Jan Barcz Ustrój lizbońskiej Unii Europejskiej Podstawy traktatowe, struktura, instytucje i prawo Wszechnica IJM Wydanie drugie (rozszerzone) 1
Autor: Prof. zw. dr hab. Jan Barcz kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie; były dyplomata, m.in. Ambasador RP w Wiedniu (1995-1999), dyrektor Departamentu UE MSZ (2000-2001). Recenzenci Prof. dr hab. Agnieszka Grzelak Prof. dr hab. Jerzy Kranz Ten utwór jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-użycie niekomercyjne 4.0 Międzynarodowe. Pełna treść licencji dostępna na stronie creativecommons.org Książka jest dostępna w Internecie na stronie: www.janbarcz.republika.pl ISBN: 978-83-943027-1-9 Wszechnica IJM Wydanie drugie (rozszerzone) Piaseczno 2017 2
Ramowy spis treści Ramowy spis treści. 3 Szczegółowy spis treści 7 Wykaz akronimów.... 16 Wstęp.. 19 Rozdział 1 Droga do Traktatu z Lizbony... 22 1.1. Uwagi wstępne... 22 1.2. Pakiet nicejski........ 22 1.3. Konwent UE i Konferencja Międzyrządowa 2003/2004..... 27 1.4. Traktat konstytucyjny charakter prawny i zakres regulacyjny........ 28 1.5. Status Polski w świetle rozwiązań proponowanych przez Traktat konstytucyjny. 30 1.6. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu konstytucyjnego.... 30 1.7. Kontynuowanie reformy ustrojowej Unii Europejskiej w warunkach odrzucenia Traktatu konstytucyjnego... 33 1.8. Droga do kompromisu... 36 1.9. Kompromis ustalony podczas spotkania Rady Europejskiej 21-22 czerwca 2007 roku i Konferencja Międzyrządowa 2007. 38 1.10. Forma prawna Traktatu z Lizbony..... 39 1.11. Traktat z Lizbony a Traktat konstytucyjny. 42 1.12. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu z Lizbony.. 45 1.13. Wnioski.. 50 Rozdział 2 Dyskusja w Polsce na temat ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego i Traktatu z Lizbony...... 52 2.1. Uwagi wstępne..... 52 2.2. Okres refleksji.. 52 2.3. Prace nad nowym traktatem rewizyjnym (okres Prezydencji niemieckiej)... 54 2.4. Mandat Konferencji Międzyrządowej..... 56 3
2.5. Okres prac Konferencji Międzyrządowej i kompromis osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej 18-19 października 2007 roku.. 59 2.6. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu z Lizbony w Polsce.... 65 2.7. Wnioski.... 72 Rozdział 3 Reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej...... 75 3.1. Uwagi wstępne..... 75 3.2. Przekształcenie Unii Europejskiej w spójną organizację międzynarodową.... 76 3.3. Sprecyzowanie kompetencji Unii Europejskiej... 78 3.4. Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wobec prawa krajowego państw członkowskich..... 86 3.5. Umocnienie wspólnej aksjologii Unii Europejskiej..... 88 3.6. Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej... 95 3.7. Umocnienie ochrony praw podstawowych.... 105 3.8. Formuła podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną.. 122 3.9. Zwiększenie liczby obszarów objętych formułą większości kwalifikowanej... 137 3.10. Refleksje dotyczące ewolucji formuły większości kwalifikowanej..... 146 3.11. Elastyczność w ramach instytucjonalno-prawnych Unii Europejskiej... 146 3.12. Wystąpienie z Unii Europejskiej.... 149 3.13. Wnioski.... 152 Rozdział 4 Reformy instytucjonalne 155 4.1. Uwagi wstępne... 155 4.2. Katalog instytucji... 157 4.3. Zasady działania instytucji. 158 4.4. Reforma Parlamentu Europejskiego...... 158 4.5. Reforma Rady Europejskiej... 186 4.6. Reforma Rady UE.. 193 4.7. Prezydencja hybrydowa..... 196 4.8. Reforma Komisji Europejskiej.... 222 4.9. Reforma sądów unijnych..... 238 4
4.10. Reforma organów doradczych.... 261 4.11. Wnioski.... 263 Rozdział 5 Aspekty strukturalne i instytucjonalne reform sektorowych ustroju Unii Europejskiej.... 266 5.1. Uwagi wstępne.. 266 5.2. Reformy w dziedzinie polityk i działań wewnętrznych..... 267 5.3. Reformy w dziedzinie stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej.. 273 5.4. Reformy Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. 280 5.5. Wnioski.. 283 Rozdział 6 Reformy w dziedzinie prawa pierwotnego Unii Europejskiej... 285 6.1. Uwagi wstępne... 285 6.2. Zakres reform procedury zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE 286 6.3. Reforma procedury zawarcia traktatu rewizyjnego: zwykła procedura zmiany... 287 6.4. Reforma procedur kładki: uproszczona procedura zmiany 290 6.5. Zawieranie traktatów akcesyjnych. 296 6.6. Zawieranie przez UE umów międzynarodowych.. 298 6.7. Perspektywa rewizji Traktatów stanowiących podstawę UE. 305 6.8. Wnioski.. 312 Rozdział 7 Reformy w dziedzinie prawa pochodnego UE.. 315 7.1. Uwagi wstępne... 315 7.2. Katalog aktów prawa pochodnego i nowa hierarchia aktów prawa pochodnego. 317 7.3. Kontekst wcześniejszej komitologii procedura regulacyjna połączona z kontrolą... 319 7.4. Akty delegowane... 323 7.5. Akty wykonawcze.. 341 7.6. Podsumowanie: kryteria rozróżnienia aktów delegowanych od aktów Wykonawczych.. 354 5
7.7. Zmiany w procedurach postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości nakierowane na podniesienie efektywności prawa UE.. 356 7.8. Wnioski.. 363 Rozdział 8 Dostosowania ustrojowe w Polsce do reform wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony.. 365 8.1. Uwagi wstępne... 365 8.2. Ustawa kooperacyjna 2010.... 367 8.3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 roku.. 381 8.4. Wnioski.. 395 Wnioski końcowe 397 Bibliografia.. 401 6
Szczegółowy spis treści Ramowy spis treści.. 3 Szczegółowy spis treści.... 7 Wykaz akronimów.... 16 Wstęp.. 19 Rozdział 1 Droga do Traktatu z Lizbony... 22 1.1. Uwagi wstępne... 22 1.2. Pakiet nicejski... 22 1.3. Konwent UE i Konferencja Międzyrządowa 2003/2004....... 27 1.4. Traktat konstytucyjny charakter prawny i zakres regulacyjny.... 30 1.5. Status Polski w świetle rozwiązań proponowanych przez Traktat konstytucyjny..... 32 1.6. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu konstytucyjnego... 32 1.7. Kontynuowanie reformy ustrojowej Unii Europejskiej w warunkach odrzucenia Traktatu konstytucyjnego.... 33 1.8. Droga do kompromisu....... 33 1.9. Kompromis ustalony podczas spotkania Rady Europejskiej 21-22 czerwca 2007 roku i Konferencja Międzyrządowa 2007........ 38 1.10. Forma prawna Traktatu z Lizbony......... 39 1.11. Traktat z Lizbony a Traktat konstytucyjny........ 42 1.12. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu z Lizbony.. 45 1.13. Wnioski.... 50 Rozdział 2 Dyskusja w Polsce na temat ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego i Traktatu z Lizbony.. 52 2.1. Uwagi wstępne. 52 2.2. Okres refleksji.. 52 2.3. Prace nad nowym traktatem rewizyjnym (okres Prezydencji niemieckiej).. 54 7
