Pakt stabilności i wzrostu strażnik porządku Unii Gospodarczej i Walutowej? Wstęp Wprowadzenie wspólnego pieniądza na obszarze Unii Gospodarczej i Walutowej implikuje istotne zmiany w zakresie prowadzonej polityki gospodarczej. Polityka pieniężna wraz z polityką walutową zostały przeniesione na szczebel ponadnarodowy. Utrata suwerenności w zakresie tych polityk nie idzie jednak w parze z utratą kompetencji w sferze polityki budżetowej. Ta pozostała w rękach poszczególnych państw członkowskich. Asymetria w zakresie podejścia państw członkowskich Eurolandu do polityki pieniężnej i budżetowej przy jednoczesnym nakładaniu się na siebie obu wymienionych obszarów polityki gospodarczej wymusza potrzebę przynajmniej minimalnego nadzoru i koordynowania zdecentralizowanej polityki budżetowej. Bez tego dalece utrudnione byłoby prowadzenie przez Europejski Bank Centralny skutecznej, jednolitej dla wszystkich krajów członkowskich antyinflacyjnej polityki pieniężnej. Jednym z najważniejszych mechanizmów, przyczyniającym się do zapewnienia dyscypliny sektora budżetowego krajów członkowskich UGW jest Pakt Stabilności i Wzrostu. Niniejsze opracowanie ma na celu przybliżenie zasad i oceny jego funkcjonowania z uwzględnieniem reformy Paktu w 2005 roku. Autor podejmuje się próby odpowiedzenia na pytanie, na ile ten instrument koordynacji polityk budżetowych krajów strefy euro spełnia swą rolę i jakie są perspektywy jego stosowania w najbliższej przyszłości. Znaczenie Paktu Stabilności i Wzrostu dla funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej Nadzór i koordynacja narodowych polityk budżetowych sprowadza się w głównej mierze do minimalizowania ryzyka napięć wynikających z utrzymywania długotrwałych, nadmiernych deficytów budżetowych. Negatywne konsekwencje ich występowania są ogólnie znane. Przyczyniają się one do wzrostu stóp procentowych, utrudniają dostęp do pozyskania kapitału przez przedsiębiorstwa, a w rezultacie mają niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy. 1 1 Detken C., Gaspar V., Winkler B.: On prosperity and posterity. The need for fiscal discipline in a monetary union, Working Paper Series No 420, European Central Bank, December 2004, s. 7.
W rozumieniu Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) nadmierny deficyt budżetowy to sytuacja, w której przekracza on poziom 3 % PKB. 2 Wielkość ta jest analogiczna z fiskalnym kryterium konwergencji i ma charakter arbitralny. Choć podanie przyczyn ustalenia wartości referencyjnej na tym poziomie jest trudne, niektórzy autorzy podejmują próby jej racjonalizacji w szczególności w powiązaniu z wielkością referencyjną dla długu publicznego. 3 Procedura nadmiernego deficytu, której podstawa prawna zawarta została w TWE była pierwotnym mechanizmem dyscyplinującym państwa członkowskie w zakresie finansów ch. W 1995 roku rząd Niemiec zaproponował jednak jego poszerzenie o specjalny pakt stabilizacyjny, którego celem było wzmocnienie istniejących, ale uznanych za niewystarczające, zachęt do utrzymania ograniczeń deficytów na poziomie wyznaczonym w regulacji traktatowej i protokolarnej. 4 W szczególności chodziło o wprowadzenie swoistego automatyzmu w zakresie realizacji poszczególnych etapów wspomnianej procedury. Uznaniowy charakter praktycznie wszystkich środków, które mogły zostać podjęte wobec kraju mającego nadmierny deficyt oznaczał, że Rada mogła, ale nie musiała wdrożyć ich w życie. 5 Poza tym wszelkie decyzje podejmowane były przez Radę większością 2/3 głosów z wyłączeniem reprezentanta kraju zainteresowanego, co sprawiało, iż na każdym etapie procedura mogła zostać zablokowana. Obawy rządu niemieckiego sprowadzały się do tego, iż po przejściu do trzeciego etapu Unii Gospodarczej i Walutowej i wprowadzeniu waluty euro czynniki dyscyplinujące zawarte w procedurze mogły okazać się dalece nieskuteczne w zwalczaniu nadmiernych deficytów budżetowych w niektórych krajach członkowskich. W konsekwencji neutralizowanie dysproporcji w dziedzinie polityki budżetowej poszczególnych państw spoczywałoby na sferze pieniężnej. Taka sytuacja wymuszałaby stosowanie wyższych stóp procentowych przez Europejski Bank Centralny, co w największym stopniu uderzałoby w kraje zdyscyplinowane budżetowo i charakteryzujące się niską inflacją. Wyższe niż u pozostałych państw członkowskich realne stopy procentowe miałyby bowiem negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Pakt Stabilności i Wzrostu był odpowiedzią na słabości przepisów traktatowych dotyczących zwalczania nadmiernego deficytu. Jak sama nazwa wskazuje, Pakt ten miał 2 Art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Protokół 5 - w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu. 3 zob.de Grauwe P.: Economics of Monetary Integration. Oxford University Press, Oxford 2000, s.33; Karnowski J.: Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Narodowy Bank Polski, Materiały i Studia nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s. 29 31. 4 Nowak Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007, s.53. 5 Oręziak L.: Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s.59.
