to szkoła jest elastyczna organizacyjnie, tzn. może elastycznie dopasowywać swą organizację do zmieniającej się liczby uczniów i innych uwarunkowań. Natomiast przy zbyt małej liczbie uczniów (zwłaszcza w szkole podstawowej lub gimnazjum, które musi przyjąć wszystkich uczniów zamieszkałych w obwodzie) mała elastyczność organizacyjna zmusza do przyjmowania niekorzystnych ekonomicznie rozwiązań organizacyjnych. W takiej sytuacji jedynym wyjściem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia jest likwidacja nieelastycznej szkoły. Jednak tego typu decyzja jest zwykle przeciwwskazana ze społecznego i politycznego punktu widzenia i trudna do przeprowadzenia pod względem prawnym 5. W ZSZ oddziały wyraźnie się zmniejszyły, mimo praktycznego braku zmian wielkości szkół, ale jednocześnie spadły też zasadnicze wskaźniki organizacji, więc z ekonomicznego punktu widzenia nic złego się nie stało. Tymczasem przeciętna wielkość techników w latach 2005/06-2008/08 wzrosła aż o 18,8% przy jednoczesnym spadku liczebności oddziałów o 7,6% i wzroście ZWO o 11,7%. Ta paradoksalna sytuacja była spowodowana zwiększeniem liczby zawodów, w których mogą kształcić się uczniowie techników. W okresie 2006/07-2008/09 mediana liczby zawodów w technikach prowadzonych przez poszczególne JST wzrosła od 9 do 11. W rezultacie tej zmiany przeciętna liczba uczniów kształcących się w jednym zawodzie spadła o 13%. Technika stają się więc szkołami coraz bardziej atrakcyjnymi dla młodzieży, ale jednocześnie wyraźnie rosną w nich jednostkowe koszty kształcenia. Trzeba przy tym pamiętać, że oprócz dużych nakładów na kadrę dydaktyczną, nowoczesne technikum wymaga także kosztownej bazy materialnej. Zatem szkoły tego typu są na pewno najdroższymi w utrzymaniu w przeliczeniu na jednego ucznia szkołami miejskimi. Wydaje się wiec, że w tej sytuacji organy prowadzące powinny dążyć do zmniejszenia zasadniczych wskaźników 5 W omawianym okresie kuratorzy oświaty mieli prawo do blokowania likwidacji szkół i często z niego korzystali. 11

2. Najważniejsze ustalenia organizacji techników poprzez częstsze organizowanie oddziałów wielospecjalnościowych, których obecnie jest stosunkowo niewiele. 120 100 80 60 40 LP Tech n i ka ZSZ 20 0 2006-09-15 2007-09-30 2008-09-30 Istnieje spore ryzyko, że postępujący niż demograficzny zacznie niekorzystnie oddziaływać także na zasadnicze wskaźniki organizacji liceów ogólnokształcących i zasadniczych szkół zawodowych 6. W takich warunkach coraz ważniejsze będzie odpowiednie kształtowanie oferty szkół ponadgimnazjalnych oraz elastyczne i rozważne reagowanie na zapotrzebowanie zgłaszane przez absolwentów gimnazjów. Prowadząc politykę w tym zakresie, warto więc wykorzystywać informatyczne systemy naboru do szkół ponadgimnazjalnych, których możliwości są szczególnie duże, gdy obejmują one jednocześnie teren wielu powiatów. 2.2. Działanie mechanizmów finansowania oświaty 2.2.1. Funkcje algorytmu podziału subwencji oświatowej W 2009 r. ukazała się napisana przez Mikołaja Herbsta, Jana Herczyńskiego i Anthony ego Levitasa książka pt. Finansowanie oświaty w Polsce diagnoza, dylematy, możliwości 7. Szersze odniesienie się do tej cennej pracy wykracza poza zakres niniejszego opracowania. Jednak w rozdziale poświęconym kwestiom relacji między subwencją oświatową a wydatkami na utrzymanie oświaty zamieściłem, zainspirowane tą monogra- 6 Los liceów profilowanych wydaje się być przesądzony, nawet jeśli nie nastąpi ich odgórna likwidacja. 7 M. Herbst, J. Herczyński, A. Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce diagnoza, dylematy, możliwości, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009. 12