2.4. Mandat Konferencji Międzyrządowej.. 56 2.5. Okres prac Konferencji Międzyrządowej i kompromis osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej 18-19 października 2007 roku... 59 2.6. Przebieg procedury ratyfikacyjnej Traktatu z Lizbony w Polsce... 65 2.6.1. Procedura ratyfikowania traktatów rewizyjnych... 65 2.6.2. Ratyfikacja Traktatu akcesyjnego.. 66 2.6.3. Procedura ratyfikacyjna Traktatu konstytucyjnego.... 66 2.6.4. Procedura ratyfikacyjna Traktatu z Lizbony.. 68 2.6.5. Po referendach w Irlandii... 71 2.7. Wnioski 72 Rozdział 3 Reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej.. 75 3.1. Uwagi wstępne. 75 3.2. Przekształcenie Unii Europejskiej w spójną organizację międzynarodową.... 76 3.3. Sprecyzowanie kompetencji Unii Europejskiej... 78 3.3.1. Sprecyzowanie podziału kompetencji między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi.... 78 3.3.2. Zasady podziału kompetencji i rodzaje kompetencji Unii Europejskiej.... 83 3.4. Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wobec prawa krajowego państw członkowskich. 86 3.5. Umocnienie wspólnej aksjologii Unii Europejskiej. 88 3.5.1. Wartości, cele i symbole Unii Europejskiej... 88 3.5.2. Procedura nadzorująca przestrzeganie praworządności..... 91 3.6. Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej..... 95 3.6.1. Zasady umocnienia legitymacji demokratycznej w Unii Europejskiej...... 95 3.6.2. Umocnienie roli parlamentów narodowych... 97 3.6.2.1. Nowe regulacje dotyczące parlamentów narodowych...... 97 3.6.2.2. Mechanizm monitorowania zasady pomocniczości..... 99 3.6.2.3. Inne postanowienia umacniające pozycję parlamentów narodowych w sprawach Unii Europejskiej... 102 3.6.2.4. Propozycje dalszego umocnienia roli parlamentów narodowych w sprawach Unii Europejskiej... 104 3.7. Umocnienie ochrony praw podstawowych.... 105 8
3.7.1. Uwagi wprowadzające. 105 3.7.2. Nadanie Karcie Praw Podstawowych mocy prawnej... 107 3.7.3. Przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 112 3.7.3.1. Podstawa prawna i obowiązek przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w świetle postanowień art. 6 ust. 2 TUE.. 112 3.7.3.2. Ograniczenia przedmiotowe umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka...... 113 3.7.3.3. Forma prawna przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: umowa akcesyjna. 115 3.7.3.4. Procedura zawarcia umowy dotyczącej przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w świetle prawa unijnego 117 3.7.3.5. Podmioty prowadzące negocjacje, finalizacja negocjacji i podstawowe regulacje.... 119 3.7.3.6. Opinia Trybunału Sprawiedliwości 2/13 z 18 grudnia 2014 roku... 119 3.8. Formuła podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną...... 122 3.8.1. Uwagi wprowadzające..... 122 3.8.2. Formuła większości kwalifikowanej w Traktacie z Nicei...... 123 3.8.3. Formuła większości kwalifikowanej w Traktacie konstytucyjnym. 130 3.8.4. Formuła większości kwalifikowanej w Traktacie z Lizbony... 132 3.9. Zwiększenie liczby obszarów objętych formułą większości kwalifikowanej... 137 3.9.1. Uwagi wprowadzające..... 137 3.9.2. Zwiększenie liczby obszarów objętych formułą większości kwalifikowanej na mocy Traktatu z Nicei..... 137 3.9.3. Zwiększenie liczby obszarów objętych formułą większości kwalifikowanej na mocy Traktatu z Lizbony..... 142 3.10. Refleksje dotyczące ewolucji formuły większości kwalifikowanej 146 3.11. Elastyczność w ramach instytucjonalno-prawnych Unii Europejskiej... 146 3.12. Wystąpienie z Unii Europejskiej..... 149 3.13. Wnioski...... 152 9
Rozdział 4 Reformy instytucjonalne.... 155 4.1. Uwagi wstępne... 155 4.2. Katalog instytucji... 157 4.3. Zasady działania instytucji. 158 4.4. Reforma Parlamentu Europejskiego.. 158 4.4.1. Umocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego.. 158 4.4.2. Alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim.. 160 4.4.2.1. Problem alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim w obliczu dużego rozszerzenia : pakiet nicejski 160 4.4.2.2. Modyfikowanie pakietu nicejskiego w toku dużego rozszerzenia... 167 4.4.2.2.1. Konsekwencje ustaleń szczytu kopenhaskiego (grudzień 2002 r.)... 167 4.4.2.2.2. Postanowienia przejściowe dotyczące końca kadencji 1999-2004... 167 4.4.2.2.3. Wyjściowy podział miejsc w kadencji 2004-2009.. 169 4.4.2.2.4. Przystąpienie Bułgarii i Rumunii do UE. 169 4.4.2.3. Alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim w kadencji 2009-2014... 172 4.4.2.3.1. Alokacja miejsc na początku kadencji 2009-2014 według (skorygowanego) pakietu nicejskiego... 172 4.4.2.3.2. Korekta alokacji miejsc w kadencji 2009-2014 na mocy tzw. Protokołu hiszpańskiego.. 174 4.4.2.3.3. Korekta alokacji miejsc w kadencji 2009-2014 w związku z przystąpieniem Chorwacji do UE.. 177 4.4.2.4. Alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim w okresie kadencji 2014-2019 (pakiet lizboński)... 175 4.4.2.4.1. Alokacja miejsc między państwami członkowskimi na podstawie decyzji Rady Europejskiej (2013/312/UE).. 177 4.4.2.4.2. Zasada degresywnej proporcjonalności.. 179 4.4.2.4.3. Alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim a równowaga instytucjonalna w UE.. 181 4.4.2.4.4. W poszukiwaniu trwałego systemu alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim... 183 10