przyczyniać się do ustabilizowania stanu finansów ch krajów UGW przy jednoczesnym wykazywaniu dbałości o stworzenie warunków do wzrostu gospodarczego. Formalnie Pakt jest zbiorczą nazwą trzech aktów prawnych: jednej uchwały i dwóch rozporządzeń (Rysunek 1). Dodać w tym miejscu należy, iż uchwała ma charakter niewiążący i pod kątem prawnym odgrywa mniejszą rolę niż rozporządzenia. Rysunek 1. Elementy składowe Paktu Stabilności i Wzrostu. PAKT STABILNOŚCI I WZROSTU Uchwała w sprawie Paktu Stabilności i Wzrostu kraje strefy euro Charakter prewencyjny Rozporządzenie Rady nr 1466/97 kraje z derogacją Charakter represyjny Rozporządzenie Rady nr 1467/97 ZBIÓR ZOBOWIĄZAŃ DOTYCZĄYCH KRAJÓW CZŁONKOWSKICH KOMISJI I RADY Źródło: Opracowanie własne. Programy stabilizacyjne Programy konwergencji PODSTAWOWE INFORMACJE NA TEMAT CELÓW BUDŻETOWYCH I PRZEWIDYWANEJ WIELKOŚCI DEFICYTU BUDŻETOWEGO I DŁUGU PUBLICZNEGO SZCZEGÓŁOWE PROCEDURY, DZIAŁANIA DYSCYPLINUJĄCE I SANKCJE Pierwszy z aktów legislacyjnych, a mianowicie uchwała Rady Europejskiej w sprawie Paktu Stabilności i Wzrostu określa intencje natury politycznej dla przyjęcia Paktu. 6 Zawiera ona zbiór zobowiązań rozdzielonych pomiędzy trzy grupy podmiotów: kraje członkowskie, Komisję i Radę. Najważniejsze z nich odnoszą się do państw członkowskich i dotyczą: - deklaracji utrzymywania średnioterminowej pozycji budżetowej bliskiej równowagi, lub nadwyżki, 6 Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997, Official Journal C 236 of 02.08.1997.
