PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH

PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH KOMPENDIUM AKADEMICKIE redakcja naukowa Paweł Smoleń Marcin Burzec, Michalina Duda Beata Kucia-Guściora, Monika Münnich Piotr Pomorski, Paweł Smoleń Warszawa 2012

Stan prawny na 1 września 2012 r. Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Karina Parśniak Łamanie Kamila Tomecka Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN: 978-83-264-3973-5 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl

Spis treści Wykaz skrótów... 7 Słowo wstępne... 11 Część I Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów... 13 Część II Ustawa o finansach publicznych... 19 Dział 1. Zasady ogólne finansów publicznych... 19 Dział 2. Państwowy dług publiczny... 61 Dział 3. Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa... 72 Dział 4. Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi... 100 Dział 5. Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa j.s.t.... 102 Dział 6. Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w j.s.f.p.... 118 Część III Dochody jednostek samorządu terytorialnego... 123 Część IV Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych... 145 Część V Finanse Unii Europejskiej... 155 Bibliografia... 199 5

Wykaz skrótów Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) rozporządzenie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów w sprawie. klasyfikacji. i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych dochodów (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. u.d.j.s. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) u.f.p. z 2005 r. ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) u.n.d.f.p. u.w.u.f.p. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) Inne BGK BIP DNB EBA EBC EBI Bank Gospodarstwa Krajowego Biuletyn Informacji Publicznej Dochód Narodowy Brutto Europejski Urząd Nadzoru Bankowego Europejski Bank Centralny Europejski Bank Inwestycyjny 7

Wykaz skrótów EBOiR EFR EFRG EFRR EFRROW EFS EIOPA EMS ESA ESBC ESMA ESNF ESRB FK FS GSP j.s.f.p. j.s.t. KBiFP KFP KRUS KWRiST MF MFW NBP NIK OECD OLAF OTK-A OwSS PFRON PiP PKB PND Prz. Sejm. PUG RIO RM RPEiS Sam. Teryt. SP Sprawozdanie Rady Ministrów Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju Europejski Fundusz Rybacki Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich Europejski Fundusz Społeczny Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych Europejski Mechanizm Stabilności Europejskie Urzędy Nadzoru Europejski System Banków Centralnych Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych Europejski System Nadzoru Finansowego Europejska Rada do spraw Ryzyka Systemowego Finanse Komunalne Fundusz Spójności Gdańskie Studia Prawnicze jednostki sektora finansów publicznych jednostki samorządu terytorialnego Komisja Budżetu i Finansów Publicznych Komisja Finansów Publicznych Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Minister Finansów Międzynarodowy Fundusz Walutowy Narodowy Bank Polski Najwyższa Izba Kontroli Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Państwo i Prawo produkt krajowy brutto Procedura nadmiernego deficytu Przegląd Sejmowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego regionalna izba obrachunkowa Rada Ministrów Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Skarb Państwa Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., Warszawa 2012 8

Wykaz skrótów TK TO UGiW WPF WPFP WPI WRF ZUS Trybunał Konstytucyjny Trybunał Obrachunkowy Unia Gospodarcza i Walutowa Wieloletnia Prognoza Finansowa Wieloletni Plan Finansowy Państwa Wieloletni Plan Inwestycyjny Wieloletnie Ramy Finansowe Zakład Ubezpieczeń Społecznych 9

