Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej

Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Jedność w różnorodności In varietate concordia (łac.) Warszawa 2008

Rozdział VII Zasady wdrażania prawa wspólnotowego Wspólnotowy system prawny aspiruje do miana systemu szczególnego, innego niż prawo stanowione przez organizacje międzynarodowe. Ocena tego systemu musi zostać dokonana przez pryzmat jego efektywności, jego oddziaływania na poprawę sytuacji ekonomicznej tych, dla których został stworzony i się rozwija. Jest to sytuacja szczególna, ponieważ osiągnięcie zamierzonego celu jest najczęściej możliwe dopiero z chwilą podjęcia działań przez państwa członkowskie. Oryginalność tych rozwiązań dotyczy szerokiego zakresu regulacji i specyfiki przyznanych praw i obowiązków. Celem systemu wspólnotowego jest integracja i harmonizacja, osiągane tylko w części przez normy stanowione przez własne instytucje. W sprawach zasadniczych system wspólnotowy obliguje państwa członkowskie do działań związanych z wprowadzaniem tych norm w życie, ustanawiając zasady i ramy tego obowiązku. Ta zależność usprawiedliwia złożoność i niejednokrotnie niedoskonałość mechanizmów wprowadzania w życie oraz mechanizmów stosowania sankcji. Podmiotami norm prawa wspólnotowego są głównie państwa członkowskie, uczestniczące w ich przygotowaniu, jak również będące adresatami norm, które należy wprowadzić do krajowego porządku prawnego. Jest to złożony obowiązek współpracy państw, wyrażony w art. 10 TWE, za którego niewykonanie państwa ponoszą odpowiedzialność zgodnie z normami tego prawa. Trybunał Sprawiedliwości, opierając się na zasadzie lojalnej współpracy, wypracował regułę odpowiedzialności państwa w razie braku lub dokonania nienależytej transpozycji dyrektywy egzekwowanej według prawa wewnętrznego 1. Usankcjonowanie niewykonania obowiązków wspólnotowych przez kraj członkowski może nastąpić na drodze skargi w związku z niewypełnianiem zobowiązań traktatowych art. 226 lub 227 TWE. 1 Sprawy połączone C-6 i 9/90, Francovich et Bonifaci v. Włochy, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://curia.europa.eu/arrets/tra-doc-pl-arret-c-0006-1990- 200407021-05_00.html.

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 269 Przyjęty mechanizm przewiduje, w kilku ograniczonych sytuacjach, wykonywanie bezpośredniej administracji przez instytucje wspólnotowe. W znacznej części regulowanego obszaru odpowiedzialność za wprowadzanie w życie i za stosowane sankcje przeniesiono na państwa członkowskie. 1. Bezpośrednie wykonywanie i wdrażanie prawa wspólnotowego przez instytucje Instytucje wykonują samodzielnie prawo wspólnotowe w sytuacjach wyjątkowych, gdy pierwotne prawo wspólnotowe wyraźnie to przewiduje (są to najczęściej upoważnienia). Ten rodzaj wykonywania prawa ma zastosowanie głównie w wewnętrznych sprawach Wspólnoty. Należą do nich sprawy personalne, wykonanie budżetu (art. 274 TWE), organizacja wewnętrzna 2. Praktyka wspólnotowa wskazuje na istnienie, usankcjonowane ostatecznie traktatowo, bezpośredniej praktyki administracyjnej przez przyjmowanie aktów wykonawczych do norm wtórnych. Sam traktat nie stosuje rozróżnienia na akty ogólne (podstawowe) i wykonawcze, jednak przekazanie kompetencji do przyjmowania aktów wykonawczych przez Radę lub Komisję jest usankcjonowaniem tego stanu. Funkcjonowanie komitologii zostało wyjaśnione w zasadach procesu decyzyjnego i jest formą normatywnego wprowadzania w życie prawa wspólnotowego 3. Bezpośrednie zarządzanie wykonywane przez instytucje wspólnotowe należy do rzadkości. Jest to związane z kwestią zewnętrznego wykonywania prawa wspólnotowego przez Unię Europejską względem państw członkowskich oraz podmiotów indywidualnych. W tym zakresie właściwa jest przede wszystkim Komisja Europejska. Ze względu na charakter podejmowanych czynności należy myśleć raczej o sprawowaniu kontroli 4 : wprowadzania w życie Wspólnej Polityki Rolnej (kontrola systemów pomocy finansowej art. 88 TWE), aby zapobiegać nadużyciom; przestrzegania zasad konkurencji przez przedsiębiorstwa (art. 85 i nast. TWE), z możliwością przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Komisji kontroli dokumentów na miejscu; realizacji polityki handlowej (art. 133 i nast. TWE); realizacji polityki społecznej (zarządzanie Europejskim Funduszem Socjalnym art. 147 TWE). 2 3 4 R. Streinz, Prawo europejskie, op. cit., s. 194. Por. J. Dutheil de la Rochère, Wstęp do prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 143. Ibidem, s. 143 i n.

