Maciej Żukowski Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu IX Kongres Ekonomistów Polskich SYSTEMY ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH UE W OKRESIE KRYZYSU Streszczenie W okresie kryzysu systemy zabezpieczenia społecznego stanęły wobec podwójnego wyzwania. Z jednej strony spadek produkcji i zmniejszenie zatrudnienia obniżały wpływy ze składek i podatków, zwiększając jeszcze problemy ze sfinansowaniem rozbudowanych świadczeń. Z drugiej strony, wydatki na świadczenia zabezpieczenia społecznego, m.in. na emerytury, renty, opiekę zdrowotną, świadczenia rodzinne, mają charakter sztywny i nie mogą być łatwo dostosowane do zmniejszonych wpływów. Ponadto, rosnące bezrobocie i pogarszająca się sytuacja materialna spowodowały wręcz wzrost wydatków. Zabezpieczenie społeczne generalnie spełniło swoją funkcję. Przede wszystkim realizowało podstawową funkcję łagodzenia ujemnych konsekwencji zajścia określonych ryzyk lub pojawienia się określonych potrzeb. Ponadto, przyczyniło się do złagodzenia rosnących ujemnych konsekwencji kryzysu, jak bezrobocie czy malejące dochody. Wreszcie, ze względu na wspomniany antycykliczny charakter, odegrało rolę stabilizatora makroekonomicznego. Jednak ten sukces ma swoją cenę. Zabezpieczenie społeczne w znacznym stopniu przyczynia się do kryzysu zadłużenia wielu państw. Rozwiązywanie problemów zadłużenia oznacza zatem konieczność podejmowania reform w systemach zabezpieczenia społecznego, co jest dodatkowo wzmacniane przez postępującą integrację europejską w sferze gospodarczej. Abstract Social protection systems in the EU member states during the crisis Social protection systems have faced double challenges during the crisis. First, declining production and employment led to falling revenues from taxes and contributions, which further increased problems with financing of extended benefits. Second, expenditure on social protection benefits, among others on pensions, health care, family benefits, are rigid expenditure which cannot be easily adjusted to declining revenues. Additionally, rising unemployment and worsening material situation caused even an increase of social protection expenditure. Social protection generally did fulfil its function. First of all it fulfilled its main function of relieving people of the burden of a defined set of risks or needs. Moreover, it contributed to softening of rising negative impact of the crisis, like unemployment or declining income. Finally, because of its mentioned anti-cyclical character, social protection played the role of a macroeconomic stabilizer. But this success has its price. Social protection has contributed to debt crisis in many countries to a large extent. Tackling the debt problems means thus the necessity of reforming social protection, which is reinforced by deeper economic integration within the European Union. Słowa kluczowe: zabezpieczenie społeczne, Unia Europejska, kryzys gospodarczy, systemy emerytalne, opieka zdrowotna 1. Wprowadzenie W referacie są przedstawione główne tendencje w systemach zabezpieczenia społecznego, w tym zwłaszcza zabezpieczeniu emerytalnym i opiece zdrowotnej, w państwach członkowskich UE w latach kryzysu gospodarczego i finansowego. Najnowsze dane Eurostatu o wydatkach na zabezpieczenie społeczne dotyczą roku 2010, zatem w artykule analizowane są głównie tendencje w latach 2007-2010. W punkcie drugim analizie poddane zostały wydatki na zabezpieczenie społeczne: w relacji do PKB i na osobę, a także ich struktura. Następnie przedstawione są podstawowe tendencje w dwóch podstawowych działach zabezpieczenia społecznego: zabezpieczeniu emerytalnym i opiece zdrowotnej. Dalej omówione są wybrane efekty zabezpieczenia społecznego, w tym poziom dochodów i ich zróżnicowanie oraz zagrożenie wykluczeniem społecznym. Analiza obejmie także politykę Unii Europejskiej wobec systemów zabezpieczenia społecznego w okresie kryzysu. 