2.1.1. Zatrudnienie (Procedura naboru personelu do Agencji SAPARD) 2.1.2. Plan zatrudnienia 2.1.3. Powtórzenie wyboru projektów i procesów płatności przez Zespół Audytu Wewnętrznego i Narodowy Fundusz. Załącznik 3. Zestawienie audytów Komisji Europejskiej (KE) i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) w kwestii SAPARD. Treść Testy rekrutacyjne muszą być przeprowadzane w przypadku wszystkich nowo przyjętych pracowników. Musi zostać wprowadzona jasna polityka, co do znaczenia testów rekrutacyjnych w procedurze naboru. Brak informacji ze strony polskiej na temat wykonania zaleceń audytu Komisji Europejskiej w zakresie planu zatrudnienia. Służby Komisji muszą być na bieżąco informowane na temat jakichkolwiek przyszłych wydarzeń w tym zakresie. Zespół Audytu Wewnętrznego i Narodowy Fundusz do tej pory nie wykonały ponownej kontroli wyboru projektów i procesów płatności. Misja Komisji Europejskiej (22.10.2002-24.10.2002) W standardowym trybie przyjmowania do pracy w Biurach SAPARD, osoby zatrudniane są najpierw na okres próbny. W tym czasie, po okresie ok. 2 miesięcy, przystępują do obowiązkowego testu sprawdzającego. Osoby, które przeszły test z wynikiem pozytywnym są zatrudniane w Agencji na stałe. Zastępcy Dyrektorów ds. SAPARD wybrani zostali z konkursu ofert. Zostali oni, podobnie jak wszyscy pracownicy Agencji, zatrudnieni na 3 miesięczny okres próbny. W tym czasie poddani zostali testowi przez Zespół Audytu Wewnętrznego. Pozytywny wynik testu oraz pozytywna ocena pracy w okresie próbnym każdego pracownika, w tym również powołanego na stanowisko kierownicze, jest warunkiem zatrudnienia na stałe. Zespół Kadr i Szkoleń, po przeprowadzeniu analizy stanu obecnego zatrudnienia w pionie Programu SAPARD i Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej oraz analizie potrzeb zebranych od Dyrektorów poszczególnych jednostek organizacyjnych Pionu SAPARD, opracował projekt planu zatrudnienia Pionu SAPARD i Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej. Zgodnie z zapisem Planu Rocznego Zespół Audytu Wewnętrznego, Sekcja SAPARD i Funduszy Strukturalnych przeprowadziła zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej audyt pierwszej partii wniosków o pomoc finansową. Audyt obejmował powtórzenie wszystkich czynności kontrolnych dokonywanych na poziomie Oddziałów Regionalnych i Centrali ARiMR oraz jednostek wykonujących funkcje delegowane od chwili przyjęcia wniosku o pomoc, jego weryfikacji formalnej i rachunkowej, podpisywania umów, skończywszy na realizacji płatności ich księgowania. Podstawą przeprowadzenia audytu była losowo wybrana próbka wniosków o pomoc finansową z Działań 1,2 i 3. Ze względu na rozpoczęcie realizacji procesów płatności związanych z wpłynięciem ze strony beneficjentów Programu SAPARD wniosków o płatność powtórzenie czynności związanych z ich obsługą możliwe było w późniejszym czasie. 2.2.1. Nowa Brak przekazywania do Komisji Europejskiej informacji o Trzy piony niezależne merytorycznie, obsługują pion organizacyjny 1
struktura w Oddziałach Regionalnych 2.2.2. Kontrola zmian w zatrudnieniu. 2.2.3. Zakresy obowiązków. 2.2.4. Dokumenty dostępne w języku angielskim. 2.2.5. Zabezpieczenie istotnych dokumentów. Treść wprowadzonych zmianach w Strukturze Oddziałów Regionalnych. Służby Komisji muszą być zgodnie z Wieloletnią Umową Finansową poinformowane o wszystkich istotnych zmianach w strukturze i na kluczowych stanowiskach przed ich wprowadzeniem w życie. Sposób zatrudniania osób na stanowiska kierownicze w Oddziałach Regionalnych Agencji oraz prowadzenia dokumentacji osobowej zatrudnionych osób. Prosi się polskie władze o prowadzenie akt personalnych w stały i ujednolicony sposób (każda z teczek powinna zawierać przynajmniej CV, zakres obowiązków, deklarację o bezstronności, umowę o pracę oraz numer ubezpieczenia społecznego) oraz dopilnowanie, aby wszystkie istotne dokumenty były właściwie podpisane. Brak precyzyjnego opisu zakresu zadań i obowiązków dla stanowisk kierowniczych w Oddziała Regionalnych Agencji. W celu uniknięcia nieporozumień dotyczących zakresu obowiązków personelu pracującego w Oddziałach Regionalnych, zakresy obowiązków muszą być bardziej precyzyjne odnośnie następujących stanowisk: Kierownik Biura SAPARD w OR; Dyrektor i Zastępca Dyrektora OR Departament Kadr, Departament Wsparcia SAPARD i FS Nie wszystkie dokumenty żądane przez audytorów były w języku angielskim. Polskie władze powinny przetłumaczyć wszystkie dokumenty, które mogłyby zostać uznane za istotne dla audytu przeprowadzonego przez przedstawicieli Komisji. Dokumenty te powinny przynajmniej zawierać wszystkie tabele i schematy dotyczące spraw personalnych (tj. uaktualnione schematy organizacyjne oraz zbiorcze tabele z kluczowymi informacjami na temat personelu) jak również CV pracowników i różne zakresy obowiązków. Utrudnienia w dostępie do akt personalnych dla audytorów Komisji Europejskiej. Ze względu na fakt, że pracownicy Agencji SAPARD podlegają przepisom prawnym Wieloletniej Umowy Finansowej, na końcowym spotkaniu uzgodniono, że służby Komisji otrzymają zapewniając obsługę administracyjną, finansową, transportową oraz informacyjno szkoleniową. w związku z zamierzonym przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana została przez Rząd Polski do zbudowania agencji płatniczej, stąd konieczne były zmiany organizacyjne. Wybór metody rekrutacji na stanowiska kierownicze zależy od pracodawcy i w tej kwestii Prezes Agencji nie był zobligowany do stosowania konkursów jako jedynej metody rekrutacji na stanowiska dyrektorów i zastępców dyrektorów oddziałów regionalnych. Prezes Agencji przy zatrudnianiu dyrektorów i zastępców dyrektorów oddziałów regionalnych brał pod uwagę kwalifikacje oraz predyspozycje kandydatów, które dawały gwarancję należytego wykonywania zadań. W Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podstawą nawiązania stosunku pracy z dyrektorami i zastępcami dyrektorów oddziałów regionalnych była umowa o pracę, a nie akt mianowania, jak błędnie podano we wnioskach z przeprowadzonej kontroli. Zespół Kadr i Szkoleń we współpracy z Zespołem Współpracy Regionalnej SAPARD i Biurem Koordynacji Oddziałów Regionalnych zobowiązał się do uwzględnienia przedstawionych zaleceń i przygotowania ujednoliconych zakresów czynności dla w/w stanowisk, wykluczając niejednoznaczne zapisy. Departament Kadr zobowiązał się do skompletowania ważniejszych dokumentów dotyczących spraw personalnych pracowników Biur SAPARD w Oddziałach Regionalnych i Pionu SAPARD w Centrali ARiMR ( w szczególności przetłumaczone na język angielski CV w/g zatwierdzonego wzoru, zakresy czynności dla poszczególnych stanowisk, listy pracowników Agencji SAPARD). Weryfikacja w/w dokumentów będzie przeprowadzana dwa razy do roku. Zespół Kadr i Szkoleń w porozumieniu z Biurem Ochrony Informacji Niejawnych zwrócił się z odpowiednim zapytaniem do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zapytaniem czy wykonywanie kserokopii dokumentów personalnych pracowników Agencji nie narusza 2