2. Najważniejsze ustalenia fią, rozważania nt. funkcji subwencji oświatowej 8. Wnioski z tych rozważań są zresztą w znacznej mierze zbieżne z poglądami Herbsta, Herczyńskiego i Levitasa. Wg tych autorów subwencja oświatowa może pełnić następujące funkcje: refundacyjną, polegającą na pokrywaniu kosztów utrzymania oświaty (niekoniecznie w całości); redystrybucyjną (wyrównawczą), polegającą na wspomaganiu samorządów, które nie mają możliwości zapewnienia finansowania oświaty na poziomie odpowiadającym lokalnym potrzebom; strategiczną, polegającą na wspomaganiu i nagradzaniu działań szczególnie pożądanych przez państwo. Zdaniem Herbsta, Herczyńskiego i Levitasa funkcje te są ze sobą sprzeczne, choć na różnych etapach funkcjonowania algorytmu subwencyjnego, który, z licznymi zmianami, obowiązuje od 2000 r., dawało się zauważyć dążenie do wypełniania wszystkich. Jednak w toku ewolucji algorytmu zdecydowaną przewagę uzyskała funkcja refundacyjna. Moim zdaniem zarówno funkcja refundacyjna, jak i redystrybucyjna nie muszą być sprzeczne z funkcją strategiczną, jeżeli zostaną użyte celowo i ze świadomością wszystkich uwarunkowań. Co więcej, możliwe jest także wyposażenie subwencji we wszystkie omawiane funkcje, ale pod warunkiem podzielenia jej na części rozdzielane odrębnymi algorytmami. Sądzę przy tym, że w warunkach zbyt niskich dochodów własnych większości samorządów, głównym zadaniem subwencji oświatowej powinna być refundacja kosztów utrzymania oświaty. Jednak refundacja ta nie powinna polegać na prostym zwrocie wydatków lecz na finansowaniu tylko tych z nich, które są obiektywnie uzasadnione. Algorytm powinien się więc opierać na modelach organizacyjnych szkół i placówek różnych typów i rodzajów. Modele te służyłyby następnie do określenia proporcji podziału środków. Określając owe modele, MEN miałby znakomitą okazję do wskazania zalecanej przez państwo struktury oświaty, czyli do określenia swojej strategii w tym zakresie. Oczywiście ważną kwestią jest określenie poziomu finansowania oświaty przez subwencję, czyli ustalenie, jaką część kosztów utrzymania modelowych szkół subwencja ma pokrywać. Wiadomo, że jeśli owe modele organizacyjne odpowiadałyby przeciętnym wskaźnikom organizacji rzeczywistych szkół, to konieczne byłoby radykalne zwiększenie wielkości subwencji oświatowej, co wydaje się mało realne. 8 Zob. rozdział 8, str. 92. 13

2. Najważniejsze ustalenia Warto także rozważyć wydzielenie z subwencji oświatowej części środków (lub jeszcze lepiej zwiększenie subwencji o te środki), które posłużyłyby zaspokajaniu szczególnych potrzeb związanych przede wszystkim z koniecznością wyrównywania szans edukacyjnych. Co ważne, nie chodzi tu o realizowanie funkcji redystrybucyjnej rozumianej płytko, jako wspomaganie samorządów z małymi dochodami własnymi, lecz o uwzględnienie zwiększonych kosztów uzyskania dobrych efektów edukacyjnych i wychowawczych w środowiskach ubogich i o niskim poziomie wykształcenia. Algorytm rozdziału tej części subwencji powinien więc uwzględniać np. miary wykluczenia społecznego, a nie kryteria dochodowe. Konstrukcja tego algorytmu w oczywisty sposób powinna być powiązana ze strategią państwa w zakresie wyrównywania szans i likwidacji obszarów wykluczenia. Funkcja ta miałaby więc dla państwa przede wszystkim znaczenie strategiczne, dlatego nazywam ją strategiczno-wyrówawczą. Zatem, żeby subwencja mogła pełnić obie wymienione funkcje refundacyjnostrategiczną i strategiczno-wyrównawczą państwo musiałoby najpierw określić swoją strategię w zakresie organizacji oświaty i wyrównywania szans, a następnie opracować nowe zasady ustalania wysokości i podziału subwencji oświatowej. 2.2.2. Działanie obecnego algorytmu subwencyjnego Konstrukcja obecnego algorytmu podziału subwencji oświatowej sugeruje, że ma ona za zadanie refundację kosztów utrzymania oświaty 9. Jednak analiza efektów podziału oraz porównanie wag algorytmu subwencyjnego z rzeczywistymi proporcjami kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów wskazuje na redystrybucyjne działanie subwencji 10. Świadczy o tym zwłaszcza szczególne uprzywilejowanie przez algorytm subwencyjny powiatów ziemskich, które mają bardzo ograniczone źródła dochodów własnych. W efekcie w 2008 r. przeciętny powiat ziemski, by zapewnić bieżące utrzymanie oświaty, dokładał do subwencji tylko 1,2% własnych środków, natomiast w przeciętnej gminie miejskiej liczącej więcej niż 5 tys. mieszkańców wskaźnik wydatków nad subwencją 11 przekraczał 40% (zob. wykres 6.). Rzecz jasna konstrukcja algorytmu subwencyjnego jest tylko jednym z czynników wpływających na wielkość nadwyżki wydatków nad subwencją. Czynnik ten działa w kombi- 9 Oczywiście nie wszystkich. Ustawowy zakres subwencji nie obejmuje np. kosztów utrzymania przedszkoli i dowożenia uczniów, co zresztą, podobnie jak Herbst, Herczyński i Levitas, uważam za poważny strategiczny błąd państwa. 10 Zob. podrozdział 8.2., str. 96. 11 Wskaźnik ten obejmuje tylko bieżące wydatki na utrzymanie szkół i placówek objętych subwencją oświatową, nie uwzględnia więc wydatków inwestycyjnych oraz np. kosztów utrzymania przedszkoli i dowożenia uczniów. Jeśli wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi 0, to wydatki na zadania oświatowe finansowane przez subwencję oświatową są równe tej subwencji. Jeśli zaś wskaźnik wynosi np. 15%, to wydatki są o 15% wyższe od subwencji. Natomiast, gdy wskaźnik ma wartość ujemną i wynosi np. minus 5%, tzn. że wydatki są o 5% niższe od subwencji. 14

