PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH

PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH KOMPENDIUM AKADEMICKIE redakcja naukowa Paweł Smoleń Marcin Burzec, Michalina Duda Beata Kucia-Guściora, Monika Münnich Piotr Pomorski, Paweł Smoleń Warszawa 2012

Spis treści Wykaz skrótów... 7 Słowo wstępne... 11 Część I Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów... 13 Część II Ustawa o finansach publicznych... 19 Dział 1. Zasady ogólne finansów publicznych... 19 Dział 2. Państwowy dług publiczny... 61 Dział 3. Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa... 72 Dział 4. Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi... 101 Dział 5. Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa j.s.t.... 103 Dział 6. Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w j.s.f.p.... 119 Część III Dochody jednostek samorządu terytorialnego... 124 Część IV Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych... 147 Część V Finanse Unii Europejskiej... 157 Bibliografia... 202 5

Wykaz skrótów Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) rozporządzenie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów w sprawie. klasyfikacji. i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych dochodów (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. u.d.j.s. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) u.f.p. z 2005 r. ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) u.n.d.f.p. u.w.u.f.p. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) Inne BGK BIP DNB EBA EBC EBI Bank Gospodarstwa Krajowego Biuletyn Informacji Publicznej Dochód Narodowy Brutto Europejski Urząd Nadzoru Bankowego Europejski Bank Centralny Europejski Bank Inwestycyjny 7

Wykaz skrótów EBOiR EFR EFRG EFRR EFRROW EFS EIOPA EMS ESA ESBC ESMA ESNF ESRB FK FS GSP j.s.f.p. j.s.t. KBiFP KFP KRUS KWRiST MF MFW NBP NIK OECD OLAF OTK-A OwSS PFRON PiP PKB PND Prz. Sejm. PUG RIO RM RPEiS Sam. Teryt. SP Sprawozdanie Rady Ministrów Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju Europejski Fundusz Rybacki Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich Europejski Fundusz Społeczny Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych Europejski Mechanizm Stabilności Europejskie Urzędy Nadzoru Europejski System Banków Centralnych Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych Europejski System Nadzoru Finansowego Europejska Rada do spraw Ryzyka Systemowego Finanse Komunalne Fundusz Spójności Gdańskie Studia Prawnicze jednostki sektora finansów publicznych jednostki samorządu terytorialnego Komisja Budżetu i Finansów Publicznych Komisja Finansów Publicznych Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Minister Finansów Międzynarodowy Fundusz Walutowy Narodowy Bank Polski Najwyższa Izba Kontroli Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Państwo i Prawo produkt krajowy brutto Procedura nadmiernego deficytu Przegląd Sejmowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego regionalna izba obrachunkowa Rada Ministrów Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Skarb Państwa Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., Warszawa 2012 8

Wykaz skrótów TK TO UGiW WPF WPFP WPI WRF ZUS Trybunał Konstytucyjny Trybunał Obrachunkowy Unia Gospodarcza i Walutowa Wieloletnia Prognoza Finansowa Wieloletni Plan Finansowy Państwa Wieloletni Plan Inwestycyjny Wieloletnie Ramy Finansowe Zakład Ubezpieczeń Społecznych 9

Słowo wstępne Problematyka finansów publicznych odznacza się wyjątkowo szerokim zakresem merytorycznym. Bez wątpienia wyróżnia się również istotnym znaczeniem praktycznym. Obejmuje przecież fundamentalne założenia prawidłowego funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Niejako z natury rzeczy sfera ta budzi zainteresowanie nie tylko prawników, ale także ekonomistów, praktyków życia gospodarczego i oczywiście polityków. Skomplikowany charakter tej materii prawnej sprawia, że znajomość kształtujących ją rozwiązań przybiera niekiedy postać wiedzy przeznaczonej jedynie dla osób wybranych czy wręcz wtajemniczonych. Swoistym odzwierciedleniem tego stanu rzeczy stają się często trudności w trakcie sesji egzaminacyjnej studentów tych kierunków, które w swej ofercie programowej zawierają wykłady, konwersatoria i zajęcia ćwiczeniowe z zakresu prawa finansów publicznych. Przygotowana publikacja skierowana jest przede wszystkim do uczestników wykładów kursowych, wykładów specjalizacyjnych (konwersatoriów, fakultetów), seminariów magisterskich i doktorskich, prowadzonych dla studentów oraz absolwentów prawa, administracji, europeistyki i kierunków ekonomicznych. Może być także pomocna w trakcie różnorodnych studiów podyplomowych, kursów dla doradców finansowych czy aplikacji prawniczych. W swym zasadniczym założeniu obejmuje ona podstawowe zagadnienia merytoryczne prawa finansów publicznych. W zamyśle autorów kompendium ma zawierać wybrane, najważniejsze kwestie z tego zakresu, niezbędne dla realizacji przede wszystkim głównego nurtu wykładu akademickiego. Opracowanie nie aspiruje do określenia pełnej formuły merytorycznej finansów publicznych, które to pojęcie stosunkowo różnorodnie jest definiowane w literaturze przedmiotu. Ponadto takie szerokie ujęcie wykraczałoby poza przyjęte ramy i charakter publikacji. Struktura opracowania nawiązuje do tradycyjnej sekwencji prezentacji i omawiania poszczególnych zagadnień w toku wykładu akademickiego oraz formułowanych następnie w testach egzaminacyjnych (dość powszechnie obecnie stosowanych) grup tematycznych, na podstawie których weryfikowana jest wiedza studentów. Obok zatem zagadnień teoretycznych kompendium obejmuje przede wszystkim regulacje: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.), ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Ponadto z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejskiej konieczne jawi się uwzględ- 11

