Ewa Kraska * Wpływ władz samorządowych na tworzenie i funkcjonowanie klastrów na przykładzie gmin województwa świętokrzyskiego Wstęp Współczesne procesy globalizacyjne wymuszają coraz większa konkurencyjność przedsiębiorstw, czy też poszczególnych regionów. Region konkurencyjny to zarazem region o wysokim poziomie innowacji. Zauważono, że przedsiębiorstwa skupione w klastrach wykazują większy poziom innowacyjności niż przedsiębiorstwa nie funkcjonujące w takich strukturach, stąd też tworzenie warunków dla rozwoju klastrów jest narzędziem podnoszenia innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw, co niewątpliwie przekłada się na konkurencyjność regionu, w którym funkcjonuje klaster. Konieczność wsparcia tworzenia struktur klastrowych i ich rozwoju została uwzględniona w ogólnonarodowych programach, jak również regionalnych programach operacyjnych poszczególnych województw Polski. Celem artykułu jest zaprezentowanie instrumentów leżących w gestii władz samorządowych, które mogą być wykorzystane do wsparcia klastrów. W części empirycznej publikacji przedstawiono wyniki badań przeprowadzonych w gminach województwa świętokrzyskiego. 1. Wspieranie rozwoju klastrów jako jedno z podstawowych zadań władz samorządowych Zgodnie z podaną definicją przez polskie Ministerstwo Gospodarki używając pojęcia klaster rozumie się: przestrzenną i sektorową koncentrację podmiotów działających na rzecz rozwoju gospodarczego lub innowacyjności oraz co najmniej 10 przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terenie jednego lub kilku sąsiednich województw, konkurujących i współpracujących w tych samych lub pokrewnych branżach oraz powiązanych rozbudowaną siecią relacji o formalnym i nieformalnym charakterze, przy czym co najmniej połowę podmiotów funkcjonujących w ramach klastra stanowią przedsiębiorcy [Rozporządzenie MG, Dz. U. 2006, Nr 226, poz. 1651]. Zatem można stwierdzić, iż klastry przedsiębiorstwa w klastrach zlokalizowane są w określonej przestrzeni, czyli w obrębie określonych granic administracyjnych jednej gminy, czy też kilku gmin. Zgodnie z konstytucją, władze samorządowe powinny wspierać lokalną przedsiębiorczość rozumianą jako działalność gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorstwo w obrębie granic administracyjnych danej gminy. Kolejną regulacją prawną określającą wspieranie rozwoju * Mgr, Zakład Gospodarki Regionalnej, Instytut Ekonomii i Administracji, Wydział Zarządzania i Administracji, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, ekraska@ujk.edu.pl
92 Ewa Kraska przedsiębiorczości, która zapewni trwały i zrównoważony rozwój kraju i spójność społeczno-gospodarczą jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [Dz. U. 2006, Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., art. 2-3]. Zgodnie z nią za prowadzenie polityki rozwoju w zakresie promocji przedsiębiorczości na szczeblu lokalnym odpowiedzialny jest samorząd powiatowy i gminny, na szczeblu regionu - samorząd województwa, zaś w skali kraju - Rada Ministrów. Następną regulacją w tym zakresie jest ustawa o samorządzie gminnym, w której gminie przypisano szereg zadań własnych [Dz. U.1990, Nr 13, poz. 74 z późn. zm.], służących do tworzenia środowiska dla lokalnych przedsiębiorców oraz zaspakajania potrzeb mieszkańców. Władze samorządowe odpowiadają m.in. za: budowę i utrzymanie infrastruktury technicznej oraz współpracę z organizacjami pozarządowymi, społecznościami lokalnymi i regionami innych państw. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej podkreślona została szczególna rola władz samorządowych w stosunku do przedsiębiorców. W art. 8 czytamy, iż to organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz sektor małych i średnich przedsiębiorstw [Dz. U. 2004, Nr 173, poz. 1807 z późn. zm., art. 8, ust. 1]. Należy zauważyć, iż wskazany artykuł odnosi się do kreowania dogodnych warunków nie dla wszystkich przedsiębiorców, co może rodzić pewne zastrzeżenia ze strony innych podmiotów. Aktywna rola władz samorządowych to nie tylko tworzenie warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, promocja przedsiębiorczości, ale także zwiększanie adaptacyjności lokalnej gospodarki. Działania podejmowane przez władze samorządowe powinny być prowadzone w długim horyzoncie czasowym. Odpowiednia polityka stymulowania lokalnej przedsiębiorczości może przyczyniać się do tworzenia i rozwoju klastrów, a w dłuższej perspektywie wzrostu konkurencyjności danego regionu. 