- zobowiązania do natychmiastowej reakcji w przypadku wystąpienia nadmiernych deficytów i podjęcia działań w celu ich redukcji, - nieodwoływania się do wyjątkowej natury deficytu powiązanej z wahaniami PKB, chyba że wystąpiłaby poważna recesja tzn. sytuacja, w której roczny spadek PKB wyniósłby co najmniej 0,75. Pierwszym rozporządzeniem jest rozporządzenie Rady nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru sytuacji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. 7 Ma ono charakter prewencyjny i zobowiązuje kraje UGW do corocznego przedkładania Komisji i Radzie UE programów stabilizacyjnych oraz programów konwergencji. Programy te są przygotowywane przez kraje członkowskie strefy euro, jak i przez kraje objęte derogacją, przy czym pierwsza grupa państw sporządza programy stabilizacyjne natomiast druga grupa programy konwergencji. Dokumenty te winny zawierać podstawowe informacje na temat średnioterminowych celów budżetowych i przewidywanej wielkości deficytu budżetowego i długu publicznego, oraz opisu narzędzi polityki gospodarczej, które mogą być wykorzystane do osiągnięcia celów zawartych w tych programach. Drugim rozporządzeniem wchodzącym w skład Paktu Stabilności i Wzrostu jest rozporządzenie Rady nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. 8 Ma ono charakter represyjny. Określenie to wynika z faktu, iż w opisywanym rozporządzeniu poza szczegółowo określoną procedurą postępowania w przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu, dużo miejsca poświęca się wszelkiego rodzaju działaniom dyscyplinującym i sankcjom, które mogą być podjęte wobec kraju, w którym taki deficyt ma miejsce. Ma to oddziaływać mobilizująco na poszczególne kraje członkowskie, aby dążyły do utrzymywania deficytów budżetowych poniżej wartości 3 % PKB. 9 W rozporządzeniu w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu przyjęto dwa rodzaje powiązanych ze sobą sankcji, to jest: - zobowiązanie kraju członkowskiego do złożenia nieoprocentowanego depozytu, który jest zwracany, gdy tylko depozyt spadnie poniżej 3 % PKB, 7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L209/1 z 2 sierpnia 1997 r. 8 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 209/6 z 2 sierpnia 1997 r. 9 Rozporządzenie Rady nr 1467/97 określa dwa przypadki, usprawiedliwiające przekroczenie wartości granicznej 3 % PKB. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia pozostającego poza kontrolą kraju członkowskiego, które ma zasadniczy wpływ na pozycję budżetową tego państwa, lub też jest związane z poważnym załamaniem koniunktury rozumianym jako sytuację, w której roczny realny spadek PKB wynosi co najmniej 2 %. Wówczas wyjątkowo dopuszcza się możliwość występowania wyższego deficytu w danym kraju członkowskim.
- przekształcenie depozytu w karę, jeżeli w ciągu dwóch lat od chwili wydania decyzji wzywającej dane państwo członkowskie do złożenia depozytu nadmierny deficyt nie zostanie w opinii Rady skorygowany. Depozyt, o którym mowa powyżej składa się z dwóch elementów: - części stałej w wysokości 0,2 % PKB, - części zmiennej w wysokości 1/10 różnicy między deficytem jako procentem PKB w poprzednim roku a wartością bazową w wysokości 3 % PKB. Oznacza to, że wyższy poziom deficytu budżetowego przekłada się na większą wartość złożonego depozytu, który nie może być jednak wyższy niż 0,5 % PKB kraju, w stosunku do którego takie sankcje zostały zastosowane. Wynika z tego, iż największy depozyt winny płacić te kraje członkowskie, których deficyt budżetowy wynosi 6 % PKB i więcej. Zależność ta zilustrowana została na rysunku 2. Rysunek 2. Wysokość sankcji wynikających z Paktu Stabilności i Wzrostu. Finansowy wymiar sankcji wyrażony jako % PKB 0,5% 0,2% 3% 6% Wielkość deficytu wyrażona jako % PKB Źródło: Nowak Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 61. Przepadek depozytu na rzecz Unii jest najsurowszą sankcją związaną z nieutrzymywaniem dyscypliny budżetowej. Jednocześnie zgodnie z artykułem 16