2. Najważniejsze ustalenia nacji z wielkością subwencji, kosztami prowadzenia szkół różnych typów i rodzajów oraz możliwościami finansowymi JST. Jednak z porównania rzeczywistych proporcji kosztów prowadzenia różnych rodzajów szkół i wag zawartych w algorytmie subwencyjnym wynika, że koszty prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych, zwłaszcza liceów ogólnokształcących i zasadniczych szkół zawodowych, są w nim wyraźnie przeszacowane. Wielce opłaca się też prowadzenie wiejskich gimnazjów oraz szkół podstawowych i gimnazjów w miastach do 5 tys. mieszkańców. 70 60 50 40 Nadwyżka 30 20 10 0-10 gw gmw 10-20 tys. gm do 5 tys. mnp do 100 tys. gmw do 10 tys. gmw >20 tys. gm >5 tys. mnp >100 tys. Grupa JST pz sw Mediana 25%-75% 10%-90% 2.2.3. Odwrócenie trendu zmian nadwyżek wydatków nad subwencją W latach 2004-2007 mieliśmy do czynienia z ciągłym wzrostem przeciętnej nadwyżki wydatków nad subwencją. W efekcie wyliczona dla wszystkich JST mediana nadwyżek wydatków nad subwencją była w 2007 r. o 10,7 punktu procentowego wyższa niż cztery lata wcześniej. Zjawisko to łączyło się z wyraźnym trendem wzrostu jednostkowych kosztów utrzymania większości typów szkół. Dlatego też w poprzednim opracowaniu wyników badań oświatowej części SAS przewidywałem, że w 2008 r. również odnotujemy zwiększenie się wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją z wszelkimi negatywnymi skutkami takiego stanu rzeczy. Przewidywanie to okazało się błędne, ponieważ nie uwzględniłem możliwości radykalnego zwiększenia subwencji oświatowej, w efekcie którego w 2008 r. wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją wyraźnie spadły. 12 Znaczenie skrótów: gw gminy wiejskie, gmw gminy miejsko-wiejskie, gm gminy miejskie, mnp miasta na prawach powiatu, pz powiaty ziemskie, sw samorządy województw. Niektóre skróty oznaczające rodzaje JST uzupełnione są informacją o zakresie liczby mieszkańców, np. gmw 10-20 tys. oznacza gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tys. mieszkańców. 15

2. Najważniejsze ustalenia W latach 2004-2008 wydatki oświatowe JST rosły corocznie o 5-6,5%, tymczasem subwencja oświatowa zwiększała się nieregularnie i o wiele wolniej w latach 2005-2007 o 2,6-5,3%. Dopiero w 2008 r. nastąpił silny przyrost o 9,6%, który spowodował spadek wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją oraz zmniejszenie różnicy pomiędzy wielkością subwencji oświatowej i łącznych wydatków na bieżące utrzymanie szkół prowadzonych przez JST (zob. wykres 0.). Miliardy 45 40 35 30 wydatki subwencja 25 20 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Zwiększenie subwencji na 2009 r. o kolejne 7,4% pozwala przypuszczać, że w roku tym sytuacja nie uległa pogorszeniu. Jednak w już 2010 r., ze względu na postępujący wzrost zasadniczych wskaźników organizacji, wskaźniki wydatków nad subwencją prawie na pewno się powiększą. 2.2.4. Demografia a zmiany organizacji i kosztów utrzymania szkół W badanym okresie na zmiany wskaźników organizacji i jednostkowych kosztów utrzymania szkół bardzo duży wpływ wywierał postępujący spadek liczb uczniów, zwłaszcza szkół podstawowych i gimnazjów, który nie był w wystarczającym stopniu rekompensowany przez zmniejszenie zatrudnienia. Jednak dotychczasowe zmiany liczb uczniów w szkołach były stopniowe, a skala tych zmian i ich skutki organizacyjne dało się stosunkowo łatwo przewidzieć. Natomiast w najbliższym czasie czekają nas gwałtowne wahania liczb uczniów kolejnych klas spowodowane obniżeniem wieku obowiązku szkolnego. Zgodnie z pierwotnymi zamiarami ministerstwa edukacji nieuchronne perturbacje miały być zmniejszone przez stopniowe, w z góry określonej skali, włączanie sześciolatków w szeregi pierwszoklasistów. Ostatecznie jednak rząd zdecydował się, by przez kilka lat rodzice mieli prawo decydowania czy poślą do pierwszej klasy dziecko sześcio-, czy też siedmioletnie. 16

2. Najważniejsze ustalenia W rezultacie na samorządy spadły wszelkie problemy związane z planowaniem organizacji szkół i przedszkoli w warunkach braku dostatecznych informacji o liczbach pierwszoklasistów. Z dotychczasowych doświadczeń wynika ponadto, że zdecydowana większość rodziców nie zdecyduje się na dobrowolne obniżenie wieku realizacji obowiązku szkolnego przez swoje dzieci. Zatem w roku szkolnym 2012/13 w szkołach podstawowych rozpocznie naukę prawie podwójny rocznik. Ta wysoko spiętrzona fala uczniów na trzy lata przejściowo zwiększy zapotrzebowanie na nauczycieli kształcenia zintegrowanego i być może pozwoli na obniżenie zasadniczych wskaźników organizacji pierwszego etapu edukacyjnego, po czym w klasach I-III sytuacja wróci do stanu przypominającego okres sprzed reformy 13, a fala przeniesie się do starszych klas szkoły podstawowej. Na zmiany w szkołach wyższych szczebli trzeba będzie poczekać dłużej. Prawdopodobnie do roku szkolnego 2015/16 będzie się zmniejszać liczba gimnazjalistów, a zmniejszanie liczby uczniów szkół ponadgimnazjalnych skończy się dopiero pod koniec dekady. W najbliższych latach nie da się więc uciec od konieczności dostosowywania organizacji szkół do ciągłych zmian liczb uczniów z tym, że po części będą to zmiany bardzo gwałtowne. W takiej sytuacji warto więc rozważyć wprowadzenie lokalnych standardów zatrudnienia, które mogą znacznie ułatwić dostosowywanie organizacji szkół do obiektywnych potrzeb. 13 Spadek liczby uczniów będzie w pewnym stopniu złagodzony przez nieznaczny wzrost urodzeń w kolejnych rocznikach. 17

3. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego 3. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego W niniejszym opracowania jednostki samorządu terytorialnego klasyfikowane są wg ich statusu formalno-prawnego i wg wielkości. Ze względu na status formalny wyróżniamy następujące rodzaje JST: gminy wiejskie, w skrócie używanym w zestawieniach gw; gminy miejsko wiejskie, w skrócie gmw; gminy miejskie, w skrócie gm; miasta na prawach powiatu, w skrócie mnp; powiaty ziemskie, w skrócie pz; samorządy województw, w skrócie sw. Warto pamiętać, że do obowiązkowych zadań gmin wszystkich rodzajów należy prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem szkół specjalnych. Powiaty muszą prowadzić szkoły ponadgimnazjalne i policealne oraz przedszkola i szkoły specjalne wszystkich typów, a samorządy województw kolegia nauczycielskie itp. Miasta na prawach powiatu łączą oświatowe obowiązki gmin i powiatów. Na potrzeby niniejszego opracowania samorządy podzielone są na następujące kategorie wielkościowe: do 5 tysięcy mieszkańców włącznie, w skrócie do 5 tys. mieszk.; powyżej 5 tysięcy do 10 tysięcy mieszkańców, w skrócie 5-10 tys.; powyżej 10 tysięcy do 20 tysięcy mieszkańców, w skrócie 10-20 tys.; powyżej 20 tysięcy do 50 tysięcy mieszkańców, w skrócie 20-50 tys.; powyżej 50 tysięcy do 100 tysięcy mieszkańców, w skrócie 50-100 tys.; 18

3. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego powyżej 100 tysięcy mieszkańców, w skrócie >100 tys. Tabela 1. wykres 8. zawierają informacje o liczebnościach poszczególnych grup samorządów w 2008 r. Do wielkości JST z tego właśnie roku odnoszą się wszelkie zestawienia, które zawierają informacje w podziale na kategorie wielkościowe JST (nawet wtedy, gdy same informacje dotyczą innych lat). Natomiast informacje podawane w podziale na rodzaje JST odnoszą się do stanu z roku, z którego pochodzą. Rodzaj JST JST do 5 JST 5-10 JST 10-20 JST 20-50 JST 50-100 JST >100 tys. tys. tys. tys. tys. tys. Razem Gminy wiejskie 575 777 217 17 0 0 1 586 Gminy miejsko-wiejskie 27 205 232 116 6 0 586 Gminy miejskie 23 28 69 95 25 1 241 Miasta na prawach powiatu 0 0 0 5 22 38 65 Powiaty ziemskie 0 0 0 71 162 81 314 Razem 625 1 010 518 304 215 120 2 792 0% 20% 40% 60% 80% 100% gw gmw gm mnp pz JST 5-10 tys. JST 10-20 tys. JST 20-50 tys. JST 50-100 tys. JST >100 tys. Nieco inna klasyfikacja JST zastosowana została w rozważaniach na temat poziomu finansowania oświaty (zob. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty, str. 92). 19

4. Najważniejsze wskaźniki 4. Najważniejsze wskaźniki 4.1. Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 4.1.1. Istota problemu Dla organów prowadzących szkoły bardzo ważne są informacje na temat jednostkowych kosztów kształcenia, a zwłaszcza porównania tych kosztów w różnych układach. Oczywistym sposobem porównywania kosztów prowadzenia szkół wydaje się być zestawianie kosztów pieniężnych przypadających na jednego ucznia, jednak metoda ta nie sprawdza się w praktyce. Sprawiają to między innymi następujące przyczyny: 1. Zróżnicowanie struktur zatrudnienia nauczycieli. Wysokość wynagrodzeń nauczycieli zależy głownie od ich stopni awansu zawodowego, poziomów wykształcenia i stażów pracy. Tymczasem dyrektorzy szkół i organy je prowadzące mają bardzo ograniczone możliwości kształtowania struktur zatrudnienia nauczycieli w swoich szkołach. W związku z tym na przykład podobnie zorganizowane szkoły mogą cechować się różnymi jednostkowymi kosztami kształcenia wyrażanymi w złotówkach. 2. Zróżnicowanie kosztów wynikających z przyczyn losowych. Z punktu widzenia dyrektora i organu prowadzącego część ponoszonych przez szkołę kosztów pojawia się zupełnie przypadkowo. Są to np. zajęcia nauczania indywidualnego czy wynagrodzenia nauczycieli przebywających na urlopach dla poratowania zdrowia. Tego typu wydatków nie należy zatem uwzględniać podczas porównywania kosztów prowadzenia różnych szkół. Jednak istniejące dane finansowe nie pozwalają na ich wyłączenie. 3. Brak wiarygodnych informacji o kosztach utrzymania szkół wchodzących w skład zespołów. 20