4.4.2.5. Refleksje dotyczące ewolucji alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim... 185 4.4.3. Propozycje dalszych reform Parlamentu Europejskiego. 185 4.5. Reforma Rady Europejskiej... 186 4.5.1. Rada Europejska jako instytucja Unii Europejskiej. 186 4.5.2. Przewodniczący Rady Europejskiej. 187 4.5.3. Szczyt strefy euro. 189 4.5.4. Praktyka działania i propozycje dalszych reform Rady Europejskiej.. 190 4.6. Reforma Rady UE.. 193 4.6.1. Główne kierunki reformy Rady UE i obowiązujący stan prawny... 193 4.6.2. Propozycje dalszych reform Rady UE. 195 4.7. Prezydencja hybrydowa. 196 4.7.1. Znaczenie reformy... 196 4.7.2. Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych... 198 4.7.3. Przyczyny i koncepcje reformy formuły sprawowania Prezydencji 205 4.7.4. Prezydencja w pracach nad Traktatem konstytucyjnym 209 4.7.5. Podstawy prawne i ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji... 210 4.7.6. Funkcje Prezydencji. 216 4.7.7. Prezydencja hybrydowa w praktyce i głównie kierunki reformy 220 4.8. Reforma Komisji Europejskiej.. 222 4.8.1. Umocnienie efektywności Komisji Europejskiej i pozycji jej Przewodniczącego... 222 4.8.2. Problem składu kolegium Komisji Europejskiej.. 225 4.8.2.1. Amsterdams lefts 225 4.8.2.2. Liczba członków Komisji w Traktacie z Nicei... 227 4.8.2.3. Liczba członków Komisji w Traktacie konstytucyjnym 229 4.8.2.4. Liczba członków Komisji w Traktacie z Lizbony.. 230 4.8.2.5. Liczba członków Komisji w decyzji Rady Europejskiej 2013/272/UE 233 4.8.2.6. Refleksje dotyczące składu kolegium Komisji Europejskiej. 235 4.8.3. Propozycje dalszych reform Komisji Europejskiej 236 4.9. Reforma sądów unijnych 238 4.9.1. Ogólne zasady reformy i ich zakres. 238 4.9.2. Struktura i skład sądów unijnych.. 240 11
4.9.3. Ustanowienie komitetu opiniującego kandydatów na sędziów i rzeczników generalnych.. 241 4.9.4. Zmiany w procedurach przed sądami unijnymi 243 4.9.4.1. Zmiany w procedurze w sprawie skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego 243 4.9.4.2. Zmiany w procedurze prejudycjalnej 246 4.9.4.3. Problem uznania jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości do rozpatrywania pytań prejudycjalnych w stosunku do aktów prawnych dawnego III filara UE... 248 4.9.5. Ewolucja liczby i zasad rotacji rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości 251 4.9.5.1. Znaczenie problemu.. 251 4.9.5.2. Ewolucja liczby rzeczników generalnych do rozszerzenia Unii Europejskiej w 1995 roku 252 4.9.5.3. Kwestia liczby rzeczników generalnych w Traktacie z Nicei.. 254 4.9.5.4. Kwestia liczby rzeczników generalnych w Traktacie akcesyjnym 2004... 256 4.9.5.5. Kwestia liczby rzeczników generalnych w Traktacie konstytucyjnym. 257 4.9.5.6. Uzgodnienia podjęte podczas negocjacji nad Traktatem z Lizbony. 258 4.9.5.7. Finalizacja podjętych ustaleń... 259 4.9.5.8. Refleksje dotyczące liczby rzeczników generalnych 260 4.10. Reforma organów doradczych. 261 4.11. Wnioski 263 Rozdział 5 Aspekty strukturalne i instytucjonalne reform sektorowych ustroju Unii Europejskiej 266 5.1. Uwagi wstępne.. 266 5.2. Reformy w dziedzinie polityk i działań wewnętrznych. 267 5.3. Reformy w dziedzinie stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej.. 273 5.3.1. Pojęcie stosunków zewnętrznych i systematyka działań zewnętrznych Unii Europejskiej. 273 12
5.3.2. Reformy Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa... 275 5.4. Reformy Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. 280 5.5. Wnioski.. 283 Rozdział 6 Reformy w dziedzinie prawa pierwotnego Unii Europejskiej 285 6.1. Uwagi wstępne... 285 6.2. Zakres reform procedury zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE 286 6.3. Reforma procedury zawarcia traktatu rewizyjnego: zwykła procedura zmiany... 287 6.4. Reforma procedur kładki: uproszczona procedura zmiany 290 6.4.1. Klasyfikacja procedur kładki... 290 6.4.2. Procedury kładki o charakterze strukturalnym.... 291 6.4.2.1. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE... 291 6.4.2.2. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE.. 292 6.4.3. Procedury kładki ad hoc.. 292 6.4.3.1. Procedura kładki ad hoc z zastrzeżeniem zatwierdzenia.... 292 6.4.3.2. Procedura kładki ad hoc z zastrzeżeniem sprzeciwu ze strony parlamentów narodowych.. 293 6.4.3.3. Procedura kładki ad hoc w ścisłym rozumieniu (sensu scrticto)... 293 6.4.3.4. Procedury kładki ad hoc, w których decyzja w sprawie zmiany Traktatów podejmowana jest w formie aktu unijnego prawa pochodnego.... 294 6.4.3.5. Procedury kładki dotychczasowa praktyka.... 294 6.4.3.6. Procedury kładki a zwykła procedura zmiany... 296 6.5. Zawieranie traktatów akcesyjnych. 296 6.6. Zawieranie przez UE umów międzynarodowych.. 298 6.6.1. Konsekwencje przekształcenia Unii Europejskiej w spójną organizację Międzynarodową.. 298 6.6.2. Sprecyzowanie kompetencji Unii Europejskiej do zawierania umów międzynarodowych... 299 6.6.3. Procedura zawiera przez Unię Europejską umów międzynarodowych... 303 6.7. Perspektywa rewizji Traktatów stanowiących podstawę UE. 305 6.7.1. Nowy traktat europejski dla Unii?... 305 6.7.2. Rewizja Traktatów związana z Brexitem. 307 13
6.7.3. Wyzwania ustrojowe związane z ustanawianiem rzeczywistej UGiW... 309 6.8. Wnioski.. 312 Rozdział 7 Reformy w dziedzinie prawa pochodnego UE.. 315 7.1. Uwagi wstępne... 315 7.2. Katalog aktów prawa pochodnego i nowa hierarchia aktów prawa pochodnego. 317 7.3. Kontekst wcześniejszej komitologii procedura regulacyjna połączona z kontrolą... 319 7.4. Akty delegowane... 323 7.4.1. Podstawa prawna. 323 7.4.2. Pojęcie aktu delegowanego, czas trwania i warunki przekazania uprawnień. 324 7.4.3. Uprawnienia prawodawcy: warunki przekazania Komisji Europejskiej uprawnień przez Parlament Europejski i Radę UE. 330 7.4.3.1. Odwołanie przekazanych uprawnień przez Parlamentu Europejski lub Radę UE.. 334 7.4.3.2. Prawo sprzeciwu Parlamentu Europejskiego lub Rady UE.. 336 7.4.4. Akty delegowane a procedura regulacyjna połączona z kontrolą.. 339 7.5. Akty wykonawcze.. 341 7.5.1. Podstawa prawna.. 341 7.5.2. Zasadnicze elementy pojęcia aktu wykonawczego.. 343 7.5.3. Zakres zmian wprowadzonych do systemu ko mitologicznego... 345 7.5.3.1. Poprzedni system ko mitologiczny. 345 7.5.3.2. Zasady nowego systemu ko mitologicznego... 346 7.5.3.3. Nowe procedury ko mitologiczne.. 348 7.5.3.4. Zasady przejścia od starej do nowej ko mitologii.. 351 7.5.3.4. Propozycje reformy procedury ko mitologicznej... 353 7.6. Podsumowanie: kryteria rozróżnienia aktów delegowanych od aktów Wykonawczych.... 354 7.7. Zmiany w procedurach postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości nakierowane na podniesienie efektywności prawa UE.... 356 7.7.1. Zmiany w procedurze w sprawie skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.... 356 7.7..2. Zmiany w procedurze prejudycjalnej.... 360 7.8. Wnioski.. 363 14
