Tomasz Tylec Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE UNII EUROPEJSKIEJ ZAGROŻENIA I WYZWANIA Wprowadzenie Celem opracowania jest przedstawienie problematyki bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej, ryzyka związanego z jego utrzymaniem, a także zwrócenie uwagi na tworzoną w ramach polityki energetycznej UE wspólną dla całej Wspólnoty politykę bezpieczeństwa energetycznego. Problematyka bezpieczeństwa energetycznego, jako istotny element bezpieczeństwa narodowego, staje się coraz częściej przedmiotem debaty na poziomie całej Unii Europejskiej. Na podstawie literatury przedmiotu w pierwszej kolejności usystematyzowaniu i omówieniu poddany zostaje problem bezpieczeństwa energetycznego, następnie przedstawione zostają aspekty bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej w podstawowych płaszczyznach: geologicznej, geopolitycznej, technicznej, ekonomicznej oraz środowiskowej, z wyszczególnieniem podstawowych problemów i zagrożeń w każdej z omawianych płaszczyzn. Ponadto, dokonuje się przeglądu uregulowań z zakresu omawianej problematyki. 1. Problematyka bezpieczeństwa energetycznego Bezpieczeństwo energetyczne staje się kwestią istotną szczególnie ze względu na powszechnie podzielaną przez ekspertów opinię, iż jest ono składnikiem bezpieczeństwa narodowego 1. Ponadto, bezpieczeństwo energetyczne staje się trwałym elementem polityki zagranicznej, ze względu na fakt, że w istotnym zakresie stanowi o bezpieczeństwie międzynarodowym. 1 A. Checchi, A. Behrens, Ch. Egenhofer: Long-Term Energy Security Risk for Europe: A Sector- -Specific Approach. CEPS Working Document, 2009, No. 309, s. 1.
224 Tomasz Tylec Jak zauważa D. Yergin, bezpieczeństwo energetyczne dla każdego z graczy sceny międzynarodowej oznaczać może coś innego 2. Dla państw eksporterów zyskiwać na znaczeniu będzie bezpieczeństwo popytu (security of demand), co oznaczać będzie trwałość i stabilność sprzedaży zasobów energetycznych. W Rosji stan ten osiągany będzie przez ustanowienie państwowej kontroli nad zasobami strategicznymi oraz kanałami zbytu. Dla Chin i Indii o bezpieczeństwie energetycznym stanowić będzie ich zdolność do przystosowania się do nowej sytuacji zależności energetycznej (w miejsce dotychczasowej samowystarczalności). Dla Japonii znajdującej się w sytuacji znacznego niedoboru surowców krajowych oznacza to dywersyfikację, wymianę handlową i inwestycje. W Europie z kolei debata publiczna sprowadza się przede wszystkim do tego, jak zarządzać rosnącą zależnością od importu gazu ziemnego oraz zakresem wykorzystania energii jądrowej oraz tej pochodzącej z węgla. Najprostszą definicją bezpieczeństwa energetycznego (energy security) jest dostępność wystarczającej ilości zasobów po przystępnej cenie 3. Dostępność po przystępnej (akceptowalnej) cenie oznacza, że niespełnienie tego warunku wyklucza możliwość osiągnięcia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa 4. Z kolei niedopuszczalnie wysokie ceny mogą pojawić się zarówno jako skutek braków wynikających z niedoinwestowanie infrastruktury wytwórczej, przetwórczej lub transportowej, jak i w okresie krótkim z bieżących zawirowań w postaci interwencji politycznej, katastrofy lub czynników losowych. Oznacza to, że żaden system nie może być uznany za w pełni bezpieczny 5. Odnowienie zainteresowania kwestiami bezpieczeństwa energetycznego spowodowane zostało w znacznej mierze rosnącym popytem na ropę oraz wzrostem cen tego surowca, nasilającym się zjawiskiem terroryzmu, niestabilnością polityczną regionów odpowiedzialnych za eksport tych surowców, rosnącą złożonością geopolityczną, a także