rozporządzenia w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, kwota wynikająca z tej kary, jak również odsetki od zwrotnych depozytów są rozdzielane pomiędzy państwa, które nie mają problemów z nadmiernymi deficytami w proporcji do ich udziału w PNB całej Wspólnoty. Oznacza to, iż państwa utrzymujące deficyty budżetowe na poziomie nie przekraczającym 3 % PKB zyskują w dwojaki sposób: wynoszą korzyści z tytułu utrzymywania zdrowego stanu finansów ch, a także, przynajmniej teoretycznie, mogą uczestniczyć w podziale wyżej wymienionych środków pieniężnych. Kryzys Paktu Stabilności i Wzrostu i potrzeba jego zreformowania Chęć uczestnictwa w jednowalutowym obszarze dała zainteresowanym krajom impuls do przeprowadzenia koniecznych reform fiskalnych. Nałożenie na kraje Eurolandu obowiązku wypełnienia kryteriów konwergencji oraz podporządkowania się założeniom Paktu Stabilności i Wzrostu sprawiło, iż w początkowym okresie funkcjonowania strefy euro, sytuacja finansów ch państw członkowskich była zadowalająca (tabela 1). W latach 1999 2000 żaden z ówczesnych członków Eurolandu nie wykazywał problemów budżetowych. 10 Tabela 1. budżetu i poziom długu publicznego w krajach strefy euro w latach 1999 2007. Kraj Kryterium 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 fiskalne 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Austria budżetu -2,2-1,7 0,0-0,6-1,4-3,7-1,5-1,5-0,5 66.5 65.6 66.1 65.9 64.7 63.8 63.5 61.8 59.1 Belgia budżetu -0,5 0,1 0,6 0,0 0,0 0,0-2,3 0,3-0,2 113.6 107.8 106.5 103.4 98.6 94.2 92.1 88.2 84.9 Finlandia budżetu 1,6 6,9 5,0 4,1 2,6 2,4 2,9 4,1 5,3 45.5 43.8 42.3 41.3 44.3 44.1 41.3 39.2 35.4 Francja budżetu -1,8-1,5-1,5-3,1-4,1-3,6-2,9-2,4-2,7 58.9 57.3 56.9 58.8 62.9 64.9 66.4 63.6 64.2 Grecja a budżetu b.d. b.d. b.d. -4,7-5,6-7,4-5,1-2,6-2,8 105.2 103.2 103.6 100.6 97.9 98.6 98.0 95.3 94.5 10 Pewne zastrzeżenia można mieć w tym okresie do poziomu długu publicznego, który w niektórych krajach, takich jak Austria, Belgia, czy Włochy przyjmował chronicznie zawyżone wartości. Państwa te zostały dopuszczone do uczestnictwa w jednowalutowym obszarze mimo niewypełnienia jednego z kryteriów nominalnej zbieżności. Warunkiem było zapewnienie, co do podjęcia działań mających na celu sprowadzenie wskaźnika długu publicznego do wymaganego poziomu, co jak dotąd żadnemu z tych krajów się nie udało.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Hiszpania budżetu -1,4-1,0-0,6-0,5-0,2-0,3 1,0 1,8 2,2 62.3 59.3 55.5 52.5 48.7 46.2 43.0 39.7 36.2 Holandia budżetu 0,4 2,0-0,2-2,1-3,1-1,7-0,3 0,5 0,4 61.1 53.8 50.7 50.5 52.0 52.4 52.3 47.9 45.4 Irlandia budżetu 2,7 4,7 0,9-0,4 0,4 1,4 1,6 3,0 0,3 48.4 37.9 35.6 32.2 31.1 29.5 27.4 25.1 25.4 Luksemburg budżetu 3,4 6,0 6,1 2,1 0,5-1,2-0,1 1,3 2,9 6.4 6.2 6.3 6.3 6.1 6.3 6.1 6.6 6.8 Niemcy budżetu -1,5 1,3-2,8-3,7-4,0-3,8-3,4-1,6 0,0 60.9 59.7 58.8 60.3 63.8 65.6 67.8 67.6 65.0 Portugalia budżetu -2,8-2,9-4,3-2,9-2,9-3,4-6,1-3,9-2,6 51.4 50.5 52.9 55.6 56.9 58.3 63.6 64.7 63.6 Słowenia b budżetu -3,1-3,8-4,0-2,5-2,7-2,3-1,5-1,2-0,1 b.d. b.d. 27.2 28.4 27.9 27.6 27.5 27.2 24.1 Włochy budżetu -1,7-0,8-2,9-2,9-3,5-3,5-4,2-3,4-1,9 113.7 109.2 108.8 105.7 104.4 103.8 105.8 106.5 104.0 a) euro od 2001 roku, b) euro od 2007 roku. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat. Utrzymywanie dobrej kondycji finansów ch było ułatwione ze względu na fakt, iż pierwsze dwa lata istnienia strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury gospodarczej (wykres 1). W 2000 roku wzrost PKB na tym obszarze wyniósł 3,8 %. Od 2001 roku sytuacja gospodarcza Eurolandu zaczęła stopniowo się pogarszać. W 2003 roku wzrost PKB wynosił już tylko 0,8 %, przy czym po raz pierwszy w poszczególnych państwach członkowskich wskaźnik ten przybrał wartości ujemne. 11 Dopiero osłabienie koniunktury uwypukliło nietypowe oddziaływanie jednolitej polityki pieniężnej na obszarze UGW i skłoniło do formułowania pierwszych wniosków, co do poprawności jej funkcjonowania. 11 Sytuacja taka miała miejsce w Niemczech i Portugalii.
