Jolanta Ciak ROZDZIAŁ 20 POLITYKA BUDŻETOWA POLSKI W KONTEKŚCIE PRZYSZŁEGO CZŁONKOSTWA W UNII GOSPODARCZO WALUTOWEJ Wymogi wejścia do Unii Gospodarczo Walutowej Od ponad dwóch lat Polska jest jednym z krajów Unii Europejskiej. Aby stać się w przyszłości krajem obszaru euro muszą być spełnione określone kryteria. Zostały one określone w Traktacie z Maastricht i dotyczą przede wszystkim: ustabilizowanej polityki fiskalnej rządu, (co w praktyce przejawia się w utrzymaniu relacji deficytu budżetowego do PKB na poziomie 3 % oraz długu publicznego w relacji do PKB poniżej 60 %); ustabilizowania kursu walutowego (zdefiniowanego jako uczestnictwo we wspólnym mechanizmie kursowym ERM, a w stosunku do nowych krajów członkowskich najprawdopodobniej w mechanizmie kursowym ERM2); ograniczenia różnic w stopach procentowych do 2 punktów procentowych w stosunku do krajów strefy euro o najniższej inflacji oraz ograniczenia różnic w stopie inflacji do 1,5 punktu procentowego. Fiskalnymi kryteriami wspomnianego Traktatu są kryterium dopuszczalnego deficytu budżetowego i długu publicznego. Narzucają one w tym zakresie pewne rygory, które leżą w interesie każdego kraju należącego do Unii Europejskiej. W związku z tym wśród krajów członkowskich powinna występować tendencja do obniżania wartości deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB (por.: tabela 1 i 2). Dziesięć krajów, które przystąpiły do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 roku, zobowiązało się do późniejszego przystąpienia do UGW. Wiąże się to, bowiem z koniecznością spełnienia przez te kraje wszystkich kryteriów zbieżności zawartych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Spełnienie przez Polskę formalnych kryteriów Unii Gospodarczo Walutowej (EMU) i dołączenie następnie do strefy euro stanowi element acquis communautaire (dorobku ustawodawstwa wspólnotowego), choć nie był wymagany w momencie przystępowania kraju do Unii Europejskiej. Polska zobowiązała się dążyć do członkostwa w strefie euro, jednakże szczegółowy terminarz wypełniania formalnych kryteriów jest sprawą otwartą. Główne znaczenie w tym względzie ma sytuacja gospodarcza kraju i prowadzona przez ten kraj polityka (Orłowski, 11/12/2001). Głównym zadaniem UGW jest ustanowienie strefy całkowicie i nieodwracalnie sztywnych kursów walutowych w europie. Ekonomiczne korzyści takiego rozwiązania wynikają z wysokiego poziomu integracji, zarówno rynków towarowych, jak i kapitałowych w krajach UE. Na obszarze UE nie będzie ryzyka zmiany kursów walutowych, co powinno wywierać dodatni wpływ na inwestycje prywatne. Obniżą się, bowiem koszty transakcji, ponieważ w obrębie EMU uniknie się wymiany różnych walut. W związku z tym międzynarodowe operacje finansowe będą obciążone niższymi opłatami. Z punktu widzenia pojedynczego kraju korzyści te należałoby konfrontować z kosztami związanymi z EMU. Jednolity obszar walutowy euro wymaga, bardzo ograniczonych różnic stóp procentowych i różnic w stopach inflacji między poszczególnymi krajami członkowskimi Unii Gospodarczo Walutowej. Są to, zatem źródła kryteriów monetarnych Traktatu z Maastricht ustalenia wąskich korytarzy dopuszczalnych odchyleń stóp procentowych i stóp inflacji w relacji do krajów o inflacji najniższej wśród krajów członkowskich.