Słowo wstępne nienie również tego obszaru finansów publicznych. Przyjęcie takiego kryterium pozwoliło wyróżnić pięć części kompendium: I. Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów II. Ustawa o finansach publicznych III. Dochody jednostek samorządu terytorialnego IV. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych V. Finanse Unii Europejskiej W każdej z części zostały pogrupowane wybrane zagadnienia merytoryczne. Punktem wyjścia w ich prezentacji i omawianiu były wskazane powyżej regulacje. Oczywiście w wielu przypadkach sięgano również do innych unormowań oraz do literatury przedmiotu. Hasłowe (alfabetyczne) i sumaryczne ujęcie materii powinno pozytywnie wpływać na komfort korzystania z przygotowanego opracowania. W imieniu autorów Paweł Smoleń Lublin, wrzesień 2012 12

Część I Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów Budżet państwa i ustawa budżetowa w przepisach Konstytucji RP Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) budżet państwa uchwalany jest przez Sejm. Budżet, jako podstawowy plan finansowy państwa, uchwalany jest w formie ustawy o szczególnych cechach, tj. w formie ustawy budżetowej 1, która uchwalana jest na okres roczny i która stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa. Podkreślić należy, że coroczne istnienie budżetu uchwalonego w formie ustawy budżetowej jest wartością konstytucyjnie chronioną 2. Jedynie w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym, natomiast w sytuacji, w której ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Konstytucja RP przewiduje, że zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania tej ustawy określa ustawa. W obecnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ponadto w ustawie zasadniczej zawarte są przepisy normujące procedurę uchwalania i kontroli wykonania ustawy budżetowej. W myśl tych regulacji inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym oraz zmiany ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie RM. Rada Ministrów zobowiązana jest przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, jedynie w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze 1 Szerzej zob. T. Dębowska-Romanowska, Cechy ustawy budżetowej i budżetu w świetle art. 219 Konstytucji RP, PiP 2000, z. 5, s. 21 i n.; E. Chojna-Duch, Charakter prawny ustawy budżetowej (uwagi na tle wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego), PiP 1995, z. 7, s. 43 48. 2 Zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 186; J. Skórzewska, Budżet, finanse publiczne jako wartość konstytucyjna (w:) Prawo i Godność. Księga pamiątkowa w 70. rocznicę urodzin Profesora Wojciecha Łączkowskiego, red. S. Fundowicz, F. Rymarz, A. Gomułowicz, Lublin 2003, s. 229 240; W. Łączkowski, Czy budżet państwa jest wartością konstytucyjną podlegającą ochronie Trybunału Konstytucyjnego (w:) Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999, s. 283 291. 13

Finanse samorządu terytorialnego w przepisach Konstytucji RP przedłożenie projektu. Przyspieszeniu prac nad ustawą budżetową służą przepisy, zgodnie z którymi Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania, zaś Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7 dni od dnia jej przedstawienia przez marszałka Sejmu. Prezydent RP nie może zawetować ustawy budżetowej, może natomiast przed jej podpisaniem zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją RP. Trybunał jest wówczas zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w ciągu 2 miesięcy od dnia jego złożenia. Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. W myśl przepisów Konstytucji RP wykonanie ustawy budżetowej podlega kontroli Sejmu. W związku z powyższym RM zobowiązana jest do złożenia Sejmowi, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia RM absolutorium. Udzielenie absolutorium oznacza uznanie przez Sejm prawidłowości działalności finansowej RM w okresie roku budżetowego 3. [dr Michalina Duda] Finanse samorządu terytorialnego w przepisach Konstytucji RP Zgodnie z Konstytucją RP ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej władzy, wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność istotną część zadań publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samorząd terytorialny, jako wspólnota polityczno-terytorialna, współuczestniczy również w sprawowaniu władztwa finansowego 4. Oznacza to, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych. Zakres udziału jednostek samorządu terytorialnego w tych dochodach musi odpowiadać zakresowi ich zadań, a wszelkie zmiany zadań i kompetencji samorządu powinny następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (zasada adekwatności). Zmiany w podziale dochodów publicznych mogą przy tym przybierać różne formy od stworzenia przez ustawodawcę możliwości zwiększenia dochodów własnych tych jednostek po zapewnienie środków z odpowiedniej dotacji celowej 5. Konstytucja RP statuuje zasadę ustawowego przekazywania źródeł dochodów na rzecz samorządu. Stanowi również, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, przy czym podstawowe znaczenie w zakresie finansowania zadań własnych samorządu mają tzw. dochody własne 6. Elementem składowym władztwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego jest tzw. władztwo daniowe, tj. prawo tych jednostek do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. W świetle Konstytucji RP podatki mogą być nakładane wyłącznie w formie ustawy, co oznacza, że władztwo podatkowe 3 Szerzej zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. 4 Szerzej zob. W. Miemiec, Finanse samorządu terytorialnego w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, FK 1997, nr 5, s. 7 14. 5 Zob. B. Banaszak, Konstytucja..., s. 758. 6 Szerzej zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 242 246. 14