Rozdział 8 Dostosowania ustrojowe w Polsce do reform wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony.. 365 8.1. Uwagi wstępne... 365 8.2. Ustawa kooperacyjna 2010.... 367 8.2.1. Okoliczności uchwalenia ustawy. 367 8.2.2. Procedury kładki z zastrzeżeniem zatwierdzenia. 368 8.2.3. Procedury kładki sensu stricto i inne przypadki określone w art. 14 i 15 ustawy Kooperacyjnej.. 369 8.2.4. Klauzula elastyczności. 372 8.2.5. Inne przypadki wyodrębnione w ustawie koordynacyjnej... 372 8.2.6. Podjęcie decyzji w sprawie wystąpienia z Unii Europejskiej.. 374 8.2.7. Ocena.... 379 8.3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 roku.. 381 8.3.1. Punkt odniesienia: wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.. 381 8.3.2. Suwerenność Polski a członkostwo w Unii Europejskiej... 387 8.3.3. Nowe formy zmiany postanowień Traktatów stanowiących podstawę UE: traktat rewizyjny i strukturalne klauzule kładki (art. 48 ust. 6 i 7 TUE). 390 8.3.3.1. Zwykła procedura zmiany... 390 8.3.3.2. Procedura kładki z zastrzeżeniem zatwierdzenia (art. 48 ust. 6 TUE) 390 8.3.3.3. Procedura kładki bez zastrzeżenia zatwierdzenia (art. 48 ust. 7 TUE) 392 8.3.3.4. Klauzula elastyczności (art. 352 TFUE). 393 8.3.4. Ocena 394 8.4. Wnioski.. 396 Wnioski końcowe... 397 Bibliografia.. 401 15
Wykaz akronimów AKP (państwa) Afryka, Karaiby, region Pacyfiku Benelux Belgia, Holandia i Luksemburg CJTF Połączone Siły do Zadań Specjalnych (Combined Joint Task Forces) COREPER Komitet Stałych Przedstawicieli (Comité des Représentants Permanents) DG Dyrekcja Generalna Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich EBC Europejska Bank Centralny EBI (EIB) Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank) EFSF European Financial Stability Facility (Europejski Instrument Stabilności Finansowej) EFSM European Financial Stability Mechanism (Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej) EKPCz Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności EMS Europejski Mechanizm Stabilności ENA Europejski Nakaz Aresztowania EPS (ENP) Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy) ESBC Europejski System Banków Centralnych (European System of Central Banks) ETPCz Europejski Trybunał Praw Człowieka EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWO Europejska Wspólnota Obronna EWP Europejska Wspólnota Polityczna EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali FTK Federalny Trybunał Konstytucyjny (RFN) JAE Jednolity Akt Europejski (Single European Act) KE Komisja Europejska KNZ Karta Narodów Zjednoczonych 16
KPP Karta Praw Podstawowych MFW Międzynarodowy Fundusz Walutowy NATO Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (North Atlantic Treaty Organisation) OBWE Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development) OMK Otwarta Metoda Koordynacji ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych PE Parlament Europejski PND Procedura Nadmiernego Deficytu PSiW Pakt Stabilności i Wzrostu UE PWBiS Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości PWM Procedura Wielostronnego Monitorowania QMV głosowanie większością kwalifikowaną (qualified majority voting) RFN Republika Federalna Niemiec SIS System Informacyjny Schengen SPI Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd UE - SUE SUE SUE Sąd Unii Europejskiej (uprzednio Sąd Pierwszej Instancji SPI) TEMS Traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności TEWEA Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) TEWWiW Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TK Trybunał Konstytucyjny TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (do 30 listopada 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich), powoływany też jako Trybunał Sprawiedliwości TUE Traktat o Unii Europejskiej TUF Traktat o unii fiskalnej (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską UE Unia Europejska UGiW Unia Gospodarcza i Walutowa UE UZE Unia Zachodnioeuropejska 17
WE WPBiO WPH WPZiB WPR WSiSW WTC WTO Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie (w zależności od kontekstu) Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Handlowa Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wspólna Polityka Rolna Współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Wspólna Taryfa Celna Światowa Organizacja Handlu (World Trade Organization) 18
Wstęp Niedawno publikowałem drugie wydanie książki - Główne kierunki reformy ustrojowej post-lizbońskiej Unii Europejskiej (2010-2015). Sanacja i konsolidacja strefy euro 1. Jej celem jest analiza działań podejmowanych na rzecz sanacji i konsolidacji strefy euro oraz analiza ambitnego (realizowanego obecnie) planu ustanowienia rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW), którego finalnym etapem miało by być utworzenie na podstawie strefy euro unii politycznej. Teza zasadnicza, wynikająca z tej książki, wskazuje na tworzenie się wokół konsolidującej się strefy euro trzonu procesu integracji europejskiej (owego twardego jądra ), wokół którego w coraz większym stopniu koncentruje się proces decyzyjny w najistotniejszych sprawach unijnych, oraz który zaczyna odgrywać wiodącą rolę w określaniu kierunku ustrojowego rozwoju Unii Europejskiej. Zarazem w książce tej wskazuję na niebezpieczeństwo marginalizacji w procesie integracji europejskiej tych spośród państw członkowskich UE, które dystansują się od wejścia do strefy euro. Niebezpieczeństwo takie dotyczy zwłaszcza Polski, która - ze względu na swoje położenie geopolityczne w przypadku braku strategii zbliżenia się i członkostwa w strefie euro może w perspektywie kilkunastu lat znaleźć się nie tylko na marginesie procesu integracji europejskiej, lecz również w znaczącym osamotnieniu politycznym między konsolidującym się Zachodem a zdestabilizowanym i (po części) przesiąkniętym imperialnymi ambicjami Wschodem. Tworzenie się wokół strefy euro trzonu procesu integracji europejskiej unii politycznej wymaga istotnych reform ustrojowych, zawężonych do tej strefy. Reformy takie, po części już przeprowadzane (powstawanie post-lizbońskiej Unii Europejskiej), w coraz większym stopniu jak wspomniano zaczynają oddziaływać na ustrój całej Unii (lizbońskiej Unii Europejskiej). Co prawda w obecnej sytuacji politycznej w Europie większość państw członkowskich odnosi się wstrzemięźliwie do możliwości wynegocjowania w najbliższych latach dużego traktatu rewizyjnego, na miarę Traktatu z