IX Kongres Ekonomistów Polskich

Andrzej Czyżewski, Anna Matuszczak Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu IX Kongres Ekonomistów Polskich KOMPLEMENTARNOŚĆ I SUBSTYTUCYJNOŚĆ WYDATKÓW BUDŻETOWYCH W KRAJOWYM I UNIJNYM BUDŻECIE ROLNYM DLA POLSKI 1 COMPLEMENTARITY AND SUBSTITUTABILITY BUDGETARY EXPENDITURE IN THE NATIONAL AND UNION AGRICULTURAL BUDGET FOR POLAND Streszczenie: Celem artykułu jest wskazanie na obszary komplementarne i substytucyjne w wydatkach budżetowych w krajowym i unijnym budżecie rolnym dla Polski w latach 2000-2013, tj. w długim okresie. Przebadano łączne wydatki w krajowym i unijnym budżecie rolnym na sektor rolny w Polsce. Ukazano proporcje i współzależności krajowego i unijnego finansowania wydatków budżetowych w tym sektorze. Wskazano na relację pomiędzy wydatkami na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w krajowym budżecie a środkami z UE wpływającymi do badanego sektora. Przedmiotem zainteresowania jest też poziom środków przekazywanych na zadania pierwszego i drugiego filara wspólnej polityki rolnej (WPR) w budżetach krajowych w długim okresie oraz struktura wydatków budżetowych w tym podziale dla Polski na tle odpowiedniej struktury dla wszystkich krajów członkowskich (27). Inną płaszczyzną porównań jest poziom krajowy i regionalny wydatkowania środków budżetowych. Wskazano na obszary zbieżne i rozbieżne tych wydatków w centralnych budżetach Polski i budżetach wojewodów z uwzględnieniem finansowania projektów z udziałem środków europejskich. Pozwoliło to zrealizować tytułowy problem pracy. Summary: The purpose of this article is to identify the areas of complementary and substitutable for government spending in the national and EU agricultural budget for the Polish in the years 2000-2013, in the long term. We analyzed overall expenditure in national and EU agricultural budget to the agricultural sector in Poland. It shows the proportions and the interdependence of national and EU funding of expenditure in this sector. Pointed to the relationship between spending on agriculture, rural development and agricultural markets in the national budget and EU funds flowing into the sector considered. The focus is also the level of transfers to the tasks of the first and the second pillar of the Common Agricultural Policy (CAP) in national budgets in the long term and structure of budget expenditure in the division for the Polish against the appropriate structure for all Member States (27). Another area of comparisons was the level of national and regional spending budget. it was pointed to areas of converging and diverging of these expenditures in the central budget and the budgets of provincial governors with regard to the financing of projects involving EU funds. This made it possible to realize the title problem of article. Słowa kluczowe: wydatki budżetowe, rolnictwo, komplementarność, substytucyjność, budżet centralny, budżety wojewodów, I i II filar WPR Keywords: budgetary expenditure, agriculture, complementarity, substitutability, the central budget, the budgets of provincial governors, and second pillar of the CAP 1. Krajowe i unijne wydatki na sektor rolny w Polsce 2 1.1. Wydatki na sektor rolny w polskim budżecie Wydatki krajowe na sektor rolny to środki budżetowe skierowane do tytułowego sektora pozostające w dyspozycji ministra rolnictwa i rozwoju wsi. Analizowany okres można podzielić na trzy przedziały czasowe: pierwszy zdeterminowany perspektywą akcesji Polski do Unii Europejskiej (2000-2003), drugi obejmuje lata poakcesyjne (2004 2009), oraz trzeci, gdy Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) przejął obsługę nowo utworzonego, odrębnego Budżetu Środków Europejskich (BŚE) (od 2010 roku). I tak, do 2003 r. wydatki w ramach budżetu rolnego napawały pesymizmem. Trudno było uznać, że rolnictwo było preferowane w polityce rządu udział wydatków na sektor rolny w wydatkach budżetowych wykazywał tendencje stagnacyjne na poziomie oscylującym ok. 2,2,% wydatków budżetowych ogółem, z niebezpiecznymi spadkami, jak w 2002 r. do poziomu poniżej 2% (por. rys. 1). Można także uznać, że sytuacja sektora rolnego pogarszała się od początku transformacji gospodarki Polski, a czynione przez lata zaniechania świadczyły o postępującej marginalizacji problemów rozwoju rolnictwa, wsi i rynków rolnych w kolejnych budżetach państwa. Do roku 2003 sytuacja ekonomiczna gospodarstw rolnych wobec pozarolniczego otoczenia nie ulegała poprawie; przeciwnie, dystans cywilizacyjny dla większości z nich wzrastał, a degradacja ekonomicznospołeczna pogłębiała się. Przewidywane w ustawach budżetowych nakłady nie były w stanie załagodzić podstawowych 1 Artykuł powstał na podstawie referatu wygłoszonego przez autorów podczas XXIII Sesji Komisji Wspólnej Ekonomistów PAN i RAN na temat "Formy i mechanizmy integracji ekonomicznej", która odbyła się w dniach 25-26 czerwca 2013 roku w Warszawie, w Pałacu Staszica. 2 Sektor rolny w ustawach budżetowych obejmuje: Rolnictwo, rynki rolne i obszary wiejskie wraz budżetami wojewodów i rezerwami celowymi. 1

problemów rolnictwa i polskiej wsi, takich jak chociażby dysparytet dochodów, wykształcenia czy stanu infrastruktury społecznej, mimo, że z wydatkami na sferę socjalną Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) ich udział wynosił średnio 10,8% [Czyżewski, Matuszczak 2011]. Od roku 2003 notuje się wyraźne odbicie w postaci trwałego, realnego wzrostu wydatków budżetowych na sektor rolny i jednocześnie zmianę dotychczasowych relacji oraz tendencji. Średni udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z KRUS właściwie nie uległ zmianie (znikomy spadek o 0,2 pkt. proc.), ale zmieniła się relacja wydatków na cele rozwojowe do wydatków na pozostałe cele, głównie o charakterze socjalnym. Po raz pierwszy pojawiła się szansa na bezpośrednią poprawę sytuacji dochodowej krajowych producentów rolnych oraz procesów reprodukcji w ich gospodarstwach z tytułu ponad dwukrotnie wyższych nakładów (średnio w latach 2003-2009 4,81%) na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne z budżetu krajowego. Przełamywanie sytuacji recesyjnej w Polsce dokonywało się poprzez poprawę warunków makroekonomicznych funkcjonowania gospodarki, w których dostrzegano szanse na zahamowanie rosnącej degradacji polskiego rolnictwa oraz wsi. Zwiększone nakłady budżetowe nie były oczywiście w stanie od razu rozwiązać podstawowych problemów sektora rolnego w Polsce, gdyż wymagało to bowiem wielu lat konsekwentnej polityki rolnej. Tabela 1. Wydatki