4. Najważniejsze wskaźniki Rzetelne i poprawne metodologicznie rozdzielenie kosztów pomiędzy szkoły wchodzące w skład zespołu jest na tyle trudne, że praktycznie bardzo rzadko spotykane w sprawozdaniach finansowych. Zatem ograniczony sens ma porównywanie szkół samodzielnych ze szkołami wchodzącymi w skład zespołów za pomocą wskaźników wyrażanych w złotówkach. 4. Zmiany cen i płac w kolejnych latach. Zmiany cen i płac znacznie utrudniają porównywanie kosztów jednostkowych w układach wieloletnich. Zwykle przynajmniej 70% kosztów prowadzania przypada na wynagrodzenia nauczycieli, ale wymienione wyżej przyczyny sprawiają, że wskaźniki finansowe (np. koszt wynagrodzeń nauczycielskich przypadających na jednego ucznia) mogą pełnić co najwyżej rolę pomocniczą i nie nadają się do porównywania najważniejszych elementów kosztów kształcenia uczniów. Jednak możliwe jest zbudowanie precyzyjnej i obiektywnej miary porównawczej, która uwzględnia specyfikę sposobu zatrudniania nauczycieli w Polsce. Miara ta odwołuje do liczb etatów przeliczeniowych nauczycieli. 4.1.1.1. Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia Pełna definicja pojęcia etaty przeliczeniowe zamieszczona jest w słowniczku (str. 103). Z definicji tej wynika, że w praktyce liczbę etatów przeliczeniowych wylicza się jako iloraz liczby godzin zajęć oraz związanego z tymi zajęciami tygodniowego wymiaru godzin (pensum). Na przykład: 27 godzin języka polskiego, które rozliczane są wg pensum 18-godzinnego: 27 / 18 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 45 godzin bibliotekarza, które rozliczane są wg pensum 30-godzinnego: 45 / 30 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 25 godzin nauczyciela przedszkola (poza klasą 0 ), które rozliczane są wg pensum 25-godzinnego: 25 / 25 = 1 etat przeliczeniowy. 25 godzin nauczyciela w klasie 0, które rozliczane są wg pensum 22-godzinnego: 25 / 22 1,14 etatu przeliczeniowego. 47 godzin języka polskiego i 52 godziny nauczyciela klasy 0 : 47 / 18 + 52 / 22 4,97 etatu przeliczeniowego. Uwaga Ilekroć w niniejszym opracowaniu bez bliższego określenia piszemy o etatach, mamy na myśli etaty przeliczeniowe w przedstawionym tutaj rozumieniu. 21

4. Najważniejsze wskaźniki 4.1.1.2. Wskaźniki organizacji wyjaśnienie pojęcia Obiektywna i precyzyjna miara służąca do porównywania jednostkowych (osobowych) kosztów kształcenia i wychowania musi odwoływać się do liczb etatów przeliczeniowych nauczycieli w powiązaniu z liczbami uczniów, z którymi ci nauczyciele pracują. Wskaźniki, które spełniają ten warunek, w syntetyczny sposób charakteryzują różne aspekty organizacyjnych warunków kształcenia i wychowania, dlatego nazywamy je wskaźnikami organizacji. 4.1.1.2.1.1. Jednostka W niniejszym opracowaniu wskaźniki organizacji wyrażane są jako liczby nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 100 uczniów w skrócie: etaty/100 uczniów. Oczywiście możliwe są także inne jednostki do wyrażania wskaźnika organizacji, np. liczba etatów przypadających na jednego ucznia, ale jednostka ta przybiera bardzo małe wartości, przez co trudno jest wyobrazić sobie jak dana wartość wskaźnika odnosi się do rzeczywistości. Natomiast wskaźnik organizacji wyrażony liczbą etatów przypadających na 100 uczniów nieźle przemawia do wyobraźni stosunkowo łatwo jest wyobrazić sobie odniesienie konkretnej wielkości tego wskaźnika do rzeczywistości. 4.1.1.2.1.2. Zasadniczy wskaźnik organizacji Wskaźniki organizacji dzielimy ze względu na grupy etatów, do których się one odnoszą. W analizach zawartych w niniejszym opracowaniu wykorzystywać będziemy zasadniczy wskaźnik organizacji, który wylicza się na podstawie liczb etatów zasadniczych. Na etaty zasadnicze składają się typowe zajęcia z oddziałami i grupami uczniów (lekcyjne i pozalekcyjne), które wynikają z ramowych planów nauczania oraz typowe etaty wsparcia (etaty zajęć nielekcyjnych), czyli etaty nauczycieli wspierających prace dydaktyczną, np. pracujących z młodzieżą w świetlicy lub bibliotece, pełniących obowiązki pedagogów i psychologów oraz etaty wynikające ze zniżek godzin członków kierownictwa szkoły 14. Poza grupą etatów zasadniczych pozostają etaty dodatkowe, czyli przede wszystkim: urlopy dla poratowania zdrowia; stany nieczynne; nauczanie indywidualne; 14 Zniżka godzin to różnica pomiędzy tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin zajęć (pensum) a wymiarem obniżonym ze względu na zajmowanie w szkole stanowiska kierowniczego. Przykładowo, dyrektor realizujący obowiązkowo 3 godziny zajęć ma 15/18 etatu wynikającego ze zniżki godzin. 22