270 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Innym przejawem wykonywania kompetencji kontrolnych mogą być czynności Komisji zgodnie z art. 284 TWE: W celu wypełnienia zadań, które są jej powierzone, Komisja może zbierać wszelkie informacje i dokonywać wszelkich niezbędnych weryfikacji w granicach i na warunkach określonych przez Radę zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu. Ponadto w celu odciążenia Komisji w ostatnich latach powołano na podstawie art. 308 TWE liczne agencje sektorowe, posiadające osobowość prawną i własną administrację, które wypełniają zadania zbierania danych i udzielania porad. Efektywność ustanowionej kontroli zależy od systemu sankcji. W tej części można zastanowić się nad pozasądowym systemem sankcjonowania prawa wspólnotowego wykonywanym przez administrację. Z tego powodu rozważania zostaną ograniczone do sankcji wobec podmiotów indywidualnych, ponieważ wobec państw ustanowiono zespół środków sądowej ochrony prawnej. Traktat nie zawiera bezpośredniego sformułowania sankcji wobec osób prawnych i fizycznych. Pośrednio jednak takie sankcje możemy odnaleźć w dziedzinie konkurencji w aktach przyjętych na podstawie art. 83 TWE, jak np.: Rozporządzenie Rady (EWG) 2988/74 dotyczące terminów, sankcji i zasad wspólnotowego prawa w obszarze transportu i konkurencji, Rozporządzenie Komisji (WE) 2842/98 w sprawie procedury wysłuchania stron postępowania z art. 82 i 82 TWE, Rozporządzenie (WE) 17/62 dotyczące zmowy i nadużycia dominującej pozycji oraz Rozporządzenie (EWG) 4064/89 dotyczące koncentracji przedsiębiorstw. W każdym akcie wyraźnie się podkreśla, że sankcje te nie mają charakteru sankcji karnych. W przypadku gdy instytucje wspólnotowe mają podstawy prawne do stosowania sankcji administracyjnych wobec osób fizycznych i prawnych, władze krajowe zachowują wyłączność przymusowej egzekucji sankcji na własnym terytorium. Samo ściąganie kar pieniężnych może być przedmiotem przymusowej egzekucji wykonywanej przez władze krajowe przy zastosowaniu art. 256 TWE. Ponadto art. 110 TWE, w powiązaniu z art. 19 ust. 1 Statutu EBC, upoważnia Bank do stosowania sankcji wobec instytucji kredytowych, które nie przestrzegają norm w sprawie tworzenia obowiązkowych rezerw. 2. Wykonywanie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie W przeważającej części prawo wspólnotowe do jego wykonania wymaga działania organów państw członkowskich. Wyróżnia się bezpośrednie wykonywanie, tzn. wykonywanie prawa pierwotnego, rozporządzeń i bezpośrednio skutecznych dyrektyw, oraz pośrednie wykonywanie, polegające na działaniach implementujących

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 271 dyrektywy. Ponadto przyjmując za kryterium wyróżnienia potrzebę, a częściej obowiązek, podejmowania stosownych działań przez państwa członkowskie w celu umożliwienia podmiotom tego prawa korzystania z praw i obowiązków z niego wynikających, można wyróżnić grupy aktów prawnych: wdrażane automatycznie, wdrażane poprzez określone zabiegi prawne (implementacja, harmonizacja), wdrażane poprzez wykładnię prawa, praktyczne wprowadzanie w życie i kontrola. 