2.3.1. Urządzenia w Oddziałach Regionalnych. 2.3.2. Kontrole na miejscu. Ad 6 (powolne wdrożenie) Ad 7,8,9 (nabór wniosków) Treść przetłumaczone na język angielski CV pracowników. Należy, zatem przypomnieć, że w przypadku przyszłych misji audytorskich wszystkie dokumenty związane ze sprawami SAPARD będą musiały być w pełni dostępne dla służb Komisji (włączając w to możliwość robienia kopii) zgodnie z zapisami w Wieloletniej Umowie Finansowej. Niezadowalające wyposażenie i wielkość powierzchni w Oddziałach Regionalnych. Więcej powierzchni oraz wygodniejsza lokalizacja pokoi powinna zostać zapewniona w celu ułatwienia pracy personelowi oraz przyjmowania wnioskodawców/beneficjentów. Powinny zostać także przewidziane wygodniejsze urządzenia do przechowywania akt. Zalecenie to powinno znaleźć zastosowanie w tych Oddziałach Regionalnych, w których istnieje taka konieczność. Zabieranie oryginałów dokumentów z teczek wnioskodawców przez pracowników Biur SAPARD OR ARiMR dokonujących wizytacji terenowych. Podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, inspektorzy powinni zabierać ze sobą tylko kopie ważnych dokumentów z teczek akt, pozostawiając oryginały dokumentów w miejscu ich przechowywania w biurach regionalnych. Ustawy o ochronie danych osobowych. Audytorzy Komisji Europejskiej mają swobodny dostęp do akt personalnych pracowników Agencji SAPARD w miejscu ich przechowywania. Biuro Koordynacji Oddziałów Regionalnych opracowało odpowiednią procedurę przenoszenia Biur SAPARD, zaakceptowaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przed przejęciem nowej siedziby przez Biuro SAPARD, będzie ona audytowana przez Zespół Audytu Wewnętrznego oraz Zespół Informatyki ARiMR. Wprowadzono do procedur zmianę w Księdze Procedur Wizytacji Terenowych zezwalające na zabieranie poza Biuro tylko kopii dokumentów z teczek akt. Misja Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (27.06.2003-03.07.2003; 08.09.2003-17.09.2003) Poziom realizacji Programu SAPARD jest niski. Na dzień 5 listopada tylko 13,77 % dostępnych środków UE zostało wypłaconych, głównie w ramach projektów w zakresie Działania 3. Jednocześnie, podpisane do tej pory umowy z beneficjentami Końcowymi opiewają na kwotę równą 32,94 % dostępnych środków UE. W ramach Działania 2 istnieje możliwość składania wniosków przez cały rok, natomiast w przypadku Działań 1 oraz 3 stosuje się określone terminy naboru wniosków, ze ściśle wyznaczoną datą rozpoczęcia i zakończenia naboru. W ramach Działania 1 dotychczas odbyły się 4 rundy składania wniosków, natomiast w przypadku Działania 3 tylko dwie rundy, pierwsza od 17 lipca do 16 września 2002 i druga od 30 lipca do 15 września 2003. Dlatego też, potencjalni wnioskodawcy byli zmuszeni czekać od końca pierwszej rundy naboru ponad rok, aby mieć Zastosowanie zasady przyjmowania wniosków z Działania 1 i 3 w określonych i zamkniętych terminach wynika z proceduralnego wymogu przeprowadzenia rankingu zebranych wniosków. W przypadku Działania 3 bieg okresu liczony jest od momentu złożenia wniosku o pomoc do podpisania umowy decydujący wpływ ma konieczność przeprowadzenia procedury przetargowej. Brak jest korelacji pomiędzy podpisywaniem umów z jednej tury a rozpoczęciem przyjmowania wniosków w kolejnej turze. Istotne również było rozłożenie w czasie terminów przyjmowania wniosków w związku z opóźnieniem podpisywania Rocznych Umów Finansowych na lata 2002 i 2003. Aktem wykonawczym dla zastosowania danych liczbowych z szacunkowych tabel finansowych Programu SAPARD jest Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W zakresie działań podziału środków finansowych Programu SAPARD, Agencja stosuje procedury akredytowane przez Komisję Europejską dot. 3
Ad 10,11,12,13 (prefinansowanie inwestycji) Treść możliwość podpisania umowy w ramach programu SAPARD. W ramach pierwszego naboru wniosków dla Działania 3 tylko środki odpowiadające kopertom finansowym 2000 oraz 2001 zostały udostępnione. Wydano promesy dotyczące wspierania inwestycji na kwotę odpowiadającą 81 % ww. środków. Pozostałe środki, około 42 miliony EURO, zostały wykorzystane dopiero przy okazji drugiego naboru wniosków. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku koperty finansowej 2002 (45,9 miliona EURO). Od 1 stycznia 2003 udostępnione zostały także środki finansowe należące do koperty 2003 (45,9 miliona EURO). Stąd, 133,9 miliona EURO pozostawało niewykorzystane przez okres prawie roku, aż do momentu drugiego naboru wniosków (16 września 2002 15 września 2003). Ponadto, w ramach Działań 1 i 2 dostępna była wciąż kwota ok. 125 milionów EURO w ramach RUF 2000 oraz 2001. Dlatego też ponad 250 milionów EURO pozostawało niewykorzystanych aż do momentu przeprowadzenia drugiego naboru w ramach Działania 3. Przyczyną opóźnień był fakt, że wnioski na projekty nie mogły zostać zatwierdzone zanim Ministerstwo Rolnictwa nie podjęło decyzji w kwestii alokowania krajowej koperty w ramach Działania 3 do regionów. Dla potrzeb drugiego naboru wniosków nie zostało to dokonane aż do 22 września 2003. Praktyka łączenia projektów z rocznymi umowami finansowymi i poszczególnymi działaniami nie jest wymagana przez zapisy Wieloletniej Umowy Finansowej (WUF) i utrudnia efektywną realizację programu SAPARD. W ramach programu SAPARD w Polsce wymagane jest, aby beneficjent końcowy w pełni refinansował inwestycję, w tym podatki i koszty niekwalifikowane, jeśli takie występują. Dwa powody małej liczby beneficjentów Działania 1 oraz Działania 2 to brak kapitału na refinansowanie inwestycji i problemy z uzyskaniem kredytów bankowych. Badania przeprowadzone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa potwierdzają, że wysokie koszty kredytu bankowego, konieczność prefinansowania oraz brak środków własnych na inwestycje są głównymi przeszkodami w przypadku wnioskowania o środki pochodzące z programu SAPARD. Ankieta, oparta na kwestionariuszach przesłanych do rolników, wskazuje, że co najmniej 50 alokacji środków. Podział na działania i koperty regionalne odbywa się na podstawie Rozporządzenia MRiRW, po podpisaniu Rocznej Umowy Finansowej SAPARD i uwzględnieniu Krajowego Komitetu Sterującego. Kwoty dla Działania 3 w roku 2003 są zgodne z Rozporządzeniem MRiRW z dnia 09.12.2003 w sprawie podziału środków SAPARD na lata 2002 i 2003. System zarządzania finansowego Programu SAPARD jest zgodny z Wieloletnią Umową Finansową oraz regulacjami unijnymi odnoszącymi się do pomocy udzielanej w ramach Programu. Przyjęte w programie finansowanie na zasadzie refundacji poniesionych kosztów jest ogólnie obowiązującą zasadą. Oferta banków, które przygotowały kredyty pomostowe i dopełniające została przedstawiona na stronach Agencji. Dodatkowo warunki udzielanych kredytów były lepsze od oferty kredytów komercyjnych. Dokumenty składane do Agencji o pomoc w ramach Programu SAPARD były wystarczające do ubiegania się o kredyt. 4