Słowo wstępne Problematyka finansów publicznych odznacza się wyjątkowo szerokim zakresem merytorycznym. Bez wątpienia wyróżnia się również istotnym znaczeniem praktycznym. Obejmuje przecież fundamentalne założenia prawidłowego funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Niejako z natury rzeczy sfera ta budzi zainteresowanie nie tylko prawników, ale także ekonomistów, praktyków życia gospodarczego i oczywiście polityków. Skomplikowany charakter tej materii prawnej sprawia, że znajomość kształtujących ją rozwiązań przybiera niekiedy postać wiedzy przeznaczonej jedynie dla osób wybranych czy wręcz wtajemniczonych. Swoistym odzwierciedleniem tego stanu rzeczy stają się często trudności w trakcie sesji egzaminacyjnej studentów tych kierunków, które w swej ofercie programowej zawierają wykłady, konwersatoria i zajęcia ćwiczeniowe z zakresu prawa finansów publicznych. Przygotowana publikacja skierowana jest przede wszystkim do uczestników wykładów kursowych, wykładów specjalizacyjnych (konwersatoriów, fakultetów), seminariów magisterskich i doktorskich, prowadzonych dla studentów oraz absolwentów prawa, administracji, europeistyki i kierunków ekonomicznych. Może być także pomocna w trakcie różnorodnych studiów podyplomowych, kursów dla doradców finansowych czy aplikacji prawniczych. W swym zasadniczym założeniu obejmuje ona podstawowe zagadnienia merytoryczne prawa finansów publicznych. W zamyśle autorów kompendium ma zawierać wybrane, najważniejsze kwestie z tego zakresu, niezbędne dla realizacji przede wszystkim głównego nurtu wykładu akademickiego. Opracowanie nie aspiruje do określenia pełnej formuły merytorycznej finansów publicznych, które to pojęcie stosunkowo różnorodnie jest definiowane w literaturze przedmiotu. Ponadto takie szerokie ujęcie wykraczałoby poza przyjęte ramy i charakter publikacji. Struktura opracowania nawiązuje do tradycyjnej sekwencji prezentacji i omawiania poszczególnych zagadnień w toku wykładu akademickiego oraz formułowanych następnie w testach egzaminacyjnych (dość powszechnie obecnie stosowanych) grup tematycznych, na podstawie których weryfikowana jest wiedza studentów. Obok zatem zagadnień teoretycznych kompendium obejmuje przede wszystkim regulacje: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.), ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Ponadto z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejskiej konieczne jawi się uwzględ- 11

Słowo wstępne nienie również tego obszaru finansów publicznych. Przyjęcie takiego kryterium pozwoliło wyróżnić pięć części kompendium: I. Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów II. Ustawa o finansach publicznych III. Dochody jednostek samorządu terytorialnego IV. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych V. Finanse Unii Europejskiej W każdej z części zostały pogrupowane wybrane zagadnienia merytoryczne. Punktem wyjścia w ich prezentacji i omawianiu były wskazane powyżej regulacje. Oczywiście w wielu przypadkach sięgano również do innych unormowań oraz do literatury przedmiotu. Hasłowe (alfabetyczne) i sumaryczne ujęcie materii powinno pozytywnie wpływać na komfort korzystania z przygotowanego opracowania. W imieniu autorów Paweł Smoleń Lublin, wrzesień 2012 12

Część I Konstytucyjne i teoretyczne podstawy finansów Budżet państwa i ustawa budżetowa w przepisach Konstytucji RP Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) budżet państwa uchwalany jest przez Sejm. Budżet, jako podstawowy plan finansowy państwa, uchwalany jest w formie ustawy o szczególnych cechach, tj. w formie ustawy budżetowej 1, która uchwalana jest na okres roczny i która stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa. Podkreślić należy, że coroczne istnienie budżetu uchwalonego w formie ustawy budżetowej jest wartością konstytucyjnie chronioną 2. Jedynie w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym, natomiast w sytuacji, w której ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Konstytucja RP przewiduje, że zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania tej ustawy określa ustawa. W obecnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ponadto w ustawie zasadniczej zawarte są przepisy normujące procedurę uchwalania i kontroli wykonania ustawy budżetowej. W myśl tych regulacji inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym oraz zmiany ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie RM. Rada Ministrów zobowiązana jest przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, jedynie w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze 1 Szerzej zob. T. Dębowska-Romanowska, Cechy ustawy budżetowej i budżetu w świetle art. 219 Konstytucji RP, PiP 2000, z. 5, s. 21 i n.; E. Chojna-Duch, Charakter prawny ustawy budżetowej (uwagi na tle wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego), PiP 1995, z. 7, s. 43 48. 2 Zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 186; J. Skórzewska, Budżet, finanse publiczne jako wartość konstytucyjna (w:) Prawo i Godność. Księga pamiątkowa w 70. rocznicę urodzin Profesora Wojciecha Łączkowskiego, red. S. Fundowicz, F. Rymarz, A. Gomułowicz, Lublin 2003, s. 229 240; W. Łączkowski, Czy budżet państwa jest wartością konstytucyjną podlegającą ochronie Trybunału Konstytucyjnego (w:) Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999, s. 283 291. 13