rosnącym popytem na energię nowych rozwijających się gospodarek Chin i Indii 6. Dlatego też w ostatnich latach stało się jasne, że koncepcję bezpieczeństwa energetycznego rozszerzyć należy o dwa kluczowe aspekty związane z koniecznością spojrzenia na bezpieczeństwo energetyczne w ujęciu globalnym, co związane jest z intensywnym rozwojem Chin i Indii oraz rozszerzeniem koncepcji bezpieczeństwa dostaw o wszelkie aspekty związane z konwersją pierwotnych nośników energii oraz dostaw do ostatecznego odbiorcy. Jednym z istotniejszych wyzwań w skali globalnej staje się zwiększająca sie rywalizacja o zasoby. Zwraca uwagę przede wszystkim wyścig między Chi- 2 3 4 5 6 D. Yergin: Ensuring Energy Security. Foreign Affairs 2006, Vol. 85, No. 2, s. 70-71. Ibid., s. 70-71. Ch. Egenhofer: Integrating Security of Supply, Market Liberalisation and Climate Change. W: European Energy Security: What Should it Mean? What to Do? ESF Working Paper, 2006, No. 23, s. 5. World Energy Outlook 2007. IEA, Paris 2007, s. 161. D. Yergin: Op. cit., s. 69-70.
Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej 225 nami a krajami Zachodu o uzyskanie dostępu do nowo odkrywanych złóż 7. Nie bez znaczenia jest tu rola Rosji i potencjalne konflikty o zasoby bieguna północnego, w tym zjawisko nacjonalizacji zasobów (m.in. w Boliwi czy Wenezueli). Ze względu na fakt, że każdy system uznać można w jakimś zakresie za zawodny, bezpieczeństwo energetyczne w praktyce najlepiej postrzegać jako problem zarządzania ryzykiem, tj. redukcji ryzyka i redukcji pojawiających się zakłóceń do akceptowalnego poziomu 8. Jednocześnie ryzyko związane z utrzymaniem bezpieczeństwa energetycznego podzielić można na krótko- i długoterminowe. Do ryzyka krótkoterminowego zalicza się ryzyko związane ze skutkami szoków cenowych oraz nieprzewidzianymi przerwami dostaw wywołanymi awariami, terroryzmem, ekstremalnymi warunkami atmosferycznymi lub zawodnością techniczną infrastruktury przesyłowej 9. Tego rodzaju ryzyko określane jest często mianem ryzyka operacyjnego. Z kolei na ryzyko długoterminowe składa się dostępność do zasobów na odpowiednim poziomie, infrastruktura wydobywcza, przetwórcza, przesyłowa i dystrybucyjna umożliwiająca dostawę do odbiorcy oraz rozwiązania strategiczne ukierunkowane na przeciwdziałanie pojawiającym się zagrożeniom 10, umożliwiające zaspokojenie popytu oraz zrównoważony wzrost gospodarczy 11. Wśród rodzajów ryzyka długoterminowego wymienia się ryzyko: geologiczne odnoszące się do fizycznego wyczerpywania się zasobów, techniczne obejmujące zawodność systemu powodowane warunkami atmosferycznymi, niedoinwestowaniem lub ogólnie niską wydolnością systemu energetycznego, ekonomiczne zwierające fluktuacje cen na rynkach wynikające z niezrównoważenia popytu i podaży, w tym ryzyko regulacyjne, geopolityczne składające się z czynników w postaci działań politycznych, wojen, protestów społecznych czy terroryzmu, środowiskowe z kolei obejmuje potencjalne zagrożenia i szkody wywołane katastrofami (wycieki ropy, awarie jądrowe itp.) oraz emisjami gazów cieplarnianych 12. Klasyfikację poszczególnych rodzajów ryzyka, ich wpływ na ceny, prawdopodobieństwo ich wystąpienia, jak i okres oddziaływania na poszczególne rodzaje paliw zawiera tabela 1. Odpowiedzią na pojawiające się zagrożenia i wyzwania ma być polityka energetyczna Unii Europejskiej. 7 Ibid., s. 77. 8 World Energy Outlook 2007. Op. cit., s. 161. 9 A. Checchi, A. Behrens, Ch. Egenhofer: Op. cit., s. 4; Ch. Egenhofer: Op. cit., s. 6. 10 Ch. Egenhofer: Op. cit., s. 6. 11 A. Checchi, A. Behrens, Ch. Egenhofer: Op. cit., s. 4. 12 Ibid., s. 3.