2. Instrumenty kreowania rozwoju klastrów Niewątpliwie celem każdej jednostki samorządu terytorialnego jest podniesienie konkurencyjności danego regionu. Władze samorządowe posiadają szereg instrumentów, które mogą być wykorzystane w celu wsparcia rozwoju struktur klastrowych, których działalność wpływa na konkurencyjność regionu. Zgodnie z obowiązującymi aktami prawnymi, instrumenty te można podzielić na [Wojciechowski, 2003, s. 194]: - planistyczne: dokumenty planistyczne wpływające w bezpośredni sposób na strukturę przestrzenną gminy (są to takie dokumenty jak: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) oraz plany rozwoju gospodarczego (program gospodarczy, strategia rozwoju gminy, wieloletni plan inwestycyjny) i plany finansowe (budżet, wieloletni plan finansowy), - ekonomiczno-finansowe, - infrastrukturalne.
Wpływ władz samorządowych na tworzenie i funkcjonowanie 93 Innego podziału instrumentów dokonał T. Skica, który wyróżnił instrumenty o charakterze [Skica, 2008, s. 45]: infrastrukturalnym, prawnoorganizacyjnym, promocyjnym. Obecnie Gmina jest pracodawcą, zleceniodawcą, klientem i inwestorem dlatego ( ) mechanizmy, które może stosować wpływają na działalność firm prywatnych [Bończak-Kucharczyk, Cousins, Herbst, Stewart, 1996]. Władze lokalne powinny podejmować wszelakie działania, które będą miały wpływ na stymulowanie rozwoju gospodarczego, nie zaś tylko działania określone prawem, ale również bieżące działania likwidujące zaistniałe bariery w rozwoju przedsiębiorstw, czy też klastrów. Do takich działań można zaliczyć [Słomińska, 2007, s. 20]: rozwiązywanie konfliktów społeczności lokalnych i przedsiębiorców; inicjonowanie powiązań pomiędzy sektorem nauki i biznesu oraz instytucjami otoczenia rynkowego; koordynacja działań podmiotów gospodarczych; podejmowanie współpracy w celu wspólnej realizacji inwestycji służących rozwojowi gminy, kreowanie odpowiednich warunków dla rozwoju przedsiębiorczości na terenie gminy. Zastosowanie jakiegokolwiek instrumentu powinno być poprzedzone analizą jego oddziaływania oraz efektów, jakie mogą wystąpić w przyszłości. Należy również oczekiwać negatywnych efektów. Władze samorządowe są odpowiedzialne za każdorazowe zastosowanie choćby jednego z wymienionych instrumentów, gdyż tworzą one za ich pomocą uwarunkowania funkcjonowania przedsiębiorstw. Podejmowane decyzje np. o zastosowaniu niższych stawek podatkowych, czy też opracowywanie planów rozwoju lokalnego, czy lokalnych strategii powinno być uprzednio konsultowane z przedsiębiorcami w celu określenia kierunków oddziaływania tych instrumentów na ich działalność gospodarczą. Wykorzystanie poszczególnych instrumentów przez władze samorządowe do kreowania klastrów, czy też przedsiębiorczości zależy od potencjału organu zarządzającego gminą, jak również od czynników endogenicznych. Skuteczność oddziaływania władz samorządowych na klastry i przedsiębiorców zależy od umiejętności dostrzegania zarówno pozytywnych, jak i negatywnych konsekwencji zastosowania wybranego instrumentu. Brak podejmowania jakichkolwiek działań na rzecz rozwoju klastrów również wpływa na ich funkcjonowanie. 3. Wspieranie rozwoju klastrów w województwie świętokrzyskim w opinii władz samorządowych W sierpniu 2011 r. zostały przeprowadzone badania we wszystkich gminach województwa świętokrzyskiego, które miały na celu określenie roli władz samorządowych w tworzeniu i funkcjonowaniu klastrów w województwie świętokrzyskim 1. Narzędziem badawczym był kwestionariusz ankiety, który został skierowany do władz samorządowych 102 gmin w województwie świętokrzy- 1 Badania zostały przeprowadzone w ramach projektu pt: Władze samorządowe jako animator tworzenia i funkcjonowania struktur klastrowych w województwie świętokrzyskim. Projekt badawczy zrealizowano przy wsparciu finansowym Samorządu Województwa Świętokrzyskiego.