Lizbony. Zmiany Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej będą jednak konieczne. Uruchomienie procedury Brexitu będzie musiało prowadzić nie tylko do zawarcia między Unią Europejską a Wielką Brytanią wskazanej w art. 50 TUE - umowy międzynarodowej ustalającej warunki jej wystąpienia z UE oraz ramy prawne przyszłych stosunków Wielkiej Brytanii z Unią, lecz także do rewizji Traktatów, polegającej na wykreśleniu wszystkich postanowień odnoszących się do Wielkiej Brytanii jako państwa członkowskiego UE. Będzie to zapewne mały traktat rewizyjny (może protokół dołączony do Traktatów stanowiących podstawę UE), który musi być zawarty między państwami członkowskimi UE (już bez udziału Wielkiej Brytanii) i ograniczony wyłącznie do kwestii Brexitu. Nie należy spodziewać się, aby ze względu na oczekiwanie sprawnego przebiegu Brexitu ktokolwiek przyzwolił na obciążanie takiego traktatu sprawami kontrowersyjnymi, wymagającymi dłuższych i skomplikowanych negocjacji. 1 Piaseczno 2016 (www.janbarcz.republika.pl). 19
Drugie wyzwanie jest poważniejsze: nie ulega wątpliwości, że ustanowienie rzeczywistej UGiW wraz z unią polityczną opartą na strefie euro, nie obędzie się bez poważnej rewizji Traktatów stanowiących podstawę UE. Na wiosnę 2017 r. Komisja Europejska przedłożyć ma Białą księgę, zawierającą szczegółowy plan działań legislacyjnych, nakierowanych na ustanowienie rzeczywistej UGiW. Wówczas znany będzie bardziej szczegółowo zakres oczekiwanych zmian. Ramy czasowe takiego scenariusza nie są zbyt odległe, bowiem przedłożone dotychczas plany zapowiadają finalizację prac nad rzeczywistą UGiW do 2025 roku. Taki traktat rewizyjny będzie musiał odnieść się w istotnym zakresie do ustroju lizbońskiej Unii Europejskiej, choć nie można wykluczyć całkowicie innego scenariusza: W przypadku obstrukcji ze strony części państw członkowskich UE, państwa strefy euro mogą kontynuować konsolidację tej strefy (przekształcanie jej w unię polityczną ) w drodze umów międzynarodowych zawieranych poza systemem instytucjonalno-prawnym Unii Europejskiej, korzystając z drogi przetartej przez Traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności i Traktat o unii fiskalnej. W takim przypadku jednak fragmentacja procesu integracji europejskiej stanie się realna. Niezależnie od powyższych scenariuszy, kompleksowe zmiany w konstrukcji europejskiej wymagają w obecnych uwarunkowaniach uwzględnienia co najmniej trzech ważnych okoliczności: (1) Wymagają dogłębnej znajomości ustroju lizbońskiej Unii Europejskiej. Traktat z Lizbony bowiem jest ukoronowaniem kilku dziesiątków lat prac nad spójną organizacją międzynarodową Unią Europejską. Zawarte w nim rozwiązania są wynikiem skomplikowanych kompromisów, obciążonych licznymi zaszłościami historycznymi i uwarunkowaniami politycznymi. Z reguły próba ingerencji i ulepszenia jednego z elementów pakietu lizbońskiego pociągnie za sobą reakcję łańcuchową i konieczność rozpoczęcia kompleksowych, złożonych negocjacji. Zarazem należy zdecydowanie odrzucić atrakcyjnie brzmiące tezy, że Traktat z Lizbony należy do przeszłości. Wręcz przeciwnie, dzięki sfinalizowaniu reformy lizbońskiej, Unia Europejska została skonfrontowana z poważnymi wyzwaniami ostatnich lat jako spójna organizacja międzynarodowa z elastycznym procesem decyzyjnym. Oczywiście, lizbońska Unia Europejska wymaga głębokich reform, ale - i tu również panuje pełna zgoda wśród miarodajnych europejskich ośrodków politycznych i naukowych - reformy te muszą być przeprowadzone w ramach instytucjonalno-prawnych Unii Europejskiej, w zgodności z prawem UE. Inaczej spójność konstrukcji europejskiej zostanie wystawiona na szwank, kosztem przypomnijmy najmniej zamożnych państw członkowskich, do których należy Polska. (2) Wymagają dogłębnej znajomości działań implementacyjnych podjętych w ostatnich latach w ramach pakietu lizbońskiego oraz znajomości przebiegu debaty nad zakresem pożądanych i koniecznych reform tego pakietu. Niezależnie bowiem od wyzwań związanych z sanacją i konsolidacją strefy euro oraz z napływem do Unii wielkich fal uchodźców i migrantów ekonomicznych, trwa od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony debata nad reformami ustroju Unii Europejskiej. W praktyce implementacyjnej okazało się, że w ramach lizbońskiej Unii Europejskiej możliwe stało się zdominowanie procesu decyzyjnego przez instytucję międzyrządową Radę Europejską, kosztem innych unijnych instytucji. Istotny wpływ na rozwój takiej praktyki miała również formuła procesu decyzyjnego w toku przyjmowania środków (w tym międzyrządowych) na rzecz sanacji i konsolidacji strefy euro. Następstwem takiej nowej międzyrządowości stało się m.in. zdominowanie procesu decyzyjnego przez największe państwa członkowskie, zwłaszcza Niemcy. Metoda międzyrządowa, która pierwotnie (w Traktacie z Maastricht) pomyślana była jako rozwiązanie przejściowe, stała się dominującym elementem unijnego procesu decyzyjnego. Powiązany jest z tym pogłębiający się problem, określany jako deficyt demokratyczny Unii, 20
a w istocie dotyczący coraz większego dystansu dzielącego struktury unijne od obywatela. Wszystkie te problemy były w ostatnich latach przedmiotem szczegółowej analizy, a różne warianty przewartościowania konstrukcji europejskiej leżą na stole negocjacyjnym. (3) Trzecia wreszcie i najważniejsza okoliczność: debata nad głównym nurtem zmian ustrojowych Unii Europejskiej koncentruje się obecnie na ustanawianiu rzeczywistej UGiW, czyli na reformach strefy euro. Jak wyżej wspomniano, w tym obszarze nastąpi w najbliższych latach gruntowne przewartościowanie konstrukcji europejskiej. Polska jeszcze w okresie sprawowania rotacyjnej Prezydencji (w drugiej połowie 2011 r.) była leaderem grupy, skupiającej nie należących do strefy euro państwa członkowskie UE, która skutecznie czuwała nad zachowaniem spójności ustrojowej Unii w toku przyjmowania kolejnych środków na rzecz sanacji i konsolidacji strefy euro. Obecnie Polska taką rolę utraciła, a dodatkowo obciążona jest groźbą wszczęcia formalnego postępowania - na podstawie art. 7 TUE - w sprawie przestrzegania zasady praworządności. Dochodzi do tego rezygnacja ze strategii włączenia się do strefy euro. Wszystko to sprawia, że Polska wyłączyła się z głównego nurtu debaty nad reformą ustrojową post-lizbońskiej Unii