Ad 14 (problemy z wypełnianiem wniosków) Ad 15 (problemy z wypełnianiem wniosków) Treść % z nich nie może skorzystać z programu SAPARD z powodu problemów z finansowaniem. Krajowy program kredytów (preferencyjnych), zajmujący się udzielaniem kredytów dla rolników, cieszył się znacznie większym powodzeniem wśród wnioskodawców niż Działanie 2 programu SAPARD. W roku 2002 system ten udzielił wsparcia dla 24 063 rolników w całym kraju, co stanowi ponad dziesięć razy tyle, co program SAPARD (w okresie wrzesień 2002 listopad 2003 w ramach Działania 2 podpisało umowy 2094 rolników). Program SAPARD, w porównaniu do warunków uzyskania finansowania w ramach systemu pomocy krajowej, jest znacznie bardziej restrykcyjny: w ramach wspomnianego systemu rolnik musi finansować tylko 20 % kosztów inwestycji. Wywiady z beneficjentami końcowymi wykazały, że siedmiu na dziesięciu z nich było zdolnych sfinansować inwestycję ze środków własnych. Pozostałych trzech mogło otrzymać kredyt bankowy. Istnieje konieczność dostarczenia dużej liczby dokumentów (wraz z wnioskiem). Co do niektórych z nich trudne jest wykazanie celowości ich dostarczenia, np. kopia dowodu osobistego poświadczona przez notariusza. Wywiad przeprowadzony w zakresie powyższej kwestii wykazał, że blisko 30 % rolników twierdziło, że problemy związane z wypełnieniem wniosku, w tym zgromadzenia wszystkich niezbędnych dokumentów, były czynnikiem zniechęcającym do aplikowania o pomoc w ramach programu SAPARD. Problemy związane ze zgromadzeniem dokumentacji często owocowały dostarczaniem niekompletnych wniosków. W takim przypadku brakujące dokumenty musiały być dostarczone przez wnioskodawcę w ciągu 7 dni kalendarzowych. W jednym z kontrolowanych przypadków, wnioskodawca miał na to tylko 2 dni robocze. W innym przypadku brakowało dokumentu przedstawiającego budżet gminy na przyszłe lata. Wymagało to zwołania posiedzenia Rady Gminy, co nie mogło się wydarzyć w ciągu siedmiu dni. Jeśli wnioskodawca nie zdołał dotrzymać terminu dostarczenia dokumentów, jego wniosek był odrzucony. Do dnia 31 marca 2003 zaakceptowano 505 projektów o łącznej wartości grantów UE 42,5 miliona EURO, lecz odrzucono 472 projekty o wartości 68,5 miliona EURO. Analiza wskazuje, że do dnia 30 kwietnia 2003 Zmienione zostały zapisy odnoszące się do konieczności przedkładania kserokopii dokumentu tożsamości poświadczonej notarialnie. Skrócenie czasu na podpisanie umowy (sprawa ZPU CMOL-FRUT) było podyktowane prośbą beneficjenta na przyśpieszenie tego terminu. 5
Ad 16 (program rolnośrodowiskowy) Ad 17,18 (alokacja środków) Ad 20 (opóźnienia spowodowane skomplikowaną procedurą) Ad 21 (opóźnienia spowodowane skomplikowaną procedurą) Treść roku zostało odrzuconych 261 projektów (40 %) z powodu niedostarczenia odpowiednio przygotowanych wniosków w wyznaczonym czasie. Do listopada 2003 nie zakończyła się akredytacja krajowa Działania 5. Wobec faktu, że do momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej pozostał niecały rok, stwierdza się, że (w Polsce) nie uzyskano żadnego doświadczenia w zarządzaniu i wdrażaniu programów rolnośrodowiskowych. Niski poziom wykorzystania środków (wdrożenia) doprowadził do realokacji środków pomiędzy poszczególnymi działaniami. W dniu 23 lipca 2003 Komitet STAR zatwierdził propozycję Polskiego Komitetu Monitorującego dla Programu SAPARD, aby przesunąć środki RUF 2000 głównie z Działania 1 do Działania 3. Oznacza to, że program jest nastawiony raczej na spełnianie potrzeb danej chwili, a nie jest oparty na faktycznych analizach potrzeb. Realokacje w ramach Działania 3 były również oparte na liczbie otrzymanych wniosków, alokacja pomiędzy schematami została dokonana w tydzień po zamknięciu naboru wniosków. Istnieje duża różnica w procesie oceniania wniosków między Działaniami 2 i 3 a Działaniem 1. Średni czas przetwarzania wniosków w przypadku Działania 1 jest około trzech tygodni dłuższy niż w pozostałych działaniach. W porównaniu do Działania 3, w Działaniu 1 występuje dodatkowy etap oceny ekonomicznej, wykonywanej w Centrali Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a w porównaniu z Działaniem 2 występuje w nim dodatkowy element procedury rankingowej. Całkowity okres pomiędzy złożeniem wniosku o płatność a rzeczywistą datą dokonania płatności wynosi średnio 78 dni. Według harmonogramu oceny wniosku o płatność okres ten powinien wynosić najwyżej 47 dni. Całkowity czas, oprócz oceny wniosku o płatność, zawiera również czas oczekiwania po przekazaniu zlecenia dokonania płatności do departamentu finansowego. Płatności dokonywane są tylko raz w miesiącu. Dlatego też teoretycznie czas oczekiwania może wynosić od 18 do 54 dni. Zgodnie z decyzją Zespołu-Komitetu do Spraw Monitorowania Programu SAPARD z dnia 07.02.2002 prace nad wdrożeniem Działania 5 zostały wstrzymane. Podtrzymano to stanowisko w dniu 09.12.2003. Bieżące monitorowanie stopnia wykorzystania dostępnych środków finansowych jest podyktowane sprawnym dokonaniem realokacji środków w Systemie Informacji Zarządczej. Dłuższy czas rozpatrywania wniosków w Działaniu 1 podyktowany jest większą liczbą i obszerniejszymi dokumentami do zweryfikowania. Scentralizowana ocena ekonomiczna i końcowa oraz konieczność przedstawiania list rankingowych do Krajowego Komitetu Sterującego wydłużają czas oceny wniosku. Ze względu na kumulację złożonych wniosków o płatność nastąpiły obiektywne trudności w dotrzymaniu cząstkowych terminów zawartych w procedurach. Na etapie tworzenia procedur zakładano krótszy czas obsługi wniosków o płatność. W związku z tym dokonano zmian w procedurach, przypisując dni do obsługi całości procedury wdrożeniowej/płatniczej, a nie do poszczególnych jej etapów. Ad 22 (opóźnienia Ponadto, w przypadku płatności dokonywanych na rzecz beneficjenta Zgodnie z akredytowanymi procedurami beneficjent ma możliwość 6
spowodowane skomplikowaną procedurą) Ad 23 (procedury rankingowe) Ad 24 (procedury rankingowe) Ad 25 (procedury rankingowe) Ad 26 (test zgodności) Treść końcowego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przyjmuje wniosku o płatność w terminie wcześniejszym, niż spodziewana data zakończenia projektu, zawarta we wniosku o przystąpienie do programu. Jeden z beneficjentów końcowych był zmuszony czekać sześć miesięcy od momentu zapłacenia faktury do uzyskania zwrotu od Agencji. Otrzymał on informację od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że musi czekać ponad trzy miesiące, zanim będzie mógł złożyć wniosek o płatność. Inna przyczyna opóźnień jest związana z procedurą zatwierdzania wniosków w Działaniu 1 i 3. Zaakceptowany wniosek jest umieszczany na liście rankingowej, która jest przesyłana do zatwierdzenia przez Krajowy Komitet Sterujący (KKS). Komitet Sterujący spotyka się raz na potrzeby każdego naboru wniosków. Oznacza to, że wnioskodawca, który złożył swój wniosek na wczesnym etapie naboru, zamiast rozpocząć realizację projektu, musi czekać, aż złożone i przetworzone zostaną wszystkie wnioski. W jednym przypadku wnioskodawca musiał czekać 89 dni od momentu pozytywnej oceny projektu do podpisania umowy. W innym przypadku czas oczekiwania wynosił 53 dni. Wpływ rankingu jest ograniczony, ponieważ może on mieć efekty tylko w sytuacji, gdy całkowita wartość złożonych wniosków przekracza wartość skumulowanych rocznych kopert finansowych. Kryteria rankingu nie zawsze są użyteczne. W przypadku niektórych kryteriów zawsze osiągany był wynik maksymalny, np. w Działaniu 3 wszystkie projekty otrzymywały 20 punktów za spełnienie kryterium Zgodność z Wojewódzką Strategią Rozwoju. Tabele dotyczące szczegółowej realizacji Programu SAPARD, przekazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że 108 projektów zostało przekazanych komitetowi sterującemu do zatwierdzenia przed dokonaniem ich oceny. Komisja jest proszona o uzyskanie od polskich władz wyjaśnienia przyczyn takiej sytuacji. Audytorzy Trybunału dokonali przeglądu opisu procedur oraz list sprawdzających do zatwierdzania projektów oraz wniosków o płatność w zakresie działań 1,2 oraz 3. Następnie zbadano procedurę kontroli zgodności dla 11 akt beneficjentów, w celu sprawdzenia, czy system aneksowania umowy pod kątem zmiany terminu zakończenia inwestycji i złożenia wniosku o płatność w terminie wcześniejszym. W związku z wymogiem Programu SAPARD ranking i opiniowanie wniosków jest przeprowadzane przez Krajowy Komitet Sterujący (KKS) i Regionalny Komitet Sterujący (RKS). Agencja nie ma wpływu na działanie tych organów. Kryteria oceny zostały opracowane i przyjęte na podstawie zapisów Programu Operacyjnego i zawarte w książkach procedur dla poszczególnych działań. Rekomendowanie przez KKS (Krajowy Komitet Sterujący) wszystkich wniosków, które uzyskały pozytywną ocenę w procesie rozpatrywania było zaaprobowane przez Agencję SAPARD i MRiRW. Było podyktowane koniecznością pilnych inwestycji w zakresie dostosowania przemysłu rolnospożywczego do wymogów Unii Europejskiej przed wstąpieniem do Unii. Zbyt mała próba zdaniem Agencji nie pozwala na wysuwanie wniosków dot. całej zbiorowości. Stwierdzone pojedyncze nieprawidłowości mają charakter błędów i pomyłek typu technicznego. 7