Finanse samorządu terytorialnego w przepisach Konstytucji RP przedłożenie projektu. Przyspieszeniu prac nad ustawą budżetową służą przepisy, zgodnie z którymi Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania, zaś Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7 dni od dnia jej przedstawienia przez marszałka Sejmu. Prezydent RP nie może zawetować ustawy budżetowej, może natomiast przed jej podpisaniem zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją RP. Trybunał jest wówczas zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w ciągu 2 miesięcy od dnia jego złożenia. Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. W myśl przepisów Konstytucji RP wykonanie ustawy budżetowej podlega kontroli Sejmu. W związku z powyższym RM zobowiązana jest do złożenia Sejmowi, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia RM absolutorium. Udzielenie absolutorium oznacza uznanie przez Sejm prawidłowości działalności finansowej RM w okresie roku budżetowego 3. [dr Michalina Duda] Finanse samorządu terytorialnego w przepisach Konstytucji RP Zgodnie z Konstytucją RP ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej władzy, wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność istotną część zadań publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samorząd terytorialny, jako wspólnota polityczno-terytorialna, współuczestniczy również w sprawowaniu władztwa finansowego 4. Oznacza to, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych. Zakres udziału jednostek samorządu terytorialnego w tych dochodach musi odpowiadać zakresowi ich zadań, a wszelkie zmiany zadań i kompetencji samorządu powinny następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (zasada adekwatności). Zmiany w podziale dochodów publicznych mogą przy tym przybierać różne formy od stworzenia przez ustawodawcę możliwości zwiększenia dochodów własnych tych jednostek po zapewnienie środków z odpowiedniej dotacji celowej 5. Konstytucja RP statuuje zasadę ustawowego przekazywania źródeł dochodów na rzecz samorządu. Stanowi również, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, przy czym podstawowe znaczenie w zakresie finansowania zadań własnych samorządu mają tzw. dochody własne 6. Elementem składowym władztwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego jest tzw. władztwo daniowe, tj. prawo tych jednostek do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. W świetle Konstytucji RP podatki mogą być nakładane wyłącznie w formie ustawy, co oznacza, że władztwo podatkowe 3 Szerzej zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. 4 Szerzej zob. W. Miemiec, Finanse samorządu terytorialnego w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, FK 1997, nr 5, s. 7 14. 5 Zob. B. Banaszak, Konstytucja..., s. 758. 6 Szerzej zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 242 246. 14

Funkcje finansów publicznych jednostek samorządu terytorialnego reglamentowane jest przez ustawodawcę wskazującego rodzaje podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego 7. W ujęciu konstytucyjnym podatkami i opłatami lokalnymi będą zatem te świadczenia, które spełniają dwa kryteria. Po pierwsze stanowią dochód budżetu samorządowego, po drugie jednostka samorządowa może ustalać ich wysokość 8. Wyrazem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego jest również ustanowienie odrębnego nadzoru finansowego nad tymi jednostkami. W myśl przepisów Konstytucji RP w sprawach finansowych organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są regionalne izby obrachunkowe, czyli organy niezależne od administracji rządowej. [dr Michalina Duda] Funkcje finansów publicznych Inaczej: cele, zadania, jakie stawiane są przed systemem finansowym danego państwa. Cele te szeroko zakreślone są w doktrynie finansów publicznych, tak prawniczej, jak i ekonomicznej stąd też nie poddają się jednolitym klasyfikacjom 9. Najważniejszą z nich jest funkcja fiskalna, która determinuje istnienie wszystkich pozostałych. Stanowi on wyraz działalności każdego państwa, a polega na gromadzeniu (alimentacji) odpowiedniej ilości środków pieniężnych za pomocą aparatu skarbowego (np. urzędy skarbowe), tak aby państwo lub samorząd którym te środki są dostarczane mogły sprawnie zaspokajać potrzeby publiczne. Wynaturzeniem funkcji fiskalnej jest zjawisko fiskalizmu, utożsamiane z nadmiernym poziomem obciążenia podatkowego nakładanego na społeczeństwo i przedsiębiorców, co wymusza potrzebę rozsądnego czerpania dochodów publicznych bez uszczerbku dla ich źródła albo konkretnego dawcy. Z funkcją fiskalną łączy się funkcja redystrybucyjna (alokacyjna). Celem finansów publicznych nie jest bowiem samo zgromadzenie dochodów budżetowych, lecz przede wszystkim ich redystrybucja. Jest ona realizowana przez transfer środków publicznych, zgromadzonych w budżecie państwa zarówno dla podmiotów należących do sektora finansów publicznych, jak i innych podmiotów (np. osób fizycznych). Głównym kryterium redystrybucji jest przeznaczanie środków na rzecz takich podmiotów, które w ogóle nie uzyskują dochodów publicznych albo osiągają je w stopniu niegwarantującym samodzielności finansowej. Redystrybucja środków publicznych może mieć zróżnicowany charakter, np. pod kątem terytorialnym, podmiotowym, przedmiotowym i czasowym 10. Z kolei funkcja ewidencyjno-kontrolna (analityczna) polega na badaniu stanu gospodarki państwa poprzez analizę procesu gromadzenia i alokacji środków publicznych. Pozwala to m.in. sformułować standardy prawidłowego funkcjonowania finansów publicznych (np. określenie modelowych zasad gromadzenia dochodów czy modelowych zasad dotowania instytucji prywatnych) oraz zapobiegać nadużyciom i nieprawidłowościom gospodarczym (np. zaległości podatkowe, szara strefa). Ostatnią z głównych funkcji finansów publicznych jest funkcja stymulacyjna (interwencyjna), zakładająca możliwość aktywnego 7 Zob. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r., K 21/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 17. 8 Zob. L. Etel, Miejscowe prawo podatkowe w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, red. S. Pikulski [i in.], Olsztyn 2004, s. 148. 9 Szerzej na temat klasyfikacji i znaczenia funkcji finansów publicznych zob. m.in. S. Owsiak, Finanse Publiczne teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 66 78; A. Wernik, Finanse publiczne, Warszawa 2011, s. 129 139; E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2010, s. 37 43. 10 E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych..., s. 39. 15