2. Wydatki na zabezpieczenie społeczne Zabezpieczenie społeczne to, według metodologii unijnej, wszystkie interwencje podmiotów publicznych lub prywatnych, mające na celu zmniejszenie ciężaru wynikającego z określonych ryzyk lub potrzeb, o ile nie występuje równocześnie rozwiązanie wzajemne lub indywidualne. Wyróżnia się osiem grup ryzyk lub potrzeb: choroba/opieka zdrowotna, inwalidztwo, starość, śmierć żywiciela, rodzina/dzieci, bezrobocie, potrzeby mieszkaniowe, pozostałe wykluczenie społeczne. Wydatki na zabezpieczenie społeczne obejmują przede wszystkim świadczenia, a także wydatki operacyjne 1. 1 G. Mossuti, G. Assero, Eurostat Statistics in Focus, Population and Social Conditions 14/2012, Eurostat, Luxembourg 2012. 1
Zabezpieczenie społeczne stanowi największą dziedzinę wydatków publicznych we współczesnych państwach rozwiniętych. W 2007 roku wydatki na zabezpieczenie społeczne pochłaniały ponad ¼ PKB UE-27. W okresie kryzysu relacja ta wzrosła w latach 2007-2010 o 12,6%, osiągając w roku 2010 29,4% PKB (tabela 1). Wzrost relacji wydatków na zabezpieczenie społeczne do PKB wynikał z nałożenia się dwóch tendencji: spadku PKB (recesji) w zdecydowanej większości państw członkowskich UE oraz wzrostu wydatków na zabezpieczenie społeczne. Wzrost wydatków na zabezpieczenie społeczne w okresie kryzysu wynika po pierwsze ze sztywnego charakteru zdecydowanej większości świadczeń zabezpieczenia społecznego (jak emerytury, renty czy opieka zdrowotna), a po drugie ze wzrostu potrzeb zaspokajanych przez zabezpieczenie społeczne (zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczna). Tabela 1 Wydatki na zabezpieczenie społeczne w % PKB, 2007-2010 Państwo 2007 2008 2009 2010 2010 (2007=100) Austria 27,8 28,4 30,6 30,4 109,4 Belgia 26,9 28,1 30,4 29,9 111,2 Bułgaria 14,1 15,5 17,2 18,1 128,4 Cypr 18,2 19,5 21,1 21,6 118,7 Czechy 18,0 18,0 20,3 20,1 111,7 Dania 28,8 29,4 33,2 33,3 115,3 Estonia 12,1 14,9 19,3 18,1 149,6 Finlandia 25,4 26,2 30,4 30,6 120,5 Francja 30,9 31,3 33,6 33,8 109,4 Grecja 24,8 26,2 28,0 29,1 117,3 Hiszpania 20,7 22,1 25,3 25,7 124,2 Holandia 28,3 28,5 31,6 32,1 113,4 Irlandia 18,9 22,3 27,4 29,6 156,6 Litwa 14,4 16,1 21,2 19,1 132,6 Luksemburg 19,3 21,4 24,0 22,7 117,6 Łotwa 11,3 12,7 16,9 17,8 157,5 Malta 18,0 18,4 20,0 19,8 110.0 Niemcy 27,9 28,1 31,5 30,7 110,0 Polska 18,1 18,6 19,2 18,9 104,4 Portugalia 23,9 24,3 27,0 27,0 113,0 Rumunia 13,6 14,3 17,1 17,6 129,4 Słowacja 16,1 16,1 18,8 18,6 115,5 Słowenia 21,3 21,4 24,2 24,8 116,4 Szwecja 29,1 29,5 32,0 30,4 104,5 Węgry 22,7 22,9 23,5 23,1 101,8 Wielka Brytania 25,0 26,1 28,9 28,0 112,0 Włochy 26,6 27,7 29,9 29,9 112,4 UE-27 26,1 26,8 29,6 29,4 112,6 Źródło: Baza Eurostatu, dostęp: 29.09.2013; częściowo obliczenia własne. Różnice w wielkości relacji wydatków na zabezpieczenie społeczne do PKB między państwami członkowskimi są znaczne - w roku 2007 relacja ta była najniższa w Estonii (12,1%), najwyższa we Francji (30,9%). W okresie kryzysu różnice te się zmniejszyły w roku 2010 relacja wynosiła od 17,6% w Rumunii do 33,8% we Francji. Ta konwergencja nastąpiła w wyniku znacznie szybszego wzrostu tej relacji w państwach, gdzie była ona niska, a które to państwa zostały silnie dotknięte kryzysem (Irlandia, Litwa, Łotwa, Estonia). W Polsce wydatki na zabezpieczenie