Europejskiej. Zarówno powyższe okoliczności polityczne, jak również narastająca perspektywa rewizji podstaw traktatowych lizbońskiej Unii Europejskiej, skłoniły mnie do napisania niniejszej książki. Jej celem jest po pierwsze przypomnienie i podsumowanie reformy ustrojowej Unii Europejskiej, przeprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony, przy czym główną uwagę poświęcono współzależności reform instytucjonalnych, strukturalnych i sektorowych, tak aby przypomnieć jak złożony proces negocjacyjny prowadzi do reformy konstrukcji europejskiej. Celem tej książki jest po drugie wskazanie na zakres dyskusji, jaka odbywa się od chwili wejścia Traktatu z Lizbony w życie. Ten aspekt rozważań ukazuje, jak dogłębne i wszechstronne debaty prowadzone są od lat nad stanem ustrojowym Unii oraz nad perspektywami dalszych reform jej ustroju. Książna niniejsza stanowi zarazem podsumowanie moich kilkunastoletnich badań nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, przeprowadzoną na podstawie Traktatu z Nicei, Traktatu konstytucyjnego (który nie wszedł w życie) i Traktatu z Lizbony. Odwołałem się zwłaszcza do moich dwóch uprzednio napisanych prac: Traktat z Lizbony. Głównie kierunki reformy ustrojowej Unii Europejskiej oraz Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych. Rozważania zawarte w poszczególnych rozdziałach zostały gruntownie zaktualizowane oraz uzupełnione o działania implementacyjne oraz toczące się obecnie dyskusje nad dalszymi reformami. Przejąłem również z pierwszego wydania książki o postlizbońskiej Unii Europejskiej (2015) rozdziały dotyczące reformy m.in. Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, tak aby ujednolicić systematyzację materii w obu tomach. Pierwsze wydanie niniejszej książki (2016) obejmowało reformy ustrojowe wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony. Koncentrowało się ono na samym Traktacie oraz zmianach instytucjonalnych i strukturalnych Unii Europejskiej. W obecnym - drugim - wydaniu książka uzupełniona została o reformy w dziedzinie unijnego prawa pierwotnego i unijnego prawa pochodnego. Odniesiono się również do dostosowań w Polsce związanych z reformami wprowadzonymi na mocy Traktatu z Lizbony. Książkę publikuję, podobnie jak książkę - Głównie kierunki reformy ustrojowej postlizbońskiej Unii Europejskiej - w formule open access, a więc wolnego dostępu. Piaseczno - Semmering 2017 Jan Barcz 21
Rozdział 1 Droga do Traktatu z Lizbony 1.1. Uwagi wstępne Rozważania zawarte w niniejszym rozdziale mają charakter wprowadzający do problematyki reform ustrojowych Unii Europejskiej uzgodnionych w ramach Traktatu z Lizbony. Ich zadaniem jest naświetlenie znaczenia poszczególnych etapów prac nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, sfinalizowanych w Traktacie z Lizbony. Rozważania rozpoczynają się od Traktatu z Amsterdamu. Podczas bowiem prac nad tym Traktatem po raz pierwszy pojawiły się sprawy ustrojowe, związane z realną możliwością przyjęcia do Unii Europejskiej nowych demokracji (jak je wówczas określano) Europy Środkowej i Wschodniej. Następnie obejmują one Traktat z Nicei, na mocy którego nie zdołano co prawda przeprowadzić gruntownej reformy ustrojowej Unii Europejskiej, Traktat ten jednak odegrał fundamentalną rolę w instytucjonalnym przygotowaniu Unii do dużego rozszerzenia. Zarazem, w toku prac nad tym Traktatem zidentyfikowano zasadnicze problemy ustrojowe gruntownej reformy samej Unii Europejskiej. Ważnym etapem były prace nad Traktatem konstytucyjnym, który choć nie wszedł w życie - pozwolił na uzgodnienie pakietu reform ustrojowych Unii Europejskiej, który z niewielkimi zmianami sfinalizowany został w Traktacie z Lizbony. Szczegółowa analiza kolejnych etapów uzgodnień dotyczących zasadniczych kierunków reformy ustrojowej Unii Europejskiej, sfinalizowanych w Traktacie z Lizbony, przeprowadzona została w dalszych rozdziałach. Zadaniem natomiast niniejszego rozdziału jest przedstawienie ram prawno-politycznych tych uzgodnień, tj. kolejnych traktatów rewizyjnych w ich politycznym kontekście. 1.2. Pakiet nicejski Ówczesna 12 państw członkowskich, podejmując w ramach Rady Europejskiej podczas spotkania w Kopenhadze (21 22 czerwca 1993 r.) zasadniczą decyzję polityczną iż państwa stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, które tego pragną będą mogły ubiegać się o członkostwo w Unii Europejskiej, świadoma była związanych z tym wyzwań instytucjonalnych. Wśród sformułowanych wówczas politycznych warunków akcesu, zwanych kryteriami kopenhaskimi, znalazł się również warunek, z reguły pomijany w ówczesnych analizach politycznych i naukowych: Zdolność Unii do przyjęcia nowych członków, przy jednoczesnym zachowaniu tempa integracji europejskiej jest również ważnym czynnikiem, leżącym w ogólnie pojętym interesie zarówno Unii, jak i państw kandydujących do członkostwa 2. Już wówczas zdawano sobie dobrze sprawę z tego, że nadchodząca fala rozszerzenia będzie różnić się istotnie od poprzednich, nie tylko liczbą państw kandydujących, lecz także skalą wyzwania gospodarczego, politycznego i ustrojowego. Po raz pierwszy zajęto się poważniej koniecznością reformy ustrojowej Unii w związku z nowymi wyzwaniami podczas Konferencji Międzyrządowej 1996 1997 3 przygotowującej 2 Zob. Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53, część 1, s. 7. 3 Materiały w: Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53, część 1, s. 59 i nast. 22