Polityka finansowa oddziaływania na procesy finansowe za pomocą różnych bodźców instrumentów prawnych, które za pośrednictwem obietnicy korzyści (lub przez zagrożenie dolegliwością) mają wywołać pożądane w gospodarce zjawiska (albo odwrotnie: zahamować rozwój procesów niekorzystnych), np. stabilizacja cen, stały poziom dochodów budżetowych, niska inflacja, niskie bezrobocie, łagodzenie wahań cyklów koniunkturalnych. Bodźce te będące jawnym zaprzeczeniem zasady neutralności finansów publicznych mają po prostu zachęcać lub zniechęcać adresatów do określonego działania w kierunku pożądanym przez władze. Nadawcą bodźca jest państwo (ustawodawca), adresatem osoby fizyczne lub prawne. Przykładem bodźców mogą być: stopy kredytowe, stawki podatkowe, ulgi i zwolnienia podatkowe, specjalne strefy ekonomiczne. [dr Piotr Pomorski] Polityka finansowa Inaczej zwana polityką ekonomiczną. Jest to kompleksowa i ujęta w ramy organizacyjne działalność osób oraz instytucji rządowych polegająca na ustalaniu i realizacji celów gospodarczych za pomocą instrumentów planowania i prawodawstwa finansowego 11. Jej główne założenia zwykle ujmowane są w przyjmowanych na przyszłe okresy rządowych programach ekonomicznych 12, np. Biała Księga Podatków (dokument opublikowany przez Ministerstwo Finansów w 1998 r.), Raport Racjonalizacja Wydatków Społecznych. Zielona Księga (raport opublikowany przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w 2003 r.), Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, przyjętą 29.11.2006 r. Polityka finansowa zakłada koordynowanie gospodarki, co wyrasta z przeświadczenia, że za pomocą określonych bodźców prawnych i ekonomicznych uda się ją modelować w pożądanych przez władze kierunkach. Płaszczyzną polityki ekonomicznej jest aktualny system prawny, gospodarczy i społeczny, w którym reguły i realia ekonomiczno-gospodarcze splatają się z aktywną działalnością prawotwórczą parlamentu oraz społecznymi oczekiwaniami względem systemu finansowego (zwłaszcza podatkowego). W aspekcie ekonomicznym działania polityczne są obliczone na osiągnięcie trwałego wzrostu gospodarczego i hamowanie inflacji 13. Na niwie prawnej powinny one kreować uwarunkowania legislacyjne zapewniające optymalną realizację funkcji finansów publicznych i modelowego systemu podatkowego 14. Wyróżnia się dwie główne odmiany polityki finansowej: 1) politykę pieniężną, opartą na kontroli podaży pieniądza i stóp procentowych, 2) politykę fiskalną, polegającą na kontrolowaniu dochodów i wydatków publicznych. Polityka pieniężna jest domeną niezależnego od organów władzy wykonawczej i ustawodawczej Narodowego Banku Polskiego. Politykę fiskalną ustala i realizuje rząd. Jej podstawowe funkcje są tożsame z funkcjami finansów publicznych 15, a podstawowe cele to: sprawność w realizacji funkcji fiskalnej, stabilizacja ekonomiczna i wzrost gospodarczy, sprawiedliwe rozłożenie ciężarów podatkowych, niskie koszty realizacji podatków. O skuteczności polityki finansowej decyduje szereg czynników (dotyczących w równym stopniu trafnie wybranych celów jak i stworzenia odpowiednich metod jej 16 11 C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2000, s. 27 28. 12 E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych..., s. 44 45. 13 Tamże, s. 45. 14 H. Wnorowski, Polityka fiskalna jako instrument poprawy efektywności gospodarczej w krajach OECD, Białystok 2008, s. 11. 15 B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, Warszawa 2008, s. 290.