222 Jolanta Ciak Obowiązek przestrzegania kryteriów fiskalnych UGW zapisano w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. W art. 4 w/w Traktatu od członków UGW wymaga się: poszanowania następujących kluczowych zasad: stabilności cen, zdrowych finansów państwowych i dogodnych warunków walutowych oraz stabilności bilansu płatniczego (Przyborowska Klimczak, Skrzydło Tefelska, 1999, s. 105 i dalsze). Pojęcie i rola polityki budżetowej (fiskalnej) w zakresie wypełniania fiskalnych wymogów Traktatu z Maastricht Polityka fiskalna (budżetowa) jest częścią polityki finansowej państwa, wyodrębnioną ze względu na specyfikę jej realizacji, a nie na szczególne cele, które są tożsame z celami przyjętej w danym momencie polityki gospodarczej. Polityka ta polega na manewrowaniu dochodami i wydatkami. Zajmuje się sposobami wykorzystywania tychże dochodów i wydatków w celu realizacji zadań stojących przed państwem. Pod pojęciem tej polityki będziemy też rozumieli operowanie dochodami i wydatkami, a więc regulowanie ich wysokości, struktury, wzajemnych proporcji i sald, dla osiągnięcia różnych celów społecznych, ekonomicznych i politycznych ( Ciak, 2002, s. 15). Podstawowym instrumentem polityki fiskalnej jest budżet państwa. Jest on też instrumentem kontroli Parlamentu nad działalnością rządu. W literaturze przedmiotu funkcjonuje wiele definicji budżetu, wskazujących na podobne rozumienie tego pojęcia. Ogólna definicja budżetu stanowi, iż jest on zestawieniem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony okres, uchwalanym w formie ustawy przez Sejm (Ciak, 2002, s. 27 28). Budżet jest również pewną prezentacją programu działania rządu, w którym zarówno cele społeczne, gospodarcze i polityczne zostają przekształcone w dane, wyrażone w liczbach, zamierzenia realizacyjne. Uchwalanie budżetu to zawsze pewnego rodzaju gra między rządem i parlamentem, w której stawką jest utrzymanie planowanego deficytu na niskim poziomie. Założenie niskiego deficytu ułatwia grę rządowi. Ale nie tylko względy taktyczne uzasadniają deficyty budżetowe. Jeżeli w fazie przygotowywania projektu budżetu istniałaby możliwość wystąpienia nadwyżki budżetowej, korzystnym byłoby obniżyć podatki (zwłaszcza bezpośrednie) i założyć wystąpienie niewielkiego deficytu. Powyższa sytuacja sprzyjałaby, bowiem wzrostowi skłonności do oszczędzania w społeczeństwie i tym samym rozwojowi gospodarczemu. Najważniejsze jest jednak utrzymanie deficytu w granicach pozwalających na sfinansowanie go w sposób nie powodujący inflacji (Wernik, 6/1997, s. 113). Wejście do UGW wymaga od jej członków bezwzględnego przestrzegania fiskalnych kryteriów Traktatu z Maastricht (tj. deficytu i długu publicznego w relacji do PKB), dyscyplinowanych dotkliwymi sankcjami (Oręziak, 6/2002, s. 12). Wprawdzie procedura nadmiernego deficytu dopuszcza możliwość usprawiedliwionego przekroczenia pułapu 3 % PKB w przypadku głębokiej depresji, kiedy realny PKB spadnie, co najmniej o 0,75 %, to jednak odnosi się do sytuacji nadzwyczajnej (Wernik, 6/1997, s. 114). Bardzo ważną kwestią w tym względzie jest minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu budżetowego na stopy procentowe w całej UE, jak również kwestia stosowania zbyt ekspansywnej polityki budżetowej, która mogłaby wywierać niekorzystny wpływ na ceny. Polityka taka mogłaby doprowadzić do wzrostu deficytu budżetowego, a co się z tym wiąże i długu publicznego, które to elementy mogłyby przyczynić się do kryzysu finansowego w danym kraju członkowskim. Podstawę tu stanowi kwestia pozyskania środków finansowych dla sfinansowania nadmiernego deficytu. Wiadomo, bowiem, iż wejście do UGW, jak również funkcjonowanie Europejskiego Banku Centralnego nie daje możliwości uzyskania szybkiego kredytu z krajowego banku centralnego. Nie da się jednak wykluczyć, iż nawet bardzo niezależny bank centralny (np. Bundesbank), starając się wybierać mniejsze zło, może niestety zdecydować się na zmiany w polityce pieniężnej, sprzeczne z jego pierwotnymi założeniami,