4. Najważniejsze wskaźniki nietypowe zniżki godzin (np. zniżki godzin doradców metodycznych); urlopy związkowe itp. 4.1.2. Czynniki kształtujące wielkość zasadniczych wskaźników organizacji Na wielkości zasadniczych wskaźników organizacji mają wpływ następujące czynniki: Ramowe plany nauczania (liczby godzin zajęć, ogólne zasady podziałów na grupy itp. parametry ustalane przez ministra edukacji dla poszczególnych rodzajów szkół) wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem liczby godzin w ramowym planie nauczania. Ramowe plany nauczania określane są przez ministra edukacji. Liczby uczniów w oddziałach. W zasadzie wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem liczebności oddziałów, jednak zależność między wielkością oddziału, a kosztami jednostkowymi nie zawsze jest liniowa ze względu na przepisy, wymuszające obowiązkowe podziały na grupy na niektórych zajęciach. W związku z tym np. 24- osobowy oddział gimnazjum, który nie musi być dzielony na grupy, wymaga mniejszej liczby godzin nauczycielskich niż oddział 25 osobowy, w którym takie podziały są konieczne. Nie istnieją powszechnie obowiązujące przepisy określające minimalne lub maksymalne wielkości oddziałów ogólnodostępnych. Sposoby podziałów na grupy. Z reguły im więcej zajęć odbywa się w podziale na grupy, tym większy jest zasadniczy wskaźnik organizacji. Jednak tworzenie grup uczniów mniejszych niż oddział może być realizowane na różne sposoby. Wyobraźmy sobie na przykład 5 trzydziestoosobowych oddziałów na poziomie jednej klasy liceum ogólnokształcącego. Zajęcia WF muszą być prowadzone w grupach liczących od 12 do 26 uczniów. Można więc każdy z 5 oddziałów podzielić na dwie grupy i wtedy trzeba będzie zapłacić za przeprowadzenie 30 godzin lekcji wychowania fizycznego (10 grup po 3 godziny zajęć). Można też spróbować tak zorganizować zajęcia, by wychowanie fizyczne prowadzone było np. w 7 grupach liczących średnio po 21,43 ucznia (żadna grupa nie może mieć więcej niż 26 członków) w takim wypadku na zrealizowanie zajęć WF wystarczy 21 godzin. Minister edukacji określa podstawowe zasady podziałów na grupy, czyli np. maksymalne wielkości oddziałów, w których bez dzielenia na grupy można prowadzić lekcje języka obcego lub zakres wielkości grupy na zajęciach WF. Przepisy wydawane przez ministra pozostawiają jednak spory margines swobody dyrektorom szkół i organom prowadzącym. 23

4. Najważniejsze wskaźniki Liczby etatów wsparcia wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem tej liczby. Przepisy ministerialne praktycznie nie mają wpływu na liczbę etatów wsparcia. Realne decyzje pozostają po stronie organów prowadzących. Ewentualne realizowanie zajęć w grupach międzyklasowych, czyli w grupach łączących uczniów z różnych klas (dotyczy przede wszystkim bardzo małych szkół). Zwiększenie liczby godzin zajęć prowadzonych w grupach międzyklasowych powoduje zmniejszenie wskaźnika. O tworzeniu grup międzyklasowych decydują organy prowadzące. Warto podkreślić, że ramowe plany nauczania i podstawowe zasady podziałów na grupy w żaden sposób nie zależą od jednostek samorządu terytorialnego, są bowiem określane przez ministra edukacji. Samorządy mogą jednak wpływać na pozostałe czynniki decydujące o wielkości zasadniczych wskaźników organizacji, mają więc spore możliwości kształtowania jednostkowych kosztów kształcenia w prowadzonych przez siebie szkołach. 4.2. Wielkości oddziałów Jak już pisałem, liczby uczniów w oddziałach mają bardzo duży wpływ na wskaźniki organizacji. Są one zatem silnie skorelowane z kosztami prowadzenia szkół. Na dodatek wskaźniki wielkości oddziałów mają tę zaletę, że są powszechnie zrozumiałe i intuicyjnie odbierane jako wskaźniki odzwierciedlające warunki pracy i nauki w szkołach. Łatwo jest je wyliczać i porównywać, także w ujęciach międzynarodowych. Z punktu widzenia niniejszej analizy nie bez znaczenia jest też fakt, że informacje o liczbach uczniów i oddziałów w SIO zawierają stosunkowo mało błędów 15. Na pewno mniej, niż, niezbędne do wyliczenia wskaźników organizacji, dane o obowiązkach poszczególnych nauczycieli.. 4.2.1.1. Klasy a oddziały W języku potocznym rozumienie pojęcie klasa nie jest jednoznaczne i zależy od kontekstu. Bardzo często klasą nazywana jest grupa uczniów razem uczestnicząca w lekcjach, kiedy indziej zaś pod tym pojęciem rozumie się rok nauczania lub pomieszczenie w którym odbywają się lekcje. W niniejszym opracowaniu klasa zawsze oznacza rok (poziom) nauczania lub wszystkich uczniów na poziomie tego roku nauczania. Uczniowie danej klasy podzieleni są na od- 15 Od czasy rezygnacji z GUS-owskich sprawozdań typu S, Ministerstwo Edukacji Narodowej i samorządy dość skrupulatnie weryfikują informacje i liczbach uczniów, ponieważ służą one do naliczania subwencji oświatowej, a wprowadzenie poprawnej liczby oddziałów, zwykle nie nastręcza trudności. 24