94 Ewa Kraska skim. Otrzymano 46% zwrot ankiet. Dla potrzeb badań została przyjęta klasyczna definicja M. Portera, w której: klaster to geograficzne skupisko wzajemnie powiązanych firm, wyspecjalizowanych dostawców, jednostek świadczących usługi, firm działających w pokrewnych sektorach i związanych z nimi instytucji (na przykład: uniwersytetów, jednostek normalizacyjnych i stowarzyszeń branżowych) w poszczególnych dziedzinach, konkurujących między sobą, ale również współpracujących" [Porter, 2001, s. 245]. W województwie świętokrzyskim 4% badanych gmin uczestniczyło w powstawaniu klastrów, przy czym gminy, które uczestniczyły w powstaniu klastrów są jego członkami. Jedna gmina udzieliła wsparcia finansowego klastrowi. Z klastrami współpracę podejmuje 22% badanych gmin głównie w zakresie szkoleń i doradztwa (Rysunek 1). Rysunek. 1. Zakres podejmowanej współpracy badanych gmin z klastrami Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań. W województwie świętokrzyskim 21,3% badanych gmin jest członkiem klastrów. Gminy są członkami następujących klastrów: - Świętokrzysko-Podkarpacki Klaster Energetyczny (80%), - Innowacyjny Klaster Zdrowie i Turystyka Uzdrowiska Polski Perły Wschodniej (20%). Rola gmin jako członków klastrów w 50% polega na promocji współpracy podmiotów gospodarczych. Ponadto gminy zajmują się: inicjowaniem powiązań sieciowych, koordynowaniem działań klastra, prowadzeniem szkoleń w zakresie klasteringu, pomocą w pozyskiwaniu środków zewnętrznych krajowych i unijnych, upowszechnianiem i wdrażaniem polityki energetycznej oraz prowadzeniem szkoleń w tym zakresie. Tylko 19% badanych gmin jest
Wpływ władz samorządowych na tworzenie i funkcjonowanie 95 zainteresowanych utworzeniem klastra, zaś 2% zainteresowana jest członkowstwem w Świętokrzysko-Podkarpackim Klastrze Energetycznym. W warunkach coraz większej konkurencji oraz nowych uwarunkowań działania władz samorządowych powinny być odpowiednio zaplanowane. Dlatego, też coraz większego znaczenia nabierają strategiczne instrumenty rozwoju. Istotne jest uwzględnianie w planach rozwoju lokalnego, czy strategiach rozwoju działań, które będą przyczyniać się do wspomagania funkcjonowania klastrów. Oczywiście, jeśli działania są zaplanowane, to mamy większą pewność, że będą one odpowiednio realizowane. Praktyka również pokazuje, że pomimo odpowiednio przygotowanych dokumentów władze samorządowe nie realizują wyznaczonych działań. W województwie świętokrzyskim 7,7% badanych gmin wskazało, iż uwzględnia działania na rzecz struktur klastrowych w swoich planach rozwoju lokalnego i strategiach rozwoju. Badane gminy wskazały na następujące działania: promocja klastrów, rozwój infrastruktury technicznej, synchronizację bazy informatycznej gmina - podmioty gospodarcze. Działania na rzecz klastrów w dokumentach uwzględniają głównie gminy, które są ich członkami. Faktyczne działania wspierające klastry