Ad 27 (weryfikacja wniosków niemożliwa do sprawdzenia) Ad 28 (odmienne praktyki) Ad 29 (nieadekwatne weryfikacje) Ad 30 (brak kontroli w obszarach wysokiego ryzyka) Treść działa w sposób opisany w dokumentach. Wyniki przeglądu wskazują, że w większości przypadków procedury sprawdzające były przeprowadzone prawidłowo, jakkolwiek stwierdzono problemy w odniesieniu do 3 akt (w wysokości 27 %). W jednym przypadku stwierdzono brak przeprowadzenia kontroli kwalifikowalności, wymaganej przez WUF. W dwóch przypadkach stwierdzono problemy natury formalnej. Powszechnym problemem w przypadku wszystkich sprawdzonych akt był brak dokumentacji przeprowadzonej procedury weryfikacji wniosku. Listy sprawdzające były uzupełnione, lecz akta nie zawierały uzasadnienia wniosków osób oceniających. Stwierdzono brak notatek roboczych, dokumentujących wykonaną pracę, np. kalkulacje, sprawdzone dokumenty czy też osoby, z którymi przeprowadzono rozmowy na miejscu. Osoba dokonująca przeglądu z konieczności jest ograniczona do sprawdzenia, czy wszystkie pola arkusza są wypełnione. W dodatku, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przygotowała instrukcji przedstawiającej sposób przeprowadzania kontroli. W efekcie audytorzy Trybunału nie byli w stanie dokonać przeglądu wykonanej pracy. Brak instrukcji prowadził do stosowania odmiennych praktyk. Na przykład, w odniesieniu do Działania 3, test zgodności, przeprowadzony przez audytorów Trybunału wykazał, że w niektórych przypadkach po zakończeniu inwestycji kalkulacja kosztów utrzymania zawierała amortyzację, natomiast w innych - nie. Niektóre przeprowadzone kontrole są jedynie formalne i nie posiadają punktu odniesienia. Na przykład, sprawdzenie, czy lokalna sieć transportowa ulegnie poprawie, nie wyszła poza zweryfikowanie obecności takiego szacunku we wniosku. Dalsze przykłady są zamieszczone w załączniku 4c. Stwierdzono brak kontroli w obszarach wysokiego ryzyka wymienionych w załączniku 4d. Wprowadzono do procedur wymóg dołączania do karty weryfikacji wniosku wszystkich dokumentów roboczych (notatek, wyliczeń, dodatkowych materiałów), które muszą być datowane, podpisane oraz dołączone za pomocą zszywacza. Procedura kalkulacji dochodowości inwestycji jest sporządzana szczegółowo. W przypadku wniosku o nr. rej. 732-080011/02 wystąpiła rozbieżność w przypadku kosztów amortyzacyjnych. Wszelkie rozbieżności mogą być zweryfikowane na etapie wizytacji terenowej. Kontrole w Programie SAPARD zostały zawarte w książce procedur dla poszczególnych działań. Podlegały one akredytacji i nie zgłoszono do ich treści zastrzeżeń ze strony Komisji Europejskiej. Badanie rynków zbytu jest dokonywane na etapie oceny ekonomiczno-technicznej poprzez analizę udzielonych odpowiedzi beneficjenta. Agencja opiera się na oświadczeniach Wnioskodawcy i analiza wzrostu przewozów po zakończeniu inwestycji oceniana jest na podstawie przedstawionej prognozy natężenia ruchu. Agencja nie dokonuje własnych ekspertyz potwierdzających realność prognoz. Kontrole w Programie SAPARD zostały zawarte w książce procedur dla poszczególnych działań. Podlegały one akredytacji i nie zgłoszono do ich treści zastrzeżeń ze strony Komisji Europejskiej. Dodatkowo zgodnie z 8
Ad 31-33 (wymóg 3 ofert) Treść W WUF w części B, art. 4.2 (e) zawarty jest wymóg, aby beneficjent otrzymał, co najmniej trzy notowania dotyczące kosztów usług, dostaw i prac o wartości powyżej 10 000 EURO. Audytorzy Trybunału stwierdzili, że wymóg ten jest formalnością, co było potwierdzone przez kilku beneficjentów. Przyznali oni, że zastanawiali się przed złożeniem zaproszenia do składania ofert, które służyły tylko temu, by spełnić powyższy wymóg. ARiMR sprawdza, czy beneficjent posiada 3 oferty, ale nie sprawdza ich pod kątem porównania ofert, ani też czy wybrano najlepszą z nich. Nie ma również wymogu ARiMR, aby beneficjent wyjaśnił, dlaczego nie wybrał najtańszej oferty. Analiza przedstawionych ofert wskazuje, że w ośmiu na 15 przypadków trzy oferty nie były porównywalne, zwykle z powodu różnic jakościowych i warunków specyfikacji. W takich przypadkach nie jest możliwe sprawdzenie, czy wybrano najlepszą ofertę. W kilku przypadkach oferta najtańsza nie została wybrana, a np. dla próby 12 wybrana oferta była ponad 100 % droższa niż najtańsza. Próby nr 7 i 15 posiadały 3 porównywalne ofert, lecz beneficjenci nie wybrali najtańszych ofert. Beneficjenci nie przedstawili wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, a ARiMR ich nie wymagała. Stwierdzono brak przeprowadzania skutecznych kontroli w celu zapobieżenia zatwierdzeniu i dokonaniu płatności przeszacowanych faktur. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie kontroluje adekwatności ofert przy pomocy cen referencyjnych. W przypadku standardowych pozycji taka procedura może zapewnić efektywność kosztową inwestycji. Procedura taka, jeśli będzie bardziej rozwinięta, może stanowić dużo bardziej wiarygodny wskaźnik niż system trzech ofert. zaleceniami w Działaniu 3 zostały wprowadzone we wniosku o pomoc finansową i w Instrukcji wypełniania wniosku informacje o korzystaniu, bądź nie korzystaniu z prawa zwrotu podatku VAT. Zgodnie z akredytowanymi procedurami certyfikaty pochodzenia sprawdzane są podczas wizytacji terenowych. Kwestia zastępowania sprzętu używanego nie podlega weryfikacji w ramach Programu SAPARD. Po zweryfikowaniu inwestycji analizowana jest dokumentacja obrazująca zrealizowaną współfinansowaną umową inwestycją. W przypadku dostaw, usług i robót powyżej 10 000 EURO, beneficjent jest zobowiązany do przedstawienia ofert cenowych, od co najmniej 3 dostawców. Ad 34,35 (wymóg 3 Dodatkowe problemy wynikające z wymogu trzech ofert były Pismem ZWES-700-41/SE.BA/2003 (13.02.2003) skierowanym do 9