4. Najważniejsze wskaźniki działy, czyli grupy uczniów wspólnie uczestniczących w zajęciach 16. W takim ujęciu np. gimnazjum ma trzy klasy, a każda z tych klas może mieć różną liczbę oddziałów. 4.3. Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej Liczba uczniów w szkole też może mieć wpływ na jednostkowe koszty kształcenia ponieważ w małych szkołach nie ma możliwości kształtowania wielkości oddziałów. Jeżeli liczby uczniów na poziomie poszczególnych klas są na tyle duże, że istnieje względna swoboda w określaniu liczby i wielkości oddziałów (np. można utworzyć 5 mniejszych lub 4 większe oddziały), to szkoła jest elastyczna organizacyjnie, tzn. może elastycznie dopasowywać swą organizację do zmieniającej się liczby uczniów i innych uwarunkowań. Z drugiej strony zaś, powszechnie uważa się, że w zbyt dużych szkołach gorsze są warunki wychowawcze. Do charakteryzowania poziomu elastyczności organizacyjnej szkół używać będziemy specjalnego wskaźnika. Wskaźnik elastyczności organizacyjnej to inaczej mówiąc udział uczniów w klasach liczących ponad 80 uczniów w ogólnej liczbie uczniów. Szczególnie w odniesieniu do szkół podstawowych i gimnazjów taki wskaźnik wyliczony dla całej JST pozwala oszacować możliwość dostosowywania organizacji szkół do aktualnych warunków demograficznych i ekonomicznych. Wysokie wartości wskaźnika, powyżej 0,75, wskazują na to, że jeśli w danej JST potrzebne jest zmniejszenie jednostkowych kosztów kształcenia, nie ma konieczności wprowadzania zmian w sieci szkół 17. Wartości niskie, a zwłaszcza zerowe, wskazują na bardzo ograniczone możliwości regulowania wielkości oddziałów w istniejących szkołach. 4.4. Szkoły i oddziały uwzględniane w zestawieniach W zawartych poniżej zestawieniach uwzględniane są szkoły dla dzieci i młodzieży prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Wg nomenklatury SIO uwzględnione szkoły charakteryzuje także: brak specyfiki tzn., że nie są to szkoły specjalne; 16 Tak zwykle rozumie te terminy prawo oświatowe, ale nie jest ono w tej kwestii konsekwentne, bowiem używa się w nim również np. pojęcia wychowawca klasy na oznaczenie nauczyciela opiekującego się grupą uczniów należących do jednego oddziału. 17 W JST, w których ogólna wartość wskaźnika jest wysoka, ale niższa od jedności, jednostkowe koszty utrzymania szkół można regulować kształtując wielkości oddziałów w szkołach elastycznych. Jeśli w tych samych JST są nieelastyczne organizacyjnie szkoły o wysokich jednostkowych kosztach kształcenia, to zmiany sieci mogą być bardzo pożądane, bowiem utrzymanie szkół nieelastycznych często odbywa się kosztem szkół elastycznych (na których łatwiej jest oszczędzać). 25

4. Najważniejsze wskaźniki brak związania organizacyjnego tzn. że zestawienia nie obejmują szkół przy zakładach opiekuńczo leczniczych, zakładach opieki zdrowotnej lub lecznictwa uzdrowiskowego, przy placówkach opiekuńczo wychowawczych, MOS, MOW SOSW itp. W wyliczeniach wielkości szkół, oddziałów oraz wskaźników elastyczności organizacyjnej uwzględniane są wyłącznie oddziały ogólnodostępne, czyli takie, które zgodnie z nomenklaturą SIO nie mają specyfiki, czyli nie są np. oddziałami specjalnymi, sportowymi lub integracyjnymi. Zatem na przykład w wypadku szkoły, która ogółem liczy 250 uczniów, ale 55 z nich to uczniowie oddziałów integracyjnych, przy wyliczeniu wielkości szkoły i średniej wielkości oddziałów oraz wskaźnika elastyczności organizacyjnej uwzględnia się tylko 195 uczniów oddziałów ogólnodostępnych (czyli nie-integracyjnych). W wyliczeniach wskaźników organizacji uwzględniane jest mniejsza liczba szkół, bowiem SIO nie pozwala na wyodrębnienie danych o obowiązkach nauczycieli realizowanych z oddziałami integracyjnymi, sportowymi itp. W związku z tym z wyliczeń eliminowane są wszystkie szkoły, w których wykazano choćby jeden oddział inny niż ogólnodostępny. 26

5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 5.1. Wyliczenia, w których wszystkie szkoły uwzględniane są bezpośrednio 5.1.1. Zasadnicze wskaźniki organizacji i wielkości oddziałów Z zestawień wynika, że przeciętnie największe i jednocześnie najbardziej zróżnicowane są zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych. W roku szkolnym 2008/09 średni ZWO wyliczony dla wszystkich szkół podstawowych, które nie mają oddziałów innych niż ogólnodostępne, wynosił 13,24 etatu/100 uczniów. Mediana była równa 11,70 etatu/100 uczniów 18, a rozstęp ćwiartkowy, czyli różnica pomiędzy percentylem 75% a percentylem 25% wynosił ponad 6,18 etatu/100 uczniów. ZWO w szkołach wszystkie miejscowości Typ szkoły Średnia Perc.10% Perc.25% Mediana Perc. 75% Perc.90% SP 13,24 8,58 9,58 11,70 15,76 19,91 gimn. 10,31 8,58 9,17 9,99 10,99 12,31 LO 9,10 7,34 7,84 8,57 9,69 11,38 LP 10,19 7,05 8,12 9,23 10,84 13,27 tech. 10,34 8,14 9,06 10,05 11,19 12,73 ZSZ 7,62 4,29 5,23 6,70 9,54 12,40 Zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych są bardzo wysokie mimo tego, że ramowy plan nauczania szkół tego typu przewiduje stosunkowo mało godzin zajęć w roku 2008/09 w klasach I-III było to przeciętnie 24 godziny tygodniowo (i to bez żadnych obowiązkowych podziałów na grupy), a w klasach IV-VI 29. Tymczasem w gimnazjum należało realizować średnio 31,33 godziny tygodniowo, w liceum ogólnokształcą- 18 Na wielkość mediany mniejszy wpływ mają szkoły o skrajnie dużych zasadniczych wskaźnikach organizacji. 27