prowadzi 26,7% badanych gmin, do których należą: - promocja idei współpracy (15,5%), - promocja idei klasteringu (13,3%), - wizyty studyjne w klastrach (8,9%), - opracowywanie raportów, analiz dotyczących klastrów (6,7%), - promocja branż, w których działają klastry (6,7%), - kształtowanie infrastruktury technicznej na rzecz klastra (4,5%), - podnoszenie kwalifikacji przedsiębiorców (4,4%), - tworzenie instytucji otoczenia rynkowego na potrzeby klastrów (2,2%), - identyfikacja podmiotów oraz pomoc w formalizacji współpracy (2,2%), - działania promocyjne klastra ze środków publicznych (2,2%), - tworzenie w urzędzie gminy komórek do spraw klastrów (2,2%), - rozwój energii odnawialnej (2,2%). Ponadto badane gminy wskazały, że udzielają wsparcia podmiotom gospodarczym głównie w postaci obniżenia stawek podatkowych, pomocy w pozyskiwaniu środków finansowych, promocji przedsiębiorstwa. 10% badanych gmin udziela wsparcia w postaci: reklam podczas imprez okolicznościowych, umorzeń podatków lub rozłożenia ich na raty, realizuje projekty unijne mające na celu wsparcie lokalnych przedsiębiorców (Rysunek 2). Podsumowując: stosowane powyżej instrumenty przez władze samorządowe w gminach województwa świętokrzyskiego wynikają z postrzegania barier rozwojowych przedsiębiorstw funkcjonujących w klastrach. Władze samorządowe wskazały ich zdaniem najważniejsze przeszkody w rozwoju i tworzeniu klastrów w województwie świętokrzyskim (mogły one maksymalnie wskazać 5 najważniejszych przyczyn).
96 Ewa Kraska Rysunek 2. Rodzaje wsparcia udzielanego podmiotom gospodarczym przez gminy województwa świętokrzyskiego Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań. Za najważniejsze przeszkody w rozwoju klastrów w województwie świętokrzyskim uznano: - niski poziom wiedzy o klastrach i o korzyściach wynikających z ich działalności (76,7%), - niską skłonność przedsiębiorstw do współpracy (67,4%) - brak animatorów klastrów (53,5%), - brak odpowiednich modeli zarządzania klastrami (34,9%), - brak odpowiednio skoordynowanej polityki klastrowej (30,2%), - zbyt skomplikowane rozwiązania prawne dotyczące współpracy podmiotów prywatnych w publicznymi (30,2%), - brak odpowiednich mechanizmów wymiany informacji (25,6%), - niski poziom przedsiębiorczości (27,9%), - rozproszone źródła finansowania klastrów (16,3%), - inicjatywy oddolne, które nie mają kontynuacji (16,3), - niski poziom rozwoju infrastruktury (16,3%), - niski poziom rozwoju społecznej i akumulacji kapitału (16,3%), - brak tradycji produkcyjnych (14,0%), - brak wykwalifikowanej siły roboczej (2,3%), - inne (2,3%) w tym: niska frekwencja w spotkaniach, szkoleniach, brak zainteresowania przez Radę Gminy. Największą przeszkodą w prawidłowym rozwoju klastrów jest niski stan wiedzy o klastrach i korzyściach, jakie mogą odnosić nie tylko przedsiębiorstwa skupione w klastrach, ale także region, w którym jest zlokalizowany klaster.