ofert) Ad 36,39 (koszty ogólne) Treść następujące: a) Projekt (próba) nr 12 wykazywał różnicę cen pomiędzy ofertą a fakturą, ponieważ oferta nie zawierała podatku VAT w wysokości 7 246,67 PLN (1700 EURO). b) W tym samym przypadku wartość inwestycji przekraczała 10 000 EURO. Oferty podzieliły inwestycję na kilka komponentów o wartości poniżej 10 000 EURO każdy. Beneficjent przedstawił trzy oferty, lecz pracownik Agencji stwierdził, że nie jest to konieczne, ponieważ wszystkie pozycje posiadały wartość niższą niż 10000 EURO i nie poddał ich kontroli. c) Beneficjent w projekcie (próbie) 19 zdecydowała, jaki traktor chce zakupić i od kogo. Otrzymała dwie identyczne oferty od kilku punktów sprzedaży innej firmy. Jakkolwiek, nie wzięła ona pod uwagę możliwości ich zakupu, pomimo, że były one nieznacznie tańsze, jako, że punkty te nie zapewniały serwisu w przyszłości. d) W przypadku projektu (próby) nr 2, oferty na ciężarówkę oraz zbiornik na mleko (obie pozycje droższe niż 10 000 EURO) zostały połączone, zamiast posiadania trzech ofert na każdą pozycję, jak to jest wymagane przez WUF. Poproszono o przedstawienie ofert z różnymi kombinacjami różnych ciężarówek ze zbiornikami o różnej pojemności i jakości. Decydującym kryterium była kompatybilność z systemem komputerowym przedsiębiorstwa. Kryterium to nie było zawarte w ofertach. Ponadto, przedsiębiorstwo, które wystawiło fakturę, nie dostarczyło żadnej oferty. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa to zatwierdziła. System zarządzania i kontroli programu SAPARD, w tym wymóg przedstawienia trzech ofert, nie zapewnia przestrzegania zasad odpowiedniego zarządzania finansowego, w szczególności efektywności ekonomicznej/kosztowej, w sposób, w jaki jest to wymagane przez art. 4 (1) załącznika A do WUF. Wytyczne Wieloletniej Umowy Finansowej zezwalają na finansowanie tzw. kosztów ogólnych, pod warunkiem, że nie przekraczają one 12 % całkowitych kwalifikowanych kosztów projektu. Często beneficjenci ubiegają się o zwrot kosztów przygotowania biznesplanu. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie kontroluje adekwatności kosztów usług świadczonych przez konsultantów. Nie odbywa się Oddziałów Regionalnych wskazano na potrzebę prezentowania kosztów budowlanych poparte kosztorysami inwestorskimi. Kosztorys taki musi zostać sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W pozostałych przypadkach Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia zapytań ofertowych precyzujących parametry techniczne urządzenia. W ramach refundacji kosztów w Programie SAPARD, koszty ogólne, które nie przekraczają 12% kosztów kwalifikowanych inwestycji można wykazać do refundacji. Wykazane koszty ogólne są weryfikowane czy nie przekraczają limitu określonego w Wieloletniej Umowie Finansowej. 10
Ad 37,38 (koszty ogólne) Ad 40 (kontrola stosowania sprzętu) Treść sprawdzanie szczegółów dotyczących świadczonych usług (wyniki, roboczogodziny, stawki, profil ekspertów). Stąd też nie jest możliwe porównanie kosztów rzeczywistych ze stawkami standardowymi dla różnych kategorii konsultantów, ani czy koszty są usprawiedliwione rodzajem dostarczonej usługi. Z uwagi na fakt, że nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy kosztami wyposażenia, a kosztami przygotowania biznesplanu, ograniczanie wysokości zwrotu tego ostatniego do udziału procentowego wartości projektu zamiast do określonej kwoty nie zapewnia osiągnięcia odpowiedniego efektu ekonomicznego Poprzedni dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zastępca dyrektora /kierownik sekcji odpowiedzialny za program SAPARD odeszli z Agencji na początku 2003 roku. Założyli oni firmę konsultingową o nazwie Euro finanse, która do dnia 3 października 2003 przygotowała 9 wniosków, w tym biznesplany na potrzeby programu SAPARD. Był to 1 wniosek w ramach Działania 2 oraz 8 wniosków w ramach Działania 1. Do tej pory niezłożono co prawda wniosków o płatność z tytułu tych wniosków, niemniej jednak w oparciu o koszty konsultantów umieszczone we wniosku można stwierdzić, że opłaty te wynoszą ok. 25 000 EURO (104 501 PLN). Z uwagi na fakt, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wymaga uzasadnienia kosztów ogólnych, istnieje ryzyko, że stawki płacone przez beneficjentów są przez konsultantów zawyżane. Dwie osoby wymienione wyżej są dobrze znane w Oddziale Regionalnym i osobiście dostarczają wnioski do biura. Istnieje ryzyko, że wnioski te są traktowane w odmienny sposób niż pozostałe. Jako, że nie ma dokumentacji procesu sprawdzania, system kontroli nie jest w stanie tego wykryć. Komisja jest proszona o uzyskanie wyjaśnienia od polskich władz co do sposobu uniknięcia ww. ryzyka. Beneficjent Końcowy z próby otrzymał wsparcie w celu zakupu komputerów do monitorowania chłodni. Raport Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z kontroli na miejscu, która miała miejsce przed dokonaniem płatności stwierdził: Zakończony projekt działa zgodnie z treścią zatwierdzonego wniosku i podpisanej umowy. Zgodnie z zapisami umowy pomiędzy Agencją i pracownikiem, zakaz konkurencji obowiązuje w trakcie zatrudnienia w Agencji. Nie jest on przedłużany po zakończeniu stosunku pracy ze względu na konieczne wypłacenie odszkodowania za okres obowiązywania umowy. Po okresie zatrudnienia byli pracownicy Agencji mogą swobodnie podejmować działalność zarobkową, a ich wynagrodzenie ma charakter wolnorynkowy. Procedury wizytacji terenowej nakładają obowiązek kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji ze złożonym wnioskiem o pomoc finansową i podpisaną umową (również dokumentów zakupu i dokonania zapłaty). Procedury wizytacji terenowej nie określają konieczności sprawdzenia funkcjonowania instalacji. Wiąże się to ze specyfikacją technologiczną, 11
Ad 41,42 (sprawdzenie kwalifikowalności) Ad 43,44 (standardy Unii Europejskiej) Treść Audytorzy Trybunału stwierdzili, że system monitoringu nie był podłączony i nie funkcjonował. W wyniku odpowiedniej kontroli, dokonanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, płatność powinna była być odrzucona w odniesieniu do ww. elementów. Zapisy polskiego programu wymagają, jako jeden z warunków przyznania pomocy, spełnienia przez zakład przetwórczy standardów Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, higieny i dobrostanu zwierząt, a w przypadku gospodarstw rolnych wymogów UE w zakresie produkcji, higieny, dobrostanu zwierząt oraz odpowiedniego systemu utylizacji odpadów. Kontrole w tym zakresie są dokonywane przez inne instytucje, lecz procedury programu SAPARD nie precyzują sposobu, czasu i przedmiotu kontroli. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontroluje jedynie fakt posiadania odpowiednich zaświadczeń, Wydział Audytu Wewnętrznego nie sprawdza faktu spełniania minimalnych standardów. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady nr 1268/99, art. 4.3, kraje kandydujące powinny zapewnić, że spełnione będą warunki dotyczące ochrony środowiska. Audytorzy Trybunału nie byli w stanie zweryfikować tego warunku z powodu braku dowodów odnoszących się do przeprowadzonych kontroli. Jednym z głównych celów programu SAPARD jest dostosowanie polskiego sektora rolno-żywnościowego do standardów sanitarnych, higienicznych i jakościowych Wspólnego Rynku. Niemniej jednak, audyt wykazał, że SAPARD nie stanowi odpowiedniego instrumentarium do udoskonalenia zakładów przetwórstwa (Działanie 1) i gospodarstw (Działanie 2) w kierunku spełniania standardów UE. Projekty, wykonywane w ramach programu SAPARD, są z reguły inwestycjami komercyjnymi. Środki finansowe są wykorzystywane głównie na zakup sprzętu, co przekłada się bezpośrednio na zdolności produkcyjne firmy/gospodarstwa. W przypadku Działania 1 osiem na dziesięć skontrolowanych projektów, natomiast w przypadku Działania 2 dziesięć na dziesięć projektów, miało na celu wzrost produkcji lub zmniejszenie kosztów produkcji. Wynika z tego, że główny cel miał charakter komercyjny, a nie dostosowujący do standardów UE. przeglądami, awariami i innymi czynnikami. Analogicznie w Działaniu 2 nie sprawdza się sposobu wykorzystania zakupionych maszyn (np. licznik motogodzin). Akredytowane procedury są sporządzane w oparciu o m.in. regulacje prawne zawarte w prawodawstwie polskim. Agencja nie ma podstaw do kwestionowania decyzji podejmowanych przez właściwe merytorycznie organy wydające oświadczenia i pozwolenia na rzecz wnioskodawców Programu SAPARD. W przypadku Działania 2 sprawdzany jest faktyczny stan spełnienia warunków dot. utrzymania zwierząt i zagospodarowania odchodów. Każda modernizacja zakładów prowadzi do podwyższenia standardów produkcji, stąd Program SAPARD bezpośrednio wspiera proces dostosowawczy zakłady przetwórstwa i gospodarstwa rolne w zakresie spełniania standardów sanitarnych, higienicznych i jakościowych. Ad 45 (standardy Wnioskodawca ma obowiązek przedłożyć plan dostosowania zakładu do Założenia Programu SAPARD i procedury wizytacji terenowej nie nakładają 12