226 Tomasz Tylec Tabela 1 Klasyfikacja ryzyka związanego z bezpieczeństwem dostaw energii w ramach Unii Europejskiej Rodzaj ryzyka Zdarzenie Wzrost cen Prawdopodobieństwo zdarzenia Poziom międzynarodowy Poziom krajowy w najbliższych 20 latach Okres trwania Wpływ na poszczególne rodzaje paliw Ropa Gaz Węgiel Energia jądrowa 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ryzyko polityczne Wyczerpywanie zasobów/niedobór Ryzyko geopolityczne Celowe ograniczanie produkcji Niezamierzone ograniczenia produkcji Ryzyko transportu i przesyłu Nacjonalizm zasobowy Brak inwestycji; rosnąca trudność wydobycia; niezrównoważony popyt globalny; ograniczenia polityczne Limity produkcyjne (np. w ramach kartelu OPEC; w ramach potencjalnego kartelu gazowego państw producentów); przerwanie dostaw Niepokoje społeczne; zawirowania polityczne; wojna, terroryzm Transport: wąskie gardła transportu morskiego; niedostatek inwestycji, piractwo Przesył: niestabilność polityczna w krajach tranzytowych; napięcia w relacjach z krajami eksporterami Ograniczanie dostępu zagranicznym inwestorom do zasobów w krajach producentach Tak Tak Niskie Tak Tak Niskie-średnie Dekady, permanentnie Miesiące, dni Odn. źródła energii Energia elektryczna x x x (x) x x (x) (x) Tak Tak Niskie-średnie Zmienne x x Tak Tak/Nie Niskie-średnie- -wysokie Zmienne x x x Tak Tak Wysokie Lata x x (x)
Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej 227 cd. tabeli 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ryzyko ekonomiczne Niedoinwestowanie Zakłócenia rynkowe Zmienność cen Proces liberalizacji; brak bodźców inwestycyjnych; niedobór kapitału; sprzeciw opinii publicznej Nie Tak Wysokie Lata x x x x x x Zawodność/brak regulacji Tak Tak Średnie Zmienne x x x x Niezrównoważenie popytu i podaży; brak rezerw mocy; spekulacja Tak Tak Wysokie Miesiące, lata x x x Ryzyko środowiskowe Wyciek ropy (morski lub lądowy); Nie Tak Średni Zmienne x Awarie Awaria el. jądrowej Nie Tak Niskie Zmienne x x Zmiany klimatyczne Związane z produkcją Ryzyko techniczne Zawodność systemu Ryzyko zmienności Rosnąca emisja gazów cieplarnianych x (x) x x Tak Tak Wysokie Permanentnie Wydobycie i spalanie węgla Nie Tak Średnie Zmienne x x Permanentnie Odpady radioaktywne Nie Nie Średnie x Niezrównoważona produkcja biomasy Ekstremalne warunki atmosferyczne; niedoinwestowanie; za- niedbania; uszkodzenia rurociągów Brak/niski poziom źródła energii (np. słońca, wiatru) Nie Nie Wysokie Dekady x Tak/nie Tak Średnie Nie Nie Średnie Dni, tygodnie Godziny, dni x x x x x x x x Źródło: A. Checchi, A. Behrens, Ch. Egenhofer: Long-Term Energy Security Risk for Europe: A Sector-Specific Approach, CEPS Working Document, 2009, No. 309, s. 46.