Publiczna działalność finansowa realizacji 16 ), wśród których wymienia się: stan legislacji finansowej de lege lata, odwagę polityczną i umiejętność myślenia w kategoriach wykraczających poza okres kadencji, co warunkuje przeprowadzanie niezbędnych reform (nawet kosztem utraty mandatów parlamentarnych), tendencje stabilności lub zmienności mechanizmów rynkowych, nie dających się w prosty sposób podporządkować zabiegom politycznym, specyficzne dla danego kraju trudności gospodarcze, społeczne, demograficzne, a także jakość pracy organów administracji publicznej (w tym organów podatkowych) odpowiedzialnych za efektywne stosowanie przepisów prawa finansowego. [dr Piotr Pomorski] Publiczna działalność finansowa Publiczna działalność finansowa definiowana jest jako realizowany przez podmioty prawa publicznego proces polegający z jednej strony na gromadzeniu środków pieniężnych, z drugiej na ich wydatkowaniu 17. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie, co oznacza, że każdy akt gromadzenia i wydatkowania tych środków musi mieć podstawę ustawową (zasada ustawowej regulacji publicznej działalności finansowej). W doktrynie zwraca się uwagę na to, że wskazana regulacja stanowi wyraz zjawiska normatywizacji procesów zarządzania finansowego państwem, rozumianego jako zastrzeżenie wyłącznej roli państwa w kreowaniu mechanizmu gromadzenia i podziału dochodu narodowego 18. W konsekwencji w drodze ustawowej powinny być regulowane kwestie dotyczące: podstaw prawnych i procedur gromadzenia dochodów pieniężnych podmiotów publicznych, określania celów publicznych, a także określenia struktur organizacyjno-prawnych, za pomocą których mienie finansowe państwa jest zarządzane i wydatkowane 19. Zastrzeżenie formy ustawowej dla regulacji publicznej działalności finansowej oznacza również, że co do zasady działalność ta powinna być jawna. Regulując zasady publicznej gospodarki finansowej, Konstytucja RP stanowi, że zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazane czynności w sposób bezpośredni wpływają bowiem na poziom zadłużenia państwa, a w konsekwencji również na sytuację obywateli 20. Ponadto w ustawie zasadniczej zawarto przepis, w myśl którego nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Powołana regulacja stanowi konstytucyjną restrykcję finansową, czyli wyraz woli ograniczania się zarówno ze strony władz publicznych, jak i samego społeczeństwa jako zbiorowości 21. Skutkiem owego ograniczenia swobody politycznej jest uznanie przekroczenia granic państwowego długu publicznego za delikt konstytucyjny 22. Jednocześnie w piśmiennictwie wskazuje się, że w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń, takich jak 16 R. Mastalski (w:) R. Mastalski, E. Fojcik-Mastalska, Prawo finansowe, Warszawa 2011, s. 32. 17 Zob. W. Wójtowicz, Pojęcie finansów publicznych i prawa finansowego (w:) Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. W. Wójtowicz, Kraków 2005, s. 15 16. 18 Zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe..., s. 16 i 107. 19 Tamże, s. 117. 20 Szerzej zob. C. Kosikowski, Deficyt budżetowy i dług publiczny z punktu widzenia uprawnień i obowiązków prawnofinansowych obywatela, Prz. Sejm. 2003, nr 3, s. 27 37. 21 Zob. T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie i znaczenie konstytucjonalizacji ustroju i systemu finansowego państwa (w:) Konstytucyjne uwarunkowania tworzenia i stosowania prawa finansowego i podatkowego, red. P.J. Lewkowicz, J. Stankiewicz, Białystok 2010, s. 19. 22 Zob. B. Banaszak, Konstytucja... 17

Publiczna działalność finansowa poważny kryzys gospodarczy o zasięgu globalnym czy konieczność obrony RP, przekroczenie limitu zadłużenia może okazać się konieczne 23. Warto także zwrócić uwagę na to, że powołany przepis koresponduje z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie prawa wspólnotowego, w myśl których państwa członkowskie UE zobowiązane są do unikania nadmiernego deficytu. W myśl art. 216 ust. 2 i 3 Konstytucji RP do materii ustawowej należą również: sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego, a także kwestie dotyczące gospodarowania mieniem państwa, tj. nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, NBP lub inne państwowe osoby prawne oraz ustanowienie monopolu. W doktrynie podkreśla się, że terminy nabywanie, zbywanie i emisja papierów wartościowych powinny być tu rozumiane szeroko, w szczególności zbywanie obejmuje wszelkie formy zbycia 24. Z kolei monopol oznacza taką sytuację, w której na rynku występuje tylko jeden producent dóbr lub usług określonego rodzaju, mający decydujący wpływ na ustalanie cen swoich produktów lub usług. Ze względu na to, że monopol stanowi odstępstwo od konstytucyjnych zasad gospodarki rynkowej, wolności działalności gospodarczej i wolnej konkurencji, może on być wprowadzony jedynie w trybie ustawowym, w przypadkach uzasadnionych innymi wartościami konstytucyjnymi 25. W sferze regulacji dotyczących publicznej działalności finansowej szczególne znaczenie mają przepisy odnoszące się do władztwa podatkowego państwa. I tak, konstytucyjną podstawę do nakładania obowiązku podatkowego stanowi art. 84 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Z punktu widzenia formalnoprawnego przepis ten gwarantuje ustawową formę regulacji podatkowej. W aspekcie materialnoprawnym wyraża natomiast zasadę powszechności opodatkowania, nakładając obowiązek utrzymania państwa, a także społeczeństwa jako zbiorowości, na wszystkie podmioty określone w hipotezie normy prawnopodatkowej. Ponadto zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Powołany przepis wprowadza zatem bardziej rygorystyczny, jeżeli chodzi o wymagania rangi ustawowej, system źródeł prawa, statuując zasadę dostatecznej określoności na poziomie ustawowym poszczególnych elementów konstrukcji podatku 26. [dr Michalina Duda] 23 Tamże. 24 Szerzej zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 216 (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007. 25 Zob. B. Banaszak, Konstytucja... 26 Szerzej zob. T. Dębowska-Romanowska, Dylematy interpretacyjne artykułu 217 Konstytucji (w:) Ex iniuria non oritur ius. Księga ku czci Profesora Wojciecha Łączkowskiego, red. A. Gomułowicz, R. Małecki, Poznań 2003, s. 220 i n. oraz tejże, Pojęcie podatków i innych danin publicznych w świetle konstytucji (w:) Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego. Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 110 123; H. Dzwonkowski, Elementy konstrukcyjne podatku w świetle art. 217 Konstytucji, Glosa 1998, nr 6, s. 1 5. 18

Część II Ustawa o finansach publicznych Dział 1 Zasady ogólne finansów publicznych Agencje wykonawcze Agencje wykonawcze są nowymi jednostkami sektora finansów publicznych, po raz pierwszy znalazły się bowiem w przepisach art. 19 22 ustawy o finansach publicznych w 2009 r., przy czym w odniesieniu do tych form organizacyjno-prawnych ustawodawca ustanowił dwuletni okres przejściowy. Agencje wykonawcze formalnie działalność rozpoczęły w styczniu 2011 r. Status prawny i zadania polskich agencji wykonawczych są wzorowane na rozwiązaniach zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiającym statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz. Urz. UE L 11 z 16.01.2003, s. 1). Zgodnie z przepisami art. 18 ustawy o finansach publicznych agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnej ustawy i powołaną w celu realizacji zadań państwa. Zgodnie z obowiązującymi postanowieniami obecnie status agencji wykonawczych posiadają następujące instytucje: Agencja Mienia Wojskowego; Wojskowa Agencja Mieszkaniowa; Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Agencja Rynku Rolnego; Agencja Nieruchomości Rolnych, Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; Narodowe Centrum Nauki; Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; Centralny Ośrodek Badań Odmian Roślin Uprawnych; Agencja Rezerw Materiałowych oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Analiza zadań wykonywanych przez ww. podmioty wskazuje na to, że agencje realizują przede wszystkim zadania państwowe związane po pierwsze z modernizacją i rozwojem rolnictwa oraz przedsiębiorczości, po drugie z zarządzaniem różnego typu mieniem Skarbu Państwa, po trzecie z reformowaniem i unowocześnianiem bardzo ważnego dla państwa obszaru nauki, a także nowych technologii badawczych dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa. Podkreślić należy, że w sektorze finansów publicznych funkcjonuje szereg innych agencji mających także status osoby prawnej, ale niebędących agencjami wykonawczymi, np. Polska Agencja Żeglugi 19

Debudżetyzacja Powietrznej 27. Agencja wykonawcza, zgodnie z przepisami art. 19 1 ustawy o finansach publicznych, swoje zadania wykonuje na podstawie ustawy ją powołującej oraz statutu. Natomiast gospodarkę finansową prowadzi na zasadach określonych w tej ustawie oraz w przepisach ustawy o finansach publicznych zgodnie z rocznym planem finansowym. Przepisy postanowień zawartych w art. 21 ustawy o finansach publicznych szczegółowo regulują procedurę przygotowywania planu finansowego agencji wykonawczej. Plan ten obejmuje m.in. przychody agencji, dotacje z budżetu oraz zestawienie kosztów, środki na pokrycie wydatków majątkowych oraz wynik finansowy. Projekt planu finansowego sporządza jej właściwy organ w porozumieniu z ministrem sprawującym nad nią nadzór. Przygotowany projekt zatwierdza następnie MF. Plany finansowe wszystkich agencji wykonawczych stanowią odrębny załącznik do ustawy budżetowej. Agencja wykonawcza stanowi zatem formę organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych, która wyodrębniona jest zarówno pod względem organizacyjnym, jak i finansowym. Posiada nie tylko przychody własne pozyskiwane z prowadzenia działalności, ale także może otrzymywać dotacje z budżetu państwa. Rodzaj i wysokość dotacji określa ustawa, która tworzy daną agencję. Najczęściej są to dotacje celowe lub podmiotowe. Na mocy postanowień art. 22 agencje wykonawcze zobowiązane są do tego, aby co roku wpłacać do budżetu państwa, na rachunek bieżących dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nad nią nadzór, nadwyżkę środków finansowych ustaloną po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Co do zasady termin uiszczenia zaliczki jest równoznaczny z końcem roku budżetowego, jednakże ustawa o finansach publicznych dopuszcza możliwość, aby nadwyżka mogła być przekazana do końca czerwca roku następnego. Z obowiązku uiszczania zaliczki, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wynikających z konieczności zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań, agencja może być zwolniona. Zgodę w tej sprawie w formie uchwały wydaje RM na wniosek ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą. Zgoda dotyczy konkretnego roku obrachunkowego, nie może mieć charakteru generalnego 28. [dr Monika Münnich] Debudżetyzacja Zjawisko prawnofinansowe polegające na przenoszeniu finansowania zadań publicznych z budżetu państwa na inne fundusze publiczne, jak np. budżety jednostek samorządu terytorialnego czy fundusze celowe. W szerszym ujęciu debudżetyzacja może zakładać całkowitą lub częściową rezygnację z wykorzystania publicznych źródeł finansowania potrzeb publicznych na rzecz środków dostarczonych przez sektor prywatno-gospodarczy (kredyty bankowe, wkład przedsiębiorców wniesiony w ramach partnerstwa publiczno- -prywatnego). Można również pojmować debudżetyzację jako proces wyłączenia stosowania zasad i procedur prawnych w odniesieniu do tych wydatków publicznych, które finansowane będą z innych, pozabudżetowych źródeł 29. Debudżetyzacja, jako wyjątek od zasady powszechności budżetowej, dotyczyć może tylko wybranych zadań publicznych, tak ze względu na dominujący dla finansowania zadań publicznych model budżetowy, jak i z racji powstania nowych zobowiązań wobec innych podmiotów niż jednostki sektora 27 Szerzej zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 120 122. 28 Szerzej na temat agencji wykonawczej zob. A. Mierzwa, komentarz do art. 18 22 (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. P. Smoleń, Warszawa 2012, s. 232 260. 29 J. Stankiewicz, Debudżetyzacja finansów państwa, Białystok 2007, s. 19 i n. 20

Deficyt i nadwyżka finansów publicznych, co przyczynić się może do wzrostu zadłużenia publicznego. Powodem debudżetyzacji są najczęściej niewystarczające zasoby finansowe budżetu państwa albo nieefektywne metody zarządzania środkami publicznymi. [dr Piotr Pomorski] Deficyt i nadwyżka W art. 7 u.f.p. wskazano pojęcie deficytu i nadwyżki sektora finansów publicznych, czyli bilans sektora finansów publicznych, a także zakreślono metodę ustalenia tych wielkości. Nadwyżką sektora jest dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi. Natomiast deficytem jest ujemna różnica między powyższymi wielkościami. Deficyt sektora finansów publicznych jest kategorią podstawową umożliwiającą ocenę gospodarki budżetowej i jej porównywalność w poszczególnych państwach członkowskich UE oraz w poszczególnych latach 30. Deficyt sektora jest zsumowaniem sald deficytów budżetu państwa jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek zaliczonych do tego sektora. Opracowanie salda sektora finansów publicznych jest działaniem analitycznym, przydatnym, a wręcz niezbędnym do prowadzenia prac planistycznych, podsumowujących czy przygotowywania dokumentów strategicznych obejmujących kierunki polityki finansowej państwa 31. Ustawa o finansach publicznych nie tylko więc definiuje pojęcia nadwyżki i deficytu sektora, ale także nawiązuje do nich na poszczególnych etapach procedury budżetowej. Zgodnie z art. 182 ust. 3 u.f.p. dane dotyczące deficytu lub nadwyżki stanowią element sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej. Ponadto, realizując zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, MF na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. c u.f.p. podaje do wiadomości publicznej zbiorcze dane dotyczące finansów publicznych. Również w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa mowa jest o skonsolidowanym bilansie sektora finansów publicznych art. 104 ust. 1 pkt 7 u.f.p. W ustawie o finansach publicznych przyjęto metodę ustalania dochodów i wydatków publicznych oraz nadwyżki lub deficytu. Wielkości te ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między podmiotami tego sektora. Operacja ta nazywana jest konsolidacją danych. Polega ona na uprzednim wykluczeniu z dochodów każdego podmiotu sektora finansów publicznych dochodów pochodzących od innych jednostek sektora, zaś z wydatków wykluczeniu wydatków dokonywanych na rzecz innych jednostek sektora finansów publicznych. Zsumowane i tak zmodyfikowane dane pozwalają na otrzymanie rezultatu w postaci kwoty dochodów i wydatków sektora. Można zatem stwierdzić, że za dochody sektora uważa się tylko te wpływy, które pochodzą spoza sektora, a za wydatki środki przekazane poza sektor finansów publicznych 32. Dochody i wydatki sektora jako całości są więc mniejsze niż suma dochodów i wydatków ujętych w sprawozdaniach poszczególnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Należy zaznaczyć, że nie można utożsamiać deficytu i nadwyżki sektora finansów publicznych z deficytem budżetowym i nadwyżką budżetową. Zarówno deficyt, jak i nadwyżka budżetowe mają węższy zakres niż deficyt i nadwyżka sektora finansów publicznych. Wynika to z faktu, że nie wszystkie wydatki i dochody publiczne stanowią jednocześnie wydatki 30 M. Bitner, E. Chojna-Duch, Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych (w:) E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk, Prawo finansowe, Warszawa 2010, s. 132. 31 Zob. szerzej B. Kucia-Guściora (w:) Ustawa o finansach publicznych..., s. 130 i n. oraz literatura tam powołana. 32 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2007, s. 41. 21