na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne oraz Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w budżecie państwa w latach 2000 2013 Przed akcesją do UE Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 średnia Wydatki na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne (w mln zł) 3759,6 3470 3261,3 4428,9 3730 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 2,43 1,9 1,98 2,29 2,2 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne oraz KRUS w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 11,49 10,6 10,68 10,36 10,8 Po akcesji do UE 2004 2005 2006 2007 2008 2009 średnia Wydatki na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne (w mln zł) 5729,4 7999,5 8379,1 17137 19617 19380 13040 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 2,89 3,29 3,74 6,62 6,32 6,02 4,81 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne oraz KRUS w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 10,69 10,22 10,43 12,47 11,4 11,32 11,09 2010 2011 2012 2013 średnia Wydatki na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne (w mln zł) 12901 12704 11572 11588 12191 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 4,45 4,04 3,52 3,46 3,87 Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne oraz KRUS w wydatkach budżetowych ogółem (w %) 9,83 9,09 8,34 8,39 8,91 Źródło: opracowanie własne na podstawie corocznych opinii budżetu rolnego dla lat 2000-2013 sporządzonych przez A. Czyżewskiego w formie ekspertyz dla Kancelarii Senatu RP bazujących na analizie projektów i wykonania ustaw budżetowych za odpowiednie lata. Po roku 2009 sytuacja uległa zmianie, ale jedynie z rachunkowego punktu widzenia nastąpiła zmiana w funkcjonowaniu budżetu rolnego, gdyż Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), przejął obsługę utworzonego 1.01.2010 r. Budżetu Środków Europejskich i przez to stał się centralną instytucją obsługującą dochody i wydatki powstające w rozliczeniach z UE. Poskutkowało to oddzieleniem tych środków od dochodów, wydatków i deficytu krajowego budżetu. Innymi słowy mówiąc, przed 2010 r. BGK udzielał kredytu na zadania zlecone przez Komisję Europejską w ramach wspólnej polityki rolnej poprzez prefinansowanie i współfinansowanie tych działań, co było zapisane w Ustawie Budżetowej. Jednocześnie odnotowane były te same kwoty, które Komisja Europejska po około półtora roku zwracała. Po 2010 r. zmieniły się zasady prefinansowania i Budżet Środków Europejskich jako odrębny (poza krajowym) ukazuje jedynie faktycznie realizowaną kwotę wydatków. Tym samym tylko w wymiarze rachunkowym nastąpiło obniżenie udziału wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne po 2010 r. (por. tab.1), gdyż faktycznie wydatki na te tytuły wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi były w 2010 r. realnie wyższe (odpowiednio przeliczone) o 28,84% w porównaniu z rokiem poprzednim. 2

7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w budżecie państwa udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w PKB akcesja do UE zmiana bazy porównawczej ze względu na wydzielenie budżetu środków europejskich Rysunek 1. Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w krajowych budżetach oraz PKB w latach 2000-2013 (w %) * porównania do poprzednich lat odnoszą się do zapisów w ustawach budżetowych ** wydatki na sektor rolny to wydatki na Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi z pominięciem środków na współfinansowanie i prefinansowanie celów i programów unijnych a także KRUS Źródło: jak w tabeli 1. W latach 2011-2013 środki te obniżyły się realnie odpowiednio o 7,55%, 12,9% i 14,8% w stosunku do roku poprzedniego. Natomiast środki te powiększone o wydatki na KRUS dają w 2013 r. udział 8,39% na poziomie zbliżonym do 2012 r., gdzie wynosił odpowiednio 8,34%, oraz niższy aniżeli w latach poprzednich, kiedy wynosił 9,1% w 2011 r., 9,83% w 2010 r. 1.2. Wsparcie polskiego rolnictwa ze środków Unii Europejskiej Budżet unijny różni się od budżetów krajowych, gdyż Unia Europejska nie finansuje bezpośrednio zadań, które ma w swojej funkcji redystrybucyjnej do spełnienia krajowa polityka fiskalna, natomiast opiera się na założeniach o charakterze ogólnoeuropejskim. Wydatki są dokładniej adresowane, dzięki czemu możliwe jest koncentrowanie się na tych dziedzinach, gdzie wydatkowane środki wnoszą oczekiwaną przez Unię Europejską wartość dodaną. Finansowane są przeto te działania, które legitymizują funkcjonowanie Unii Europejskiej, a ich realizacja jest bardziej efektywna dzięki wspólnemu finansowaniu i kontroli. Stąd też wspiera się z niego m.in. wspólne polityki, które państwa członkowskie postanowiły realizować na szczeblu Unii EuropejskiejE, jak np. wspólną politykę rolną (WPR). 3 Rozpatrując zatem wsparcie krajowego sektora rolnego nie sposób pominąć strumienia środków z budżetu UE, których jest on głównym beneficjentem. Licząc od 2006 r., tj. roku poprzedzającego bieżącą perspektywę finansową 2007-2013 43,3% środków z UE wpłynęło do omawianego sektora, a w latach kolejnych odpowiednio: w 2007 43,28%, w 2008 41,49%, a w 2009-48,49%. Po 2010 r. udział ten sukcesywnie zaczął się zmniejszać, m.in. ze względu na zrealizowanie części założonych zadań do poziomu 35,9%, i odpowiednio w 2011 r. 31,9%, w 2012 r. 29,8%, a w 2013 r. 28,8%. Niewątpliwie miało to jednak realny wpływ na procesy rozwojowe i akumulacyjne krajowych gospodarstw rolnych. W ramach rozliczeń Polski z UE przepływy finansowe ocenione zostały poprzez uwzględnienie środków z UE na wydatki związane i niezwiązane z prefinansowaniem programów operacyjnych, w tym także bezzwrotnych (poz. 1. w tab. 2) oraz tych, przeznaczonych na finansowanie i współfinansowanie wspólnej polityki rolnej i rybackiej, w tym PROW 2004-2006 i 2007-2013 (por. tabelę 2). Środki z UE w badanym okresie związane były przede wszystkim z finansowaniem funduszu SAPARD 4 (w pierwszych latach członkostwa), PHARE 5, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006, Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006. Środki te najwyższy poziom osiągnęły w 2005 roku, kiedy planowane były na poziomie 3 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Budżet z perspektywy Europy 2020, KOM 2011/555 4 SAPARD (ang. Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) unijny program finansowego wspierania programów dostosowywania rolnictwa do gospodarki rynkowej w krajach stowarzyszonych, oczekujących na członkostwo w Unii Europejskiej. Powstał w 1999 roku, w celu udzielenia pomocy krajom kandydującym w przygotowaniach do wzięcia udziału we Wspólnej Polityce Rolnej. 5 Program PHARE (ang. Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies) powstał w roku 1989 w celu udzielania materialnej pomocy państwom kandydującym do Wspólnot Europejskich. Zaniechany w 2007 na rzecz nowego programu Instrument Pomocy Przedakcesyjnej. 3

3498,99 mln zł (z tego 1154,05 mln zł stanowiły środki na program SAPARD, a 1123,4 mln zł na Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 ). W latach 2006-2008 fundusze z UE związane były przede wszystkim z finansowaniem Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006. W 2009 roku finansowanie tych zadań uległo wyczerpaniu, a wydatkowanie środków istotnie się zmniejszyło w porównaniu do lat ubiegłych (do poziomu 124,48 mln zł). Przewidziane one były już tylko w odniesieniu do Sektorowego Program Operacyjny Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006, wygaśnięciu uległy bowiem pozostałe programy dotychczas finansowane. 6 Tabela 2. Rozliczenia Polski z Unią Europejską w latach 2004-2013 (w mln zł) 5357,2 8528,4 10927,5 11814,0 14928,9 16293,9 15993,4 22766,2 21265,4 24171,4 L.p. Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1 Środki z UE 1951,7 3499,0 1935,1 2036,0 1993,8 124,5 - - - - 2 Środki na 3405,5 5029,4 8992,4 9778,0 12934,0 16169,5 15993,4 22766,2 21265,4 24171,4 prefinansowanie SPO i WPRiR 3 Współfinansowanie 2211,4 1804,8 4821,2 4454,5 6766,7 5439,2 4774,3 4726,1 10507 12238 i finansowanie WPRiR w sektorze żywnościowym a) 4 Środki z UE razem b) a) Potrzeby resortu rolnictwa w zakresie wydatków w części 83 - Rezerwy celowe, które obejmują środki na współfinansowanie i finansowanie programów z udziałem bezzwrotnych funduszy z UE, a także dopłat obszarowych i innych płatności w ramach wspólnej polityki rolnej i rybackiej b) Środki z UE razem to suma pozycji 1 i 2. Źródło: jak w tabeli 1. Jak wyjaśniono wyżej, zgodnie z ustawodawstwem Unii Europejskiej, zadania z zakresu programów operacyjnych czy wspólnej polityki rolnej i rybackiej są prefinansowane przez budżety krajowe państw członkowskich. Następnie zweryfikowane pozytywnie wydatki są zwracane przez UE w określonych terminach. Od 1.01.2010 roku plan wydatków budżetowych na prefinansowanie ujęty jest w Budżecie Środków Europejskich. W badanym okresie środki te systematycznie wzrastały od pierwszego roku członkostwa (3405,5 mln zł w 2004 roku) z wyjątkiem wspomnianego już 2010 i 2012 roku. Korzystanie ze środków unijnych w ramach funduszy strukturalnych czy programów pomocowych wymaga również odpowiedniego ich współfinansowania i finansowania. Dlatego też, wydatki z krajowego budżetu rolnego obejmują potrzeby resortu rolnictwa w zakresie wydatków zapisanych także w rezerwach celowych. Rezerwy celowe w części przeznaczane są na cele krajowe, a w części na finansowanie i współfinansowanie celów i programów unijnych. Przykładowo przyjrzyjmy się wydatkom budżetu rolnego w 2013 r. (ostatni rok bieżącej perspektywy budżetowej), gdzie założono finansowanie z UE na poziomie 24 171,384 mln zł, tj. realnie więcej o 10,93% niż w 2012 r. Wyraźnie zauważa się, iż wzrost planowanych wydatków z Budżetu Środków Europejskich stanowi główną przyczynę ogólnie wyższego budżetu wydatków rolnych w Polsce w 2013 r. Zważmy, iż wraz z rezerwami celowymi będą one w sumie realnie o blisko 11% wyższe niż w 2012 r. Wzrost ten wyraża się w realnie większych wydatkach tego budżetu przede wszystkim na rozwój wsi o 6,62%, rynki rolne o 5,19%, rybołówstwo o 42,8%. Budżet wojewodów wzrasta o blisko 25% oraz rezerwy celowe o 13,77%. Warto podkreślić, iż same płatności bezpośrednie i Program Rozwoju Obszarów Wiejskich zostały zaplanowane (wraz z rezerwami celowymi) na kwotę ok. 20,7 mln zł. Łącznie wydatki na Rozwój wsi (wraz z rezerwami celowymi) będą bliskie 22,5 mld zł. Szczegółowe przedstawienie ostatniego roku perspektywy finansowej pozwoliło dostrzec cechy charakterystyczne dla całego okresu obrachunkowego, związane z przepływem środków unijnych. Powyższe wyliczenia i obserwacje należy uzupełnić stwierdzeniem, iż wydatkowaniu z krajowego budżetu jednej złotówki na współfinansowanie i finansowanie podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej (tj. płatności bezpośrednich i pozostałych, realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, programów unijnych wykonywanych przez Agencji Rynku Rolnego, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Program Operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007-2013, Programów Operacyjnych w ramach Narodowej Strategii Spójności (NSS) realizowanych w latach 2007-2013 a zapisanych w rezerwach celowych Budżetu Państwa oraz środków na pożyczki BGK na prefinansowanie zadań PROW 2007-2013) ogółem w łącznej wysokości 3220,37 mln zł w 2013 r. towarzyszy 7,51 zł wydatkowanych z Budżetu Środków Europejskich ogółem 24171,385 mln zł na wymienione cele. Począwszy od roku poprzedzającego perspektywę 2007-2013 wzrastał on systematycznie, tj. wynosił odpowiednio w 2006 r. 2,44 zł, w 2007 r. 2,53 zł, w 2008 r. 3,77 zł, z wyjątkiem 2009 r., kiedy to spadł do 2,41 zł oraz roku 2010, od którego ponownie zaczął wzrastać 2,67 zł, by już w 2011 r. wynieść 4,81 zł, a w 2012 r. 5,02 zł. Interesujące, iż wskaźnik ten w 2013 r. wyraźnie wzrasta w stosunku do 2012 r., bo blisko o połowę. Tłumaczy to porównanie wydawanych na wyżej zaznaczone cele 6 Więcej na temat środków UE przewidzianych dla Polski w początkowych latach członkostwa w UE zob. [Czykier- Wierzba 2005]. 4

środków z budżetu krajowego dowodzi równocześnie, iż zostały one wraz ze zwiększonym finansowaniem z BŚE odpowiednio zredukowane. O ile w 2012 r. było to 4230,624 mln zł, to w 2013 r. będzie to 3220,37 mln zł, a więc o ponad 1 mld zł mniej. Jeśli wziąć pod uwagę refinansowane środki z UE, przeznaczone na wydatki w Budżecie Środków Europejskich w 2013 r. tj. na Rolnictwo, Rozwój Wsi, Rynki Rolne, Rybołówstwo (wraz z Budżetami wojewodów i rezerwami celowymi) w kwocie 24171,385 mln zł, to stanowią one 28,78% ogółu środków pochodzących z UE (83997,697 mln zł). Z pożyczkami z BGK jest to 25029,385 mln zł tj. 29,8% środków, które mają być przekazane Polsce przez UE w 2013 r. Kwota ta (83997,697 mln zł) jest nominalnie wyższa o 9,114 mln zł niż planowana w 2012 r. (74883,579 mln zł), niemniej udział w niej wydatków z Budżetu Rolnego Środków Europejskich przeznaczonego dla Polski był zbliżony do tego z 2012 r. (o czym wspomniano wyżej: 28,78% w 2013 r. 28,4% w 2012 r.), głównie ze względu na wzrost ogólnej sumy środków przekazywanych Polsce przez UE w 2013 r. Jak zauważono wcześniej, odsetek ten wykazuje od kilku lat tendencję malejącą. Wspólna polityka rolna i rybacka wyrosła więc konkurencja w zakresie tytułów, na które wydatkowane są środki przekazywane Polsce przez UE, w głównej mierze w postaci programów realizowanych z udziałem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Tłumaczy to względny spadek udziału wspólnej polityki rolnej i rybackiej we wspólnotowej polityce gospodarczej UE. Beneficja polskiego sektora rolnego i rybołówstwa z tytułu finansowego wsparcia przez środki przekazane przez UE, pozostaną jednak w 2013 roku nadal wyraźne. Można szacować, iż na 1 zł wniesionej przez Polskę składki do budżetu ogólnego UE w 2013 r. 1,36 zł przeznaczone będzie w 2013 r. na cele i zadania w budżecie rolnym Polski. W poprzednich latach odpowiednie liczby wynosiły: w 2012 r. 1,32 zł, w 2011 r. 1,53 zł, w 2010 r. - 1,50 zł, w 2009 1,30 zł, w 2008 1,56 zł, w 2007 1,10 zł, a w 2006 1,06 zł. Średnia za okres 2006-2013 wynosi 1,34 zł. Z powyższego wynika, iż rolnictwo i wieś w Polsce będą także w 2013 r. beneficjentem netto procesu integracji Polski z UE. Podsumowując, należy stwierdzić, że od wielu lat rząd konsekwentnie i w rosnącym stopniu wiąże rozwój krajowego rolnictwa, wsi i obszarów wiejskich ze środkami pomocowymi z UE. Udział środków unijnych w łącznych wydatkach budżetu krajowego na Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z KRUS systematycznie wzrastał w badanym okresie. W 2004 roku wynosił on zaledwie 25,1%, w 2005 roku już 41%, w 2006 roku 46,5%, z wyjątkiem 2007 roku, kiedy to spadł do 39%, co powtórzyło się w 2008 roku 35%, by ponownie dynamicznie wzrastać od 2009 r. 49,9%, w 2010 roku 71,26%, w 2011 roku 79,93%, w 2012 r. 77,53%, a w 2013 r. aż 89,09%. Liczby te dowodzą narastającej tendencji do wzrostu udziału pomocy unijnej w wydatkach budżetowych na sektor rolny w Polsce, przy czym wskazują, iż w 2013 r. tendencja ta zostanie utrzymana i udział środków unijnych w krajowym budżecie rolnym Polski (wraz z KRUS) wzrośnie o 11,56 pkt.%. 2. Proporcje krajowego i unijnego finansowania wydatków budżetowych sektora rolnego w Polsce 2.1. Pierwszy filar WPR 7 w budżetach krajowych w długim okresie Jeśli idzie o proporcje wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne, to poniżej dokonano zestawienia i oceny struktury tych wydatków, a przez to uwidoczniono ich przyrosty (por. tab. 3). Wydatki na poszczególne części są różne i zmieniają się w zależności od istniejących potrzeb i celów polityki rolnej. Poniższa analiza dowodzi, iż w badanym okresie nastąpiły znaczące zmiany zarówno ilościowe, jak i jakościowe w podziale krajowych środków w budżecie rolnym. Po pierwsze, nie obserwuje się, by podział środków w ramach poszczególnych części następował równomiernie. Niemniej, można uznać, że do roku 2006 r. proporcje wydatkowania były względnie zrównoważone. Tabela 3. Struktura wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w Polsce w latach 2000-2013 (%) Przed akcesją Polski do UE Po akcesji Polski do UE Wyszczegól nienie 2000 2001 2002 2003 śred nia 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 śred nia Rolnictwo 31,1 21,8 26,5 19,7 24,8 20,2 19,9 25,2 6,6 3,3 5,1 10,2 11,6 13,6 13,2 12,9 Rozwój wsi 42,1 57,4 61,1 52,7 53,3 50,1 55,7 65,7 88,6 88,7 89,2 78,2 80,2 76,4 79,8 75,3 Rynki rolne 26,8 20,8 12,4 27,6 21,4 29,7 24,4 9,1 4,8 8,0 5,7 11,6 8,2 10,0 7,0 11,8 Gruba kreska między 2009 i 2010 r. oznacza zmianę przepływu środków unijnych Źródło: jak w tabeli 1. Od 2007 r., tj. wejścia w życie perspektywy budżetowej 2007-2013, mamy do czynienia z istotną zmianą struktury wydatków w ramach omawianych trzech części budżetu rolnego wyraźnie zwiększa się udział środków na rozwój wsi, kosztem dwóch pozostałych pozycji. Może być to wynikiem prowadzonej WPR, kładącej coraz większy nacisk właśnie na kwestie obszarów wiejskich. Znacząca jest także uwaga, iż udział wydatków na tenże cel, mimo, iż relatywnie wysoki od początku, uległ w ciągu trzynastu analizowanych lat niemal podwojeniu, zaś udział wydatków na rolnictwo spadł 6-krotnie, a na rynki rolne 2,5-krotnie. Analiza odchyleń standardowych w ramach poszczególnych części budżetu rolnego wykazuje wyższą zmienność badanych wielkości po integracji z UE, zwłaszcza w przypadku wydatków na rozwój wsi. Podobne wnioski możemy wyciągnąć, analizując dynamikę. Największymi zmianami 7 Pierwszy filar WPR to ogół działań dotyczących wprost wsparcia dochodów rolniczych, czyli poprzez dopłaty bezpośrednie. 5

cechowały się wydatki na rozwój wsi, które przyrastały skokowo szczególnie w 2007 roku, głównie z tytułu zwielokrotnionych wydatków na działalność Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) (finansowanie projektów z udziałem środków z UE, tzn. Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), ale i dopłaty bezpośrednie), a także na restrukturyzację i modernizację sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, zaś względnie najwyższa stabilność dotyczyła wydatków na rolnictwo. Spoglądając na budżet rolny z perspektywy realizowanej WPR, można założyć, że działania i instrumenty dotyczące rolnictwa oraz rynków rolnych, a także budżetów wojewodów korespondują z pierwszym filarem (np. modernizacją, rozwojem rolnictwa) wspólnej polityki rolnej, zaś związane z rozwojem wsi są bliższe drugiemu filarowi (rozwojowi obszarów wiejskich). W tym miejscu konieczną jest uwaga, że w wydatkach budżetowych na rozwój wsi zawarte są też uzupełniające płatności bezpośrednie, obsługiwane przez ARiMR ze środków krajowego budżetu, które są przypisane do filara I (wraz z adekwatnym udziałem wydatków na bieżąca działalność statutową tej agencji płatniczej), zaś pozostałe wydatki, w tym zwłaszcza (PROW 2007-2013) zostaną potraktowane jako zbieżne z działaniami w ramach II filara WPR. Agregacja odpowiednich tytułów finansowanych ze środków budżetu krajowego, komplementarnych ze wspomnianymi filarami, wskazuje, że w ramach środków krajowych w 4 / 5 wspiera się działania dotyczące rolnictwa w zakresie I filara, zaś pozostałą część 20% stanowią środki związane z realizacją wydatków na zadania II filara, w największym udziale dotyczące współfinansowania PROW 2007-2013. Szczegółowa obserwacja z ostatnich czterech lat, którą umożliwia wydzielenie Budżetu Środków Europejskich dowodzi nieznacznego wzrostu udziału wydatków na II filar z 19% do 22%. Warto w tym miejscu zauważyć, że struktura podziału środków, które wpłynęły do polskiego sektora rolnego z UE wskazuje, że na II filar przekazano w sumie blisko połowę ogółu środków, a więc dwa razy więcej niż w pozostałych państwach członkowskich UE (por. rys. 2). Zatem struktura finansowania poszczególnych filarów nie jest zintegrowana, czy zbieżna. Niemniej, struktura wydatków krajowych na poszczególne filary jest proporcjonalnie (kierunkowo) zbliżona, zintegrowana z ogólną ich strukturą w UE-27 (por. rys. 3), gdzie wyraźnie wyższe wsparcie dotyczy I filara, mimo, że obserwuje się zwiększający się udział wydatkowania środków na II filar. Generalnie, możemy powiedzieć o pewnej ich stabilności w perspektywie budżetowej 2007-2013, niemniej należy pamiętać, że 2006 r. stanowił swoistą cezurę czasową. Głównym wydatkiem w ramach części Rolnictwo są środki płynące na dział Rolnictwo i łowiectwo, wśród których możemy zagregować wydatki na: ochronę środowiska, postęp w rolnictwie, zadania sanitarno-weterynaryjne oraz działalność naukowo-badawczą 8. Znaczącą pozycją są wydatki na oświatę i wychowanie (szczególnie na rolnicze szkoły zawodowe) oraz administrację publiczną działającą w powyższych zakresach. W części Rynki rolne 95% środków przeznaczonych jest na zadania realizowane przez ARR. Dodać także należy wydatki krajowe na uzupełnienie dopłat bezpośrednich zapisane w części Rozwój wsi i przypadające ARiMR. 100% 80% 60% 40% II filar I filar 20% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Rysunek 2. Struktura wydatków na I i II filar WPR z budżetu UE dla Polski w latach 2004-2013. Źródło: European Commission, Agricultural and Rural Development DG. W ogólnej puli środków krajowych przeznaczonych na cele zintegrowane, tj. komplementarne z działaniami w I filarze WPR najwięcej środków przeznacza się na uzupełnienia dopłat bezpośrednich (por. rys. 4), co jest szczególnie widoczne w ostatnich latach, kiedy to Polska wykorzystuje w pełni możliwość uzupełnienia płatności unijnych budżetowaniem krajowym, w maksymalnej kwocie, jaką dopuszcza Traktat Akcesyjny. Należy mieć świadomość, iż mimo rosnącego udziału tego wsparcia w budżecie krajowym, w 2013 r. 90% środków przeznaczanych na dopłaty 8 Wydatki na: ochronę środowiska oznaczają zagregowane środki z budżetu centralnego na: Krajową Stację Chemiczno- Rolniczą, ochronę roślin i rolnictwo ekologiczne; postęp w rolnictwie rozumiemy jako zagregowane środki z budżetu centralnego na: postęp biologiczny w produkcji roślinnej oraz postęp biologiczny w produkcji zwierzęcej, zadania sanitarno-weterynaryjne stanowią zagregowane środki z budżetu centralnego na: Główny Inspektorat Weterynarii oraz graniczne inspektoraty weterynarii, działalność naukowo-badawczą to zagregowane środki z budżetu centralnego na: Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych, Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt i działalność badawczo-rozwojową oraz naukę (z działu 730). 6

bezpośrednie w Polsce pochodzi z budżetu unijnego, zaś pozostała część (10%) sfinansowana zostanie ze środków krajowych. 100% 80% 60% 40% II filar I filar 20% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Rysunek 3. Struktura wydatków na I i II filar WPR z budżetu UE ogółem dla 27 krajów członkowskich w latach 2004-2013. Źródło: jak w rys.2. Drugą ważną pozycję stanowi finansowanie działań Agencji Rynku Rolnego. Warto dodać, iż udział ten jest malejący w długim okresie, co zbieżne jest z nominalnym spadkiem wielkości środków przekazywanych przez UE na realizację WPR za pośrednictwem ARR. Względnie stabilny udział wykazują wydatki na administrację publiczną, co oznacza jednak ich blisko trzykrotny wzrost po akcesji Polski do UE. Cechą charakterystyczną wysokorozwiniętych gospodarek rynkowych jest rosnąca ilość instytucji korygujących niedoskonałość mechanizmu rynkowego. Prowadzi to naturalnie do rozrostu administracji publicznej obsługującej te podmioty. Tendencja ta obserwowana jest zwłaszcza w rozrastającej się biurokracji unijnej. Nie ominęła ona także krajowych podmiotów. Podkreślić należy wyraźny przyrost wydatków na administrację publiczną we wszystkich częściach sektora rolno-żywnościowego zwłaszcza w latach 2000-2006. Dynamika tego tytułu budżetowego należała do względnie najwyższych. Interesujące jest, iż w analizowanych budżetach rolnych były lata, gdzie ograniczano fundusze na realizację kluczowych celów polityki rolnej, zaś wydatki na administrację publiczną realnie wzrastały. Inna rzecz, iż bliższa analiza ustaw budżetowych i budżetów wojewodów oraz sprawozdań NIK z wykonania budżetu dowodzi, iż zwiększone nakłady administracyjne były nierzadko niezbędne, by możliwe było sprawne pozyskanie funduszy unijnych. 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ochrona środowiska zadania sanitarno-weterynaryjne oświata i wychowanie ARR postęp bilogiczny w rolnictwie działalność naukowo-badawcza administracja publiczna uzupełnienie dopłat bezpośrednich Rysunek 4. Struktura wydatków na poszczególne tytuły związane z rolnictwem i rynkami rolnymi w budżetach krajowych w latach 2000-2013 Źródło: jak w tab.1. Wydatki na oświatę i wychowanie dotyczą finansowania szkół rolniczych, zasadniczych szkół zawodowych oraz dokształcania i doskonalenia nauczycieli tychże szkół, a także funkcjonowania internatów i burs przyszkolnych. W okresie poakcesyjnym wydatki związane z tymi tytułami budżetowymi wyraźnie wzrosły, co jest ważnym działaniem prorozwojowym wpisującym się w ideę wzrostu gospodarczego opartego na podnoszeniu jakości kapitału ludzkiego. Po akcesji Polski do Unii Europejskiej i możliwości skorzystania z funduszy unijnych, wykształcenie rolnicze stało się 7

bardziej atrakcyjne. Przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną, zakup ziemi, dopłaty dla młodych rolników, a nawet kredyty inwestycyjne wymagają bowiem posiadania wykształcenia rolniczego. Wiele szkół nie jest obecnie przygotowanych do realizacji podstawowych zadań wynikających z akcesji Polski do UE. Kryteriami podstawowymi ich weryfikacji jest baza dydaktyczna szkoły (gospodarstwo przyszkolne, warsztaty, pełne wyposażenie w sprzęt rolniczy itp.), kadra nauczycielska, zaplecze internatowe i gastronomiczne. Niestety, konieczność podziału środków finansowych na wiele placówek stwarza sytuację, że żadna z nich nie jest w pełni dofinansowana. Niemniej, poziom realnych wydatków na cele związane z oświatą i wychowaniem od 2006 r. sukcesywnie wzrasta, co należy odnotować jako pozytywne zjawisko. Niestety, pozostaje wrażenie, że wzrosty niektórych tytułów budżetowych odbywają się kosztem wydatków na postęp biologiczny. Niepokojąca jest utrzymująca się od wielu lat tendencja redukcji wydatków budżetowych zwłaszcza na tytuły budżetowe z nim związane (nastąpił blisko 3,5-krotny przeciętny spadek nakładów porównując okres przed i po akcesji). Analiza wydatków na działania związane z postępem biologicznym w rolnictwie nie napawa optymizmem. Istnieją przesłanki, by postawić tezę, iż wzrost środków na współfinansowanie i prefinansowanie programów i płatności unijnych odbywał się nierzadko w warunkach malejącego, bądź nierosnącego finansowego wsparcia z krajowego budżetu wyżej wymienionych wydatków. Obserwuje się natomiast, iż równolegle, aczkolwiek malejąco, przez większość badanego okresu rosły wydatki socjalne na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a także wpływy z zagranicy na rzecz różnorakich funduszy wspierających pośrednio postęp biologiczny 9. Te pierwsze nie miały wpływu na ten postęp, gdyż zabezpieczały głównie bieżące potrzeby konsumpcyjne, socjalne beneficjentów (acz nie tylko), te drugie zaś, oddziaływały, a często wymuszały ale nie wprost postęp biologiczny. Wspólnym mianownikiem dla wielu wyszczególnionych tytułów jest związek z postępem jakości i nowości oraz jakości typu i wykonania. Wydaje się jednak, iż zbyt wcześnie uznano, że wsparcie unijne będzie w wystarczający sposób kompensować redukcję wydatków krajowych. Nie doceniono, iż to właśnie szeroko rozumiany postęp biologiczny i inwestycje w jakość i wiedzę w największym stopniu decydują współcześnie o konkurencyjności na rynkach, w tym także rolnych. Należy oczekiwać, iż wraz z przyswajaniem zasad i celów wspólnej polityki rolnej UE i unijnych funduszy strukturalnych prawda ta na tyle się upowszechni, iż znikną w latach następnych tendencje do krótkookresowych oszczędności kosztem jakości i postępu w rolnictwie, wspieranego z krajowych środków budżetowych. Wniosek ten wydaje się być zasadny, zwłaszcza, kiedy mowa w reformowanej WPR o konkurencyjności, innowacjach i rolnictwie opartym na wiedzy. Wspomnieć również należy o funduszach wydatkowanych na ochronę środowiska, których udział jest malejący, ale poziom wydatków pozostaje względnie stabilny. Ochrona środowiska to niezwykle aktualny problem w bieżących dyskusjach krajowych jak i na forum unijnym, szczególnie w ramach reformowanej wspólnej polityki rolnej. Skutkiem presji środowiskowej, w której rolnik jest kluczowym ogniwem, rozszerza się na bieżąco wachlarz programów rolnośrodowiskowych oraz instrumentów sprzyjających zazielenieniu (ekologizacji) działań unijnych. Dodatkowo, kwestia ta ma swoje pozytywne odzwierciedlenie w wydatkach budżetowych. Zatem należy dbać, by tendencja ta została utrzymana. Stosunkowo wysoką dynamikę w budżetach centralnych wykazują wydatki na rolnictwo ekologiczne i Krajową Stację Chemiczno-Rolniczą. Jest to związane z rozszerzeniem kompetencji i obowiązków wobec wymienionych instytucji, chociażby związanych z wdrażaniem i przestrzeganiem coraz bardziej rygorystycznych instrumentów chroniących środowisko naturalne. Warto także ukazać wybrane współzależności, jakie miały miejsce w analizowanych budżetach (krajowym i unijnym) pomiędzy wydatkami zbieżnymi z działaniami w ramach I filaru, gdzie wyraźnie widoczne są zjawiska substytucyjności, ale i komplementarności instrumentów (i działań). Utożsamiamy to z ich integralnością. Pierwszy silny związek dotyczy wydatków na administrację w budżetach rolnych, który to jako zmienna objaśniana silnie ujemnie była skorelowana z wydatkami na postęp biologiczny w rolnictwie oraz interwencję rynkową, zaś pozytywnie zależała od wielkości krajowej płatności uzupełniającej. Odpowiednie równanie regresji wygląda następująco 10 : wydatki na administrację = 63960 tys. zł +0,03* uzupełnienie dopłat bezpośrednich 0,04* wydatki na ARR 0,02*wydatki na postęp biologiczny w rolnictwie Zasadnym jest więc twierdzenie, że rosnące wydatki związane z krajowym uzupełnieniem dopłat bezpośrednich (które nota bene są skorelowane pozytywnie z wielkością dopłat ze środków UE, a także funduszy na inne cele w krajowym budżecie rolnym finansowane z budżetu unijnego) pociągają za sobą konieczność rozbudowy sfery administracji, by móc sprawnie pozyskiwać i obsługiwać niebagatelny strumień tych funduszy. Nieodpartym jednak pozostaje wrażenie, iż zwiększanie zasobów administracyjnych następuje kosztem innych tytułów finansowanych z budżetu krajowego, jak wspomniany postęp w rolnictwie czy wydatki na zadania Agencji Rynku Rolnego. O ile w przypadku tych drugich wydatków następuje swoista substytucja wydatków krajowych unijnymi, o tyle jeśli mowa o postępie w rolnictwie to trudno doszukiwać się jakiejkolwiek kompensacji. Inną interesującą zależność wykazuje dodatni związek wydatków na krajowe uzupełnienie dopłat bezpośrednich oraz oświatę i wychowanie (leżących w gestii ministra rolnictwa). Przyjmujemy tu interpretację, iż skutkiem istotnie rosnących wydatków na edukację, głównie w szkołach średnich i zawodowych związanych z rolnictwem, jest 9 Przykładem mogą być środki z funduszy unijnych mających na celu restrukturyzację sektora rolnego (np. programu SAPARD), które wymuszały postęp biologiczny poprzez konieczność zakupu lepszego jakościowo materiału siewnego czy hodowlanego (np. przy modernizacji czy budowie nowej obory zakupywano najbardziej wydajne krowy mleczne). 10 Posłużono się metodą regresji wielorakiej postępującej; R 2 =97,6%, zweryfikowano rozkład normalności reszt testem Shapiro-Wilka. 8

nabywanie praktycznej wiedzy i umiejętności dotyczących funduszy europejskich i sposobów ich pozyskiwania, co pociąga za sobą konieczność większej partycypacji środków krajowych w tym procesie. W tym wypadku właściwe równanie regresji stanowi 11 : uzupełnienie dopłat bezpośrednich = 450011 tys. zł +16,1* wydatki na oświatę i wychowanie Niebezpodstawne merytorycznie jest także uzasadnienie tego związku od innej strony, a mianowicie, iż rosnący strumień dopłat krajowych (wraz z dopłatami unijnymi) sprzyja, czy nawet wymusza konieczność rzetelnej i szerokie edukacji, zwłaszcza ludzi młodych wiążących swoją przyszłość z rolnictwem, co zostało zauważone i znalazło swoje odzwierciedlenie w rosnących wydatkach edukacyjnych, o czym była także mowa wyżej. 2.3. Drugi filar WPR w wydatkach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z drugim filarem WPR zbieżne są działania związane przede wszystkim z realizacją zadania budżetowego Rozwój wsi (część 33), tj. głównie środki na funkcjonowanie ARiMR, a w jej ramach zwłaszcza na Program Rozwoju Obszarów Wiejskich. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest kluczową instytucją dla przeobrażeń strukturalnych na wsi i w rolnictwie. Od jej wsparcia zależy m.in. rozwój prodochodowej polityki rolnej, a w konsekwencji wielofunkcyjny rozwój wsi. Rozpatrując wielkość środków ogółem przyznawanych na działania realizowane przez ARiMR można powiedzieć, iż przed akcesją do UE były one zbyt niskie, aby wywołać zauważalne przemiany modernizacyjne i rozwojowe. Środki budżetowe przeznaczone na tę agencję płatniczą w ujęciu absolutnym wzrastały systematycznie, jednak ich udział zarówno w wydatkach budżetowych ogółem jak i wydatkach na sektor rolny znacząco się wahał (por. rys. 5). Przed integracją Polski z UE ARiMR borykała się ze znacznymi problemami limity wydatków budżetowych z przeznaczeniem na statutowe cele Agencji były ograniczone, zaś zasadnicza większość wydatków dotyczyła spłaty zobowiązań z lat ubiegłych, czego skutkiem były niewystarczające środki na prowadzenie bieżących oraz nowych form działalności. Było to o tyle niezrozumiałe, iż wkrótce ARiMR przekształcona została w agencję płatniczą obsługującą m.in. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli Wspólnej Polityki Rolnej w ramach UE, a przyznawane jej fundusze ograniczały możliwości przygotowania się do pełnienia tej funkcji. W świetle narastających dysparytetów dochodowych gospodarstw rolnych w okresie przedakcesyjnym, konsekwentna redukcja środków pomocowych dla rolników była niezrozumiała. Zaprzeczało to także oficjalnym deklaracjom rządu dotyczącym działań na rzecz poprawy ich sytuacji dochodowej [Pakt dla rolnictwa.., 2000]. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 udział w ydatków na ARiMR w w ydatkach budżetow ych ogółem akcesja do UE zmiana bazy porów naw czej ze w zgledu na w ydzielenie budżetu środków europejskich Rysunek 5. Udział wydatków na Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wydatkach na sektor rolny ogółem 12 w latach 2000-2013 (w%) Źródło: jak w tabeli 1. Największym realizowanym przez ARiMR programem jest Program Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podstawowym jego celem jest realizacja wielofunkcyjności rolnictwa i obszarów wiejskich. Zakłada się w nim wzmocnienie ekonomiczne gospodarstw rolnych oraz wzrost konkurencyjności ekonomicznej sektora rolno-spożywczego, z jednoczesnym zapewnieniem mechanizmów różnicujących działalność gospodarczą na obszarach wiejskich. Do 11 Podobnie jak wyżej, posłużono się metodą regresji; R 2 =82%, zweryfikowano rozkład normalności reszt testem Shapiro-Wilka. 12 Wydatki na sektor rolny ogółem rozumiane jako wydatki na: rolnictwo, rozwój wsi, rynki rolne, budżety wojewodów, rezerwy celowe, wydatki w innych częściach ustawy budżetowej. 9

ważnych celów programu należy także ochrona środowiska i poprawa jakości życia na obszarach wiejskich [Szalczyk, Matuszczak 2010]. Mechanizmy finansowego wsparcia (działania) w ramach programu realizują cztery priorytety rozwoju obszarów wiejskich, które odzwierciedlają cztery grupy mechanizmów wsparcia (osie tematyczne). Należy podkreślić, że PROW 2007 2013 jest głównym źródłem wsparcia finansowego przekształceń polskiego rolnictwa, przetwórstwa i marketingu produktów rolnych. Beneficjentami programu są głównie podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie rolnictwa, przetwórstwa rolno-spożywczego lub pozarolniczej działalności gospodarczej (tylko mikroprzedsiębiorstwa) na obszarach wiejskich. Są nimi także organizacje samorządu terytorialnego odpowiedzialne za rozwój infrastruktury technicznej na obszarach wiejskich. Większość działań stanowi kontynuację mechanizmów pomocowych dostępnych w latach 2004 2006 w programach Plan rozwoju obszarów wiejskich oraz Sektorowy program operacyjny restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich. Jak wspomniano wyżej, udział wydatków na cele związane z rozwojem obszarów wiejskich z budżetu krajowego szacuje się na ok. 20%, natomiast odmiennie, w strumieniu środków unijnych wsparcie płynące do Polski na II filar sięga 45%. Zatem konkludując należy podkreślić, że w obliczu konkurencyjności celów budżetowych (ze względu na ich finansowanie) zasadnym jest twierdzenie, iż budżet rolny Polski korzystał z możliwości maksymalnego uzupełnienia dopłat bezpośrednich, kierując strumień środków na działania wspierające I filar, co nie jest zbieżne z trendami zauważalnymi w UE, gdzie coraz większy nacisk kładziony był na rozwój obszarów wiejskich. Wydaje się, że to ostatnie działanie będzie utrwalane w obliczu reformowanej WPR, gdyż chociażby w obszarze ekologizacji płatności bezpośrednich (tzw. zazielenienia ) będzie możliwa kontynuacja wykorzystania 30% środków krajowych, dopełniających poddaną konwergencji jednolitą płatność do hektara. Takowe działanie w pewnym sensie tłumaczy fakt, iż stosunkowo duży wolumen środków z UE przeznaczonych na II filar w perspektywie 2007-2013, płynący do nowoprzyjętych, krajów UE-10 (2004 r.) kompensuje krajowe braki w tym zakresie. Wprawdzie reforma WPR przewiduje możliwość przenoszenia funduszy między filarami, ale wydaje się, że w warunkach polskich będzie dominował kierunek przepływu z II do I filara (do 25%). Wprowadzona zostanie też forma ograniczenia kwoty wsparcia (capping), jaką może otrzymać gospodarstwo. Fundusze zaoszczędzone w ten sposób pozostaną w danym państwie członkowskim i będą przeniesione na rozwój obszarów wiejskich (II filar), do wykorzystania na wyraźnie zaznaczone w strategii Europa 2020 kwestie innowacji i inwestycji dokonywanych przez indywidualnych rolników, jak i dla grup operacyjnych europejskiego partnerstwa innowacyjnego. 3. Integracja wydatków na sektor rolny w budżetach centralnych i budżetach wojewodów w świetle finansowania Unii Europejskiej Badając relację wydatków na cele rolne w budżetach wojewodów do wydatków z krajowego budżetu centralnego zauważa się jej pogorszenie. W okresie przedakcesyjnym wojewodowie dysponowali rokrocznie zbliżonymi nominalnie kwotami (co oznacza, że realnie były one jednak coraz niższe), zaś po akcesji Polski do UE można zaobserwować, iż średnioroczna dynamika przyrostu wydatków rolnych wynosiła 11%. Jednakże było to niewystarczające, przy szybciej rosnących wydatkach centralnych na omawiany sektor, by udział w nich wydatków wojewódzkich utrzymał się na zbliżonym poziomie (zmalał on do 1 / 5 ). Może to świadczyć o rosnącej randze celów w budżecie centralnym w warunkach realizacji WPR. Należy to uznać za pewien trend ogólno unijny. Ma to miejsce w warunkach gdy w ramach prowadzonej w UE polityki rolnej mamy do czynienia z jednej strony z jej formalną centralizacją (Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa). Z drugiej zaś obserwuje się wyraźną presję decentralizacyjną (Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej). Niemniej faktem jest, iż w zdecydowanej większości koordynuje się politykę rolną na poziomie krajowym, zwłaszcza w zakresie I filara, ale mimo to zauważa się swoistą presję regionalną, co skłania do wniosku, iż WPR wydaje się być idealnym kandydatem do regionalizacji [Trouve, Berriet-Sollec 2010]. Należy zauważyć, że takie pomysły pojawiały się już w latach 80. minionego wieku, kiedy to ujawniła się idea Europy Regionów. Decydenci na szczeblu krajowym bronili jednak swojej roli nadrzędnej i pośredniczącej roli we wszystkich relacjach regionalnych w UE 13, co nie oznacza, że dziś należy odrzucić możliwość pewnej koordynacji działań na linii region-państwo-unia Europejska [Elias 2008; Keating 2008]. Skutkowałoby to m.in. propozycją realokacji wydatków budżetowych na szczebel regionalny (wojewódzki, powiatowy). Zgłębiając strukturę wydatków na cele związane z rolnictwem w budżetach wojewodów, zaobserwować możemy, że do czasu akcesji Polski do UE wielkość wydatków na cele przewidziane do realizacji w budżetach wojewodów cechowała względna stagnacja (średnioroczna dynamika kształtowała się na poziomie 98%). Można wręcz uznać, że o ile nominalnie środki te się nie zmieniały, tak realnie następowała ich obniżka. Sytuacja uległa odwróceniu po 2005, kiedy to wystąpił stosunkowo wysoki przyrost wydatków budżetowych z roku na rok. Przez osiem następnych lat członkostwa Polski w UE wydatki w budżetach wojewodów niemal się podwoiły. Interesująca jest także struktura wydatków w budżetach wojewodów w dziale rolnictwo i łowiectwo, w której do 2005 roku notowano względnie stabilny co do udziałów podział na wydatki bieżące (85%) oraz stosunkowo niewielkie wydatki inwestycyjne (15%). Radykalną zmianę przyniósł rok 2006, kiedy to nastąpiło zwiększenie udziału wydatków inwestycyjnych, zaś rok później w finansowanie tytułów z budżetu wojewodów zaangażowane zostały środki unijne, czego skutkiem było wydatne zwiększenie udziału inwestycji. Po przystąpieniu Polski do struktur wspólnotowych 13 A. Elias, Introduction: Whatever happened to the Europe of Regions? Revisiting the regional dimension of European politics, Regional and Federal Studies 18.5, 2008, s. 483-492 oraz M. Keating, A quarter century of Europe of the Regions, Regional and Federal Studies 18.5, 2008, s. 629-635. 10

relacja ta się zmieniła na rzecz inwestycji (31%), szczególnie współfinansowanych ze środków UE (z tego ponad 2 / 3 pochodziło z UE, por. rys. 6). Można zatem mówić zarówno o zauważalnej substytucyjność wydatków bieżących wydatkami inwestycyjnymi, jak i pewnej ich komplementarności i integralności wydatków inwestycyjnych krajowych i unijnych. Dzięki współfinansowaniu projektów z udziałem środków UE stało się możliwe zrealizowanie znacznie większej ilości regionalnych przedsięwzięć z zakresu prac geodezyjno-urządzeniowych oraz melioracji na potrzeby rolnictwa. Zauważyć przeto należy, że budżet unijny przejął wykonanie niektórych tytułów, co znacząco odciążyło budżet krajowy. 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 współfinansowanie projektów z udziałem środków UE wydatki inwestycyjne wydatki bieżące Rysunek 6. Struktura wydatków w budżetach wojewodów w Polsce w dziale rolnictwo i łowiectwo w latach 2000-2013 Źródło: jak w tab.1. Rozpatrując dynamikę wydatków na poszczególne tytuły w budżetach wojewodów w dziale rolnictwo i łowiectwo zauważalne jest, że najbardziej stabilnymi w badanym okresie były wydatki na jednostki i zakłady budżetowe (por. tab. 3). Tytułem, który należy wyróżnić ze względu na najwyższą, podwojoną dynamikę wydatków w okresie poakcesyjnym w stosunku do czasu przed akcesją jest finansowanie spółek wodnych i melioracji. Zwłaszcza te ostatnie zostały istotnie wsparte finansowo w zakresie inwestycji pokrywanych zarówno ze środków krajowych oraz stosunkowo szybko rosnących funduszy UE. Wartym uwagi jest fakt, że wraz z realizacją WPR przybywa tytułów nie tylko w budżecie centralnym, ale także aczkolwiek w mniejszym stopniu w budżetach wojewodów. Mowa tu przede wszystkim o zadaniach realizowanych z tytułu PROW przypadających wojewodom, ale realizowanym przez urzędy marszałkowskie, do których należy scalanie gruntów i gospodarka zasobami wodnymi oraz usuwanie skutków klęsk żywiołowych (dofinansowanie poprzez projekty UE). Ważną pozycją, przyjmując kryterium wielkości wydatkowanych środków budżetowych na sektor rolny, są melioracje wodne. Wydatki dotyczą zarówno ich utrzymania, jak też nowych inwestycji. Obserwuje się ich rosnący udział (z ok. 1 / 5 do 1 / 4 w badanym okresie), przede wszystkim głównie dzięki znacznie rosnącym inwestycjom ze środków UE, które w istocie substytuują inwestycje krajowe w tym zakresie. Warto także wspomnieć o pozycji związanej z pracami geodezyjno-urządzeniowymi na rzecz rolnictwa, na które udział wydatków w badanym okresie (2004-2013) jest stabilny i utrzymuje się na poziomie ok. 5% [Czyżewski, Matuszczak 2012]. 4. Podsumowanie Powyższe rozważania uprawniają do następujących konkluzji: wydatki budżetu w części poświęconej sektorowi rolnemu przez wiele lat były wyrazem kompromisu pomiędzy tym, co konieczne, a tym, co możliwe. Jednocześnie nie można powiedzieć, że ten sektor gospodarki był w jakimkolwiek stopniu preferowany, co podnosiłoby jego konkurencyjność wobec innych gałęzi. Zasadne natomiast jest twierdzenie, iż do 2003 r. wydatki kształtowały się na stabilnym, ale bardzo niskim poziomie, niepozwalającym na spełnienie założonych priorytetów polityki gospodarczej państwa, zakładających restrukturyzację sektora rolnego. 14 Tym samym związek wydatków ogólnobudżetowych państwa z wydatkami na sektor rolny był względnie niewielki. od 2004 r. sytuacja uległa istotnej zmianie zarówno ilościowej jak i jakościowej. Analiza ustaw budżetowych dowodzi, iż głównie dzięki współfinansowaniu funduszy i programów unijnych, a także uzupełniającemu finansowaniu dopłat obszarowych (bezpośrednich, w tym ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich z 14 Chodziło tu np. o wydzielenie środków na renty strukturalne, zalesianie gruntów, a także o nakłady na realizację zadań z zakresu postępu biologicznego, dopłat do mleka w klasie ekstra, budowy systemu IACS (zintegrowany system zarządzania i kontroli), a także na kontynuację zadań Izb Rolniczych. 11