Unii Europejskiej) Ad 46 (standardy Unii Europejskiej) Ad 47,48 (obszary wiejskie) Treść wymogów UE w zakresie higieny i dobrostanu zwierząt. Nie odbywa się natomiast kontrola spełnienia ww. planów, co jest wymogiem Programu Operacyjnego. Podczas wizytacji na miejscu pracownicy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontrolują jedynie dokumenty. W przypadku prób 15 oraz 18 plan dostosowawczy był opisem tego, co zostało już wykonane i nie identyfikował tego, co powinno być jeszcze wykonane. Beneficjent Końcowy z próby nr 2 stwierdził we wniosku o płatność, że jego istniejący zakład przetwórczy nie spełnia standardów UE. Po zakończeniu projektu Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie sprawdziła wymogu stawianego przez Program Operacyjny, czy cały zakład spełnia standardy UE. Ponadto, sprawozdanie dotyczące spełniania standardów UE, podpisane przez służby weterynaryjne stwierdzał, że zakład jest dostosowany w 73,9 % (późniejsza kontrola wykazała, że jest to 86,2 %). Projekt został sfinansowany pomimo stwierdzonych zastrzeżeń. Definicja obszarów, które kwalifikują się do otrzymywania wsparcia w ramach inwestycji w Działaniu 3, jest oparta na Programie Operacyjnym i zawarta w rozporządzeniu krajowym z dnia 14 maja 2002. Dokumenty te stwierdzają, że pomoc w ramach programu SAPARD będzie przyznawana na obszarach wiejskich lub w miastach do 7000 mieszkańców. Definicja ta nie ogranicza strefy funkcjonowania Działania 3 jedynie do obszarów wiejskich. Konsekwencje tego faktu są następujące: a) Finansowane są projekty w miastach położonych w sąsiedztwie dużych miast, jeśli tylko te pierwsze posiadają do 7 000 mieszkańców. Na przykład, projekt nr 734-150021/02, dotyczący budowy drogi został zatwierdzony do realizacji, ponieważ miasteczko, na terenie którego droga była budowana, liczyło 3000 mieszkańców. Niemniej jednak, droga znajdowała się w odległości 200 metrów od Poznania, który jest miastem liczącym 572 000 mieszkańców. b) Procedura rankingowa przyznaje większą liczbę punktów w przypadku, gdy projekt będzie realizowany na terenie biednej gminy (tzn. o ograniczonych zasobach finansowych). Ponieważ Program Operacyjny nie określa limitów, powyżej których gmina nie powinna obowiązku sposobu monitorowania planu dostosowawczego do wymogów UE. Realizację tych planów potwierdzają w zakresie inwestycji odpowiednie służby sanitarno-weterynaryjne. Zapisy Programu SAPARD nie nakładają na beneficjentów obowiązku dostosowania zakładów do wymogów w zakresie weterynaryjnym i sanitarnym w tym samym czasie co zakończenie realizacji inwestycji. Ważne jest jednak, aby wnioskowana inwestycja po jej zakończeniu spełniała wymagania sanitarne i weterynaryjne UE. Zgłoszone uwagi dotyczą zapisów Programu SAPARD, który podlegał zatwierdzeniu przez Komisję Europejską. 13
Ad 49,50 (personel oraz zmiany organizacyjne, brak informowania Komisji) Ad 52,53 (procedury rekrutacji) Ad 54-57 (dane monitoringowe) Treść mieć prawa do otrzymania pomocy, to narzucone zasady pozwalają na wspieranie bogatych obszarów zurbanizowanych (miejskich). Narodowy Fundusz nie otrzymuje od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacji na temat planowanych zmian personalnych i organizacyjnych Agencji pomimo istnienia takiego wymogu prawnego. Fakt ten został również wskazany w sprawozdaniu audytorów wewnętrznych Narodowego Funduszu. Na przykład, nowa struktura organizacyjna Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wprowadzona podczas okresu realizacji programu SAPARD w roku 2002. Stworzono nowy pion, którego dyrektor został powołany z zewnątrz. Narodowy Fundusz nie został poinformowany o rekrutacji nowego dyrektora. Jednostka Certyfikująca również potwierdziła fakt, że informacja nt. zmiany organizacyjnej nie została z wyprzedzeniem przekazana do Komisji Jednostka Certyfikująca stwierdziła, że procedury rekrutacyjne zmieniły się od momentu przeprowadzenia pierwszej fali zatrudnienia, która oparta była na ścisłej procedurze, zawierającej przeprowadzanie egzaminów i szkoleń. W okresie późniejszym procedura ta stała się mniej przejrzysta. Kierownik Wydziału w Departamencie Kadr Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa potwierdził fakt zmiany procedur. Strategia rekrutacji jest określana każdorazowo indywidualnie i nie jest sporządzona w wersji pisemnej. Dokonano przeglądu akt personalnych dotyczących pięciu nowo przyjętych pracowników. Nie zawierały one żadnych informacji na temat procedury rekrutacyjnej ani kryteriów wyboru. Nie ma dowodu, że ogłoszono wakat ani też uzasadnienia zatrudnienia danej osoby. Departament Kadr nie był w stanie przedstawić żadnego dowodu wskazującego na jakąkolwiek konkurencję w odniesieniu do przeprowadzonej rekrutacji. Monitoring programu jest oparty o informacje przedstawiane Komitetowi Monitorującemu. Zawierają one statystyki dotyczące wdrożenia programu oraz niewielkie informacje na temat wyników programu. Ponadto, informacja ta nie wskazuje, czy inwestycje mają charakter komercyjny, czy też są skoncentrowane na spełnieniu standardów UE, a także nie przedstawia rezultatów wdrażanych projektów. Z tego wynika, że Komitet Monitorujący nie posiada pełnego Komórka odpowiedzialna za proces monitorowania i wdrażania zadań wynikających z realizacji Programu SAPARD, została powołana Zarządzeniem Nr 12/2003 przez Prezesa Agencji. Informacje dot. zmian w strukturze zostały zgłoszone w lipcu 2003. Obecnie, zgodnie z Zarz. Nr 83/2003 Prezesa ARiMR przeprowadzana rekrutacja jest standardowa i transparentna. Zarządzenie jasno standaryzuje i formalizuje proces zatrudniania w Agencji. Kwestia oceny Programu SAPARD leży poza kompetencjami Agencji SAPARD. Agencja przekazuje raporty do MRiRW, a sprawozdawczość rzeczowa prowadzona jest w układzie i według kategorii ustalonych we wzorach raportów rzeczowych przekazywanych przez MRiRW. Rekomendacja poza zakresem Agencji SAPARD 14