228 Tomasz Tylec 2. Unijna koncepcja bezpieczeństwa energetycznego Początków obecnie realizowanej koncepcji polityki UE upatrywać należy w założeniach Zielonej Księgi w sprawie wspólnej polityki energetycznej z 1995 roku 13. Do kluczowych kwestii podejmowanych w ramach tego dokumentu zaliczyć należy bezpieczeństwo zasobów, tworzenie zasad wspólnego rynku europejskiego oraz kwestie ochrony środowiska. Dokumentem tym miał rozpoczęto debatę o europejskiej polityce energetycznej. W dalszej kolejności pojawiło się wiele dokumentów rozwijających powyższe koncepcje. Do kluczowych należą: Biała księga Energia dla przyszłości (1997) 14, Zielona Księga w sprawie bezpieczeństwa zasobów (2000) 15, Bezpieczna Europa. Europejska Strategia Bezpieczeństwa. Bezpieczna Europa w lepszym świecie (2003) 16 oraz Zielona Księga Europejska Strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii (2006) 17. Z kolei w styczniu 2007 roku Komisja Europejska przedstawiła komunikat Polityka energetyczna dla Europy 18. Założenia dotyczące wspólnej polityki energetycznej przedstawione w powyższym dokumencie stały się podstawą dokumentu Plan Działania (2007-2009). Polityka energetyczna dla Europy 19. We wrześniu 2007 roku Komisja przedłożyła Trzeci pakiet liberalizacyjny, a w styczniu 2008 przyjęto ostateczną wersję Pakietu energetyczno-klimatycznego 20. W jednym z ostatnich dokumentów prezentujących nową strategię Energia 2020. Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego (2010) skoncentrowano się na pięciu priorytetach: osiągnięciu efektywności energetycznej w Europie, utworzeniu zintegrowanego prawdziwie ogólnoeuropejskiego rynku energii, nadaniu szerszych uprawnień konsumentom i uzyskaniu najwyższego poziomu bezpieczeństwa i pewności, wzmocnieniu przywództwa Europy w zakresie technologii energetycznych oraz innowacji, 13 Green Paper: For a European Union Energy Policy. European Commission, COM(94) 659, Brussels 1995. 14 Communication from the Commission. Energy for the Future: Renewable Sources of Energy. White Paper for a Community Strategy and Action Plan. European Commission, COM(97)599, Brussels 1997. 15 Green Paper: Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply. European Commission, COM(2000)769, Brussels 2000. 16 A Secure Europe in a Better Word. European Security Strategy. Brussels 2003. (http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/78367.pdf (1.09.2011). 17 Zielona Księga Europejska Strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii. KOM(2006) 105, Bruksela 2006. 18 An Energy Policy for Europe. European Commission, COM(2007) 1, Brussels 2007. 19 Plan Działania (2007-2009). Polityka energetyczna dla Europy. http://www.gerganapassy.eu/ EUROPEAN%20COUNCIL%20ACTION%20PLAN.DOC (1.09.2011) 20 European Commission. http://ec.europa.eu/clima/policies/package/index_en.htm (1.09.2011).
Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej 229 wzmocnieniu zewnętrznego wymiaru rynku energii UE 21. Wskazuje się jednocześnie na znaczenie i ogrom pojawiających się wyzwań oraz problemów. Jeszcze raz zwraca się uwagę na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii, efektywnego wykorzystania zasobów, przystępnych cen i innowacyjnych rozwiązań, gdyż stanowią one [ ] kluczowy czynnik długoterminowego zrównoważonego wzrostu, tworzenia miejsc pracy i jakości życia 22. Cele te osiągnięte mają zostać w ramach wspólnie realizowanej polityki energetycznej. Rozwinięcie przyjętych celów wraz z działaniami uzupełniającymi w perspektywie długoterminowej ujęte zostały w zaprezentowanej w marcu 2011 roku dokumencie zatytułowanym Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r. 23. Zakończenie Ewolucja unijnej koncepcji bezpieczeństwa energetycznego przebiegała powoli od początku lat 90. XX wieku. W latach 70. i 80. XX wieku o istocie bezpieczeństwa energetycznego stanowiło zapewnienie nieprzerwanych dostaw ropy naftowej. Współcześnie koncepcją tą obejmuje się również gaz ziemny oraz energię elektryczną wraz z infrastrukturą, oraz proces podnoszenia efektywności energetycznej wraz z poszukiwaniem nowych źródeł energii. Unia Europejska stanęła w związku z tym przed koniecznością pogodzenia na pozór sprzecznych działań i celów stanowiących o bezpieczeństwie dostaw energii. Konieczne bowiem stało się jednoczesne poddawanie rynków procesom liberalizacji przy jednoczesnej realizacji celów środowiskowych, w tym szczególnie sprostaniu wyzwaniom towarzyszącym zapewnieniu dostępności energii z jednoczesnym przeciwdziałaniem zmianom klimatycznym. Mimo kontrowersji i trudności towarzyszących tworzeniu i realizacji polityki energetycznej, w tym polityki bezpieczeństwa energetycznego, sukcesywnie przyjmowane i rozbudowywane przez Komisję i Radę koncepcje owocowały wieloma dokumentami składającymi się na strategię, wywierająca ogromny wpływ na kierunki działań podejmowanych w ramach całej wspólnoty. Kluczową kwestią pozostaje w dalszym ciągu to, jak realizować wytyczone cele rozwiązując zarówno bieżące problemy, jak być przygotowanym na te, które ze znacznym prawdopodobieństwem pojawią się w niedalekiej przyszłości. 21 Energia 2020. Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego. Komisja Europejska, COM(2010) 639, Bruksela 2010. 22 Ibid., s. 23. 23 Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r. Komisja Europejska. KOM(2011)112, Bruksela 2011.
230 Tomasz Tylec Literatura A Secure Europe in a Better Word. European Security Strategy, Brussels 2003. http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/78367.pdf (1.09.2011). An Energy Policy for Europe. European Commission, COM(2007) 1, Brussels 2007. Energia 2020. Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego. Komisja Europejska, COM(2010) 639, Bruksela 2010. Checchi A., Behrens A., Egenhofer Ch.: Long-Term Energy Security Risk for Europe: A Sector-Specific Approach. CEPS Working Document, 2009, No. 309. Communication from the Commission. Energy for the Future: Renewable Sources of Energy. White Paper for a Community Strategy and Action Plan. European Commission, COM(97)599, Brussels 1997. Egenhofer Ch.: Integrating Security of Supply, Market Liberalisation and Climate Change. W: European Energy Security: What Should it Mean? What to Do? ESF Working Paper, 2006, No. 23. Green Paper: For a European Union Energy Policy. European Commission, COM(94) 659, Brussels 1995. Green Paper: Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply. European Commission, COM(2000)769, Brussels 2000. Plan Działania (2007-2009). Polityka energetyczna dla Europy. http://www.gergana passy.eu/ EUROPEAN%20COUNCIL%20ACTION%20PLAN.DOC (1.09.2011). Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r., Komisja Europejska. KOM(2011)112, Bruksela 2011. The EU Climate and Energy Package. European Commission. http://ec.europa.eu/clima/ policies/package/index_en.htm (1.09.2011). World Energy Outlook 2007. IEA, Paris 2007. Yergin D., Ensuring Energy Security. Foreign Affairs 2006, Vol. 85, No. 2. Zielona Księga Europejska Strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii. KOM(2006) 105, Bruksela 2006. ENERGY SECURITY IN EUROPEAN UNION DANGER AND CHALLENGES Summary The aim of the article is to overview of the concept energy security in European Union. The work explain the definition of energy security, identify existing and potential energy supply risk faced by the EU in short- and long term, and then we proposes a classification of security of supply risk, features and challenges of Europe s security of energy supply. Than the article show how the energy policy has evolved from energy security concerns to integration of energy and climate policy.