Wykres 1. Wzrost PKB w krajach Unii Europejskiej i krajach strefy euro w latach 1999 2007. 5 4 % 3 2 1 UE Strefa euro 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat. Osłabienie koniunktury gospodarczej idące w parze z redukcjami podatków, przy jednoczesnym zaniechaniu ograniczeń w zakresie wydatków budżetowych przysporzyło szczególnych problemów w kwestii stabilizacji kryteriów fiskalnych. W roku 2001 przekroczenie granicznej wielkości deficytu budżetowego odnotowano w Portugalii. Rok później nadmierne deficyty ujawniły się w Grecji i, co istotne, Francji i Niemczech. To właśnie rozluźnienie dyscypliny budżetowej w dwóch największych krajach UGW sprowokowało do zreformowania dotychczasowych postanowień Paktu Stabilności i Wzrostu. Zgodnie z obowiązującymi procedurami Rada Unii Europejskiej wystosowała do Francji i Niemiec zalecenia podjęcia środków korygujących nadmierny deficyt. Ze względu na fakt, iż kraje te w wyznaczonym terminie nie podjęły żadnych skutecznych działań w celu jego redukcji, Komisja Europejska w listopadzie 2003 roku przekazała Radzie zalecenia, wzywające do stwierdzenia, iż środki podjęte przez Francję i Niemcy okazały się niewystarczające. Mimo, że etap tej procedury nie powodował jeszcze wprowadzenia jakichkolwiek sankcji, oba kraje, działając solidarnie zdołały doprowadzić do odrzucenia zaleceń wydanych przez Komisję. Efektem tego działania było zawieszenie procedury nadmiernego deficytu w odniesieniu do Francji i Niemiec, mimo że w praktyce ujemne saldo budżetu wypełniło w tych krajach normę określoną w Pakcie Stabilności i Wzrostu dużo później, bo odpowiednio w roku 2005 i 2006. Komisja Europejska zaskarżyła decyzję Rady jako niezgodną z prawem. W lipcu 2004 roku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie, w którym stwierdza, iż decyzja Rady była błędna, a Francja i Niemcy nie powinny uniknąć sankcji za utrzymywanie zawyżonego poziomu deficytu budżetowego. Orzeczenie to wywołało falę dyskusji na temat
niemożności właściwego zastosowania instrumentów, głównie o charakterze represyjnym. Zasadniczo krytyka skupiła się na braku automatyzmu mechanizmu korygującego nadmierny deficyt. W sytuacji, gdy o jego zastosowaniu decyduje organ, w tym przypadku Rada, nieuniknione jest wystąpienie zachowań oportunistycznych, które są tym bardziej prawdopodobne, im bardziej wpływowe jest dane państwo w Radzie. 12 Oczywistym jest fakt, iż kraje członkowskie, w których występują nadmierne deficyty będą ze wszech miar dążyć do uniknięcia sankcji, szczególnie tych o charakterze finansowym. Z jednej strony nałożenie kar ma dyscyplinować poszczególne państwa, jednak z drugiej wysoki, dochodzący do 0,5 % PKB ich poziom, może co najwyżej pogłębić problemy budżetowe danego kraju. Sytuacja, jaka zaistniała w 2003 roku potwierdziła niemożność wymuszenia przez Radę zastosowania mechanizmów Paktu wbrew woli państw członkowskich dysponujących w Radzie odpowiednią liczbą głosów. Co prawda zainteresowane kraje nie uczestniczą w głosowaniu w swojej sprawie, ale nie wyklucza to możliwości porozumienia z innymi członkami UGW, których sytuacja budżetowa jest zbliżona, tak jak miało to miejsce w przypadku Niemiec i Francji. Problemy Paktu Stabilności i Wzrostu ujawniły też podział na kraje duże i małe. Te ostatnie mimo woli przestrzegania dyscypliny budżetowej ostrożnie podchodziły do kwestii egzekwowania sankcji na większych państwach, obawiając się konfrontacji z największymi płatnikami netto do budżetu Unii. Poszczególne kraje członkowskie zwracały też uwagę na inne ułomności Paktu Stabilności i Wzrostu, z których szczególnie istotne wydają się być dwie. 13 Pierwsza dotyczy zbyt sztywnych rozwiązań zawartych w Pakcie, które nie uwzględniają specyficznej sytuacji