Ad 59 (cele) Treść przeglądu wyników programu aż do momentu sporządzenia oceny średniookresowej. Dodatkowo, projekt Zakresu Zadań i Obowiązków nie zawiera zagadnienia dotyczącego analizy ustawienia systemu programu SAPARD, podczas gdy można by w ten sposób zidentyfikować czynniki sukcesu oraz zaburzenia działania systemu. Podczas procedury ubiegania się o uzyskanie wsparcia nie są sprawdzane ani kwantyfikowane odpowiednie wskaźniki, jak np. spodziewani użytkownicy dróg, liczba stworzonych miejsc pracy, a także nie są określone poziomy wyjściowe (podstawowe). W przypadku projektów 23 i 25, liczba miejsc pracy, które miały zostać stworzone, została oparta o deklaracje lokalnych przedsiębiorców. Deklaracje te nie zostały zweryfikowane przez Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani też sprawdzone w ramach kontroli ex post. Wywiady przeprowadzone z przedstawicielami tych zakładów pokazały, że każdy z nich zatrudnił nowych pracowników z powodu sytuacji na rynku, a nie w efekcie realizacji programu SAPARD. W tych przypadkach program SAPARD nie miał żadnego wpływu na tworzenie nowych miejsc pracy. Podczas wizytacji terenowej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie weryfikuje i nie gromadzi danych nt. rezultatów zakończonego projektu, nawet, jeśli beneficjent końcowy posiada dane mierzalne. Na przykład, w projekcie nr 2 (próba nr 2) przeprowadzenie nowej inwestycji zmniejszyło liczbę stanowisk o 2, jak również zmniejszyło koszty gromadzenia i transportu mleka. W projektach (próbach) nr 1 i 12 inwestycje spowodowały zmniejszenie liczby stanowisk. Efekt ten, przewidziany również przez Program Operacyjny, nie jest badany przez istniejące ani planowane procedury monitoringu. Ocena średniookresowa nie odnosi się do tego zagadnienia. W ośmiu projektach na dziesięć skontrolowanych akt dla Działania 2 nie stwierdzono faktu zdefiniowania jakichkolwiek celów szczegółowych projektu. W dwóch przypadkach na dziesięć nie były wskazane żadne cele, co uniemożliwia monitorowanie sposobu, w jaki projekt przyczynił się do wypełniania celów określonych w Programie Operacyjnym. W sześciu przypadkach zamiast sformułowania celów szczegółowych Zgłaszane problemy są szczegółowo rozpisane w biznesplanie w celu ogólnym i szczegółowym oraz w opisie efektu ekonomicznego projektu. 15
Ad 61-63 (VAT) Treść projektu wstawiony został cel ogólny zdefiniowany w Programie Operacyjnym: wzrost liczby gospodarstw uzyskujących dochód ze źródeł pozarolniczych. Nie jest to informacja adekwatna, ponieważ wszystkie gospodarstwa były już zaangażowane w produkcje pozarolniczą. Tylko w dwóch przypadkach przedstawiono wystarczająco szczegółowe cele, które mogły podlegać analizie pod kątem ich osiągnięcia. Jakkolwiek, nie zostały one kwantyfikowane, co czyni taką analizę znacznie mniej wartościową. Wynika z tego, że stosowane są różne podejścia (praktyki) i Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tego nie kontroluje. Faktury w ramach Działania 3, które podlegają zwrotowi z programu SAPARD, zawierają podatek VAT. W innych krajach wdrażających SAPARD podatek VAT nie jest kosztem kwalifikowanym do współfinansowania. Obecnie, stosowana stawka VAT dla prac budowlanych i materiałów budowlanych wynosi 7 %, dla sprzętu (pompy, itp.) - 2 %. Oznacza to, że w ramach alokacji 2000-2003 płatności z tytułu VAT będą wynosić co najmniej 17,6 milionów EURO, które będą wypłacone przez program SAPARD i wpłyną do budżetu krajowego w formie podatku VAT, pomimo zmian wprowadzonych do programu. Dokładna kwota jest niemożliwa do oszacowania z powodu nie dostarczenia odpowiednich informacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Rozporządzenie Rady 1268/99 określa w, art. 8, że maksymalny wkład Wspólnoty wynosi 75 % całkowitego wsparcia pochodzącego ze środków publicznych. Zatem krajowe współfinansowanie powinno wynosić co najmniej 25 %. To, że płatności zawierające VAT, realizowane w ramach SAPARD, wpływa na poziom wkładu Wspólnoty, ponieważ wartość VAT zawarta w polskim współfinansowaniu (25 % w tym VAT w przypadku dokonywania płatności) wraca do polskiego budżetu. Biorąc to pod uwagę, wkład ze strony Wspólnoty wyniesie 76,25 %, co przekracza 75 %. Zwrócono się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o dostarczenie informacji na temat Działania 3, wskazującej dokładną kwotę podatku VAT refundowaną przez program SAPARD. Informacja taka nie została otrzymana. Dlatego też audytorzy Trybunału nie byli w stanie oszacować wpływu (skali) W przypadku większości beneficjentów Działania 3 podatek VAT nie jest odzyskiwany, refundowany lub rekompensowany w jakikolwiek sposób. Z danych systemu SaPro nie można bezpośrednio uzyskać informacji na temat kwot podatku VAT. Kwestia ta została omówiona i przyjęta do wiadomości przez przedstawicieli ETO. 16
Ad. Paragraf 15 Ad. Paragraf 22 Ad. Paragraf 29 Ad. Paragraf 30 Ad. Paragraf 31-33 Ad. Paragraf 34-35 Treść podatku VAT wypłaconego do tej pory przez SAPARD. Trybunał zwraca się do władz polskich z prośbą o przekazanie takiej informacji. Misja Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (27.06.2003-03.07.2003; 08.09.2003-17.09.2003) Od wersji Książki Procedur (KP) 6z wprowadzono zmiany do procedur; w efekcie czego przypisano całkowitą ilość dni na wykonanie etapu a nie poszczególne dni na konkretne działania. Dodatkowo od wersji KP 7z Uzupełnienie wniosku. Agencja pisemnie powiadamia beneficjenta o konieczności uzupełnienia w terminie 14 dni niekompletnego lub nieprawidłowo wypełnionego wniosku o płatność. W momencie realizacji przez beneficjenta przedsięwzięcia zgodnie z Termin składania wniosku o płatność harmonogramem, istnieje możliwość złożenia Wniosku o Płatność we wcześniejszym terminie niż wynikający z umowy. Biuro szkoleń zorganizowało szkolenie 28-29 września 2004 dla przedstawicieli Biur Obsługi Wniosków i Biur Kontroli na Miejscu (z zakresu Formalna i rzetelna ocena standardów ochrony środowiska, standardów weterynaryjnych i standardów sanitarnych). Karta kontroli weryfikująca minimalne standardy została wprowadzona w wersji KP 9z. Wprowadzono kontrole ex-post obejmujące 5% wydatków wykonanych w ramach Programu SAPARD. Metodologia została opisana w KP 9z. Dodatkowo przeprowadzono audyt zamówień publicznych przez Departament Audytu Wewnętrznego ARiMR. Wyniki audytu nie stwierdziły Kontrole ex-post występowania istotnych nieprawidłowości. Departament Audytu Wewnętrznego ARiMR przeprowadził audyt płatności w działania 1,2 i 3. Potwierdzono skuteczne realizowanie procedur w zakresie unikania podwójnego dofinansowania z innych Funduszy Unii Europejskiej i/lub Narodowych Funduszy. Od wersji KP 6z wprowadzono wymóg dostarczania ofert wraz z uzasadnieniem wyboru. W ramach Działania 4 pracownicy ARiMR przeprowadzają ocenę ekonomiczno-techniczną Wniosku o Pomoc Uzasadnienie wyboru oferty Finansową. W przypadku sprawdzenia metodologii oszacowania kosztów projektu stosuje się Listę branżowych wydawnictw do weryfikacji kosztów inwestycji proponowanych przez Wnioskodawcę. Od wersji KP 6z uszczegółowiono konieczność dołączenia przez Kosztorysy inwestorskie, ceny referencyjne Wnioskodawcę ofert na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo podjęto 17