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii... 223 po to, aby nie dopuścić do masowej upadłości banków komercyjnych lub innych instytucji finansowych. W odniesieniu do kwestii wpływu deficytu budżetowego na stopy procentowe należy podkreślić, iż UE jest jednolitym rynkiem finansowym, który umożliwia swobodny przepływ kapitałów. Stąd też zbyt duży deficyt mógłby wpływać na wzrost stóp procentowych na całym obszarze Unii. Jest to związane z emitowaniem papierów wartościowych przez rządy danych krajów na pokrycie deficytu budżetowego. Mogą one w ten sposób korzystać z oszczędności zgromadzonych w innych krajach należących do UE. Niestety zbyt duże zapotrzebowanie na środki finansowe mogłoby doprowadzić do wzrostu stóp oprocentowania kredytów czy też wzrostu kosztów obsługi zadłużenia. (Ciak, 2003, 175 176). Dlatego też polityka budżetowa powinna być ukierunkowana na ograniczanie deficytu budżetowego, kryteria tym samym również ograniczanie długu publicznego. Fiskalne kryteria Traktatu z Maastricht i ich wypełnianie przez nowe kraje Unii Europejskiej, w tym Polskę w latach 2000 2007 Państwa przystępujące do UGW zobowiązane są do posiadania stabilnych finansów publicznych. Dążenie do zrównoważenia dochodów i wydatków budżetowych w państwach członkowskich i wykazywanie umiarkowanych poziomów deficytów jest podstawowym warunkiem skutecznego realizowania polityki Europejskiego Banku Centralnego. Zgodnie z kryterium stabilności finansów publicznych, kraj członkowski w momencie dokonywania oceny nie może być objęty procedura nadmiernego deficytu w rozumieniu art. 104 TWE. Celem analizy sytuacji fiskalnej w danym kraju jest sprawdzenie czy faktyczny lub planowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB przekracza wartość referencyjną (Bernhard, 8/2006) 1. Jeśli tak, to czy: relacja ta znacznie i trwale spadła i zbliżyła się do wartości referencyjnej albo przekroczenie wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy i chwilowy, a relacja ta pozostaje bliska wartości referencyjnej. W protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu określono maksymalny, dopuszczalny poziom deficytu w wysokości 3 % PKB danego kraju (Ministerstwo Finansów 2005, s. 12). W Tabeli 1 przedstawiono kształtowanie się poziomów deficytów finansów publicznych w latach 2000 2007 (dziesięciu tym za lata 2006-2007 prognoza Komisji Europejskiej) w dziesięciu nowych krajach UE. Tabela 1. Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych jako procent PKB Kraj/lata 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006p 2007p Wartość referencyjna -3,0-3,0-3,0-3,0-3,0-3,0-3,0-3,0 Cypr -2,4-2,4-4,5-6,3-4,1-2,4-2,1-2,0 Czechy -3,7-5,9-6,8-6,6-2,9-2,6-3,2-3,4 Estonia -0,6 0,3 1,0 2,4 1,5 1,6 1,4 0,8 Litwa -2,5-2,0-1,4-1,2-1,5 1,6 1,4 0,8 Łotwa -2,8-2,1-2,3-1,2-0,9 0,2-1,0-1,0 Malta -6,2-6,6-5,6-10,2-5,1-3,3-2,9-3,2 Polska -0,7-3,7-3,2-4,7-3,9-2,5-3,0-3,0 1 Sektor instytucji rządowych i samorządowych definiowany jest wg ESA95 (Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA95). Jest to spójny system statystyczny dotyczący całej gospodarki, obejmujący wszystkie państwa członkowskie UE.
224 Jolanta Ciak Słowacja -12,3-6,6-7,7-3,7-3,0-2,9-2,7-2,1 Słowenia -3,5-3,9-2,7-2,8-2,3-1,8-1,9-1,6 Węgry -3,0-3,5-8,4-6,4-5,4-6,1-6,7-7,0 Strefa Euro 0,1-1,9-2,5-3,0-2,8-2,4-2,4-2,3 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych EBC (2004a), EBC (2006b), European Commission (2006), Eurostat. Analizując dane zawarte w powyższej tabeli można stwierdzić, iż: Prawie wszystkie badane kraje obniżyły deficyt finansów publicznych. Największe postępy w obniżaniu deficytu odnosiły następujące kraje: Malta, w której w latach 2000 2005 obniżono deficyt o 7,5 punktu procentowego; Litwa (2,5 punktu); Czechy (2,4 punktu) oraz kolejno Cypr, Estonia i Węgry, które uzyskały obniżenie deficytu na poziomie 1,9 punktu procentowego. Niewielkie postępy poczyniły: Łotwa (spadek deficytu o 0,8 punktu procentowego) i Słowenia (spadek deficytu tylko o 0,4 punktu procentowego). Najsłabiej wypadła Polska, w której nastąpił wzrost deficytu o 0,4 punktu procentowego. W 2005 roku kryterium zbieżności Traktatu z Maastricht spełniało tylko 8 krajów, z wyjątkiem Malty i Węgier, które znaczenie