społeczne w relacji do PKB należą do najniższych w UE i wzrosły w latach 2007-2010 znacznie mniej niż w innych państwach, co przede wszystkim wynikało z utrzymywania się w Polsce wzrostu PKB (w roku 2009 jako jedynym państwie członkowskim Unii Europejskiej). O ile różnice pomiędzy państwami członkowskimi UE pod względem wydatków na zabezpieczenie społeczne w relacji do PKB wynosiły w roku 2010 około 2:1, to różnice pod względem wydatków na zabezpieczenie społeczne na mieszkańca w standardach siły nabywczej wynosiły około 5:1 (tabela 2). W latach 2007-2010 wydatki te wzrosły średnio w UE o 10,2%. Podobnie jak w przypadku wydatków w relacji do PKB, wydatki na osobę rosły szybciej w państwach o niższych wydatkach. Także w Polsce tempo to było znacznie wyższe od średniej unijnej wyniosło 17,5%. Oczywiście, wydatki na zabezpieczenie społeczne są w Polsce na mieszkańca około trzykrotnie niższe niż np. we Francji czy w Niemczech. Przy okazji warto przypomnieć, że to właśnie wyraźnie niższy poziom PKB w naszym kraju, a tym samym wyraźnie niższe wydatki socjalne na osobę, a nie rozwiązania w zabezpieczeniu społecznym, są 2
podstawową przyczyną niższego poziomu życia emerytów w Polsce niż w bogatych krajach Unii, niższej jakości opieki zdrowotnej itd. Tabela 2 Wydatki na zabezpieczenie społeczne w PPS na mieszkańca, 2007-2010 Państwo 2007 2008 2009 2010 2010 (2007=100) Austria 8.580 8.844 8.998 9.352 109,0 Belgia 7.772 8.148 8.420 8.697 111,9 Bułgaria 1.419 1.685 1.780 1.936 136,4 Cypr 4.190 4.802 4.964 5.099 121,7 Czechy 3.724 3.650 3.946 3.940 105,8 Dania 8.803 9.164 9.584 10.292 116,9 Estonia 2.122 2.576 2.863 2.838 133,7 Finlandia 7.445 7.789 8.175 8.542 114,7 Francja 8.317 8.353 8.528 8.891 106,9 Grecja 5.578 6.074 6.193 6.224 111,6 Hiszpania 5.412 5.730 6.129 6.284 116,1 Holandia 9.356 9.556 9.809 10.405 111,2 Irlandia 6.928 7.394 8.271 9.248 133,5 Litwa 2.134 2.465 2.719 2.684 125,8 Luksemburg 13.245 14.096 14.437 14.896 112,5 Łotwa 1.564 1.785 2.036 2.242 143,4 Malta 3.437 3.661 3.875 4.054 118,0 Niemcy 8.037 8.145 8.553 8.894 110.7 Polska 2.468 2.614 2.735 2.899 117,5 Portugalia 4.691 4.748 5.066 5.275 112,4 Rumunia 1.405 1.670 1.886 1.998 142,2 Słowacja 2.720 2.915 3.195 3.335 122,6 Słowenia 4.707 4.854 4.981 5.168 109,8 Szwecja 9.122 9.142 9.000 9.240 101,3 Węgry 3.486 3.656 3.567 3.628 104,1 Wielka Brytania 7.288 7.370 7.555 7.676 105,3 Włochy 6.932 7.233 7.259 7.337 105,8 UE-27 6.521 6.701 6.956 7.185 110,2 Źródło: Baza Eurostatu, dostęp: 29.09.2013; częściowo obliczenia własne. Struktura wydatków na świadczenia zabezpieczenia społecznego nie uległa w latach 2007-2010 większym zmianom, czyli wspomniany wzrost wydatków nastąpił we wszystkich działach (tabela 3). Nie jest zaskoczeniem największy wzrost udziału wydatków na świadczenia związane z bezrobociem. Wyraźnie największym działem zabezpieczenia społecznego są wydatki związane ze starością, czyli przede wszystkim systemy emerytalne, pochłaniające prawie 40% wydatków na świadczenia. Kolejną dużą pozycją są wydatki związane z chorobą, czyli głównie na opiekę zdrowotną. Polska należy do krajów o największym udziale świadczeń związanych ze starością: w roku 2010 było to 50,0%, a także ze śmiercią żywiciela (głównie renty rodzinne: 10,9%), a mniejszy niż średnio w Unii jest udział świadczeń związanych z inwalidztwem (7,4%), chorobą (24,2%), rodziną i dziećmi (4,2%), bezrobociem (2,2%), mieszkaniami (0,3%), wykluczeniem społecznym (0,8%). Tabela 3 Struktura wydatków na świadczenia zabezpieczenia społecznego, UE-27, 2007-2010 Funkcja (ryzyka lub potrzeby) 2007 2008 2009 2010 Choroba/ opieka zdrowotna 29,3 29,5 29,5 29,4 Inwalidztwo 8,3 8,3 8,0 8,0 Starość 39,5 39,6 38,8 39,1 Śmierć żywiciela 6,2 6,1 6,0 5,9 Rodzina/ dzieci 8,1 8,1 8,1 8,0 Bezrobocie 5,0 5,0 6,2 6,0 Mieszkanie 2,1 2,0 2,0 2,0 Wykluczenie społeczne (nie sklasyfikowane w innych funkcjach) 1,5 1,4 1,5 1,6 3