2.1. Wdrożenie automatyczne Do pierwszej grupy aktów prawa wspólnotowego należą te z nich, które nie wymagają żadnych dodatkowych działań ze strony państw członkowskich. Adresaci tych norm mogą bezpośrednio korzystać z przyznanych im praw i obowiązków wynikających z: traktatów założycielskich, traktatów zmieniających lub uzupełniających (zawartych jako porozumienia międzynarodowe) oraz innych aktów prawa pierwotnego, a także rozporządzeń i decyzji. Grupa aktów prawa pierwotnego do nabrania mocy wiążącej wymaga stosownych ratyfikacji, natomiast akty prawa wtórnego uzupełniają krajowy porządek prawny automatycznie w czasie w nich określonym bądź dwudziestego dnia po ich publikacji lub notyfikacji (patrz schemat 1). wdrożenie automatyczne akty prawa pierwotnego rozporządzenia i decyzje nabierają mocy wiążącej w wyniku ratyfikacji nabierają mocy wiążącej po publikacji i w czasie określonym Źródło: opracowanie własne. Schemat 1. Wdrożenie automatyczne Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wyraźnie wynika, że państwa członkowskie nie mogą warunkować ich stosowania wymogiem wydania swoich

272 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej aktów prawnych 5, publikacją 6 ani precyzować ich treści czy dokonywać ich interpretacji 7. W przypadku rozporządzeń wspólnotowych często okazuje się konieczne przyjęcie dodatkowych krajowych środków prawnych, np. wypełnienie luki regulacji prawnej 8. 2.2. Wdrożenie poprzez określone zabiegi prawne Istnieje zamknięty katalog aktów prawa wtórnego wymagających implementacji, do którego należą: dyrektywy wspólnotowe oraz decyzje ramowe i decyzje przyjmowane w ramach III filara UE (patrz schemat 2). Zgodnie z unormowaniami traktatowymi definiującymi ich charakter prawny są one wiążące dla każdego państwa członkowskiego, do którego są kierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Zespół działań podejmowanych przez państw członkowskie, które w określonym terminie mają zapewnić osiągnięcie rezultatu przewidzianego w dyrektywie, nosi nazwę implementacji. W błędnym rozumieniu pojęcie to zawęża się jedynie do podejmowania niezbędnych działań legislacyjnych. Generalnie w literaturze dostrzec można zawirowania terminologiczne. Przykładowo przyjęcie wszelkich krajowych środków prawnych, które pozwalają osiągnąć rezultat zakładany przez dyrektywę, nazywa się zamiennie transpozycją lub implementacją formalną. W wyniku transpozycji następuje zmiana adresata norm dyrektyw wraz z upływem terminu implementacji: z państw członkowskich na wszystkie podmioty w krajowym porządku prawnym. Oznacza to przenoszenie czy inaczej transformowanie norm dyrektyw na normy prawa krajowego. Normy dyrektywy stają się wówczas wiążące już nie tylko dla państw członkowskich, ale w państwach członkowskich. Oficjalnie używanym terminem w języku polskim jest wdrażanie. Należy zauważyć, że określenie to pozwala zachować charakter bezpośredniego stosowania dyrektyw w porządkach 5 6 7 8 Sprawa 34/73, Variola S.p.A v. Administrazione italiana delle Finanze, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!celexnumdoc&numdoc=61973j0034&lg=pl. Sprawa 94/77, Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie flnanze delio Stato, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!ce lexplus!prod!celexnumdoc&numdoc=61977j0094&lg=pl. Sprawa 40/69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe v. Firma Paul G. Bollmann, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://doc.ukie.gov.pl/dt/61969j0040.doc. Sprawa 39/70, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH przeciwko Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!celexnumdoc&numdoc=61970j0039&lg=pl.