Funkcje finansów publicznych jednostek samorządu terytorialnego reglamentowane jest przez ustawodawcę wskazującego rodzaje podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego 7. W ujęciu konstytucyjnym podatkami i opłatami lokalnymi będą zatem te świadczenia, które spełniają dwa kryteria. Po pierwsze stanowią dochód budżetu samorządowego, po drugie jednostka samorządowa może ustalać ich wysokość 8. Wyrazem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego jest również ustanowienie odrębnego nadzoru finansowego nad tymi jednostkami. W myśl przepisów Konstytucji RP w sprawach finansowych organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są regionalne izby obrachunkowe, czyli organy niezależne od administracji rządowej. [dr Michalina Duda] Funkcje finansów publicznych Inaczej: cele, zadania, jakie stawiane są przed systemem finansowym danego państwa. Cele te szeroko zakreślone są w doktrynie finansów publicznych, tak prawniczej, jak i ekonomicznej stąd też nie poddają się jednolitym klasyfikacjom 9. Najważniejszą z nich jest funkcja fiskalna, która determinuje istnienie wszystkich pozostałych. Stanowi on wyraz działalności każdego państwa, a polega na gromadzeniu (alimentacji) odpowiedniej ilości środków pieniężnych za pomocą aparatu skarbowego (np. urzędy skarbowe), tak aby państwo lub samorząd którym te środki są dostarczane mogły sprawnie zaspokajać potrzeby publiczne. Wynaturzeniem funkcji fiskalnej jest zjawisko fiskalizmu, utożsamiane z nadmiernym poziomem obciążenia podatkowego nakładanego na społeczeństwo i przedsiębiorców, co wymusza potrzebę rozsądnego czerpania dochodów publicznych bez uszczerbku dla ich źródła albo konkretnego dawcy. Z funkcją fiskalną łączy się funkcja redystrybucyjna (alokacyjna). Celem finansów publicznych nie jest bowiem samo zgromadzenie dochodów budżetowych, lecz przede wszystkim ich redystrybucja. Jest ona realizowana przez transfer środków publicznych, zgromadzonych w budżecie państwa zarówno dla podmiotów należących do sektora finansów publicznych, jak i innych podmiotów (np. osób fizycznych). Głównym kryterium redystrybucji jest przeznaczanie środków na rzecz takich podmiotów, które w ogóle nie uzyskują dochodów publicznych albo osiągają je w stopniu niegwarantującym samodzielności finansowej. Redystrybucja środków publicznych może mieć zróżnicowany charakter, np. pod kątem terytorialnym, podmiotowym, przedmiotowym i czasowym 10. Z kolei funkcja ewidencyjno-kontrolna (analityczna) polega na badaniu stanu gospodarki państwa poprzez analizę procesu gromadzenia i alokacji środków publicznych. Pozwala to m.in. sformułować standardy prawidłowego funkcjonowania finansów publicznych (np. określenie modelowych zasad gromadzenia dochodów czy modelowych zasad dotowania instytucji prywatnych) oraz zapobiegać nadużyciom i nieprawidłowościom gospodarczym (np. zaległości podatkowe, szara strefa). Ostatnią z głównych funkcji finansów publicznych jest funkcja stymulacyjna (interwencyjna), zakładająca możliwość aktywnego 7 Zob. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r., K 21/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 17. 8 Zob. L. Etel, Miejscowe prawo podatkowe w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, red. S. Pikulski [i in.], Olsztyn 2004, s. 148. 9 Szerzej na temat klasyfikacji i znaczenia funkcji finansów publicznych zob. m.in. S. Owsiak, Finanse Publiczne teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 66 78; A. Wernik, Finanse publiczne, Warszawa 2011, s. 129 139; E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2010, s. 37 43. 10 E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych..., s. 39. 15