Źródło: Baza Eurostatu, dostęp: 12.10.2013; częściowo obliczenia własne. 3. Systemy emerytalne Systemy emerytalne stanowią nie tylko największy pod względem wydatków dział zabezpieczenia społecznego, ale wręcz największą pozycję wydatków publicznych. Dla przykładu, państwa członkowskie Unii Europejskiej wydawały w roku 2010 przeciętnie 13,0% swojego PKB (Polska 11,9%) na emerytury i renty, wśród których emerytury wyraźnie dominują 2. Emerytury stanowią sztywne wydatki, których nie można dostosować do zmniejszonych wpływów ze składek czy podatków. Zatem kryzys pogarsza sytuację finansową systemów emerytalnych, zwiększając z reguły ich deficyt. Jedyna praktycznie możliwość zmniejszenia bieżących wydatków na emerytury to ograniczenie bieżącej waloryzacji. W większości państw członkowskich Unii zmniejszono poziom waloryzacji w okresie kryzysu. Należy jednak podkreślić, że wydatki na emerytury są często chronione bardziej niż inne pozycje wydatków budżetowych, co często wyjaśnia się siłą emerytów jako wyborców (w odróżnieniu np. od dzieci i młodzieży, którzy nie mogą głosować). Kryzys odegrał jednak także pozytywną rolę w postaci przyspieszenia zmian w odpowiedzi zarówno na obecne problem finansowe, jak i przyszłe wyzwania, w tym zwłaszcza demograficzne. W wielu państwach właśnie w okresie kryzysu uchwalono podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego. Przykładem jest Polska, gdzie odkładaną przez lata decyzję podjęto w warunkach kryzysu: uchwalono w roku 2012 podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego do 67 lat, wprowadzane stopniowo od roku 2013, do 2020 dla mężczyzn i 2040 roku dla kobiet. O ile podwyższenie wieku emerytalnego jest niezbędnym dostosowaniem systemu emerytalnego do wydłużającego się przeciętnego trwania życia, o tyle bardzo kontrowersyjne są zmiany wprowadzane lub planowane w odniesieniu do kapitałowej części systemu emerytalnego (w Polsce OFE). Systemy emerytalne naszego regionu (Europy Środkowo- Wschodniej) zostały dotknięte globalnym kryzysem w sposób szczególny. Po pierwsze, w odróżnieniu od większości powszechnych systemów emerytalnych na świecie, w których nie ma obowiązkowych funduszy emerytalnych, spadki na rybkach kapitałowych i wynikające z nich straty funduszy emerytalnych dotknęły wszystkich ubezpieczonych w tych krajach i zmniejszyły poparcie dla kapitałowych rozwiązań w systemach emerytalnych. Po drugie, rosnący w wyniku kryzysu deficyt i dług publiczny coraz bardziej wysunął na pierwszy plan problem finansowania okresu przejściowego niezbędnego dofinansowania systemu repartycyjnego dla uzupełnienie luki powstałej w wyniku odprowadzania części składek do funduszy emerytalnych. Dla rozwiązania tego problemu przyjęto różne rozwiązania: obniżenie składki na drugi filar (jak w Polsce w 2011 roku) lub wstrzymanie przekazywania składek do funduszy emerytalnych, a w skrajnym wariancie dokonano renacjonalizacji funduszy emerytalnych (Węgry 2010) 3. 4. Systemy opieki zdrowotnej Opieka zdrowotna to drugi po systemach emerytalnych największy pod względem wydatków dział zabezpieczenia społecznego. Na funkcję choroba/ opieka zdrowotna państwa członkowskie UE wydawały w roku 2010 średnio 8,3% PKB 4. Pod względem zakresu podmiotowego jest to natomiast najszerszy dział zabezpieczenia społecznego, obejmujący albo wszystkich albo prawie wszystkich obywateli (mieszkańców) od urodzenia do śmierci. Kryzys dotknął systemy opieki zdrowotnej w podobny sposób jak systemy emerytalne, głownie poprzez spadek wpływów ze składek i podatków wraz ze spadkiem produkcji i zatrudnienia. W opiece zdrowotnej są jednak nieco większe niż w przypadku systemów emerytalnych możliwości ograniczenia wydatków w odpowiedzi na zmniejszone wpływy. Stało się tak także w obecnym kryzysie. Ograniczanie lub przynajmniej ograniczanie wzrostu wydatków na świadczenia nastąpiło między innymi przez zmiany w koszyku świadczeń czy zwiększenie współpłacenia przez ubezpieczonych/pacjentów. O ile przed kryzysem realne wydatki na opiekę zdrowotną na mieszkańca rosły rocznie o 4,6%, to w roku 2010 nastąpił ich spadek o 0,6%. W państwach najbardziej dotkniętych kryzysem, dokonujących w odpowiedzi ostrych cieć wydatków publicznych, wydatki na opiekę zdrowotną spadły w roku 2010 znacznie przeważnie w tych państwach także wzrost w poprzednim okresie był wyższy niż średnio w UE. I tak w Irlandii wydatki spadły w roku 2010 o 7,9% (przy średniorocznym wzroście w latach 2000-2009 wynoszącym 6,5%), w Estonii odpowiednio 7,3% (poprzednio wzrost o 7,2%), w Grecji 6,7% (poprzednio wzrost o 5,7%). Polska należy do państw, w których w roku 2010 nadal zanotowano wzrost wydatków, ale znacznie niższy (0,5%) niż średnio w latach 2000-2009 (7,1%) 5. 5. Wybrane efekty zabezpieczenia społecznego Jednym z podstawowych kryteriów oceny skuteczności systemów zabezpieczenia społecznego jest stopień, w jakim zabezpieczają one przed ubóstwem. W Unii Europejskiej stosuje się od kilku lat wskaźnik zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Jest on definiowany jako odsetek osób, które mają niskie dochody (poniżej 60% mediany dochodów w danym państwie) lub są dotknięte deprywacją materialną (nie są w stanie zaspokoić 4 lub więcej potrzeb 2 Baza Eurostatu, dostęp 20.09.2013. 3 M. Żukowski, Dwie fale reform emerytalnych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej 1998-2012, Studia Oeconomica Posnaniensia 2013 nr 1, s. 91-100. 4 European Commission, Employment and Social Developments in Europe 2012, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2012, s. 467. 5 OECD, Health at a Glance: Europe 2012, OECD Publishing, Paris 2012, s. 121. 4
spośród 9 zdefiniowanych, m.in. odpowiedniego ogrzania mieszkania) lub mieszkają w gospodarstwie z bardzo niską intensywnością pracy (gdzie dorośli w wieku 18-59 w mniej niż w 20% wykorzystują w ciągu roku swój potencjał pracy). Jak pokazują dane w tabeli 4, w skali całej Unii zabezpieczenie społeczne spełniło w latach 2007-2011 swoją rolę w zakresie zapobiegania ubóstwu lub wykluczeniu społecznemu w powyższym rozumieniu. Jednak na nieznaczne obniżenie wartości średniej wskaźnika dla całej UE składają się bardzo różne tendencje w poszczególnych państwach. W części państw skala zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym zmniejszyła się, m. in. w Belgii, Bułgarii, Czechach i w Niemczech, przy czym skala tego zmniejszenia była najwyższa w Polsce aż o 20,9%, co wynika przede wszystkim ze wzrostu poziomu życia w naszym kraju i stosunkowo łagodnego przebiegu kryzysu. Z drugiej strony, w wielu krajach kryzys przełożył się na znaczący wzrost zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, zwłaszcza w Hiszpanii, Irlandii, ale także w bogatych państwach socjalnych, jak Dania czy Szwecja. Tabela 4 Osoby zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w % ludności ogółem, 2007-2010 Państwo 2007 2008 2009 2010 2011 2011 (2008=100) Austria 16,7 18,6 17,0 16,6 16,9 101,2 Belgia 21,6 20,8 20,2 20,8 21,0 97,2 Bułgaria 60,7 44,8 46,2 49,2 49,1 80,9 Cypr 25,2 23,3 23,5 24,6 24,6 97,6 Czechy 15,8 15,3 14,0 14,4 15,3 96,8 Dania 16,8 16,3 17,6 18,3 18,9 112,5 Estonia 22,0 21,8 23,4 21,7 23,1 105,0 Finlandia 17,4 17,4 16,9 16,9 17,9 102,9 Francja 19,0 18,6 18,5 19,2 19,3 101,6 Grecja 28,3 28,1 27,6 27,7 31,0 109,5 Hiszpania 23,1 22,9 23,4 25,5 27,0 116,9 Holandia 15,7 14,9 15,1 15,1 15,7 100,0 Irlandia 23,1 23,7 25,7 27,3 29,4 127,3 Litwa 28,7 27,6 29,5 33,4 33,1 115,3 Luksemburg 15,9 15,5 17,8 17,1 16,8 105,7 Łotwa 36,0 33,8 37,4 38,1 40,4 112,2 Malta 19,4 19,6 20,2 20,3 21,4 110,3 Niemcy 20,6 20,1 20,0 19,7 19,9 96,6 Polska 34,4 30,5 27,8 27,8 27,2 79,1 Portugalia 25,0 26,0 24,9 25,3 24,4 97,6 Rumunia 45,9 44,2 43,1 41,4 40,3 87,8 Słowacja 21,3 20,6 19,6 20,6 20,6 96,7 Słowenia 17,1 18,5 17,1 18,3 19,3 112,9 Szwecja 13,9 14,9 15,9 15,0 16,1 115,8 Węgry 29,4 28,2 29,6 29,9 31,0 105,4 Wielka Brytania 22,6 23,2 22,0 23,2 22,7 100,4 Włochy 26,0 25,3 24,7 24,5 28,2 108,5 UE-27 24,4 23,6 23,1 23,5 24,2 99,2 Źródło: Baza Eurostatu, dostęp: 12.10.2013; częściowo obliczenia własne. Bardziej szczegółowa analiza poszczególnych składowych wskaźnika zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym pokazuje istotny wzrost zakresu deprywacji materialnej w wielu państwach. Wzrosła także głębokość ubóstwa, czyli różnica między poziomem dochodów osób poniżej granicy 60% mediany dochodów w danym państwie a tą granicą. W roku 2011 ta luka ubóstwa dla UE-27 była większa niż w roku 2008 o 1,6 p. p. i wynosiła 23,3%, co oznacza, że połowa osób zagrożonych ubóstwem materialnym miała dochody niższe od granicy zagrożenia ubóstwem o co najmniej 23% 6. Nierówności w podziale dochodów w skali całej Unii wzrosły jedynie nieznacznie w okresie kryzysu. Relacja udziału w dochodach łącznych najbogatszego kwintyla do udziału najuboższego kwintyla (S80/S20) wzrosła z 5,0 w roku 20007 do 5,1 w roku 2011. Jednak w wielu państwach nierówności dochodów wzrosły wyraźniej między 2007 a 2011 rokiem, zarówno w państwach o małym zróżnicowaniu dochodów (Szwecja z 3,3 do 3,6, Dania z 3,7 do 4,4, Francja z 3,9 do 4,6), jak i w państwach o dużych nierównościach w podziale dochodów (Hiszpania z 5,3 do 6,8, Irlandia z 4,8 do 5,3 w roku 2010). W Polsce nierówności w tym okresie nieco się zmniejszyły: z 5,3 do 5,0 7. 6 European Commission, Employment and Social Developments in Europe 2012, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2012, s. 156. 7 Tamże, s. 444, 447, 449, 451, 458, 461, 467. 5
Wskazane tendencje w zakresie wydatków na zabezpieczenie społeczne, które w okresie kryzysu z reguły nie spadły, a w wielu przypadkach wzrosły, prowadzą do wniosku, że zabezpieczenie społeczne odgrywa w znacznym stopniu rolę stabilizatora makroekonomicznego 8. 6. Polityka Unii Europejskiej wobec zabezpieczenia społecznego Polityka społeczna, w tym jej największa część składowa, jaką jest zabezpieczenie społeczne, jest generalnie w kompetencji państw członkowskich. Unia ma silne kompetencje w odniesieniu do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników migrujących, jako jednego z warunków zapewnienia swobody przepływu pracowników. Zasady koordynacji zapewniają, że uprawnienia pracowników migrujących są zachowane i że nie są oni dyskryminowani w zakresie zabezpieczenia społecznego. Zasady te nie ingerują natomiast w rozwiązania systemów zabezpieczenia społecznego i Unia nie ma żadnych kompetencji do ujednolicania zróżnicowanych rozwiązań, wynikających z odmiennych tradycji w tej dziedzinie. Jednak polityka społeczna, w tym zabezpieczenie społeczne, zajmują coraz istotniejsze miejsce w najważniejszych strategiach unijnych, a pogłębiająca się integracja gospodarcza wywiera coraz większy wpływ na zabezpieczenie społeczne państw członkowskich. Kryzys jeszcze wzmocnił tę tendencję do wywierania coraz silniejszego wpływu na zabezpieczenie społeczne państw członkowskich przez Unię tylnymi drzwiami, poprzez jej silne kompetencje gospodarcze. Od roku 2000 Unia Europejska realizowała Strategię Lizbońską, której celem było przekształcenie do 2010 roku UE w najbardziej konkurencyjną opartą na wiedzy gospodarkę w świecie, zdolną do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego, stworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy oraz zachowania spójności społecznej. Strategia ta łączyła zatem cele gospodarcze ze społecznymi (wysokie zatrudnienie, edukacja, spójność społeczna). Zwracano uwagę na fakt, że po raz pierwszy w historii integracji europejskiej, dziedzina polityki społecznej, jaką jest integracja społeczna (ograniczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego) znalazła się w centralnej strategii wspólnotowej. Jako narzędzie wspierania przez Unię realizacji celów Strategii w dziedzinach, które należą do kompetencji państw członkowskich, jak ograniczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego czy zabezpieczenie społeczne, zainaugurowano w roku 2000 otwartą metodę koordynacji (OMK). Jest to zorganizowany wieloetapowy proces wzajemnego uczenia się, obejmujący uzgodnienie wspólnych celów, krajowe strategie i wspólne (unijne) raporty. Pierwszą dziedziną zastosowania OMK pod tą nazwą była polityka ograniczania ubóstwa i wykluczenia społecznego (2000), następną systemy emerytalne (2000), opieka zdrowotna i opieka długoterminowa (2003). Od roku 2004 postanowiono połączyć te różne dziedziny i realizować otwartą metodę koordynacji w dziedzinie zabezpieczenia społecznego i integracji społecznej ( społeczna OMK ) 9. Gdyby nawet nie pojawił się kryzys, duża część celów Strategii Lizbońskiej nie zostałaby zrealizowana, o czym świadczyły dokonywane w trakcie jej realizacji przeglądy. Kryzys natomiast te negatywne tendencje jeszcze wzmocnił, m. in. wywołując spadek zatrudnienia i wzrost zagrożenia wykluczeniem społecznym. Na miejsce Strategii Lizbońskiej w roku 2010 została przyjęta przez państwa członkowskie Unii (teraz już obejmującej 27 państw członkowskich, w tym Polskę) kolejna 10-letnia Strategia Europa 2020. To kryzys zapewne spowodował, że odbyło się to ze zdecydowanie mniejszym rozgłosem niż w przypadku jej poprzedniczki. Ponownie, bardzo silnie reprezentowane są w niej cele społeczne: zatrudnienie, edukacja i ograniczanie wykluczenia społecznego. Strategia zawiera w odniesieniu do tych dziedzin, podobnie jak do pozostałych: badania i rozwój oraz środowisko, ambitne cele 10. Niezależnie od działań skierowanych bezpośrednio wobec zabezpieczenia społecznego, realizowanych miękkimi metodami (jak OMK) stosownie do podziału kompetencji w ramach Unii, integracja europejska wywiera także pośredni wpływ na zabezpieczenie społeczne państw członkowskich. Są dwa główne kanały tego wpływu. Po pierwsze, Unia Gospodarcza i Walutowa opiera się na twardych kryteriach konwergencji, wymuszających konieczność ograniczania deficytu finansów publicznych. Tymczasem istotną częścią wydatków publicznych są wydatki na świadczenia społeczne, czyli głównie na zabezpieczenie społeczne. Żeby ograniczać deficyt trzeba więc dokonywać zmian w zabezpieczeniu społecznym. W warunkach obecnego kryzysu, będącego w dużym stopniu właśnie kryzysem zadłużenia, rośnie zatem presja na ograniczanie wydatków na zabezpieczenie społeczne, w tym zwłaszcza na emerytury (pakt fiskalny). Unia Europejska zaczyna wywierać coraz silniejszy wpływ na zabezpieczenie społeczne, ale pośrednio, poprzez swoje silne kompetencje w sferze gospodarczej. Po drugie, pojawiają się konflikty systemów zabezpieczenia społecznego z unijnym prawem konkurencji, swobody świadczenia usług i swobody przepływu kapitału. Problemy pojawiają się zwłaszcza wraz z urynkowieniem i częściową prywatyzacją zabezpieczenia społecznego. Przykładem jest orzeczenie Trybunału w sprawie niezgodności z prawem unijnym ograniczeń inwestycji zagranicznych polskich OFE. Polska argumentowała, że chodzi o część systemu emerytalnego (zabezpieczenia społecznego), w odniesieniu do którego Unia nie ma kompetencji, tymczasem z punktu widzenia Unii polskie ograniczenia, dotyczące prywatnych podmiotów działających na rynku kapitałowym, naruszały swobodę przepływu kapitału. Także i tutaj można mówić o rosnącym wpływie UE na zabezpieczenie społeczne państw członkowskich tylnymi drzwiami, poprzez kompetencje gospodarcze. 8 Tamże, s. 203-208. 9 M. Żukowski, Unijna strategia integracji społecznej, Polityka Społeczna 2010 nr 9, s. 2-7. 10 I. Savova, Europe 2020 Strategy towards a smarter, greener and more inclusive society?, Eurostat Statistics in Focus, General and regional statistics 39/2012, Eurostat, Luxembourg 2012. 6
7. Zakończenie Systemy zabezpieczenia społecznego generalnie dobrze wypełniły swoją funkcję w okresie kryzysu. Przede wszystkim, zabezpieczały ludzi przed ujemnymi konsekwencjami określonych zdarzeń. Ponadto, zapewniły złagodzenie rosnących problemów społecznych, jak bezrobocie i spadek dochodów. Wreszcie, spełniły swoją rolę makroekonomicznego stabilizatora. Jednak rosnące wydatki na zabezpieczenie społeczne w okresie spadku lub zahamowania wzrostu wpływów spowodowały wzrost nierównowagi finansowej zabezpieczenia społecznego. Zabezpieczenie społeczne w znacznym stopniu przyczynia się do kryzysu zadłużenia wielu państw. Rozwiązywanie problemów zadłużenia oznacza zatem konieczność podejmowania reform w systemach zabezpieczenia społecznego, co jest dodatkowo wzmacniane przez postępującą integrację europejską w sferze gospodarczej. Zabezpieczenie społeczne wymaga ciągłego dostosowywania do zmieniających się uwarunkowań. Oprócz uwarunkowań gospodarczych do zasadniczych wyzwań dla zabezpieczenia społecznego należą tendencje demograficzne i przemiany społeczne. Państwa europejskie stoją wobec konieczności zasadniczego przewartościowania polityki w zakresie zabezpieczenia społecznego dla zapewnienia jego długookresowej stabilności. Literatura European Commission, Employment and Social Developments in Europe 2012, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2012. EUROSTAT, 2013, Database, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database [dostęp: 13.09.2013]. Mossuti G., Assero G., In 2009 a 6.5% rise in per capita social protection expenditure matched a 6.1% drop in EU-27 GDP, Eurostat Statistics in Focus, Population and Social Conditions 14/2012, Eurostat, Luxembourg 2012. OECD, Health at a Glance: Europe 2012, OECD Publishing, Paris 2012. Savova I., Europe 2020 Strategy towards a smarter, greener and more inclusive society?, Eurostat Statistics in Focus, General and regional statistics 39/2012, Eurostat, Luxembourg 2012. Żukowski M., Unijna strategia integracji społecznej, Polityka Społeczna 2010 nr 9, s. 2-7. Żukowski M., Dwie fale reform emerytalnych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej 1998-2012, Studia Oeconomica Posnaniensia 2013 nr 1, s. 91-100. 7