5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 cym 32,67, w liceum profilowanym 34, a w czteroletnim technikum 35,5. W zasadniczej szkole zawodowej na przedmioty ogólnokształcące i zajęcia teoretyczne przypada ok. 24 godzin tygodniowo. 20 18 16 14 ZWO 12 10 8 6 4 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% Wobec tego głównym czynnikiem sprawiającym, że zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych są najwyższe jest fakt, iż ich oddziały są najmniejsze, a zróżnicowanie wskaźników tych szkół spowodowane jest oczywiście bardzo dużymi różnicami w wielkościach tych oddziałów. Śr.oddz. 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% 28

5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 Trzeba jednak pamiętać, że ponad ¾ szkół podstawowych uwzględnianych w obliczeniach to szkoły wiejskie i to właśnie głównie one przesądzają o tak wysokich przeciętnych wskaźnikach organizacji wszystkich szkół tego typu. Jednostkowe koszty zatrudnienia nauczycieli w miastach są z reguły o wiele mniejsze (zob. tabela 3. i wykres 11. ZWO w szkołach miasta pow. 5 tys. mieszkańców Typ szkoły Średnia Perc.10% Perc.25% Mediana Perc. 75% Perc.90% SP 9,86 7,92 8,54 9,31 10,54 12,25 gimn. 9,79 8,33 8,86 9,50 10,28 11,33 LO 8,84 7,29 7,79 8,43 9,33 10,58 LP 10,14 7,01 8,09 9,18 10,78 12,78 tech. 10,11 8,07 9,00 9,86 11,00 12,32 ZSZ 7,56 4,40 5,29 6,66 9,35 12,02 ZWO m.>5t. 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% Mediana zasadniczych wskaźników organizacji wyliczonych dla szkół podstawowych położonych w miastach liczących pow. 5 tys. mieszkańców wynosi 9,31 etatu/100 uczniów, czyli jest o 2,39 etatu/100 uczniów mniejsza od mediany tego wskaźnika wyliczonej dla wszystkich szkół podstawowych. W wypadku gimnazjów różnica ta jest już o wiele mniejsza, bo wynosi 0,49 etatu/100 uczniów. W pozostałych typach szkół różnice są jeszcze mniejsze: w wypadku liceów ogólnokształcących 0,14 etatu/100 uczniów, w wypadku liceów profilowanych 0,05 etatu/100 uczniów, w wypadku techników 0,18 etatu/100 uczniów, a w wypadku zasadniczych szkół zawodowych tylko 0,04 etatu/100 uczniów. 29

5. Porównanie organizacji szkół różnych typów w roku 2008/09 O wiele mniejsze jest też zróżnicowanie ZWO miejskich szkół podstawowych rozstęp ćwiartkowy dla szkół z miast pow. 5 tys. mieszkańców wynosi 2 etaty/100 uczniów, czyli o 4,18 etatu/100 uczniów mniej niż w wypadku ogółu szkół tego typu. Śr.oddz.>5t. 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 SP gimn. LO LP tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% Rzecz jasna sytuacja ta znajduje swoje odbicie również w wielkościach oddziałów. Mediana liczebności oddziałów szkół podstawowych wynosi w miastach pow. 5 tys. mieszkańców 22,78, czyli przeciętny oddział miejskiej szkoły podstawowej ma o 5,11 ucznia więcej od mediany liczebności oddziałów wyliczanej bez względu na wielkość miejscowości. Oczywiście różnice między szkołami z miast pow. 5 tys. mieszkańców a szkołami wiejskimi są jeszcze większe. W tym wypadku mediany zasadniczych wskaźników organizacji różnią się o 3,89 etatu/100 uczniów. Inaczej rzecz ujmując, ZWO przeciętnej wiejskiej podstawówki jest o niecałe 42% większy od tego wskaźnika w przeciętnej miejskiej szkole podstawowej. W wypadku gimnazjów przeciętny wskaźnik szkół wiejskich jest większy od miejskiego tylko o 8%. To jest mniej niż w wypadku szkół ponadgimnazjalnych, gdzie wiejskie licea ogólnokształcące, profilowane, technika i zasadnicze szkoły zawodowe mają odpowiednio o 17%, 8%, 8% i 13% więcej etatów na 100 uczniów. Trzeba jednak pamiętać, że wiejskie szkoły podstawowe stanowią 74% ogólnej liczby szkół tego typu uwzględnionych w wyliczeniach zasadniczych wskaźników organizacji. W wypadku gimnazjów jest to 61%, natomiast w wypadku liceów ogólnokształcących, profilowanych, techników i ZSZ odpowiednio tylko 10%, 8%, 16% i 12%. 30