przekroczyły wartość referencyjna 3 % PKB osiągając odpowiednio: - 3,3 % i 6,1 % 2. Dane prognozowane przez Komisję Europejską na lata 2006 2007 również nie napawają optymizmem. W szczególności odnosi się to do Czech, Polski i Węgier. Dane zawarte w tabeli ukazują, iż w krajach tych nastąpi wzrost deficytu odpowiednio (o 0,8 punktu procentowego w odniesieniu do Czech, 0,5 punktu procentowego w odniesieniu do Polski i 0,6 punktu procentowego. Pozostałe kraje nie powinny mieć problemów ze wzrostem deficytu. Należy podkreślić, iż na poziom deficytów w 2005 roku pozytywnie wpływała ogólna poprawa koniunktury gospodarczej w nowych krajach UE. Niestety trzeba mieć tu na względzie fakt, iż zakończenie ożywienia może spowodować pogorszenie się stanu finansów publicznych w tych krajach 3. Kolejnym fiskalnym kryterium Traktatu z Maastricht jest dług publiczny. Kryterium stabilności finansów publicznych wymaga, aby w momencie dokonywania oceny danego kraju pod względem jego wypełnienia, relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB danego kraju nie przekraczała wartości referencyjnej. Gdyby jednak analiza wykazała, iż została ona przekroczona, wymagane jest, aby relacja ta malała odpowiednio szybko i zbliżała się do wartości referencyjnej w satysfakcjonującym tempie. Zgodnie z protokołem w sprawie procedury nadmiernego deficytu określa się maksymalny dopuszczalny poziom długu publicznego sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 60 % PKB danego kraju. Wielkość długu publicznego jest jednym ze wskaźników, które są brane pod uwagę w sytuacji oceny ryzyka inwestycyjnego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej w danym kraju. Zróżnicowanie poziomu ryzyka inwestycyjnego miedzy krajami w warunkach swobodnego przepływu kapitału wpływa na powstawanie różnic pomiędzy rynkowymi 2 Wskaźnik na poziomie -6,1 % PKB w zakresie deficytu świadczy o tym, iż kraj ten stoi przed poważnym wyzwaniem uzdrowienia finansów publicznych. 3 W takim przypadku rządy poszczególnych krajów będą stały przed dylematem: czy zastosować politykę ograniczania wydatków publicznych, publicznych, jeśli tak to, jakich? Czy też zastosować politykę podwyższania obciążeń podatkowych, co może być niekorzystnie odebrane przez społeczeństwo.
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii... 225 stopami procentowymi. W unii walutowej może to skutecznie utrudniać prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej. Stad też dla zwiększenia szans na powodzenie unii walutowej ważne jest by doprowadzić do zbieżności gospodarek krajów członków Unii pod względem poziomu długu publicznego. W Tabeli 2 przedstawiono zadłużenie sektora finansów publicznych w nowych państwach członkowskich UE w latach 2000 2005 w relacji do PKB. Tabela 2. Zadłużenie sektora finansów publicznych w nowych krajach członkowskich UE w latach 2000 2005 Kraj/lata 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Wartość referencyjna: 60,0 60,0 60,0 60,0 60,0 60,0 Cypr 61,6 61,9 65,2 69,8 72,0 73,0 Czechy 18,2 26,3 29,8 36,8 36,8 36,4 Estonia 4,7 4,7 5,8 6,0 5,5 4,3 Litwa 23,8 22,9 22,4 21,4 19,6 21,4 Łotwa 12,9 15,0 14,2 14,6 14,7 14,0 Malta 56,4 63,5 63,2 72,8 75,9 76,9 Polska 36,8 36,7 41,2 45,3 43,6 46,8 Słowacja 49,9 49,2 43,7 43,1 42,5 44,2 Słowenia 27,4 28,4 29,8 29,4 29,8 30,2 Węgry 55,4 52,2 55,5 57,4 57,4 57,8 Źródło: opracowanie własne na podstawie ECB (2004a), ECB (2006b), European Commission (2006), Eurostat Z przedstawionych w Tabeli 2 danych wynika, iż do 2005 roku tylko dwa kraje, tj. Węgry i Estonia odnotowały zmniejszenie długu publicznego, odpowiednio o 3,5 i 0,8 punktu procentowego. Pozostałe osiem krajów zwiększyło swoje zadłużenie. Najwyższy wzrost długu odnotowały Czechy (o 17,6 punktów procentowych), następnie Malta (o 9,8 punktów procentowych) oraz Słowenia (o 5,5 punktu procentowego). Jednakże należy dodać, iż w 2005 roku tylko w dwóch nowych krajach Unii Europejskiej poziom długu publicznego przekroczył wartość referencyjną, są to: Cypr i Malta. Przed 2005 rokiem poziom długu w tych krajach wykazywał tendencje rosnącą. Biorąc pod uwagę zapisy traktatu z Maastricht