Wpływ władz samorządowych na tworzenie i funkcjonowanie 97 Kolejną istotną przyczyną jest niska skłonność przedsiębiorstw do podejmowania współpracy. Stąd, też władze samorządowe największy nacisk kładą na promowanie idei klasteringu i idei współpracy. Odpowiednio dobrane instrumenty stosowane przez władze samorządowe powinny przyczyniać się do usuwania wskazanych przez nich barier i dalszego rozwoju struktur klastrowych w województwie świętokrzyskim. Zakończenie W warunkach coraz większej konkurencji międzynarodowej oraz obecnie zmniejszonego tempa wzrostu gospodarczego, coraz większego znaczenia dla rozwoju przedsiębiorczości nabierają inicjatywy władz lokalnych nakierowane na efektywne wykorzystanie endogenicznych zasobów [Borowiecki, Siuta-Tokarska, 2008, s. 66].Władze samorządowe posiadają szeroki wachlarz instrumentów wspierania rozwoju przedsiębiorczości i klastrów, które powinny być wykorzystywane w coraz to większym stopniu. Działania na rzecz wsparcia klastrów powinny prowadzić wszystkie gminy, a nie tylko te, które są członkami klastrów lub na ich terenie jest zlokalizowany klaster, gdyż korzyści z ich funkcjonowania odnosi cała gospodarka. Działania prowadzone przez władze samorządowe w województwie świętokrzyskim są w głównej mierze działaniami miękkimi. Należy zauważyć, iż bardzo mało jest działań twardych takich jak: tworzenie odpowiedniej infrastruktury technicznej na rzecz klastra, która jest niezbędna do jego działalności. Jedną z najważniejszych barier w rozwoju struktur klastrowych w gminach województwa świętokrzyskiego w opinii władz samorządowych jest niski poziom wiedzy o klastrach, stąd też należałoby w większym zakresie prowadzić działania upowszechniające wiedzę na temat klastrów wśród społeczeństwa, władz samorządowych jak i przedsiębiorców, którzy mogą być ich potencjalnymi członkami. Literatura 1. Bończak Kucharczyk E., Cousins L., Herbst K., Stewart M. (red.) (1996), Lokalne strategie rozwoju gospodarczego poradnik dla gmin i liderów lokalnych, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych Chesterton International plc, School for Advanced Urban Studies (University of Bristol), Brytyjski Fundusz Know-How Fundusz Współpracy, Warszawa. 2. Borowiecki R., Siuta-Tokarska B. (2008), Problemy funkcjonowania i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstwa w Polsce, Difin, Warszawa. 3. Porter M. (2001), Porter o konkurencyjności, PWE, Warszawa. 4. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi, Dz. U. Nr.226, poz. 1651. 5. Skica T. (2008), Instrumenty wspierania przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny (na przykładzie gmin województwa podkarpackiego), Samorząd Terytorialny nr 1-2.
98 Ewa Kraska 6. Słomińska B. (2007), Gmina w procesach stymulowania przedsiębiorczości, Samorząd Terytorialny, nr 3. 7. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm. 8. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. Nr 227 poz. 1658 z późn. zm. 9. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 13, poz. 74 z późn. zm. 10. Wojciechowski E. (2003), Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa. Streszczenie Artykuł wskazuje, iż to władze samorządu terytorialnego są odpowiedzialne za kreowanie lokalnego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa. Na początku została przedstawiona definicja klastra i zadania władz samorządu terytorialnego wskazane w najważniejszych regulacjach prawnych. Z analizy aktów prawnych wynika, iż władze lokalne mają do dyspozycji szeroki wachlarz instrumentów wspierania przedsiębiorczości i rozwoju klastrów. Zastosowanie jakiegokolwiek instrumentu wymaga dokładnej analizy kierunków jego oddziaływania. W części empirycznej wskazano jakie działania są podejmowane przez władze świętokrzyskich gmin na rzecz klastrów zlokalizowanych w regionie. Słowa kluczowe klastry, instrumenty rozwoju klastrów, współpraca Influence of local government for the creation and functioning of clusters on the example of świętokrzyskie municipalities (Summary) This article show how local government can create environment for local business and clusters. At the beginning the author presented cluster definitions and tasks local government in support of entrepreneurship. Local authorities have a wide range of instruments to support entrepreneurship and cluster development, which should be used more and more. At the end she presents of the results of research local government in świętokrzyskie. These studies show what actions take świętokrzyskie municipal authorities to assist in the development of clusters and their functioning. Key words cluster, instruments to support entrepreneurship, cooperation