Ad. Paragraf 36-41 Ad. Paragraf 42-46 Ad. Paragraf 47-57 Ad. Paragraf 61-63 Postępowanie przy wyborze zamówienia Zamówienia publiczne Minimalne standardy Weryfikacja kosztów ogólnych Treść Dostosowanie do unijnych standardów ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt Definicja obszarów wiejskich, polityka kadrowa, monitoring danych Podatek VAT decyzję o stworzeniu listy cen referencyjnych. Dla porównania cen usług i robót budowlanych w Programie SAPARD, wykorzystuje się katalog branżowy. Podjęto decyzję o stworzeniu listy cen referencyjnych na potrzeby weryfikacji wolnorynkowych kosztów ogólnych. W wersji KP 9z wprowadzono kartę weryfikacji dot. spełnienia minimalnych standardów w zakresie higieny, środowiska i dobrostanu zwierząt. Dodatkowo przeszkolono pracowników ARiMR w tym zakresie (zgodnie z odpowiedzią na paragraf 29). Pisemne zasady zatrudniania pracowników ARiMR zostały określone w zarządzeniu nr 83/2003 Prezesa Agencji (20.05.2004). Przekazano do ETO Listę beneficjentów Programu SAPARD, dla których VAT może stanowić koszt kwalifikowany. Dodatkowo wprowadzono zmiany w ostatecznych opiniach dot. kwalifikowalności podatku VAT. Misja Komisji Europejskiej (29.03.2004-02.04.2004) Zaleca się polskim władzom, aby wymagano od wnioskodawcy przedstawienia pisemnego uzasadnienia wyboru danej oferty, szczególnie w przypadkach, kiedy nie wybrano najtańszej. Zaleca się również wdrażania procedury zapewniającej efektywną ocenę wysokości cen i porównania proponowanych kosztów projektu z cenami standardowymi. Przypomina się również Agencji SAPARD, iż nie ma obowiązku finansowania całej wnioskowanej kwoty, jeśli Agencja uzna, że nie są przestrzegane zasady dobrego i skutecznego zarządzania finansowego. Agencja może podjąć decyzję o ograniczeniu finansowania do wielkości zgodnej z tą zasadą. Zaleca się władzom ocenę i porównanie różnych ofert złożonych na podstawie zapytania ofertowego oraz zwiększenia nadzoru nad procedurą przetargową. Agencja SAPARD powinna również mieć świadomość wysokiego ryzyka związanego z zamówieniami publicznymi (konflikt interesów, protekcja) i podjąć odpowiednie kroki, w celu ograniczenia takiego ryzyka. Służby DG AGRI nie mają zastrzeżeń do faktu, iż Agencja SAPARD polega na pracy właściwych urzędów państwowych na różnych polach. ARiMR zwróciła się z zapytaniem do MRiRW w zakresie efektywnej oceny wysokości cen (lista cen referencyjnych). Zgodnie z wcześniejszym pismem przeprowadzono kontrolę losowo dobranej próby postępowań publicznych. Dodatkowo przeprowadzono audyt postępowań zamówień publicznych. Wyniki audytu nie wskazały występowania istotnych nieprawidłowości. Zgodnie z wcześniej przekazywanymi informacjami, Biuro Szkoleń przeprowadziło wszystkie wskazane szkolenia, również z zakresu krajowych 18
Kontrola ex-post Personel Treść Jakkolwiek, jest wskazane, aby inspektorzy zostali przeszkoleni w taki sposób, aby byli w stanie ustalić naruszenia i sytuacje potencjalnego łamania zobowiązań. Co więcej, należy stworzyć ścisłe karty weryfikacji odnoszące się do minimalnych standardów i stosować je podczas kontroli na miejscu. Polskim władzom przypomina się o ważności weryfikacji, również na etapie płatności przy uwzględnieniu standardów minimalnych całego gospodarstwa z odpowiednim systemem kontroli zwłaszcza w świetle wymogów Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Prosi się polskie władze o dodanie do procedur obowiązku dokonania kontroli po zakończeniu inwestycji (kontrola ex-post), tak jak zostało to przewidziane w Artykule 4.4, Rozdziale B WUF oraz poinformowanie Komisji o tej zmianie w procedurach. Przypomina im się o ważności tych kontroli w celu uniknięcia jakiegokolwiek błędnego wydatkowania funduszy Wspólnoty i zaleca się ich rozpoczęcie w możliwie najkrótszym terminie. Przypomina się polskim władzom o ważności ciągłego i adekwatnego szkolenia personelu. 1.1 Postępowanie przy wyborze zamówienia 1.2 Zamówienia publiczne 2. Ryzyko nakładania się na siebie lub dublowania środków pomocowych Misja Komisji Europejskiej (29.03.2004-02.04.2004) przepisów dot. standardów ochrony środowiska, standardów weterynaryjnych i standardów sanitarnych. Plan kontroli ex-post będzie realizowany zgodnie z metodologią opisaną w wersji procedur 9z. Biuro szkoleń we współpracy z Oddziałami Regionalnymi zapewnia ciągły i adekwatny proces szkoleniowy dla pracowników zajmujących się wdrażaniem Programu SAPARD. Dodatkowo w celu podniesienia kwalifikacji pracowników Oddziałów Regionalnych zorganizowano cykl szkoleń dla pracowników zaangażowanych w autoryzację wniosków. Od wersji Książki Procedur (KP) 6z wprowadzono wymóg dostarczenia wraz z Wnioskiem o Pomoc Finansową porównania przedstawionych 3 ofert wraz z uzasadnieniem wyboru. Dodatkowo ARiMR zwrócił się do MRiRW z prośbą o stworzenie listy cen referencyjnych. Oddziały Regionalne ARiMR przeprowadziły kontrolę losowo wybranych postępowań przetargowych. Zgodnie z planem rocznym Departament Audytu Wewnętrznego ARiMR na 2004 przeprowadził audyt zamówień publicznych (wyniki audytu nie stwierdziły występowania poważnych nieprawidłowości). Kontrola opisana w jest realizowana przez Regionalne Komitety Sterujące, działające pod przewodnictwem Marszałka danego Województwa. Rekomendacja poza działaniem Agencji SAPARD 19
3. Kryteria kwalifikowalności dla każdego działania Główne kryteria 3.2 Minimalne Standardy 4 Kontrola po dokonaniu płatności 4.1 Personel 4.2 VAT Rekomendacja 1.2.1 (Zabezpieczenie kartotek podczas kontroli na miejscu w biurach regionalnych) Rekomendacja 1.2.2 (Uchybienia w raportach kontroli na miejscu uniemożliwiające właściwą ocenę Treść W czasie przeprowadzania kontroli na miejscu inspektorzy powinni zostawiać kartoteki w biurze i posługiwać się jedynie kopiami potrzebnych dokumentów. Podczas dokonywania kontroli na miejscu, kontrolerzy powinni gromadzić wszystkie istotne dowody w celu poparcia wniosków zawartych w raportach kontroli na miejscu, aby umożliwić osobie nadzorującej właściwą ocenę raportu i zapewnić właściwe stosowanie zasady dwóch par oczu. Misja Komisji Europejskiej (19.04.2004-23.04.2004) Agencja weryfikuje faktycznie poniesione koszty jako kwalifikowane zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002 r. Zawierają one zamkniętą listę kosztów kwalifikowanych, stąd niezasadne jest tworzenie listy kosztów niekwalifikowanych. W okresie kwiecień-czerwiec 2004 przeprowadzono szkolenie pracowników Biur Kontroli na Miejscu w Oddziałach Regionalnych ARiMR w zakresie dobrej kultury rolnej/zwykłej praktyki rolniczej łącznie z zaliczeniem egzaminu przed pracownikami DAW. W wersji KP 9z wprowadzono karty weryfikacji dot. spełnienia minimalnych standardów w zakresie higieny, środowiska i dobrostanu zwierząt, stosowane obligatoryjnie podczas wizytacji terenowej. Wprowadzono kontrole ex-post obejmujące 5% wydatków wykonanych w ramach Programu SAPARD. Metodologia została opisana w KP 9z. Wprowadzono w przypadku Działania 4.2 dodatkowy obowiązek utrzymania przez okres minimum 1 roku deklarowanej liczby nowoutworzonych miejsc pracy. Proces realizacji szkoleń realizowany jest w oparciu o listę zmian na zasadzie samokształcenia na stanowisku pracy. Agencja stosuje się do zaleceń Ministerstwa Finansów w kwestii kwalifikowalności podatku VAT. Sekcja Kontroli Technicznej DWSiFS sprawdza na bieżąco, czy podczas przeprowadzania wizytacji terenowej są używane przez pracowników przeprowadzających kontrole tylko kopie potrzebnych dokumentów. Dodatkowo wystosowano pismo do Oddziałów Regionalnych przypominające o sposobie posługiwania się dokumentacją podczas wizytacji terenowej. Sekcja Kontroli Technicznej DWSiFS sprawdza na bieżąco, czy podczas przeprowadzania wizytacji terenowej są załączane przez pracowników przeprowadzających kontrole dodatkowe dokumenty do raportu z wizytacji terenowej. Dodatkowo wystosowano pismo do Oddziałów Regionalnych przypominające o sposobie przygotowywania raportu i załączania dodatkowej 20