w zakresie relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60 %, kraje te nie spełniają kryterium stabilności finansów publicznych. Należy jednak podkreślić, iż nowe kraje UE są w lepszej sytuacji, aniżeli kraje obecnej UGW na początku okresu, który był brany pod uwagę podczas oceny sytuacji stabilności finansów publicznych. W owym czasie ówczesne kraje UE średnio osiągały wskaźnik zadłużenia na poziomie 70,8 % PKB, czyli był on na poziomie, jaki odnosi się do Malty i Cypru krajów charakteryzujących się najwyższym zadłużeniem 4. Biorąc pod uwagę prognozy Komisji Europejskiej w tym zakresie, w odniesieniu do nowych krajów UE, w większości przypadków wskazują niestety na dalszy wzrost zadłużenia. Przewidywania KE są szczególnie niekorzystne dla Węgier, albowiem szacuje się, iż wskaźniki te będą kształtowały się odpowiednio na poziomie 62 % w 2006 roku i 64 % w 4 W momencie wprowadzania euro do obiegu bezgotówkowego w styczniu 1999 roku zadłużenie wielu krajów przyjmujących nowa walutę było znacznie wyższe (znacznie przekraczało wartość referencyjną). Potwierdza to, zatem iż do wypełnienia kryterium stabilności finansów publicznych powinno wystarczyć wykazanie malejącej tendencji w zakresie długu publicznego.
226 Jolanta Ciak 2007. A zatem, wskaźnik ten przekroczy wartość referencyjną. Jeśli chodzi o Polskę wskaźnik powyższy wzrośnie odpowiednio do 48 % w 2006 roku i 49 % w 2007, jednakże nie zostanie przekroczony wskaźnik referencyjny. W przypadku dwóch krajów tj.: Cypru i Malty prognozy Komisji Europejskiej są korzystne, gdyż pomimo niespełnienia w poprzednich latach (objętych analizą) niespełnienia powyższego kryterium przez oba kraje, w latach 2006 2007 wskaźnik ten ma ulec zmniejszeniu (Bernhard, Bank i Kredyt 8/2006). W pozostałych krajach, pomimo prognozowanego przez KE wzrostu długu publicznego w relacji do PKB, wartość tej relacji nie powinna przekroczyć wartości referencyjnej. Kierunki polityki budżetowej Jak już wcześniej wspomniano, polityka opiera się, zatem na wykorzystywaniu podatków i wydatków publicznych do stabilizowania gospodarki oraz osiągania innych celów ekonomicznych i społecznych. Instrumenty te mogą być wykorzystywane w różny sposób. Określona ich kombinacja będzie albo sprzyjała stabilizowaniu gospodarki, albo też wpływała wręcz odwrotnie na gospodarkę. Ostatnimi czasy modne stają się postulaty równowagi budżetowej, które mają na celu głównie uniknięcie konsekwencji chronicznego deficytu budżetowego oraz ochronę gospodarki przed długookresowym trendem wzrostu sektora publicznego i wydatków publicznych. (Wynikających z większej skłonności rządów do prowadzenia ekspansywnej polityki fiskalnej podczas kryzysu niż do jej ograniczania podczas dobrej koniunktury). Niestety doświadczenia wielu krajów wysoko rozwiniętych, pokazują jednakże, iż przeciwieństwo ekspansywnej polityki fiskalnej, a zatem polityka restrykcyjna i dążenie do ograniczania deficytu budżetowego, nie prowadzą do wzrostu zaufania inwestorów, a co za tym idzie do wzrostu produkcji i zatrudnienia. Należy podkreślić, iż stosowana na początku lat 90 tych ekspansywna polityka fiskalna, która przejawiała się w szybszym wzroście wydatków budżetowych od wzrostu PKB doprowadziła do znacznego wzrostu deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego, zagrażającego stabilizacji cen i pieniądza. Dlatego też zaczęto dbać o uzyskiwanie coraz mniejszych relacji deficytu budżetowego do PKB, celem realizacji polityki dążenia do równoważenia finansów publicznych. Jeśli chodzi o Polskę, kluczem do sukcesu polskiej polityki fiskalnej jest zdolność utrzymywania deficytu budżetowego, jak i deficytu całego sektora finansów publicznych na niskim poziomie (poniżej 3 % PKB). Na szczególna uwagę zasługuje kształtowanie się deficytów skorygowanych o saldo obrotów kasowych. Z reguły było ono dodatnie, a wiec zmniejszało deficyt. Dopiero tak skorygowany deficyt wyraża dodatkowe zapotrzebowanie budżetu na środki finansowe, a tym samym może stanowić podstawę do analizy prawdopodobnego jego oddziaływania na procesy inflacyjne (Ciak, 2003, s. 182.). Stąd polska polityka fiskalna