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 273 prawnych państw członkowskich z chwilą wejścia ich w życie. Inne terminy, takie jak: urzeczywistnianie czy realizacja, mogą sugerować jedynie faktyczną potrzebę wypełniania zobowiązania co do osiągnięcia wyznaczonych celów. Obowiązek implementacji dyrektywy dotyczy wszystkich organów władzy publicznej w państwach członkowskich każdego w zakresie ich kompetencji 9. Stąd dyrektywy dla pełnej i prawidłowej implementacji wymagają także, poza legislacją, np. czynności stosowania prawa. Ponadto samo stanowienie norm prawa krajowego niekoniecznie musi się odbyć w formie ustawowej, mogą to być akty wykonawcze, jeśli są wydawane z upoważnienia ustawowego lub konstytucyjnego i mogą być uznane za akty powszechnie obowiązujące. Do transpozycji zaliczymy również ustanowienie w akcie prawa krajowego (o charakterze powszechnie obowiązującym) sankcji karnych lub administracyjnych, których uchwalenie było konieczne dla zapewnienia skuteczności realizacji celów dyrektywy (normy zabezpieczające implementację). Od 1990 roku każdy akt prawa krajowego wydany w celu implementacji dyrektywy musi też zawierać tzw. klauzulę wzajemnego powiązania (odsyłacz), tj. wzmianki o tym, że dany środek prawny stanowi implementację dyrektywy. wdrożenie poprzez określone zabiegi prawne implementacja dyrektywy decyzje ramowe i decyzje z III filara Źródło: opracowanie własne. Schemat 2. Wdrożenie poprzez określone zabiegi prawne W doktrynie istnieje bogaty opis metod, zasad i warunków prawidłowości procesu implementacji w odniesieniu do dyrektyw. Drogą analogii można wiele z tych zasad, z pewnymi zastrzeżeniami, przyjąć i stosować również wobec decyzji ramowych. 9 Sprawa 14/83, Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://curia.europa.eu/arrets/tra-doc-pl- -ARRET-C-0014-1983-200407000-05_02.html.

274 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Mimo istniejących zastrzeżeń, że dyrektywy zawierają datę implementacji, w procesie tym, przyjmując za kryterium upływ czasu, należy wyróżnić dwie fazy (patrz schemat 3): przed upływem terminu implementacji: są to działania podejmowane na podstawie prawa wspólnotowego w celu przyjęcia właściwych norm prawa krajowego stanowienie prawa; po upływie terminu implementacji: działania podejmowane na podstawie prawa krajowego w celu prawidłowego wykonywania norm dyrektywy (w szczególnych przypadkach może być potrzebne bezpośrednie stosowanie norm dyrektywy) stosowanie i egzekwowanie (wykonywanie) prawa. W procesie implementacji przed upływem terminu wyznaczonego w dyrektywie można wyróżnić następujące trzy grupy czynności: implementację formalną, notyfikację Komisji Europejskiej oraz implementację praktyczną. Pod pojęciem implementacja formalna należy rozumieć obowiązek przyjęcia odpowiednich środków prawa krajowego realizujących cel dyrektywy (czynności stanowienia prawa). Niekiedy w literaturze nazywa się go zamiennie transpozycją, z zastrzeżeniem, że właściwie mamy do czynienia z transpozycją norm dyrektywy, a nie jej treści. Są to działania prawotwórcze, legislacyjne, do których zalicza się głównie takie czynności, jak np.: tworzenie nowych norm prawnych (obowiązek pozytywny), zmianę czy uchylenie istniejącej normy prawa krajowego sprzecznej z implementowanymi normami dyrektywy (obowiązek negatywny). Można wyróżnić trzy modele działań transpozycyjnych (ze względu na przyjętą technikę) 10 : brak działań w sytuacji uprzedniego istnienia prawa krajowego zgodnego z prawem wspólnotowym; stosowanie obowiązującego prawa krajowego nie stoi w sprzeczności z prawem wspólnotowym: dla spełnienia wymogu pewności prawa jest szczególnie istotne, aby w stosunku do jednostki stan prawny był jednoznaczny i konkretny oraz sprawiał, iż jest ona świadoma wszelkich swoich praw i obowiązków, na które w razie potrzeby może się skutecznie powoływać przed sądem krajowym 11. 10 B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze, Kraków 2004, s. 177 188. 11 Sprawa C-49/00, Komisja v. Republika Włoch, Zb. Orz. 2001, s. I-08575, w wersji elektronicznej dostępny na stronie: http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=pl&newform=newform&jurc dj=jurcdj&alldocrec=alldocrec&docj=docj&docor=docor&docop=docop&docav=docav&docsom= docsom&docinf=docinf&typeord=alltyp&numaff=49%2f00&ddatefs=&mdatefs=&ydatefs=&d datefe=&mdatefe=&ydatefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100&submit=szukaj.