wynikającej dla budżetu ze słabszej koniunktury gospodarczej. Problem ten w szczególności dotyczy krajów o niskiej inflacji, dla których jednolita polityka antyinflacyjna EBC jest zdecydowanie bardziej restrykcyjna niż dla tych, w których inflacja jest większa. Druga odnosi się do potrzeby wyłączenia niektórych wydatków przy liczeniu wielkości deficytu budżetowego. Chodzi tu między innymi o wydatki na edukację, prace badawczo-rozwojowe oraz infrastrukturę, które w największej mierze przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności europejskiej gospodarki. Pierwsze lata stosowania Paktu Stabilności i Wzrostu unaoczniły ponadto problemy w zakresie zbierania i przetwarzania danych statystycznych dotyczących wielkości salda budżetu w poszczególnych krajach członkowskich UGW. Przykładem w tym względzie mogą być przypadki odnotowane w Grecji i Portugalii. Oba te kraje przekazywały instytucjom 12 zob. Nowak Far A.: op.cit., s.81. 13 Więcej na temat krytyki Paktu Stabilności i Wzrostu zob. Oręziak L.: Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, Bank i Kredyt nr 7/2005, s. 16-17.
unijnym niewłaściwe, zaniżone wielkości deficytu budżetowego. W 2001 roku władze Portugalii szacowały deficyt budżetowy na poziomie 1,1%, gdy w rzeczywistości wyniósł on 4,2%. Jeszcze bardziej zaskakujący jest przypadek Grecji, która przekazywała błędne dane przez kilka kolejnych lat przed przyjęciem waluty euro. Podanie prawidłowych wielkości mogło przyczynić się do odsunięcia w czasie akcesji tego kraju w struktury Eurolandu. 14 Wskazane ułomności Paktu były głównym przyczynkiem do jego zreformowania w 2005 roku. Nie bez znaczenia pozostawał też fakt przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 roku dziesięciu nowych krajów członkowskich. Sytuacja gospodarcza tych krajów na tyle odbiegała od sytuacji pozostałych krajów Unii, iż jeszcze bardziej prawdopodobne było pogłębienie istniejących problemów związanych z Paktem. Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu nastąpiła poprzez wprowadzenie zmian do rozporządzeń 1466/97 oraz 1467/97. Oznacza to, iż modyfikacje dotyczyły zarówno części prewencyjnej, jak i represyjnej Paktu. Do najważniejszych zmian o charakterze prewencyjnym należy zaliczyć: 15 zobowiązanie krajów członkowskich do osiągania w perspektywie średnioterminowej pozycji budżetowej bliskiej równowadze lub wykazującej nadwyżkę, przy czym cele średnioterminowe winny być zróżnicowane dla poszczególnych krajów członkowskich, utrzymanie dotychczasowego dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego na poziomie 3 % PKB z zastrzeżeniem, iż kraje obszaru euro i państwa członkowskie uczestniczące w systemie ERM II powinny dążyć do utrzymywania salda budżetowego w przedziale od -1% PKB do stanu równowagi lub nadwyżki, sprecyzowanie poziomu korekty deficytu o 0,5 % dla krajów strefy euro i krajów uczestniczących w systemie ERM II, dążących do osiągnięcia celu średnioterminowego, przy czym wysiłek dostosowawczy powinien być większy w okresie dobrej koniunktury, zaś mniejszy w okresie osłabienia gospodarczego, uwzględnienie przeprowadzania przez dany kraj poważnych reform strukturalnych jako działań usprawiedliwiających wolniejszą realizację celu średnioterminowego lub pojawienie się pewnych odchyleń w krajach, które taki cel już wcześniej zrealizowały. W części represyjnej Paktu na uwagę zasługują następujące modyfikacje: 16 14 Deficyty budżetowe w tym kraju szacowane były na 4 % w 1997 roku, 2,5 % w 1998 roku i 1,8 % w 1999 roku. W rzeczywistości relacje te wynosiły odpowiednio: 6,4 %, 4,1 % oraz 3,4 %. 15 Council of the European Union, Raport improving the implementation of the Stability and Growth Pact, Brussels, 21 March 2005, s. 9-11. 16 Ibidem, s. 12-15.