Traktat z Amsterdamu (podpisany 2 października 1997 r., wszedł w życie 1 maja 1999 r.) 4. Mimo tego że problem instytucji w demokratycznej i efektywnej Unii znalazł się w agendzie Konferencji Międzyrządowej, nie poświęcono mu wówczas większej uwagi. Konferencja 1996/97 przebiegała w specyficznej atmosferze. W dniu 1 stycznia 1995 r. nastąpiło rozszerzenie o trzy państwa Austrię, Szwecję i Finlandię. Paralelnie do Konferencji trwały prace nad wprowadzaniem III etapu Unii Gospodarczej i Walutowej. Istotnych modyfikacji wymagał ówczesny TUE i TWE, m.in. w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i uwspólnotowienia acquis Schengen, tj. przeniesienia z ówczesnego III filaru UE do TWE (na tej podstawie utworzony nowy rozdział IV TWE). Traktat z Amsterdamu (podpisany 2 października 1997 r., wszedł w życie 1 maja 1999 r.) 5 skoncentrował się więc na tych sprawach, nie wprowadzając szerszej reformy ustrojowej w kontekście zbliżającego się rozszerzenia UE 6. Pewne, stosunkowo istotne znaczenie dla dyskusji nad dalszą reformą ustrojową Unii miały dwa, przyjęte wówczas uzgodnienia: po pierwsze na mocy Traktatu z Amsterdamu zmieniono ówczesny art. 199 (poprzedni art. 137) TWE, ograniczając liczbę deputowanych do Parlamentu Europejskiego do 700. Zamysł tej zmiany polegał na tym, aby po rozszerzeniu zachować efektywność działania Parlamentu (jak zobaczymy na mocy Traktatu z Nicei i tak zwiększono liczbę deputowanych do 732); po drugie w dołączonym do TUE i TWE Protokole w sprawie instytucji w związku z perspektywą rozszerzenia Unii Europejskiej duże państwa członkowskie zapowiedziały (w art. 1) rezygnację z drugiego komisarza w Komisji Europejskiej wraz z wejściem w życie najbliższego rozszerzenia, o ile otrzymają z tego tytułu kompensatę, zwłaszcza przy nowym ważeniu głosów w Radzie UE. O zastrzeżeniu tym należy pamiętać, bowiem powracało ono jako jedno z tzw. pozostałości z Amsterdamu (Amsterdams lefts) w toku kolejnych negocjacji (nad Traktatem z Nicei, Traktatem konstytucyjnym i Traktatem z Lizbony) w kontekście uzgodnień zasadniczych elementów pakietu instytucjonalnego reformy Unii. Do kształtu głębszej reformy ustrojowej Unii Europejskiej powrócono podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, której prace uwieńczył Traktat z Nicei, a następnie podczas Konwentu UE i obrad Konferencji Międzyrządowej 2003/2004, które doprowadziły do ustalenia tekstu Traktatu konstytucyjnego. W toku tych debat okazało się jednak, że wizja rozwiązania wyzwań, z którymi Unia musi sobie wcześniej czy później poradzić, została zdominowana przez wąsko pojmowane interesy narodowe. Podejście takie umocniły wydarzenia międzynarodowe, przede wszystkim konflikt polityczny wokół interwencji w Iraku w 2003 r., ukazujący napięcia w relacjach transatlantyckich (między UE a USA). Nałożyły się na to głębokie problemy strukturalne w UE, odnoszące się do kierunku ekonomicznego i politycznego rozwoju Unii oraz nastawienie do strategii rozszerzenia. Konsekwencją stał się głęboki kryzys Unii, którego 4 Dz. Urz. WE 1997 C 340/1. 5 Dz. Urz. WE 1997 C 340/1. 6 Zob. Ch. Thun-Hohenstein, Der Vertrag von Amsterdam. Die neue Verfassung der EU, Wien 1997; Die Europäische Union nach dem Vertrag von Amsterdam, von W. Hummer (hrsg.), Wien 1998. W polskiej literaturze: B. Kuźniak, A. Capik, Traktat Amsterdamski. Komentarz, Warszawa 2000. 23
istotnym aspektem było również zahamowanie procesu ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego (jako następstwo negatywnych wyników referendów we Francji 7 i w Niderlandach 8 ). Bezpośredni impuls do debaty nad przyszłością Unii Europejskiej dał Traktat z Nicei (został podpisany 26 lutego 2001 r., wszedł w życie 1 lutego 2003 r.) 9. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która przygotowywała ten Traktat, starły się dwie koncepcje dalszego działania: w myśl pierwszej z nich należało szybko doprowadzić do rozszerzenia Unii Europejskiej, a więc program (agendę) Konferencji należało zawęzić do reform instytucjonalnych powiązanych bezpośrednio z przyjęciem nowych państw członkowskich; w myśl natomiast drugiej koncepcji należało zająć się również zasadniczą reformą ustrojową Unii, niekoniecznie bezpośrednio związaną z jej instytucjonalnym przygotowaniem do zbliżającego się rozszerzenia. Ostatecznie przyjęto pierwszą koncepcję, co umożliwiło finalizację dużego rozszerzenia Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. (przyjęto 10 państw, w tym Polską) i z dniem 1 stycznia 2007 r. (przyjęto Bułgarię i Rumunię), próba bowiem przeprowadzenia już wówczas głębszych reform Unii z pewnością pociągnęłaby za sobą przedłużenie procesu rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej, a tym samym odsunięcie daty przyjęcia nowych państw członkowskich. Niemniej jednak decyzji tej towarzyszyło postanowienie, aby wkrótce po wejściu w życie Traktatu z Nicei powrócić do prac nad gruntownymi reformami UE. Rozwiązanie to określa się mianem kompromisu z Nicei (uzgodniony został bowiem podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei 7 11 grudnia 2000 r.) 10. Niezależnie jednak od ograniczenia zakresu przedmiotowego, a zwłaszcza głębokości dokonanych na mocy Traktatu z Nicei reform ustrojowych 11, negocjacje podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 ukazały w pełni kompleksowy (pakietowy) charakter reformy ustrojowej Unii, w ramach której pomiędzy poszczególnymi, zasadniczymi komponentami zachodzi bezpośredni związek. Przypomnieć przede wszystkim należy, że w toku przygotowania Konferencji Międzyrządowej 2000 zidentyfikowano tzw. program podstawowy (the basic agenda) reformy, obejmujący trzy zasadnicze elementy: zmiany w składzie kolegium Komisji Europejskiej; nową formułę podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną (w tym nowe ważenie głosów); zwiększenie liczby obszarów, w których decyzja w Radzie byłaby podejmowania 7 We Francji referendum odbyło się 29 maja 2005 r. Przy obecności prawie 70% uprawnionych 54,9% opowiedziało się przeciwko ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego. 8 W Niderlandach referendum odbyło się 1 czerwca 2005 r. Przy obecności prawie 63% uprawnionych 61,6% opowiedziało się przeciwko ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego. 9 Teksty skonsolidowane TUE i TWE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei zob: Dz.Urz.UE 2006 C 321 E/3 i nast. oraz J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008. 10 Zob. J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005, s. 24 i nast. 11 Tamże. 24