powinna podążać w tym kierunku. Procedura postępowania w zakresie nadmiernego deficytu budżetowego W art. 104 TWE przedstawione zostały kroki, które podejmowane będą przez Komisje Europejską, gdy dany kraj nie będzie spełniał wymogów w zakresie deficytu budżetowego i długu publicznego. Krok pierwszy jest dokonywany w przypadku, gdy KE stwierdzi, iż kraj członkowski nie spełnia wymogów w zakresie deficytu budżetowego i długu publicznego, a zatem wartości te są większe odpowiednio: deficyt budżetowy > 3 % PKB i dług publiczny > 60 % PKB. Krok drugi to wydanie opinii o raporcie Komisji przez Komitet Ekonomiczny i Finan-
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii... 227 sowy. Trzeci krok następuje, gdy Komisja uzna, że w kraju członkowskim istnieje nadmierny deficyt lub, gdy taki deficyt może wystąpić. Wtedy Komisja kieruje swa opinię do rady. Czwarty krok polega na tym, że Rada stanowiąc kwalifikowaną większością głosów z uwzględnieniem zalecenia Komisji oraz ewentualnych uwag zgłoszonych przez dany kraj członkowski decyduje, czy występuje nadmierny deficyt. Piąty krok następuje po tym, jak Rada stwierdzi istnienie nadmiernego deficytu i kieruje do tego kraju zalecenia, aby w ciągu wyznaczonego czasu położył kres tej sytuacji. Zastosowanie się do zalecenia przez zainteresowany kraj zamyka procedurę. W przypadku, gdy Rada stwierdzi, ze dany kraj we wskazanym okresie nie podjął żadnego skutecznego działania w odpowiedzi na skierowane do niego zalecenie może ona podać te zalecenia do publicznej wiadomości. Jeżeli w dalszym ciągu dany kraj uchylałby się od dostosowania się do zaleceń Rady, wówczas Rada może wezwać ten kraj do podjęcia w określonym terminie działań zmierzających do takiego ograniczenia deficytu, który uznaje się za konieczne, by zaradzić istniejącej sytuacji. Dopóki dany kraj nie stosuje się do decyzji Rady, dopóty Rada może zadecydować o zastosowaniu albo, w określonym przypadku, również o zaostrzeniu jednego lub kilku z poniższych środków: Zażądać od danego kraju członkowskiego, by przed emisja papierów wartościowych opublikował dodatkowe informacje, które Rada określi; Wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do rozważenia jego polityki pożyczkowej stosowanej wobec danego kraju; Zażądać od danego kraju złożenia na rzecz Unii nie oprocentowanego depozytu o odpowiedniej wysokości, aż do czasu, gdy w opinii Rady nadmierny deficyt zostanie skorygowany; Nałożyć kary w odpowiedniej wysokości. Powyższa kwestia została dokładnie sprecyzowana w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Zostały tam zawarte regulacje, mające na celu usprawnienie działań określonych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE) (Ciak, 2003). Pakt zobowiązuje kraje Unii Gospodarczo Walutowej do przedstawiania budżetu w perspektywie średniookresowej. Chodzi o to, by osiągnąć sytuację w budżecie bliską równowagi, a nawet nadwyżkę. Potrzeba osiągania nadwyżek budżetowych dotyczy przede wszystkim tych krajów obszaru euro, które charakteryzują się relatywnie wysokim długiem publicznym (Belgia, Grecja czy Włochy). Stosowanie się przez kraje członkowskie do dyscypliny wynikającej z Paktu ma służyć stworzeniu pola manewru niezbędnego do uniknięcia nadmiernego deficytu budżetowego w sytuacji poważnego pogorszenia się koniunktury gospodarczej. Pakt składa się z dwóch części: Części prewencyjnej, Części represyjnej. W ramach części prewencyjnej Pakty kraje członkowskie zostały zobowiązane do tworzenia kilkuletnich programów stabilizacyjnych, określających cele realizowane w dziedzinie finansów publicznych przy przyjętych założeniach w dziedzinie wzrostu gospodarczego. Stopień realności tych programów oceniany jest przez Komisję Europejską, która nadzoruje także ich realizację. Kraje członkowskie zdeklarowały wolę dążenia do równowagi w budżecie w okresie normalnej koniunktury. Czas pokaże, czy cel ten będzie realizowany konsekwentnie, biorąc pod uwagę fakt, że niemożność jego osiągnięcia nie pociąga za sobą żadnych sankcji. Z kolei w części represyjnej Paktu określono szczegółową procedurę (przedstawiona wcześniej w artykule) oraz system sankcji wobec danego kraju, który dopuszcza do nadmiernego deficytu i nie redukuje go w odpowiednim tempie. Jak już wcześniej wspomniano w odniesieniu do kraju, który uchyla się od skorygowania powstałej nierównowagi może zostać
228 Jolanta Ciak nałożona kara w postaci depozytu, który zawiera dwa elementy: część stało w wysokości 0,2 % PKB i część zmienną stanowiącą dziesiątą część różnicy pomiędzy rzeczywiście występujący, deficytem budżetowym a wielkością referencyjną wynoszącą 3 % PKB. Maksymalnie depozyt ten może wynieść 0,5 % PKB kraju, który powinien go złożyć (Ciak, 8/2003, s. 31 32) 5. Depozyt powyższy będzie podlegał zwrotowi, gdy tylko deficyt osiągnie wysokość niższą aniżeli referencyjne 3 % PKB. Jeżeli jednak w ciągu kolejnych dwóch lat nie zostanie on odpowiednio zmniejszony, depozyt ten może zostać przekazany do unijnego budżetu. W ten sposób stanie się karą nałożoną na kraj o nadmiernym deficycie. Istnieją jednak sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie od zastosowania powyższych sankcji finansowych. Odstąpienie takie może nastąpić wówczas, gdy przekroczenie relacji deficytu budżetowego do PKB wynoszącej 3 % PKB, ma charakter wyjątkowy i tymczasowy i jest rezultatem nadzwyczajnych okoliczności. Okoliczności te to realny spadek PKB o co najmniej 2 %. Ciekawym jest fakt, iż w podejmowaniu przez Radę decyzji wynikających z procedury określonej w tym dokumencie biorą również udział kraje, które nie są pełnymi członkami UGW a mianowicie Dania, Wielka Brytania i Szwecja. Niektórzy poddają w wątpliwość sens tego rozwiązania, gdyż kraje powyższe nie podlegają takim surowym wymaganiom w odniesieniu do wielkości deficytu budżetowego, co kraje należące do obszaru euro. Wielu przeciwników Paktu Stabilności i Wzrostu podkreśla, że w pewien sposób narusza on suwerenność pojedynczego kraju. Zmusza, bowiem kraj członkowski do nie przekraczania limitu 3 % PKB, co w okresie osłabienia koniunktury znacznie ogranicza działanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury (pasywna polityka budżetowa). Kraje członkowskie mogą, więc czuć się zobowiązane do realizacji zbyt rygorystycznej polityki budżetowej nie tylko w przypadku pogorszenia się sytuacji gospodarczej, ale również w okresie dobrej koniunktury gospodarczej, po to, aby uniknąć przekroczenia dozwolonego limitu deficytu w czasie, gdy sytuacja gospodarcza ulegnie ponownemu pogorszeniu. Prowadząc do niepotrzebnego usztywnienia polityki budżetowej. Dodatkowo Pakt stwarza ryzyko nadmiernego przesunięcia ciężaru stabilizacji na politykę pieniężna, co może przyczynić się do braku jej autonomii. W związku z tym polityka budżetowa może stać się mniej elastyczna. Można też domniemywać, iż kraje UGW mogą stanąć przed pokusą, by przedstawiać zniekształcone prognozy swojej sytuacji budżetowej. Co więcej, władze tych krajów mogą ograniczać się do podejmowania działań symbolicznych w przypadku, gdy zostaną zobowiązane do skorygowania nadmiernego deficytu, mając nadzieję, iż problem deficytu sam się rozwiąże, zanim jeszcze dane za kolejny rok budżetowy zostaną opublikowane. Mogą to być, zatem działania jednostkowe, które w dłuższej perspektywie mogą nie przynosić spodziewanych efektów w postaci poprawy stanu finansów publicznych w danym kraju. Faktem jest, że konsolidacja finansów publicznych stała się najważniejszym celem polityki budżetowej realizowanej przez obecne kraje obszaru euro, ale również przez kraje, które mają w przyszłości stać się krajami tej strefy (Ciak, 8/2003, s. 33). Podsumowanie Podsumowując można stwierdzić, iż kamieniem węgielnym Unii Gospodarczo - Walutowej jest ścisła dyscyplina budżetowa. Dlatego zarówno polityka fiskalna, jak i polityka walutowa nie mogą działać rozbieżnie. W średnim okresie deficyty budżetowe powinny być redukowane do takiego poziomu, aby w fazach kryzysu mogły zadziałać automatyczne stabilizatory koniunktury, bez poddawania w wątpliwość racjonalności finansów publicznych. 5 Przykładowo w sytuacji, gdy deficyt budżetowy będzie na poziomie 5 % PKB, depozyt taki wyniesie: część stała 0,2 %PKB + 0,1 x (5 3) = 0,2 + 0,1 x 2 = 0,4 % PKB.
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii... 229 Jeżeli ekspansji fiskalnej rządu nie towarzyszy ekspansja polityki pieniężnej przy danej stopie procentowej (pomijając przypadek wręcz wczesnego zacieśnienia polityki pieniężnej) skutki ekspansji będą ograniczone. Należy podkreślić, że budżet musi również w dłuższej perspektywie przezwyciężać nacisk wielu grup interesów, których działania w wielu przypadkach są motywowane czynnikami krótkookresowymi. Ma to swój wyraz po stronie wydatkowej budżetu wydatki sztywne, które maja niestety tendencję rosnącą. W analizowanym okresie 2000 2007, w większości nowych krajów UE spełnione są obydwa fiskalne kryteria Traktatu z Maastricht (poza Węgrami i Maltą). Jednakże dane prognozowane przez KE na lata 2006 2007 nie napawają optymizmem, gdyż w niektórych z tych krajów nastąpi wzrost deficytu. Można, zatem stwierdzić, iż w krajach tych nie istnieje ścisła dyscyplina budżetowa. Lepsze wyniki odnoszone są w zakresie drugiego fiskalnego kryterium konwergencji, długu publicznego. Tu tylko dwa kraje, Cypr i Malta, nie spełniają referencyjnej wartości 60 % PKB. Jednakże w większości krajów (z 8 na 10) nastąpiło zwiększenie zadłużenia w badanym okresie. Tylko dwa kraje tj.: Węgry i Estonia odnotowały zmniejszenie zadłużenia. Jeżeli chodzi o samą kwestię wejścia Polski do strefy euro musi ona spełniać kryteria zbieżności w stopniu, co najmniej takim, jak obecni członkowie Unii Gospodarczo Walutowej. Kwestia wiary, iż może być inaczej, czego konsekwencją mogłoby być spowolnienie procesu równoważenia finansów publicznych, a zatem prowadzenie ekspansywnej polityki budżetowej, mogą jedynie opóźnić moment przystąpienia Polski do strefy euro. Zgodnie z zapowiedziami obecnej pani Minister Finansów możemy się spodziewać tego przystąpienia w 2012 roku. Jest to jednak równoznaczne z koniecznością realizacji bardziej restrykcyjnej polityki budżetowej, aniżeli realizowana dotychczas. BIBLIOGRAFIA: 1. Bernard T., (2006), Postępy nowych członków Unii Europejskiej w realizowaniu kryterium konwergencji gospodarczej, Bank i Kredyt, nr 8, s. 25-29 2. Ciak J., (2002), Polityka budżetowa, TNOIK, Toruń 3. Ciak J., (2003), Polska a kraje obszaru euro w realizowanej polityce fiskalnej i perspektywa wstąpienia Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej, Studia Prawno Ekonomiczne, T. LXVIII, Łódź, s. 171 188 4. Ciak J., (2003), Wypełnianie finansowych wymogów Traktatu z Maastricht przez kraje obszaru euro i Polskę w realizowanej polityce budżetowej, Bank i Kredyt, nr 8, s. 31-33 5. Orłowski W., M., (2001), Możliwości spełnienia przez Polskę kryteriów konwergencji EMU, Bank i Kredyt, nr 11/12, s. 127 i 132 6. Przyborowska Klimczok A., Skrzydło Tefelska E., (1999), Dokumenty europejskie, T. III, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską, Metropol, Lublin 7. Wernik A., (1997), Perspektywy wstąpienia Polski do Europejskiej Unii Walutowej z punktu widzenia polityki fiskalnej, Bank i Kredyt, nr 6, s. 113-117