określenie przesłanek usprawiedliwiających przekroczenie wartości referencyjnej 3 % PKB jako wyjątkowe i tymczasowe; aby deficyt mógł zostać uznany za wyjątkowy musi wynikać z nietypowego zdarzenia pozostającego poza kontrolą kraju członkowskiego lub wynikać z poważnego osłabienia koniunkturalnego. 17 Deficyt może być uznany za tymczasowy jeśli powróci w zakres wartości referencyjnej zaraz po zakończeniu nietypowego zdarzenia lub osłabienia koniunkturalnego, uwzględnianie w ocenie sytuacji budżetowej kraju członkowskiego tzw. pozostałych istotnych czynników w przypadku przekroczenia wartości referencyjnej. Do czynników tych zalicza się m.in.: poziom długu publicznego, inwestycje publiczne, realizację założeń Strategii Lizbońskiej, ogólny stan finansów ch, uznanie reformy systemu emerytalnego, jako czynnika usprawiedliwiającego przekroczenie wartości referencyjnej, zwracanie przez Komisję większej uwagi na poziom długu publicznego i tendencji w jego kształtowaniu, wprowadzenie dłuższych terminów w procedurze dotyczącej nadmiernego deficytu. Wymienione powyżej, najistotniejsze zmiany w Pakcie Stabilności i Wzrostu wprowadzone w 2005 roku są w głównej mierze nakierowane na zwiększenie swobody w zakresie polityki budżetowej państw UGW. Jak można się było spodziewać modyfikacje te zostały przez poszczególne kraje członkowskie ocenione różnie. Zasadniczo w państwach, w których nigdy wcześniej nie występowały problemy budżetowe spotkały się z krytyką. Pozytywne przyjęcie miało natomiast miejsce w krajach członkowskich narażonych na oddziaływanie mechanizmów Paktu w przeszłości. Ocena sytuacji budżetowej krajów UGW po 2005 roku Pomimo złagodzenia zasad Paktu Stabilności i Wzrostu nie doszło do spodziewanego przez krytyków reformy rozluźnienia polityki budżetowej w krajach członkowskich. Znamienny jest fakt, iż w państwach obszaru euro następowała w ostatnich latach systematyczna poprawa mierników wyrażających stan finansów ch (tabela 1). W roku 2007 żaden z trzynastu członków Eurolandu nie wykazywał deficytu budżetowego, przekraczającego wartość referencyjną 3 % PKB. Poprawa widoczna jest także w sferze długu publicznego. W latach 2005 2007 w niemal wszystkich krajach członkowskich następowała 17 Poważne osłabienie koniunkturalne to sytuacja, w której występuje ujemna stopa wzrostu gospodarczego lub skumulowany spadek produkcji podczas przedłużającego się okresu bardzo niskiego wzrostu gospodarczego w stosunku do wzrostu potencjalnego.