większością kwalifikowaną. Do tego tzw. programu podstawowego doszły inne, konieczne zmiany instytucjonalne, obejmujące reformę Parlamentu Europejskiego, sądów wspólnotowych, Trybunału Obrachunkowego oraz organów doradczych Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów oraz pozostałe problemy, zidentyfikowane podczas Konferencji Międzyrządowej. Objęły one m.in. konieczność umocnienia wspólnej aksjologii UE (zwłaszcza ochrony praw podstawowych, w tym rozszerzenia możliwości oddziaływania na państwo członkowskie, które naruszałoby zasadę praworządności nowelizacja ówczesnego art. 7 TUE), reformy Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i umocnienia elastyczności w ramach procesu integracji (reforma wzmocnionej współpracy). Na szczególne podkreślenie zasługuje jak wspomniano bezpośredni związek między komponentami tzw. programu podstawowego i niektórymi reformami instytucji (zwłaszcza Parlamentu Europejskiego). Szczególny związek merytoryczny i negocjacyjny zachodził (i zachodzi) między wiodącymi kwestiami ustrojowymi Unii Europejskiej, mającymi bezpośredni wpływ na status państwa w unijnym procesie decyzyjnym: liczbą kolegium Komisji Europejskiej - zakresem reprezentacji poszczególnych państw: konsekwencja zrezygnowania przez duże państwa członkowskie z drugiego komisarza, zasada jedno państwo jeden komisarz, zmniejszenie liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich i zasady rotacji; formułą podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną; zakresem obszarów regulowanych Traktatami, które zostają objęte formułą podejmowania przez Radę UE decyzji większością kwalifikowaną (a więc w stosunku do których państwa tracą prawo weta); alokacją miejsc w Parlamencie Europejskim między poszczególne państwa członkowskie. Prezydencja portugalska słusznie konkludowała podczas Konferencji Międzyrządowej 2000: Należy generalnie przyjąć, iż nie jest możliwe osiągnięcie rezultatów częściowych, ponieważ uzyskanie ogólnego wyważenia może zostać ocenione dopiero w związku z całościowym rozwiązaniem w końcowym etapie negocjacji 12. Wniosek ten został w pełni potwierdzony podczas negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym oraz Traktatem z Lizbony. Należy nań wskazać już na tym, wstępnym etapie rozważań. Koncepcje, zakładające możliwość wyjęcia z tego pakietu poszczególnych problemów, skazane są bowiem z góry na niepowodzenie. Zamiar reformy jednego z zasadniczych elementów reformy ustrojowej Unii, wcześniej czy później pociągnie za sobą konieczność renegocjacji pozostałych elementów, a tym samym rozsznurowanie całego pakietu. Z drugiej zaś strony zgłaszanie postulatów reformowania tylko jednego elementu, nie uwzględniając połączenia z pozostałymi, może prowadzić do braku wyważenia i negatywnych konsekwencji dla inicjatora reformy. Taki przypadek miał miejsce w odniesieniu do niektórych poczynań ze strony polskiej, wpierw w odniesieniu do słynnego zawołania podczas finalnych negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym - Nicea albo śmierć, a następnie do tzw. pierwiastkowej propozycji, zgłoszonej w toku negocjacji nad 12 Prezydencja portugalska słusznie konkludowała podczas Konferencji Międzyrządowej 2000: It is generally accepted that there cannot be any partial results, since the overall balance can be evaluated only in the context of a comprehensive solution at the end of the negotiations. Presidency Report to the Feira European Council. Brussels, 14 June 2000. CONFER 4750/00, s. 6. 25
Traktatem z Lizbony, która koncentrowała się na samej formule większości kwalifikowanej, pomijając jej powiązanie z innymi obszarami reformy ustrojowej UE. Szczegółowe rozwiązania ustrojowe jakie znalazły się w Traktacie z Nicei będą przedmiotem analizy w odnośnych rozdziałach. W tym miejscu warto natomiast przypomnieć, jak oceniano uzgodniony kompromis nicejski. Jest to tym bardziej interesujące, że Traktat z Nicei stał się przedmiotem ostrej krytyki ze strony zwłaszcza ówczesnych ( starych ) państw członkowskich 13. W słowach dyplomatycznych ujął krytykę pod adresem Traktatu z Nicei ówczesny Przewodniczący Komisji Europejskiej, Romano Prodi, podkreślając, iż w wyniku skoncentrowania się państw członkowskich na własnych, wąsko pojętych interesach, w Traktacie z Nicei osiągnięto zaledwie wspólny standard minimum 14. Wydaje się jednak, że ocena Traktatu z Nicei powinna być bardziej wyważona, szczególnie zaś powinna brać pod uwagę, iż Traktat ten dotyczył przede wszystkim ówczesnych państw kandydujących, a jego wejście w życie warunkowało tempo procesu rozszerzenia (nicejski pakiet reform obejmował bowiem rozwiązania instytucjonalne, uwzględniające 27 państw członkowskich UE, zastąpił więc negocjacje akcesyjne w dziedzinie instytucjonalnej; w traktatach akcesyjnych, które weszły w życie w latach 2004 i 2007 przeprowadzone jedynie techniczne dostosowania uzgodnionego wcześniej nicejskiego pakietu instytucjonalnego). Tym samym Traktat z Nicei odegrał fundamentalną rolą w kontekście finalizacji procesu dużego rozszerzenia. Sprawne przeprowadzenie IGC 2000 (w ciągu niecałego roku uzgodniono decyzje w szeregu istotnych sprawach) i ratyfikowanie Traktaty z Nicei w normalnym czasie (z niewielkimi perturbacjami, które w zasadzie miały charakter przypadkowy ) świadczyło o politycznej determinacji ówczesnych państw członkowskich, aby przyjąć bez zbędnej zwłoki sfinalizowań duże rozszerzenie Unii. Zarazem jednak przebieg IGC 2000 i postanowienia Traktatu z Nicei dostarczyły przykładów małostkowości i brutalnego dbania o własne, wąsko pojmowane interesy narodowe ówczesnych państw członkowskich, bez oglądania się na solidarność z państwami kandydującymi. Charakterystyczne, że najostrzejsza krytyka postanowień Traktatu z Nicei wynikała z zawodu, iż przed rozszerzeniem UE nie udało się przesądzić szeregu istotnych spraw, a w związku z tym trzeba będzie teraz te sprawy rozstrzygać już w gronie obejmujących nowe państwa członkowskie. Jednak i w tym dostrzec można z perspektywy czasu - pozytywny aspekt: negocjacje podczas IGC 2000 stworzyły dla ówczesnych państw kandydujących do członkostwa pierwszą realną możliwość realnego uczestnictwa w procesie decyzyjnym w szerszym, unijnym kontekście (negocjacje akcesyjne siłą rzeczy raczej zawężone były do spraw bilateralnych) i stały się pierwszą szkołą (prze)życia, w procesie decyzyjnym, w którym własne interesy narodowe łączyć trzeba umiejętnie z solidarnością europejską. Dobrze się 13 Przegląd wysuwanych zarzutów - zob: E. Brok, D. Tsatsos, Overview of the result of the Intergovernmental Conference. European Parliament. Notice to Members, Brussels, 19 December 2000. PE 294.736. 14 Nice was a clear demonstration of what is meant by agreement on the lowest common denominator w przemównieniu przed Parlamentem Europejskim, 17 stycznia 2001 r. ( The time has come for a properly structured debate on the future of Europe ). 26