Nowa Perspektywa Finansowa Najwa niejsze zmiany w programowaniu W nowym okresie programowania Polska otrzyma prawie piêciokrotnie wiêcej œrodków finansowych z Unii Europejskiej ni w latach 4 6. Od pomyœlnej i skutecznej absorpcji tych œrodków zale eæ bêdzie w du ej mierze dalszy rozwój polskiej gospodarki, a nade wszystko rozwój cywilizacyjny kraju. Na politykê spójnoœci w latach przewidziano jedn¹ trzeci¹ bud etu UE, czyli ³¹cznie 6 mld euro. Polska otrzyma³a z tych œrodków 59,5 mld euro, w tym,8 mld z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), 8,9 mld euro z Europejskiego Funduszu Spo³ecznego (EFS) i 9,5 mld euro z Funduszu Spójnoœci. Aby skutecznie wykorzystaæ tak ogromne œrodki, niezbêdna jest doskona³a znajomoœæ unijnych i krajowych regulacji, dotycz¹cych zasad ubiegania siê o dofinansowanie w ramach poszczególnych priorytetów. Wiedza na ten temat zdobyta w latach 4 6 powinna zostaæ uzupe³niona o nowe regulacje i zasady wprowadzone w bie ¹cym okresie finansowania. Zwa ywszy na to, e pierwszych terminów naboru wniosków mo emy siê spodziewaæ dopiero po wakacjach albo wrêcz pod koniec roku, zosta³o jeszcze kilka miesiêcy na dok³adne zapoznanie siê z nowymi zasadami. Poni ej przedstawiono najwa niejsze za³o enia dotycz¹ce wdra- ania funduszy unijnych na lata oraz ró nice w porównaniu do okresu poprzedniego. Ograniczenie liczby funduszy strukturalnych W nowym okresie programowania ograniczono liczbê funduszy strukturalnych do dwóch, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Spo³ecznego (ES). Nadal tak e funkcjonuje Fundusz Spójnoœci niebêd¹cy funduszem strukturalnym, który w³¹czony zosta³ do g³ównego nurtu programowania i bêdzie podlega³ podobnym zasadom, jak fundusze strukturalne. Z polityki spójnoœci na lata wy³¹czono natomiast fundusze wspieraj¹ce rolnictwo oraz rybo³ówstwo i przeniesiono je odpowiednio do Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej. Zrezygnowano tak e z Inicjatyw Wspólnotowych (EQUAL, INTERREG, LEADER, URBAN), a ich specyficzne dziedziny wsparcia w³¹czono do trzech nowych celów: l Konwergencja, wspieraj¹ca wzrost i tworzenie nowych miejsc pracy w regionach najbiedniejszych (PKB na g³owê mieszkañca poni ej 5% œredniej dla UE oraz w regionach tzw. efektu statystycznego); l Konkurencyjnoœæ regionalna i zatrudnienie wspomagaj¹ce zmiany strukturalne w regionach niekwalifikuj¹cych siê do celu Konwergencja oraz zmiany na rynku pracy; l Europejska wspó³praca terytorialna (kontynuacja Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG), Pochodzenie œrodków strukturalnych wspieraj¹cych realizacjê celów priorytetowych Cel Konwergencja Cele Cel Konkurencyjnoœæ regionalna i zatrudnienie Cel Europejska wspó³praca terytorialna Fundusze wspieraj¹ce realizacjê celu EFRR, EFS, Fundusz Spójnoœci EFRR, EFS EFRR ród³o: Zbiór aktów prawnych WE w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci na lata Komentarz, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 6. UE Fundusze Strukturalne Nr 4
Nowa Perspektywa Finansowa wspieraj¹ca terytorialn¹ konkurencyjnoœæ oraz promuj¹ca harmonijny i zrównowa ony rozwój terytorium UE w ramach trzech komponentów: transgranicznego, transnarodowego oraz miêdzyregionalnego. Zgodnie z kryteriami wprowadzonymi w art. 5 rozporz¹dzenia ogólnego Komisji Europejskiej (KE) Polska kwalifikuje siê, jako ca³y obszar, do otrzymania wsparcia z funduszy strukturalnych w ramach celu. Konwergencja oraz. Europejska wspó³praca terytorialna. Nie kwalifikuje siê natomiast do wsparcia w ramach celu. Polski nie obejmuj¹ równie zasady kwalifikowalnoœci dotycz¹ce uzyskania wsparcia przejœciowego. Zgodnie z unijnymi kryteriami, Polska kwalifikuje siê równie do uzyskania wsparcia z Funduszu Spójnoœci. Dochód narodowy brutto na mieszkañca Polski, mierzony parytetem si³y nabywczej i obliczony na podstawie danych Wspólnoty za okres, wynosi mniej ni 9% œredniego DNB UE-5 (dok³adnie 45,6%). Podniesienie stopy wspó³finansowania W nowym okresie programowania podniesiono stopê wspó³finansowania wspólnotowego do 85% (z 5%) dla programów realizowanych z EFRR dla pañstw o PKB per capita poni ej 85% œredniej UE-5 w latach, w tym Polski. Dodatkowo zamieniono zasady obliczania wk³adu wspólnotowego. Wed³ug regulacji przyjêtych w rozporz¹dzeniu ramowym, instytucja zarz¹dzaj¹ca bêdzie mia³a mo liwoœæ wyboru sposobu obliczania wk³adu wspólnotowego spoœród dwóch zaproponowanych opcji: l w odniesieniu do ca³kowitej kwoty wydatków kwalifikowalnych, w tym wydatków publicznych i prywatnych, l w odniesieniu do publicznych wydatków krajowych. Mo liwoœæ wyboru sposobu obliczania wk³adu wspólnotowego daje instytucji zarz¹dzaj¹cej wiêksz¹ kontrolê nad œrodkami finansowymi, przeznaczonymi na realizacjê danego programu operacyjnego. Bior¹c to pod uwagê, niezwykle istotna jest równie inna zasada wprowadzona w rozporz¹dzeniu ramowym, która wi¹ e maksymalne pu³apy wspólnotowego wk³adu z ca³ymi programami operacyjnymi, a nie z poszczególnymi osiami priorytetów. Jednoczeœnie w nowym rozporz¹dzeniu ramowym wprowadzono po raz pierwszy definicjê wydatku publicznego. Dotychczasowy brak definicji powodowa³ liczne trudnoœci interpretacyjne, szczególnie odnoœnie wydatków o charakterze podobnym do wydatków publicznych. Zgodnie z art. pkt 5 rozporz¹dzenia ramowego, wydatki publiczne oznaczaj¹ publiczny wk³ad w finansowanie operacji, pochodz¹cy z bud etu pañstwa, w³adz regionalnych lub lokalnych, Wspólnot Europejskich, zwi¹zany z funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójnoœci oraz wszelkie wydatki o podobnym charakterze. Za wydatek o podobnym charakterze uwa any jest ka dy wk³ad w finansowanie operacji, pochodz¹cy z bud etu podmiotów prawa publicznego lub stowarzyszeñ, lub zwi¹zków jednej lub wiêcej w³adz regionalnych lub lokalnych, lub podmiotów prawa publicznego dzia³aj¹cych zgodnie z dyrektyw¹ 4/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia marca 4 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówieñ publicznych na roboty budowlane, dostawy i us³ugi. Niew¹tpliwie po wprowadzeniu nowej definicji wiêksza czêœæ wydatków, które uwa a siê za równowa ne zgodnie z dotychczasowymi uwarunkowaniami, pozostanie takimi przy zastosowaniu nowej definicji. Natomiast dla zdefiniowania nowych przypadków, b¹dÿ w odniesieniu do przypadków, w których istnia³a w¹tpliwoœæ, co do ich zdefiniowania, nowa definicja wprowadza wiêksz¹ przejrzystoœæ interpretacyjn¹. Kwalifikowalnoœæ VAT Zgodnie z ostatecznymi ustaleniami, w okresie programowania utrzymane zostan¹ dotychczasowe zasady kwalifikowalnoœci VAT, tj. niepodlegaj¹cy zwrotowi podatek VAT bêdzie móg³ byæ uznany jako koszt kwalifikowalny. Uznanie podatku VAT jako kosztu kwalifikowalnego na poziomie wspólnotowym jest wyj¹tkiem 44 Instytut Europejski www.fundacja-pe.org.pl
i dotyczy tylko kilku zasad horyzontalnych. W nowym okresie programowania zmieniono bowiem zasadniczo podejœcie do katalogu wydatków, które mog¹ byæ uznane za kwalifikowalne. Przede wszystkim odst¹piono od wprowadzenia regu³ kwalifikalnoœci na poziomie wspólnotowym. W przeciwieñstwie do zasad w latach 6, to pañstwa cz³onkowskie zobowi¹zane s¹ do wprowadzenia z zastrze eniem wyj¹tków, które przewidziano w rozporz¹dzeniach szczegó³owych zasad kwalifikowalnoœci na poziomie krajowym. Zasada n+ Regu³a n+ jest jedn¹ z podstawowych regu³ zarz¹dzania finansowego funduszami pomocowymi Unii Europejskiej. Stanowi ona, e jeœli zobowi¹zanie Komisji ujête w bud ecie wspólnotowym w danym roku (roku n) nie zostanie wyczerpane wnioskami o p³atnoœæ przekazywanymi Komisji przez Instytucjê P³atnicz¹ do koñca roku n+, ró nica miêdzy kwot¹ zobowi¹zania a kwot¹ wniosków o p³atnoœæ zostanie automatycznie anulowana. Zobowi¹zanie Komisji jest równoznaczne z alokacj¹ rocznej transzy œrodków w bud ecie wspólnotowym. Zdarzenie to nastêpuje w roku n oraz w ka dym kolejnym roku, który na potrzeby stosowania regu³y n+ staje siê kolejnym rokiem n. Dnia grudnia roku n+ zobowi¹zanie zostaje anulowane. Oznacza to, e pañstwo cz³onkowskie, które do koñca roku n+ z³o y³o wnioski o p³atnoœæ opiewaj¹ce na kwotê mniejsz¹ ni roczna wysokoœæ zobowi¹zañ na rok n, bezpowrotnie traci kwotê ró nicy. Anulowanie dotyczy zatem jedynie tej czêœci œrodków, dla której nie z³o ono poprawnego wniosku o p³atnoœæ okresow¹. Nowa Perspektywa Finansowa W nowym okresie programowania Komisja Europejska postulowa³a rozci¹gniêcie zasady automatycznego anulowania zobowi¹zañ (zasady n+), która w dotychczasowym okresie programowania odnosi³a siê wy³¹cznie do funduszy strukturalnych, tak e na Fundusz Spójnoœci. Wobec jednak wyraÿnego sprzeciwu Polski oraz innych pañstw cz³onkowskich, które podkreœla³y, e takie uregulowanie mo e odbiæ siê niekorzystnie na finansowaniu projektów o d³ugim cyklu inwestycyjnym, uelastyczniono omawian¹ zasadê n+. W latach obowi¹zywa³a bêdzie, zarówno dla funduszy strukturalnych jak i dla Funduszu Spójnoœci, zasada n+. Kwalifikowalnoœæ mieszkalnictwa Nowoœci¹ w stosunku do dotychczasowego okresu programowania jest to, e w latach EFRR bêdzie móg³ wspó³finansowaæ projekty z zakresu mieszkalnictwa w nowych pañstwach cz³onkowskich, w tym tak e w Bu³garii i Rumunii. Wydatki na mieszkalnictwo bêd¹ mog³y byæ uznane za kwalifikowane w maksymalnej wysokoœci % alokacji Funduszu na dany program operacyjny lub % ca³kowitej alokacji EFRR, pod warunkiem, e bêd¹ mia³y miejsce w ramach zintegrowanego programu rozwoju miejskiego (np. programu rewitalizacji) lub w ramach zdefiniowanego w programie operacyjnym priorytetu poœwiêconego obszarom dotkniêtym, b¹dÿ te zagro onym degradacj¹, lub wykluczeniem spo³ecznym. Ponadto, wsparcie budownictwa z EFRR nie bêdzie ograniczone jedynie do mieszkalnictwa spo- ³ecznego, lecz obejmowaæ bêdzie tak e wydatki na rzecz budynków wielorodzinnych oraz budynków bêd¹cych w³aœnoœci¹ w³adz publicznych, które bêd¹ przeznaczone na potrzeby mieszkaniowe dla gospodarstw domowych o niskich dochodach lub dla mieszkañców o specjalnych potrzebach. W nowym okresie finansowania rozszerzono zakres interwencji EFRR tak e o projekty zwi¹zane z po³¹czeniami sieci TEN-T oraz projekty z zakresu ochrony i zachowania dziedzictwa kulturowego, rozwoju infrastruktury kulturalnej oraz zwiêkszenia dostêpnoœci us³ug kulturalnych i przemys³u kultury nie tylko powi¹zanych z rozwojem turystyki. Zakres interwencji EFRR zosta³ równie rozszerzony o takie zagadnienia, jak dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze, rozwój miast oraz miêdzynarodowe strefy rozwoju. Jeden program jeden fundusz W nowym okresie programowania odst¹piono od zasady wielofunduszowoœci. Zgodnie z art. 4 ust. rozporz¹dzenia ramowego, programy operacyjne otrzymuj¹ finansowanie wy³¹cznie z jednego UE Fundusze Strukturalne Nr 45
Nowa Perspektywa Finansowa funduszu. Respektowanie szczególnego charakteru funduszy oznacza, e operacje podejmowane w przysz³oœci w ramach EFRR i EFS mia³yby na celu prowadzenie interwencji z udzia³em tylko jednego funduszu przypadaj¹cego na dany program operacyjny, tzw. podejœcie jeden program jeden fundusz (monofund approach). Propozycja wprowadzenia ww. zasady by³a promowana przez Komisjê Europejsk¹ jako podstawowy element uproszczenia systemu wdra ania funduszy. Za swoist¹ rekompensatê dla odejœcia od zasady wielofunduszowoœci nale y uznaæ wprowadzenie tzw. cross-financingu, tj. mo liwoœci finansowania w ramach zakresów interwencji EFRR i EFS komplementarnych dzia³añ wchodz¹cych odpowiednio w zakres drugiego funduszu (art. 4 ust. rozporz¹dzenia ramowego). Cross-financing to elastyczne podejœcie do finansowania operacji (projektów) w ramach danego programu operacyjnego, które oznacza, e EFRR i EFS (z wy³¹czeniem jednak Funduszu Spójnoœci) mog¹ finansowaæ w sposób komplementarny dzia³ania objête zakresem pomocy z innego funduszu. Rozporz¹dzenie ogólne wprowadza kilka przes³anek, które decyduj¹ o mo liwoœci zastosowania przez pañstwo cz³onkowskie ww. podejœcia: l po pierwsze, ogranicza mo liwoœæ stosowania tzw. cross-financing do % finansowania wspólnotowego na poziomie osi priorytetowej. Jest to poziom maksymalny, tak wiêc poziom elastycznoœci mo e siê wahaæ pomiêdzy a %. l po drugie, cross-financing powinien byæ powi¹zany wprost z g³ównymi dziedzinami dzia³añ interwencyjnych podejmowanych w ramach ka - dego z funduszy. Oznacza to np., i w ramach projektu finansowanego z funduszu spo³ecznego mog³yby byæ kwalifikowalne koszty inwestycyjne, które generalnie s¹ mo liwe do sfinansowania z funduszu regionalnego. l Po trzecie, jest to dla pañstw cz³onkowskich opcja, któr¹ mo e wprowadziæ do programu operacyjnego, pod warunkiem, e jest ona konieczna dla odpowiedniej realizacji danej operacji (projektu). Pañstwo cz³onkowskie, przygotowuj¹c program operacyjny, zobowi¹zane jest z góry zidentyfikowaæ priorytety, w ramach których przewidywany jest cross-financing, nie musi jednak okreœlaæ dok³adnie jego wielkoœci (poniewa zak³ada siê maksymalnie %). Z praktycznego punktu widzenia zasada cross- -finacingu oznacza, e przyszli beneficjenci bêd¹ musieli ju na etapie przygotowania projektu przewidzieæ, czy maj¹ zamiar zastosowaæ tê zasadê, czy te nie. Jeœli projekt (operacja) przewiduje cross- -financing, to wydatki z nim zwi¹zane s¹ kwalifikowalne wed³ug zasad okreœlonych dla danego funduszu. Dla przyk³adu, jeœli projekt realizowany w ramach programu operacyjnego wspó³finansowanego z EFS, finansuje tak e dzia³ania, które kwalifikuj¹ siê do wsparcia w ramach EFRR (takich jak infrastruktura czy wyposa enie) dla tych wydatków beneficjent powinien stosowaæ zasady kwalifikowalnoœci przewidziane w rozporz¹dzenie dotycz¹cym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (i odwrotnie). Zgodnie z sugestiami Komisji Europejskiej, ca³y projekt, w którym znajduje zastosowanie zasada cross-finacingu, powinien byæ objêty jedn¹ procedur¹ przetargow¹, tym bardziej e stosowanie tej zasady ma siê przyczyniaæ do lepszej implementacji danego projektu (operacji). Projekt powinien byæ tak skonstruowany, aby wszelkie dzia³ania, które dotycz¹ czêœci projektu objêtej cross-finacing by³y mo liwe do zidentyfikowania przez instytucjê zarz¹dzaj¹c¹ oraz dostêpne w celu monitorowania i kontroli, czy dozwolony pu³ap % zosta³ zachowany. Pañstwa cz³onkowskie nie musz¹ przestrzegaæ % pu³apu dla priorytetu w ka dym roku, lecz jedynie w momencie zamkniêcia programu operacyjnego. Jeœli pu³ap bêdzie przekroczony, Komisja dokona stosowanych korekt finansowych, aby osi¹gn¹æ wymagany poziom. Na zakoñczenie rozwa añ dotycz¹cych zasady jeden program jeden fundusz nale y zwróciæ uwagê, e o ile zasada ta dotyczy funduszy: regionalnego i spo³ecznego, to dla sektorów transportowego i œrodowiska rozporz¹dzenie ramowe przewiduje, e dzia³ania wspó³finansowane z Funduszu Spójnoœci i EFRR programowane bêd¹ w ramach jednego spójnego systemu (art. 4 ust. rozporz¹dzenia). 46 Instytut Europejski www.fundacja-pe.org.pl
Nowa Perspektywa Finansowa Dokumenty programowe w latach 6 i 6 Narodowy Plan Rozwoju Strategiczne Wytyczne Wspólnoty dla spójnoœci Podstawy Wsparcia Wspólnoty Programy Operacyjne Uzupe³nienia do programów Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Programy operacyjne ród³o: Zbiór aktów prawnych WE w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci na lata Komentarz, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 6. Zasady programowania W latach obowi¹zywaæ bêd¹ nowe zasady programowania funduszy, które polegaæ bêd¹ na uzgodnieniu: l strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójnoœci, l Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, l programów operacyjnych. W latach 4 6 system wdra ania funduszy strukturalnych nak³ada³ na pañstwa cz³onkowskie Unii Europejskiej obowi¹zek przygotowania Uzupe³nieñ Programów Operacyjnych, których celem by³o uszczegó³owianie zapisów Programów Operacyjnych. W latach pakiet rozporz¹dzeñ unijnych nie przewiduje koniecznoœci opracowywania dokumentów tego typu. W nowym okresie programowania uzupe³nienia maj¹ zast¹piæ szczegó³owe opisy priorytetów programu operacyjnego, które bêd¹ przygotowywane jako dokumenty krajowe na podstawie zapisów ustawy z dnia 6 grudnia 6 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DzU Nr poz. 658). Zgodnie z art. 6 ust. pkt. ww. ustawy obowi¹zek przygotowania szczegó³owego opisu priorytetów programu operacyjnego spoczywa na instytucji zarz¹dzaj¹cej programem operacyjnym. Szymon Naro niak Inicjatywy Komisji Europejskiej W latach bêd¹ realizowane trzy nowe inicjatywy JEREMIE, JASPERS i JES- SICA zaproponowane przez Komisjê Europejsk¹ (wspólnie z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym i Europejskim Funduszem Inwestycyjnym). Inicjatywa JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprise) zak³ada zaanga owanie Grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego w proces wzmacniana funduszy po yczkowych, dorêczeniowych oraz inwestycyjnych wspieraj¹cych finansowo ma³e i œrednie przedsiebiorstwa (MŒP). Program zak³ada wydzielenie œrodków z EFRR, które nastêpnie zosta³yby wsparte znacznie wiêkszymi œrodkami EBI, z przeznaczeniem na dofinansowanie rozwoju MŒP. Tym samym, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa mog³yby uzyskaæ znacznie wiêksze wsparcie finansowe na poziomie regionalnym i lokalnym w porównaniu z przewidywanymi dla nich œrodkami ujêtymi w bud etach aktualnie przygotowywanych programów operacyjnych na okres. Zdaniem Komisji, zarówno pañstwa cz³onkowskie, jak i regiony, które zechcia³yby uczestni- UE Fundusze Strukturalne Nr 4