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 275 Trybunał odmawia państwom członkowskim prawa do stworzenia takiej sytuacji, gdy brak działań transponujących normy dyrektywy do prawa krajowego uzasadniają bezpośrednią skutecznością niektórych postanowień dyrektyw; zastosowanie tej doktryny ma charakter uzupełniający, umożliwiający jednostkom dochodzenie swoich praw w przypadku niewywiązania się z obowiązku implementacji; transpozycji nie wymagają normy ustanawiające kompetencje nadzorcze Komisji w zakresie konsultacji z państwami członkowskimi lub obowiązek notyfikacji przygotowanych i już podjętych środków prawa krajowego; transpozycja dosłowna jest możliwa w przypadkach bardzo szczegółowych, precyzyjnych dyrektyw, które stosują harmonizację zupełną; transpozycja poprzez odesłanie: bezpośrednio do publikacji w DzU UE, do publikacji w krajowym DzU, gdzie dyrektywa stanowi załącznik do instrumentu implementacyjnego. Dyrektywie nie można przyznać statusu normy prawa krajowego i w pełni ją stosować, sytuacja ta jest dopuszczalna tylko przy dyrektywach niepozostawiających państwom członkowskim swobody implementacyjnej zbliżonych swą treścią do rozporządzeń. Do drugiej grupy działań implementacji przed upływem terminu wyznaczonego w dyrektywie zalicza się notyfikację Komisji podjętych przez państwo członkowskie środków implementacyjnych. Niektóre dyrektywy mogą wymagać dostarczenia kopii projektów lub uchwalonych aktów implementacyjnych Komisji. To, na jakim etapie prac legislacyjnych państwa są zobowiązane dostarczać Komisji wymagane dokumenty, zależy od charakteru norm dyrektywy. Przyjęcie do wiadomości przez Komisję odpowiednich działań poczynionych przez państwa członkowskie nie jest równoznaczne z uznaniem ich za prawidłowe, ponieważ Komisja na tym etapie nie bada tych działań i nie analizuje pod względem ich faktycznego rezultatu. Jest to tylko element koordynujący, na podstawie notyfikacji Komisja zdobywa informację o tym, czy dyrektywa w terminie została, czy nie została implementowana, a nie ustala poprawność tej implementacji. W ostatniej grupie implementacji przed upływem terminu wyznaczonego w dyrektywie znajdują się inne czynności stosowania prawa (implementacja praktyczna). Do tej grupy zalicza się głównie takie czynności, jak np.: wydawanie aktów wewnętrznych (o charakterze wykonawczym) skierowanych do jednostek administracyjnych podległych organowi wydającemu takie akty (np. określające sposób korzystania z kompetencji nadanych im przez akty legislacyjne),

276 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej czynności i akty administracyjne (np. decyzje indywidualne na podstawie ustaw), czynności nadzoru i kontroli administracyjnej (monitorowanie, inspekcja, działania korekcyjne), czynności faktyczne o charakterze organizacyjnym i technicznym (np. wymiana informacji, konsultacje). W drugiej fazie implementacji, tj. po czasie wyznaczonym w dyrektywie, ma miejsce zastosowanie norm prawa krajowego, które prawidłowo implementowały dyrektywę w wyznaczonym czasie (stosowanie prawa). Odnosi się to szczególnie do czynności organów sądowych albo administracyjnych, z zastrzeżeniem że: w przypadkach norm prawa krajowego prawidłowo implementującego dyrektywy stosowane będą normy prawa krajowego, w przypadku nieterminowej lub niekompletnej implementacji organy krajowe (administracji i/lub sądowe) są zobowiązane stosować bezpośrednio normy samej dyrektywy, aby osiągnąć rezultat przez nią założony. Trybunał Sprawiedliwości odmawia bezpośredniego poziomego (horyzontalnego) skutku dyrektywom, co oznacza, że osoby fizyczne lub prawne w sporze sądowym nie mogą powoływać się na wynikające z nich prawa i obowiązki 12. Natomiast mogą w sporze przeciwko państwu lub jego szeroko pojętym organom wywierać pionowy (wertykalny) skutek bezpośredni 13. Wyjątkowo w przypadkach norm dyrektyw bezpośrednio skutecznych w fazie ich stosowania właściwe będą zarówno normy krajowe, jak i wspólnotowe. Ponadto do tej fazy zalicza się również kontrolę przestrzegania norm prawa krajowego i zastosowania odpowiednich środków, które implementowały dyrektywę (egzekwowanie). Proces ten zapewnia normom dyrektyw ich pełną skuteczność i nie wyklucza konieczności nałożenia sankcji karnych lub/i administracyjnych na podmioty prywatne oraz wykonywanie czynności nadzorczych i kontrolnych. W doktrynie wypracowano zasady określające prawidłowość procesu implementacji, z których wynika, że: wszystkie organy państwa zobowiązane są do podejmowania działania ogólnego albo szczególnego rodzaju na rzecz osiągnięcia rezultatu określonego w dyrektywie. Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do 12 Sprawa 152/84, Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Heath Authority Authority (Teaching), tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.doc.ukie.gov. pl/dt/61984j0152.doc. 13 Sprawa 41/74, Yvonne van Duyn v. Home Office, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://curia.europa.eu/arrets/tra-doc-pl-arret-c-0041-1974-200406990-05_01.html.

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 277 osiągnięcia rezultatu przez nią zamierzonego oraz obowiązek wynikający z art. 5 (obecny art. 10) Traktatu, do podjęcia wszelkich właściwych środków o charakterze ogólnym lub szczególnym, dla zapewnienia wykonania tego zobowiązania, wiąże wszystkie organy państw członkowskich, włączając w to w zakresie leżącym w ich jurysdykcji sądy. [...] stosując prawo wewnętrzne, w szczególności postanowienia specjalnie wprowadzone w celu wykonania dyrektywy, sąd krajowy powinien, tak dalece jak jest to możliwe, interpretować prawo wewnętrzne, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć skutek zamierzony w art. 189 ust. 3 TWE [obecnie 249]. Do sądu krajowego należy interpretowanie i stosowanie ustawodawstwa przyjętego w celu wykonywania dyrektywy w zgodzie z wymogami prawa wspólnotowego, tak dalece jak pozostawiono mu swobodę do takiego działania w prawie krajowym 14 ; normy implementujące muszą mieć charakter powszechnie obowiązujących dla zapewnienia możliwości dochodzenia przez jednostki praw wynikających z dyrektywy; choć państwa mają swobodę w implementacji, to nie narusza ona zobowiązania państw do przyjęcia w ramach ich prawa niezbędnych środków dla pełnej skuteczności dyrektywy zgodnie z jej celami. Obowiązek ten wiąże wszystkie organy państwa, włączając w to sądy; nie w każdym przypadku do transpozycji dyrektywy niezbędna jest działalność ustawodawcza, niemniej istnienie w danym państwie jedynie praktyki administracyjnej odpowiadającej rezultatowi określonemu w dyrektywie nie jest wystarczające. Jest rzeczą podstawową, że każde państwo członkowskie powinno wykonywać dyrektywy w sposób w pełni zgodny z wymogami jasności i pewności sytuacji prawnych [...]. Praktyki o charakterze administracyjnym, które ze swej natury mogą być zmienione w sposób i w czasie dogodnym dla władzy i nie są dostatecznie szeroko publikowane, nie mogą być uważane za właściwe wypełnienie zobowiązań nałożonych [...] na państwa, do których adresowane są dyrektywy (sprawa 102/79, Komisja v. Belgia). Jeżeli przeszkodą dla transpozycji dyrektywy są postanowienia konstytucji państwa członkowskiego, konieczna jest zmiana konstytucji. [...] Państwo członkowskie nie może powoływać trudności wewnętrznych, przepisów systemu prawa krajowego, a nawet konstytucyjnych w celu usprawiedliwienia 14 Sprawa 14/83, Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://curia.europa.eu/arrets/tra-doc-pl- ARRET-C-0014-1983-200407000-05_02.html.

278 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej niedociągnięć w wypełnieniu zobowiązań lub dotrzymaniu terminu określonego we wspólnotowej dyrektywie (sprawa 102/79, Komisja v. Belgia); należy starać się jak najszerzej uwzględnić terminologię krajową, nie powinno się jednak sztucznie adaptować pojęć znanych z prawa krajowego do nowych instytucji prawnych wprowadzanych przez prawo wspólnotowe, zwłaszcza gdy celem dyrektywy było wprowadzenie jednolitej terminologii we wszystkich państwach członkowskich i usunięcie występujących do tej pory rozbieżności; warunkiem osiągnięcia efektywności implementacji może być ustanowienie w prawie krajowym sankcji proporcjonalnych do wagi naruszenia oraz nadających się do praktycznego stosowania; T. S. dopuszcza nadanie krajowemu aktowi implementacyjnemu mocy wstecznej. implementacja aktu prawa UE czynności przed upływem terminu wyznaczonego w akcie czynności po upływie terminu wyznaczonego w akcie transpozycja notyfikacja implementacja praktyczna stosowanie norm prawa krajowego egzekwowanie norm prawa krajowego Źródło: opracowanie własne na podstawie B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja..., op. cit., s. 46 i n. Schemat 3. Czynności składające się na prawidłową i pełną implementację. Wyżej opisane zasady i mechanizmy procesu implementacji na przykładzie dyrektyw swobodnie można odnieść również do instrumentów realizacji celów III filara decyzji ramowych i decyzji z zastrzeżeniem, że w Traktacie odmawia się im charakteru bezpośredniego stosowania. W związku z tym w przypadku

Zasady wdrażania prawa wspólnotowego 279 nieterminowej lub niepełnej implementacji ich norm do prawa krajowego sądy krajowe nie mogą nałożyć odpowiedzialności karnej (przewidywanej w tych aktach) na jednostkę, nie powstanie odpowiedzialność za określone kategorie przestępstw regulowane w tym akcie. Natomiast sądy krajowe mają obowiązek dokonać interpretacji prawa krajowego w świetle celu i treści decyzji ramowej 15. 2.3. Wdrożenie poprzez wykładnię prawa Powszechnie uznaje się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że krajowe sądy w przypadku rozstrzygania sporów wynikłych na gruncie prawa wspólnotowego mają obowiązek dokonywać takiej wykładni prawa krajowego, która prowadzi do zapewnienia podmiotom indywidualnym ochrony prawnej przewidzianej przez prawo wspólnotowe (patrz schemat 1). Zasadę tę należy odnieść do sytuacji, gdy dyrektywa nie została implementowana do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego lub gdy uczyniono to niewłaściwie. Wówczas sąd krajowy przy stosowaniu przepisów prawa krajowego powinien je interpretować w świetle dyrektywy w celu osiągnięcia rezultatu przez nią zamierzonego. Zasada ta jest ograniczona kilkoma innymi zasadami prawa, w tym zasadą pewności prawa i nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz), niemniej dyrektywa nieimplementowana lub nieprawidłowo implementowana nie może stanowić podstawy do odpowiedzialności karnej, jeżeli takiej odpowiedzialności nie przewiduje prawo krajowe 16. wdrożenie poprzez wykładnię prawa instytucja zapytania wstępnego w obszarze wspólnotowym prawo krajowych sądów powszechnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości prawo przyznane państwom członkowskim (z zastrzeżeniem fakultatywności opinii), Radzie UE i Komisji; realizacja prawa przez sądy krajowe wydające orzeczenia ostateczne Źródło: opracowanie własne. Schemat 4. Wdrożenie poprzez wykładnię prawa 15 Sprawa C-105/03, Postępowanie karne przeciwko M. Pupino [w:] M. Szwarc, Decyzje ramowe jako instrument harmonizacji prawa karnego w UE, Państwo i Prawo 2005, nr 7, s. 25 i n. 16 Tak: T. Bielska-Sobkowicz, Wdrożenie prawa Wspólnot Europejskich do krajowego systemu prawa [w:] Prawo Unii Europejskiej w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich, WAiP, Warszawa 2004, s. 39 45.

280 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej 1.4. Powdrożeniowa praktyka i kontrola administracyjna W licznych obszarach regulowanych prawem wspólnotowym występuje potrzeba aktywnego działania ze strony władz administracyjnych państw członkowskich w imieniu Unii. W czynnościach tych władze państw członkowskich są wynagradzane ryczałtowo za wykonane usługi. Do krajowych organów administracji należy wprowadzenie w życie polityki handlowej, Wspólnej Polityki Rolnej oraz każdej innej polityki wspólnej, odzyskiwanie sum wpłaconych bezzasadnie lub z naruszeniem prawa, a także wystąpienie do sądu przeciwko osobom prywatnym w tej sprawie 17. Praktyczna kontrola odbywa się głównie poprzez wymianę informacji. Komisja może sprawdzić, czy służby krajowe właściwie wywiązują się ze swoich zadań, czynią one jednak tę powinność na własną odpowiedzialność, nie mogą otrzymywać poleceń ani instrukcji pochodzących od władz wspólnotowych 18. Taki sposób uregulowania systemu sankcjonowania umożliwia powstanie różnic w poszczególnych państwach i nie wyklucza ryzyka luki w sankcjach karnych prawa wspólnotowego. Sytuacja ta uległa zmianie po zawiązaniu współpracy policyjnej i sądowej w prawach karnych (Tytuł VI TUE). III filar UE stworzył możliwość określenia wspólnych naruszeń prawa i harmonizowania sankcji. Przykładowo przyjęcie Konwencji w sprawie ochrony finansowych interesów Wspólnoty (26 lipca 1995 roku) normuje pojęcie sankcji skutecznych i proporcjonalnych. Natomiast decyzja ramowa z 29 maja 2000 roku wzmacnia sankcje karne dla ochrony przeciwko biciu fałszywych monet euro i daje większą skuteczność w powiązaniu z instrumentem z zakresu I filara UE, jak np. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1338/2001 z 28 czerwca 2001 roku ustanawiające środki niezbędne dla ochrony euro przed fałszowaniem. 3. Pytania i zagadnienia kontrolne Czym się różni proces implementacji od transpozycji? Jakie skutki prawne wywołuje data implementacji? Co to jest transpozycja przez odesłanie? Kto pobiera należne Unii Europejskiej opłaty celne? 4. Literatura uzupełniająca Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, C. Mik (red.), TNOiK, Toruń 1998 17 J. Dutheil de la Rochère, Wstęp do prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 146. 18 Ibidem.