LKI-4114-02-03/2012 I/12/002 Kielce, dnia maja 2012 r. Pan Romuald Garczewski Burmistrz Miasta i Gminy Staszów WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Kielcach przeprowadziła w Urzędzie Miasta i Gminy w Staszowie (Urząd) kontrolę w zakresie udzielania przez Burmistrza Miasta i Gminy Staszów ulg podatkowych w latach 2009 2011. W związku z kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym w dniu 22 maja 2012 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK przekazuje Panu Burmistrzowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości ocenia działalność Burmistrza Miasta i Gminy Staszów w latach 2009-2011, w zakresie objętym kontrolą. Pozytywną ocenę uzasadnia: prawidłowe stosowanie ulg podatkowych w postaci umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty zaległości podatkowych dla osób prawnych i fizycznych; podawanie do publicznej wiadomości wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków udzielono ulg, umorzeń, odroczeń lub rozłoŝono spłatę na raty w kwocie przewyŝszającej łącznie 500 zł; opracowanie instrukcji w sprawie udzielania ulg w spłacie i umarzania zaległości podatkowych w Gminie Staszów oraz określenia zasad poboru podatków z opłat lokalnych w Gminie Staszów oraz terminowej realizacji zobowiązań; występowanie do sądu o utworzenie hipotek przymusowych dla zabezpieczenia spłaty zaległych naleŝności podatkowych; uczestniczenie w licytacjach prowadzonych przez komorników sądowych w celu odzyskania części zobowiązań podatkowych. Nieprawidłowości dotyczyły: nieterminowego wydawania decyzji dla osób prawnych w sprawie umarzania zaległości podatkowych; braku planów przeprowadzania kontroli u podatników, posiadających osobowość prawną oraz osób fizycznych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej; nieterminowego wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych dla powstałych zaległości podatkowych; 1 Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm.
doprowadzenia do przedawnienia 210 zaległości podatkowych u osób fizycznych przez brak naleŝytej staranności przy stosowaniu obowiązującej instrukcji określającej zasady terminowej realizacji zaległych naleŝności podatkowych. 1. W okresie objętym kontrolą, Urząd w sposób prawidłowy realizował dochody własne z tytułu podatków od nieruchomości, rolnego, leśnego i od środków transportu. Wykonane w latach 2009-2011 dochody z tytułu ww. podatków wyniosły odpowiednio 8.519,3 tys. zł (102% w stosunku do planowanych), 8.264,7 mln zł (100%) i 8.922,3 tys. zł (101,78%). Suma zaległości z tytułu ww. podatków na koniec kaŝdego roku, w latach 2009-2011 utrzymywała się na stosunkowo wysokim poziomie i wynosiła odpowiednio 1.106,2 tys. zł (13% ogólnej kwoty dochodów z tytułu ww. podatków), 1.062 tys. zł (12,9%) i 868,2 tys. zł (9,7%). Za pozytyw naleŝy uznać stopniowe zmniejszanie zaległości podatkowych w badanym okresie w 2011 r. zaległości zmniejszyły się o 21,5% w stosunku do ich wielkości z 2009 r. 2. NIK nie wnosi zastrzeŝeń do skali ulg podatkowych udzielonych przez Burmistrza Staszowa w latach 2009-2011. Udzielone w tym okresie ulgi w postaci umorzenia podatków lokalnych stanowiły niewielki udział w stosunku do ogólnej kwoty dochodów własnych. Kwota ogółem umorzeń podatków w tym okresie wyniosła 183,2 tys. zł (120,3 tys. zł umorzono osobom prawnym i 63 tys. zł osobom fizycznym). Stanowiło to 0,71% kwoty dochodów własnych. Największe kwotowo umorzenia podatków miały miejsce w 2010 r. i wyniosły ogółem 122,2 tys. zł (osobom prawnym umorzono kwotę 75,5 tys. zł, a osobom fizycznym 46,6 tys. zł), natomiast najmniejsze w 2011 r. i wyniosły 16,7 tys. zł (15,2 tys. zł dla osób prawnych i 1,5 tys. zł osób fizycznych). W badanym okresie Burmistrz rozpatrzył pozytywnie 53 z 54 złoŝonych wniosków o odroczenie terminu płatności oraz rozłoŝenie na raty zaległych podatków na ogólna kwotę 1.102,7 tys. zł (4,3% kwoty dochodów własnych z badanego okresu). Osobom prawnym odroczono lub rozłoŝono na raty kwotę 654,7 tys. zł, a osobom fizycznym 448 tys. zł. 3. NIK pozytywnie ocenia wprowadzenie w Urzędzie procedur udzielania ulg podatkowych. Zarządzeniem Burmistrza z 2010 r. została wprowadzona instrukcja dotycząca postępowania w sprawie udzielania ulg w spłacie i umarzania zaległości podatkowych w Gminie Staszów. Instrukcja określa tryby i zasady udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych i umarzania zaległości podatkowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa 2. Szczegółowe badanie wszystkich decyzji umarzających zaległości podatkowe osobom prawnym wykazały, Ŝe kaŝda decyzja Burmistrz poprzedzona była postępowaniem, w wyniku którego badano argumentację i dowody przedstawiane przez wnioskodawców. Badano m.in. sprawozdania finansowe, tj. bilans, rachunek zysków i strat, sprawozdanie z przepływów pienięŝnych, informacje o korzystaniu przez okres ostatnich trzech lat od daty złoŝenia wniosku z pomocy de minimis oraz informacje pisemne o podejmowanych przez wnioskodawców działaniach mających na celu poprawę kondycji finansowej jednostki ubiegającej się o umorzenia zaległych podatków lokalnych. Podstawę prawną przy rozpatrywaniu ww. spraw stanowił art. 67a 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, na podstawie którego Burmistrz wydał sześć decyzji umarzających podatek w całości oraz siedem decyzji o częściowym umorzeniu zaległych podatków wraz z odsetkami. Wszystkie wydane decyzje umorzeniowe dla podmiotów prawnych stanowiły pomoc publiczną. Zostało to udokumentowane wydawanymi zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis. W ocenie NIK, brak było podstaw do umorzenia Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej Spółka z o.o. w Staszowie podatku od nieruchomości za 2010 r. w kwocie 51.244 zł. We wniosku o umorzenie zaległego podatku wskazywano m.in. na trudną sytuację ekonomiczną Spółki, na prowadzoną restrukturyzację, wyeksploatowane środki transportu itp. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało, Ŝe trudna sytuacja ekonomiczna Spółki nie była zdarzeniem chwilowym, ale utrzymywała się od dłuŝszego czasu. Z wyjaśnienia osoby odpowiedzialnej za przygotowanie projektu decyzji dla Spółki PKS w Staszowie wynika, Ŝe pozytywną decyzję polecił przygotować ustępujący Burmistrz Andrzej Iskra. Odpowiedzialnym za wydanie powyŝszej decyzji bez uwzględnienia sytuacji ekonomiczno finansowej wnioskodawcy jest Andrzej Iskra, były Burmistrz Staszowa. 2 Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. 2
Z analizy 13 losowo wybranych wniosków osób fizycznych o umorzenie zaległości podatkowych wynika, Ŝe przyczynami wskazywanymi przez wnioskodawców występującymi o umorzenie podatku były między innymi - straty spowodowane powodzią z 2009 r., utrata płynności finansowej w prowadzonej działalności gospodarczej, kryzys gospodarczy, straty poniesione w wyniku wichury, ponoszenie duŝych nakładów na modernizację i remonty zakupionych obiektów, spadek obrotów w wyniku kryzysu w budownictwie, choroba podatnika i brak pracy. W kaŝdym przypadku przy rozpatrywaniu wniosków sporządzany był protokół o stanie majątkowym zobowiązanego. W wydawanych decyzjach wskazywano na uzasadniony waŝny interes podatnika i waŝny interes publiczny. Były to - utrzymywanie miejsc pracy w prowadzonej działalności gospodarczej przez podatnika wnioskodawcę, prowadzenie działalności handlowej, prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Wolnej Strefy Ekonomicznej, utrzymanie miejsc pracy w hurtowni artykułów hydraulicznych i sanitarnych. Za waŝny interes płatnika uznawano chwilowe kłopoty z regulowaniem naleŝności podatkowych, które mogły mieć istotny wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, jak równieŝ trudną sytuację Ŝyciową spowodowaną chorobami. Z 13 analizowanych decyzji Burmistrz Staszowa umorzył całość wnioskowanego podatku dla 10 podatników, pozostałym podatnikom umorzył częściowo. Burmistrz Staszowa w okresie objętym kontrolą, przy wydawaniu decyzji o odroczenie terminu płatności podatków kierował się przesłankami, wskazującymi na zasadność udzielenia pomocy publicznej de minimis. Wnioskujący o tę ulgę podatnicy w składanych wnioskach wskazywali na trudną sytuację ekonomiczną, mającą charakter przejściowy, wynikającą z ogólnej sytuacji gospodarczej kraju. Osoby fizyczne wskazywały na kłopoty zdrowotne polegające na częstych chorobach, których nie moŝna było przewidzieć. Przed wydaniem decyzji dotyczącej udzielenia powyŝszej ulgi prowadzone było postępowanie dowodowe. 4. W ocenie NIK, Burmistrz przy wydawaniu decyzji dotyczących umorzenia podatku od nieruchomości, nie zawsze przestrzegał postanowień art. 35 3 kodeksu postępowania administracyjnego 3 w sprawie obowiązujących terminów dla załatwienia sprawy. NajdłuŜszy termin wydania decyzji administracyjnej wynoszący 83 dni dotyczył umorzenia zaległego podatku od nieruchomości firmie ANPOL producentowi Stolarki PCV. Decyzje dotyczące PKS S.A w Staszowie i Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi Spółka z o.o. w Staszowie wydano odpowiednio dopiero po 70 i 75 dniach od złoŝenia wniosków. Odpowiedzialnym za powyŝsze nieprawidłowości jest Pani Marzanna Chojnacka inspektor Wydziału Finansowego. Z jej wyjaśnienia wynika, Ŝe przyczyną wydłuŝenia terminów rozpatrywania wniosków była konieczność zgromadzenia odpowiednich materiałów dowodowych. W Ŝadnym z wymienionych przypadków nie poinformowano wnioskodawców o przyczynach opóźnienia w wydawaniu decyzji. 5. Urząd prawidłowo reagował na niedotrzymywanie przez podatników wyznaczonych terminów płatności. W okresie objętym kontrolą wystawiono ogółem 10.091 upomnień dla dłuŝników zalegających z podatkami od nieruchomości (6.348 upomnień), rolnym (3.044 upomnienia), leśnym (47 upomnień) i podatkiem od środków transportu (652 upomnienia). W latach 2009 2011 Urząd wystawił 2.288 tytułów wykonawczych, w tym z powodu zalegania z płatnościami podatku od nieruchomościami 1.173, podatku rolnego 883, podatku leśnego 30 i podatku od środków transportowych 202 tytuły. Analiza dokumentacji 60 dłuŝników posiadających największe zadłuŝenia podatkowe w latach 2009 2011 wykazała, Ŝe w 2009 r. z kwoty 285.336,87 zł zaległych naleŝności podatkowych wyegzekwowano 47.329,34 zł, tj. tylko 17% ogólnej kwoty zaległości. W 2010 r. od 20 największych dłuŝników z kwoty 397.866,94 zł zaległych podatków wyegzekwowano kwotę 29.343,66 zł, czyli zaledwie 7%, zaległości. W 2011 r. z zaległości od 20 największych dłuŝników w kwocie 525.671,02 zł wyegzekwowano kwotę 34.890,40 zł, tj. 7% zaległej kwoty. Jedną z przyczyn niskich efektów egzekwowania zaległości podatkowych było nieterminowe wystawianie upomnień dla dłuŝników. W 2009 r. pracownicy Wydziału Finansowego Urzędu wystawiali upomnienia od dwóch miesięcy do pięciu lat po upływie wymaganego terminu wpłaty podatku. Organ podatkowy (Burmistrz Staszowa) mimo dostarczenia upomnienia i braku reakcji podatnika wystawiał tytuły wykonawcze z opóźnieniem wynoszącym od dwóch miesięcy do dwóch lat. W czterech przypadkach nie wystawiono tytułów wykonawczych, mimo wystawienia upomnień. W 2010 r. organ podatkowy wystawiał upomnienia z opóźnieniem wynoszącym od jednego miesiąca do nawet 16 miesięcy od momentu powstania zaległości podatkowych. Natomiast w terminie od dwóch miesięcy nawet do trzech lat wystawiane były tytuły wykonawcze. Wobec czterech dłuŝników, mimo 3 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. 3
wystawiania upomnień, organ podatkowy nie wystawił Ŝadnego tytułu wykonawczego. Natomiast w 2011 r., mimo powstałych zaległości podatkowych, nie wystawiono tytułów wykonawczych wobec sześciu dłuŝników. Ustalono, Ŝe Urząd w latach 2009-2011 wobec dłuŝników o najwyŝszych kwotowo zaległościach wystawił 130 upomnień. Pozytywnie naleŝy oceniać fakt, Ŝe Urząd występował do urzędów skarbowych o udzieleniu informacji o efektach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec dłuŝników oraz do starosty o udzielanie informacji o stanie ich nieruchomości. Urząd zgłosił do licytacji zaległości podatkowe trzech dłuŝników, a na jego wniosek sąd ustanowił hipotekę przymusową dla zabezpieczenia naleŝności gminy od ww. dłuŝników. W okresie objętym kontrolą przedawnieniu uległo dziewięć zaległych zobowiązań w podatku od nieruchomości wobec podmiotów gospodarczych posiadających osobowość prawną na ogólna kwotę 214.008,13 zł. Przedawnienia od osób fizycznych dotyczyły ogółem 275 zaległości podatkowych na ogólną kwotę 102.257,21 zł, w tym: 170 zaległości z tytułu podatku od nieruchomości, 181 zaległości w podatku rolnym, 88 zaległości w podatku leśnym oraz siedem zaległości z tytułu podatku od środków transportowych. Główną przyczyną przedawnienia zaległych naleŝności podatkowych w przypadku czterech podmiotów było postawienie ich w stan likwidacji i brak moŝliwości zaspokojenia roszczeń gminy w procesie likwidacji. Wobec trzech podmiotów ogłoszono upadłość, a w podziale środków uzyskanych w postępowaniu upadłościowym nie uwzględniono naleŝności gminy. W stosunku do jednej osoby prawnej zlicytowano nieruchomość, a naleŝności gminy nie został uwzględnione w sporządzonym planie podziału sumy uzyskanej z licytacji nieruchomości dłuŝnika. W roku 2011 w stosunku do jednego podmiotu prawnego doszło do przedawnienia nieznacznej zaległości w kwocie 104,26 zł (za 2005 rok). Z dokumentów informujących o przedawnieniach, sporządzonych przez pracowników Wydziału Finansowego wynika, Ŝe w okresie objętym kontrolą główną przyczyną przedawnienia zaległych podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego było niewystawianie tytułów wykonawczych. Ustalono, Ŝe z 275 przedawnień tylko wobec 64 dłuŝników przyczyną przedawnienia podatku od nieruchomości była bezskuteczność egzekucji, pomimo wystawionych tytułów wykonawczych z uwagi na brak majątku zobowiązanego, środków na koncie lub śmierci dłuŝnika. Natomiast w przypadku 210 przedawnień u osób fizycznych przyczyną był brak naleŝytej staranności pracowników Urzędu przy wystawianiu tytułów wykonawczych, pomimo obowiązującej instrukcji określającej zasady terminowej realizacji zaległych naleŝności podatkowych. Zaległości podatkowe przedawnionych podatników dotyczyły lat 1999-2005. Odpowiedzialność za dopuszczenie do przedawnienia zaległości podatkowych ponoszą inspektorzy Wydziału Finansowego Halina Jagodzińska, Jadwiga Góral oraz Izabela Garczewska. Z kart zadań wynika, Ŝe do ich obowiązków naleŝało prowadzenie w sposób prawidłowy i terminowy działań windykacyjnych, wysyłanie upomnień, wystawianie tytułów wykonawczych i kierowanie ich do właściwych miejscowo naczelników urzędów skarbowych oraz prowadzenie działań zabezpieczających wykonanie zobowiązań podatkowych. 6. Urząd prawidłowo realizował dyspozycję z art. 37 ust. 2 lit. f ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą wójt, burmistrz i prezydent miasta podają do publicznej wiadomości, w terminie o którym mowa w art. 38, wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłoŝono spłatę na raty w kwocie przewyŝszającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia, a takŝe wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej. 4 Obowiązek ten był realizowany poprzez zamieszczanie wykazu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu w miejscu ogólnie dostępnym. 7. Burmistrz MiG Staszów dopiero w dniu 12 grudnia 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie ustalenia procedur kontroli zarządczej w Urzędzie. Jednocześnie dla zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej wprowadził Kodeks Etyki dla pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie. Wprowadzone zostały takŝe zasady planowania szkoleń w Urzędzie oraz procedury zarządzania ryzykiem. Opracowano regulamin kontroli wewnętrznej w Urzędzie oraz wprowadzono instrukcję obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. W okresie objętym kontrolą nie zatrudniono audytora wewnętrznego, co stanowiło naruszenie art. 49 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 5 i art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 4 Dz. U. Nr 157, poz. 1240. 5 Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 4
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Umowa na usługowe prowadzenie audytu wewnętrznego w Urzędzie obowiązuje dopiero od 1 lutego 2012 r. Odpowiedzialnymi za powyŝszą nieprawidłowość są były Burmistrz Andrzej Iskra (za okres 2009-2010) i Burmistrz Romuald Garczewski (za 2011 r.). W latach 2009 2011 nie opracowano planu kontroli podatkowych. Pracownicy Wydziału Finansowego Urzędu zajmujący się realizacją dochodów Gminy z tytułu podatków oraz egzekucji zaległych naleŝności podatkowych przeprowadzili tylko 24 kontrole podatników, w tym siedmiu osób prawnych oraz 17 osób fizycznych. Odpowiedzialną za małą liczbę kontroli u podatników oraz brak planu kontroli podatkowych jest Anna Kwasek, Zastępca kierownika Wydziału Finansowego Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnioskuje o: 1. terminowe wystawianie upomnień oraz tytułów wykonawczych wobec podatników zalegających z płatnościami; 2. przestrzeganie ustawowych terminów przy rozpatrywaniu spraw związanych z wydawaniem decyzji dotyczących stosowania ulg podatkowych; 3. niedopuszczanie do przedawniania zaległości podatkowych; 4. opracowanie planu kontroli podatkowych oraz objęcie kontrolą podatników uchylających się od terminowego regulowania naleŝności podatkowych. * * * NajwyŜsza Izba Kontroli w Kielcach, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Burmistrza w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu Burmistrzowi prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Kielcach umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 5