redukcja tego wskaźnika. Co istotne, na koniec 2007 roku poziom długu publicznego przekroczył granicę 100 % PKB tylko w jednym kraju Włoszech. O poprawie stanu finansów ch świadczy również zmniejszająca się liczba członków UGW objętych procedurą nadmiernego deficytu (tabela 2). W sierpniu 2008 roku były to dwa kraje: Węgry i Wielka Brytania, choć jeszcze kilka miesięcy wcześniej lista tych państw była o wiele dłuższa. W kontekście przeprowadzonej reformy Paktu Stabilności i Wzrostu interesujący jest fakt, iż po 2005 roku wszczęto procedurę nadmiernego deficytu w stosunku do jednego tylko kraju Wielkiej Brytanii. Paradoksalnie właśnie to państwo najbardziej krytycznie odnosiło się do zmian wprowadzonych w Pakcie sugerując, że spowodują nadmierne rozluźnienie polityki budżetowej. Tabela 2. Wykaz krajów UGW, w stosunku do których wszczęto procedurę nadmiernego deficytu. Kraj Data wszczęcia procedury Data zakończenia procedury Portugalia Wrzesień 2002 Maj 2004 Niemcy Listopad 2002 Maj 2007 Francja Kwiecień 2003 Styczeń 2007 Holandia Kwiecień 2004 Czerwiec 2005 Cypr Maj 2004 Czerwiec 2006 Czechy Maj 2004 Czerwiec 2008 Grecja Maj 2004 Maj 2007 Malta Maj 2004 Maj 2007 Polska Maj 2004 Lipiec 2008 Słowacja Maj 2004 Czerwiec 2008 Węgry Maj 2004 Trwa nadal Portugalia Czerwiec 2005 Czerwiec 2008 Włochy Czerwiec 2005 Czerwiec 2008 Wielka Brytania Wrzesień 2005 Wrzesień 2007 Wielka Brytania Czerwiec 2008 Trwa nadal Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. Na ostateczną ocenę zreformowanego Paktu Stabilności i Wzrostu jest jeszcze za wcześnie. Trudno jednoznacznie powiązać poprawę stanu finansów ch po 2005 roku ze zmianami wprowadzonymi w Pakcie. Może ona wynikać z innych przesłanek, jak chociażby poprawa koniunktury gospodarczej w krajach członkowskich UGW. Można w związku z tym założyć, iż dopiero jej pogorszenie będzie prawdziwym sprawdzianem dla zmodyfikowanego Paktu.
Wnioski końcowe Blisko 10 lat funkcjonowania strefy euro skłania do refleksji nad funkcjonowaniem ważnego dla Unii Gospodarczej i Walutowej mechanizmu, jakim jest Pakt Stabilności i Wzrostu. Choć pełni on trudne do przecenienia, dyscyplinujące funkcje, wywołuje wiele kontrowersji w aspekcie trudności w praktycznym jego zastosowaniu. Doświadczenia minionych lat uwypukliły szereg ułomności Paktu na czele z najważniejszym niemożnością wyegzekwowania jakichkolwiek sankcji od kraju członkowskiego, które nie przestrzega jego założeń. W przekonaniu autora po zreformowaniu jest to możliwe w jeszcze mniejszym stopniu, choćby dlatego, iż członkowie UGW dysponują całym wachlarzem nowych możliwości uzasadniających utrzymywanie deficytu budżetowego powyżej wartości referencyjnej. Nie należny jednak zapominać o fundamentalnej idei utworzenia Paktu, zgodnie z którą ma on pełnić funkcje nie podważające autonomii poszczególnych krajów członkowskich w zakresie kształtowania polityki budżetowej. W tym kontekście trudno wyobrazić sobie mechanizm, który z jednej strony pełni rolę wiarygodnego straszaka, z drugiej zaś nie ingeruje zbyt mocno w sferę polityki budżetowej poszczególnych państw. Choćby z tego powodu można uznać, iż Pakt dobrze spełnia swoją funkcję. Dobrze, to znaczy na tyle, na ile pozwalają zasady funkcjonowania UGW. Z całą stanowczością można stwierdzić, że bez dyscypliny budżetowej, jaką próbuje zapewnić Pakt Stabilności i Wzrostu, stan finansów ch większości krajów członkowskich byłby gorszy od istniejącego. W tym kontekście odpowiedzieć na pytanie zawarte w tytule jest twierdząca, choć prawdziwa próba skuteczności zastosowania mechanizmów Paktu jeszcze przed nim. Bibliografia 1. Council of the European Union, Raport improving the implementation of the Stability and Growth Pact, Brussels, 21 March 2005 2. De Grauwe P.: Economics of Monetary Integration. Oxford University Press, Oxford 2000 3. Detken C., Gaspar V., Winkler B.: On prosperity and posterity. The need for fiscal discipline in a monetary union, Working Paper Series No 420, European Central Bank, December 2004 4. Karnowski J.: Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Narodowy Bank Polski, Materiały i Studia nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006 5. Nowak Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007
6. Oręziak L.: Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004 7. Oręziak L.: Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, Bank i Kredyt nr 7/2005 8. Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997, Official Journal C 236 of 02.08.1997 9. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L209/1 z 2 sierpnia 1997 r. 10. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 209/6 z 2 sierpnia 1997 r. 11. Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską