SYNERGIA MIĘDZY POLITYKĄ KONKURENCJI A POLITYKĄ OCHRONY KONSUMENTÓW

OPRACOWANIE ESPERTYZ, ANALIZ I BADAŃ W ZAKRESIE OCHRONY KONKURENCJI DLA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW W RAMACH PROJEKTU 2004/016-829.02.03 OCHRONA KONKURENCJI Projekt współfinansowany przez UNIĘ EUROPEJSKĄ ETAP 1, REZULTAT 6 SYNERGIA MIĘDZY POLITYKĄ KONKURENCJI A POLITYKĄ OCHRONY KONSUMENTÓW Wersja 3.0 6 czerwca 2007

SPIS TREŚCI SPIS TREŚCI... 2 STOSOWANE SKRÓTY... 3 SPIS RYSUNKÓW... 3 WSTĘP... 4 I. KLASYFIKACJA RODZAJÓW INTERAKCJI DZIAŁAŃ W OBSZARZE OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW... 5 II. 1. Synergia... 5 2. Brak synergii... 6 3. Konflikt... 7 PRZYCZYNY BRAKU SYNERGII I KONFLIKTU DZIAŁAŃ W OBSZARZE OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW... 8 1. Europejskie prawo konkurencji a ochrona konsumentów... 8 2. Doktryna... 9 3. NadwyŜka ogólna i konsumenta... 11 4. Konsument... 11 5. Perspektywa krótko- i długookresowa... 12 III. PRAKTYCZNE ASPEKTY WSPÓŁZALEśNOŚCI POMIĘDZY POLITYKĄ OCHRONY KONKURENCJI A POLITYKĄ OCHRONY KONSUMENTÓW... 14 1. Ramy analityczne... 14 2. Przykłady zastosowania modelu... 17 3. Analiza przypadków z Polski... 22 4. Analiza przypadków zagranicznych... 33 IV. OCHRONA KONKURENCJI I KONSUMENTÓW W KRAJACH UE I W POLSCE... 45 1. Uwarunkowania historyczne... 45 2. Transformacja i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Polsce... 48 3. Zestawienie rozwiązań organizacyjnych i kompetencyjnych w zakresie realizacji polityki ochrony konkurencji i konsumentów w państwach UE... 58 V. WNIOSKI KOŃCOWE... 94 2/95

STOSOWANE SKRÓTY ETS: KE: TWE: UE: UKE: UOKiK: WE: Europejski Trybunał Sprawiedliwości Komisja Europejska Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Wspólnota Europejska SPIS RYSUNKÓW Rysunek 1 Rysunek 2 Rysunek 3 Rysunek 4 Rysunek 5 Rysunek 6 Rysunek 7 Rodzaje interakcji pomiędzy działaniami w obszarze ochrony konkurencji i konsumenta... 5 Macierz współzaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów... 15 Najbardziej poŝądane przesunięcia w ramach macierzy współzaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów... 16 Rozszerzona macierz zaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów... 21 Ewolucja podstaw struktur instytucjonalno-organizacyjnych polityki konkurencji i konsumenckiej w wybranych państwach Europy Zachodniej, Europy Środkowej i Wschodniej i USA... 59 Rozwiązania strukturalno-organizacyjne ochrony konkurencji i ochrony konsumentów w państwach UE... 60 PołoŜenie geopolityczne, a charakterystyka polityki konkurencji i polityki konsumenckiej... 62 3/95

WSTĘP Od dość dawna panuje powszechne przekonanie, Ŝe rynki działają skutecznie tylko wtedy, gdy konsumenci są chronieni przed nieuczciwymi praktykami przedsiębiorców, a prawo chroniące konkurencję jest sprawnie stosowane. Brak teŝ większych kontrowersji co do tego, Ŝe prawo ochrony konsumentów i ochrony konkurencji to dyscypliny, które mogą i powinny się wzajemnie wspierać. Prawo ochrony konkurencji działa na korzyść konsumentów przez znoszenie barier wejścia konkurencyjnych przedsiębiorstw na rynek, stymulowanie rozwoju i innowacji, zapewnianie konkurencyjnego poziomu cen i zwiększanie wyboru dóbr i usług. Motywuje teŝ przedsiębiorców do dostarczania rzetelnej informacji o cechach produktów, takich jak cena, jakość i inne. Z drugiej strony ochrona konsumentów ma zachęcać ich do aktywnego i świadomego uczestniczenia w rynku. Chroniony przez prawo konsument podejmuje świadome decyzje pozwalające w pełni skorzystać z wyboru istniejącego na rynku dzięki efektywnej konkurencji. Trzeba jednak zauwaŝyć, Ŝe nie zawsze polityka ochrony konsumentów i polityka ochrony konkurencji wzajemnie się wspierają. W rzeczywistości polityka i prawo konkurencji nie jest specyficznie nastawione na poprawę pozaekonomicznych aspektów dobrobytu konsumentów. Domeną polityki konkurencji jest zapewnienie efektywnego działania rynku, co słuŝy ekonomicznemu i technologicznemu rozwojowi społeczeństwa. W tym sensie nie rozpoznaje ona specyficznych problemów, stanowiących przedmiot zainteresowania społecznych elementów polityki ochrony konsumentów jak na przykład kwestie bezpieczeństwa i zdrowia. W praktyce istnieją napięcia pomiędzy tymi obszarami. Takie zagadnienia jak stopień zbieŝności celów jednej i drugiej polityki, wpływy decyzji (interwencji) z jednego obszaru na drugi czy teŝ zasady dobrej organizacji organów nadzorujących obie dziedziny stały się tematem szerokiej międzynarodowej debaty teoretyków i praktyków ochrony konkurencji i konsumentów w ostatnich latach. Celem niniejszej ekspertyzy jest wskazanie, jaki jest charakter i źródła interakcji obu obszarów, oraz zaproponowanie metodyki, która moŝe wspomóc proces oceny interakcji oraz sprawną realizację wspólnej polityki ochrony konkurencji i konsumenta. Opracowanie zawiera równieŝ krótką prezentację rozwiązań prawnych i organizacyjnych słuŝących ochronie konkurencji i konsumentów we wszystkich krajach WE. 4/95

I. KLASYFIKACJA RODZAJÓW INTERAKCJI DZIAŁAŃ W OBSZARZE OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW Na wstępie naleŝy wprowadzić pewną systematykę pojęcia synergii. Dla celów dalszej analizy przyjęto, Ŝe interakcja pomiędzy działaniami podejmowanymi w ramach polityki ochrony konsumentów i polityki konkurencji moŝe przybrać jedną z trzech postaci: A. Synergii; B. Braku synergii; C. Konfliktu. Klasyfikacja ta dotyczy oceny dynamicznego wpływu działania podjętego w jednym z obszarów na obszar drugi. Przyjęcie takiej perspektywy wypływa z przekonania, Ŝe w praktyce działania organów sprawujących kontrolę nad obszarami ochrony konkurencji i konsumentów skutek podjętej interwencji jest ostatecznym testem na istnienie synergii, braku synergii lub konfliktu. Innymi słowy, wszelkie postulaty i tezy o synergii pomiędzy polityką ochrony konkurencji a polityką ochrony konsumenta weryfikowane są przez rzeczywiste skutki rynkowe wywołane przez daną interwencję (lub jej brak). Ilustruje to poniŝszy rysunek: Rysunek 1 Rodzaje interakcji pomiędzy działaniami w obszarze ochrony konkurencji i konsumenta śródło: Opracowanie własne 1. Synergia Pod pojęciem synergii naleŝy rozumieć sytuację, w której interwencja realizowana w jednym obszarze wywołuje pozytywny efekt w drugim obszarze. Jest to w istocie spełnienie postulatu o zbieŝności celów obu polityk. Przykładem efektu synergii moŝe być częściowe zniesienie ograniczeń po stronie podaŝy usług profesjonalnych, np. prawników. Zniesienie pewnych (korporacyjnych) barier dostępu do zawodu oraz mechanizmów kontrolowania cen (interwencja po stronie ochrony konkurencji) mogłoby przynieść korzyści dla konsumentów w postaci większego dostępu do usług prawnych i obniŝenia cen tych usług. Oczywiście zakres interwencji w takim wypadku musiałby uwzględniać ryzyko związane z pogorszeniem ogólnej jakości usług jako rezultatu otwarcia na konkurencję, co oznaczałoby sytuację braku 5/95

synergii lub konfliktu. W istocie osiągnięcie synergii w tym wypadku oznaczałoby konieczność dokonania wnikliwej oceny ewentualnego stopnia uwolnienia rynku dla wywołania efektów pozytywnych dla konsumentów (zwiększona dostępność, niŝsze ceny) przy jednoczesnym utrzymaniu rozwiązań zapewniających istnienie odpowiedniej premii cenowej niezbędnej dla zachowania dostatecznej jakości usług 1. 2. Brak synergii Brak synergii oznacza, Ŝe działanie podjęte w jednym obszarze nie wywołuje jednoznacznej zmiany w drugim obszarze. Przyjmując tezę o wspólnych i jednakowych celach polityki ochrony konkurencji i polityki ochrony konsumenta, moŝna argumentować, Ŝe sytuacja taka teoretycznie nie powinna wystąpić. Jeśli interwencja zwiększa konkurencyjność, to zgodnie z tezą o ostatecznym jej celu, powinna przełoŝyć się na zwiększenie wartości dla konsumenta. W praktyce jednak ze względu na rzeczywiste rozbieŝności zarówno w zakresie celów, jak i instrumentów obu domen, takie sytuacje mogą występować. Na przykład wprowadzenie w handlu detalicznym obowiązku prezentowania ceny produktu za standardową jednostkę masy (kilogram) lub objętości (litr) jednocześnie z ceną za konkretny produkt 2 rozszerza informację przedstawianą klientowi i pozwala mu dokonać bardziej świadomego wyboru. Trudno uznać, Ŝe wymóg ten jednocześnie wpływa bezpośrednio na konkurencyjność poszczególnych producentów czy detalistów. Jest to przykład realizacji komplementarności obu polityk. NaleŜy zauwaŝyć, Ŝe brak synergii moŝe być zjawiskiem negatywnym. O braku synergii mówimy na przykład w sytuacji, kiedy działanie zmierzające do zwiększenia konkurencji powoduje swoisty transfer pomiędzy róŝnymi aspektami wartości dla konsumenta. Przykładem mogą być tu doświadczenia z deregulacji i prywatyzacji sektora energetycznego w Wielkiej Brytanii. Z jednej strony wzrosła konkurencja w segmencie duŝych odbiorców, spadły ceny detaliczne (ekonomiczna wartość dla klienta), z drugiej zaś istotnie ograniczono konsumentom moŝliwość dokonywania świadomego wyboru głównie ze względu na stopień skomplikowania oferty produktowej. Wybór korzystnej oferty w praktyce wymagał od konsumenta dokładnej znajomości własnego wzorca korzystania z energii oraz dokonania obliczeń za pomocą arkusza kalkulacyjnego. W efekcie w ciągu dwunastu miesięcy od daty liberalizacji jedynie 18% konsumentów obsługiwał dostawca inny niŝ zasiedziały, pomimo bardzo wysokiej (92%) świadomości, Ŝe zmiana dostawcy jest moŝliwa. Sytuacja uległa poprawie po powołaniu instytucji Energy Watch jako reprezentanta interesów konsumentów. Jej zadaniem było publikowanie informacji porównawczych, gromadzenie i koordynacja skarg oraz określanie kierunków rozwoju polityki ochrony konsumenta w sektorze energetycznym. Do lipca 2005 roku (5 lat po deregulacji) 51% konsumentów zmieniło dostawcę energii, co odpowiada np. poziomowi zmian dostawcy ubezpieczeń komunikacyjnych 3. Wydaje się, Ŝe osiągnięcie synergii w takich wypadkach (np. na rynku telekomunikacyjnym w Polsce) byłoby moŝliwe szybciej pod warunkiem jednoczesnej interwencji ze strony ochrony konsumenta np. w postaci działań edukacyjnych przygotowywanych i realizowanych zgodnie z harmonogramem deregulacji rynku. 1 Rachel E. Kranton, Competition and the Incentive to Produce High Quality, Economica (2003), s. 70. 2 Tak jak jest to na przykład zastosowane w Art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 27 lipca 2002 roku o szczególnych warunkach sprzedaŝy konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 141, poz. 1176, ze zm.). 3 Louise Sylvan, Activating Competition: The Consumer Protection Competition Interface, materiały z Trade Practices Workshop, 2004. 6/95

3. Konflikt W najbardziej ogólnym ujęciu moŝna stwierdzić, Ŝe ze zjawiskiem konfliktu mamy do czynienia w sytuacji, kiedy interwencja rynkowa dokonywana z punktu widzenia jednej dziedziny (np. ochrony konsumentów) wywołuje negatywne skutki w drugiej dziedzinie (ochrony konkurencji). Przykładem moŝe być nastawione na poprawę ochrony konsumenta wdroŝenie w niektórych krajach niezwykle skomplikowanych systemów prezentowania informacji dotyczących produktów ubezpieczeń emerytalnych. W rezultacie konsumenci otrzymują kilkadziesiąt stron niezrozumiałych dla nich informacji zapisanych drobnym drukiem i w praktyce nie są w stanie wybrać produktu odpowiadającego ich potrzebom. Konsumenci dokonują błędnych wyborów lub muszą korzystać z wyspecjalizowanych pośredników, a wobec braku odpowiednich instrumentów nie mogą jako grupa stymulować wzrostu konkurencji. Przedsiębiorcy oferujący takie usługi ponoszą koszty nieefektywnego systemu ujawniania informacji i jednocześnie nie konkurują w sposób, który podnosi ogólną konkurencyjność branŝy. Charakterystyczną cechą takiego rynku jest to, Ŝe firmy oferujące usługi w rzeczywistości konkurują o udział w rynku wynagradzanych prowizyjnie pośredników zamiast bezpośrednio o rynek konsumentów 4. W dalszej części analizy przedstawiono kolejne przykłady interakcji pomiędzy jedną a drugą polityką. 4 Ibidem. 7/95

II. PRZYCZYNY BRAKU SYNERGII I KONFLIKTU DZIAŁAŃ W OBSZARZE OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW Przyczyny występujących lub postrzeganych problemów z synergią polityki ochrony konkurencji i polityki ochrony konsumenta mają wiele źródeł, których pełna analiza wykracza poza ramy niniejszego opracowania. PoniŜej przedstawiono kierunkowo pewne wybrane obszary, które mogą powodować napięcia i brak synergii pomiędzy domenami. Dla praktyków realizujących zadania w obszarze ochrony konkurencji i konsumentów istotne jest nie tyle rozstrzygnięcie dyskusyjnych kwestii (co moŝe być niemoŝliwe, zwaŝywszy, Ŝe debaty nad niektórymi problemami toczą się od dziesięcioleci), ile jak najpełniejsze uwzględnienie ich w ocenie zjawisk rynkowych, co pozwoli podejmować bardziej świadome i zrównowaŝone decyzje. 1. Europejskie prawo konkurencji a ochrona konsumentów Polityka konkurencji naleŝy do najwaŝniejszych i najwcześniej uzgodnionych domen wspólnotowych. Zasadność i konieczność jej prowadzenia wiąŝe się bezpośrednio z jednym z głównych celów wspólnot europejskich, którym było stworzenie wspólnego rynku. Polityka konkurencji ma dać gwarancje, Ŝe bariery zniesione w handlu wewnętrznym w ramach wspólnego rynku nie zostaną zastąpione innymi działaniami przedsiębiorstw lub rządów. Cele polityki konkurencji na podstawie analizy wytycznych KE do stosowania np. 81(3) Traktatu moŝna sprowadzić do zapewnienia: ochrony swobody działalności gospodarczej (individual economic freedom); dobrobytu konsumentów (consumer welfare); integracji rynku (market integration). W stosowaniu europejskich zasad konkurencji interes konsumenta jest zazwyczaj odzwierciedlony w sposób pośredni. Bezpośrednie odwołanie do interesu konsumentów zawiera natomiast Artykuł 81 (3) Traktatu. Wprowadza on moŝliwość prawnego uzasadnienia porozumień, co prawda ograniczających konkurencję, ale teŝ zapewniających wzrost efektywności, z których skorzystają konsumenci 5. MoŜliwość wyłączeń spod zakazu porozumień jest uzasadniana przede wszystkim ekonomicznym interesem konsumentów polepszeniem produkcji, dystrybucji, postępu technicznego i gospodarczego 6. Pomimo ewidentnego rozpoznania interesu konsumentów jest on rozumiany w sposób węŝszy niŝ prawa konsumentów będące przedmiotem zainteresowania obszaru ochrony konsumenta. W przeszłości jednak pewne decyzje KE w tym zakresie uwzględniały szersze rozumienie interesów konsumenta np. w sprawie Asahi wyłączenie oparto na uzasadnieniu, Ŝe jego celem jest wdroŝenie nowej technologii, która zwiększy bezpieczeństwo produktu 7. Niemniej jednak trzeba uznać, Ŝe zdecydowana większość przyszłych rozstrzygnięć będzie uwzględniać wyłącznie wyraŝone w wytycznych aspekty ekonomiczne interesów konsumentów. 5 NaleŜy zaznaczyć, Ŝe zapisy Art. 8 nowej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 16 lutego 2007 r. (Dz.U. 2007 nr 50 poz. 331) wykazują pełną zbieŝność w tym zakresie. W/w ustawa zaczęła obowiązywać począwszy od dnia 21 kwietnia 2007 r., uchylając tym samym poprzednią ustawę z 15 grudnia 2000 r. 6 Communication from the Commission Notice - Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty (Dz. Urz. WE C 101 z 27.04.04), point 48. 7 Sprawa IV/33.863 Asashi/Saint-Gobain, Official Journal L 354, 31/12/1994. 8/95

Innym zagadnieniem, które wynika z europejskiego prawa konkurencji, a ma istotny wpływ na interes konsumentów, jest zakaz pionowych porozumień i import równoległy. Zakaz zawierania porozumień ustalających wyłączność dystrybucji lub zakupów w poszczególnych Państwach Członkowskich czy teŝ róŝnicowania cen dla dystrybucji w poszczególnych Państwach wynika z realizacji jednego z celów europejskiej polityki konkurencji Integracji Rynku Wewnętrznego. Import równoległy traktowany jest z kolei jako element zwiększający konkurencję i słuŝący ekonomicznym interesom konsumentów, którzy mają moŝliwość realizowania zakupów po niŝszych cenach. W rzeczywistości polityka konkurencji nastawiona na integrację rynku nie zawsze chroni interesy konsumentów. Zakaz wprowadzania wyłączności na danym terytorium ma na celu integrację rynku, nawet jeśli z analizy ekonomicznej wynika, Ŝe tego typu porozumienia mogą skutkować zwiększeniem efektywności alokacji zasobów, a co za tym idzie - korzyści dla konsumentów. Promocja konkurencji wewnątrzmarkowej, której przykładem jest import równoległy, moŝe prowadzić do paraliŝu i w konsekwencji eliminacji konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami oraz ograniczenia wyboru dla konsumentów. Przykładem moŝe być sprawa Irish Distillers 8. Szkoccy producenci whisky stosowali róŝne ceny produktów w sprzedaŝy krajowej i eksportowej. Ceny w eksporcie zawierały dodatkowe koszty promocji dystrybutorów na rynkach w Europie kontynentalnej. Komisja zakazała tego systemu podwójnych cen, uznając, Ŝe zakłóca on wolny handel pomiędzy Krajami Członkowskimi poprzez podział rynku i dyskryminację cenową, naruszającą zasady konkurencji na Rynku Wspólnym. W rezultacie producenci podjęli decyzję o wycofaniu się z rynku w Wielkiej Brytanii. Sprawa ta pokazuje, Ŝe bez ochrony przed importem równoległym producenci mogą obawiać się wchodzenia na nowe rynki w Krajach Członkowskich, co negatywnie wpływa zarówno na integrację rynku, jak i na interesy konsumentów, którzy mogą być pozbawieni dostępu do niektórych towarów. PoniewaŜ zagadnienie importu równoległego wywołuje wiele dyskusji w obszarze faktycznej synergii ochrony konkurencji i konsumentów, tematowi temu poświęcono osobny podrozdział analizy. 2. Doktryna ChociaŜ problemy braku synergii lub konfliktu pomiędzy dwoma domenami dostrzegane są zazwyczaj na etapie podejmowania decyzji (ocena ex ante) i analizy skutków podjętych decyzji z jednego bądź drugiego obszaru (analiza ex post), naleŝy wziąć pod uwagę, Ŝe ich źródłem nie musi być jedynie niedoskonały sposób realizacji w pełni spójnych polityk. Gdyby tak bowiem było, naleŝałoby uznać, Ŝe zapewnienie pełnej synergii pomiędzy jedną a drugą polityką wymaga tylko poprawy efektywności działania organów odpowiedzialnych za ich realizację. W rzeczywistości problem jest duŝo bardziej skomplikowany. Polityka i wynikający z niej system prawny to dwie ściśle ze sobą związane dyscypliny w istocie kształtujące cały system ochrony konkurencji i konsumentów, zarówno na poziomie WE, jak w poszczególnych Państwach Członkowskich. Konsensus polityczny przekłada się na przyjętą legislację, która wprowadza szczegółowe cele, instrumenty i organizację odpowiednich organów. NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe to właśnie na etapie budowania konsensusu politycznego i kształtowania norm prawnych ścierają się róŝne wizje i czerpie się z konkurencyjnych wobec siebie doktryn ekonomicznych, politycznych czy socjologicznych, dotyczących ochrony konkurencji i konsumentów. Na tym poziomie dokonywane są wybory 8 Sprawa Distillers Company Limited, IV/28.282. 9/95

i następują kodyfikacje, które mogą wywoływać zjawiska braku synergii i konfliktu na etapie realizacji jednej i drugiej polityki. Ten poziom problemu jest dobrze rozpoznawany przez praktyków. Jako przykłady moŝna przedstawić fragmenty dwóch referatów wygłoszonych w trakcie jednej z ostatnich konferencji poświęconych wzajemnej relacji polityk ochrony konkurencji i konsumentów 9. Pierwszy z nich stwierdza: [ ] Po pierwsze, trzeba zmienić filozoficzne podstawy niemieckiego prawa konkurencji. Konkurencja nie powinna być traktowana jako cel sam w sobie, ale jako środek sprzyjający interesom konsumentów 10. Drugi, dotyczący sytuacji we Francji, podaje: Wśród praktyków toczy się debata na temat tego, czy polityka konkurencji powinna zmierzać do wspierania nadwyŝek konsumentów, czy nadwyŝek ogólnych. Francja opowiedziała się za nadwyŝkami konsumentów [ ] 11. Oba cytaty stanowią w istocie tezy o poŝądanym odejściu od paradygmatu ekonomii neoklasycznej, zakładającej, Ŝe konkurencja jest najlepszym mechanizmem regulującym alokację zasobów, interwencje zaś powinny brać pod uwagę poprawę nadwyŝek ogólnych. Widoczne jest to równieŝ w wytycznych KE do stosowania np. 81(3) Traktatu: Celem Wspólnotowych zasad konkurencji jest ochrona konkurencji rynkowej jako sposobu zwiększenia nadwyŝki konsumenta oraz zapewnienia efektywnej alokacji zasobów. 12. Często określenie, czy nastąpił brak synergii, czy teŝ konflikt pomiędzy politykami, moŝe zaleŝeć nie tyle od obiektywnych, mierzalnych efektów działań, ile od teorii lub - szerzej - doktryny, którą stosuje się do oceny i interpretacji obserwowanych i antycypowanych zjawisk rynkowych. Dobrą ilustracją takiego zjawiska moŝe być sprawa AKZO 13. W sprawie AKZO ETS uznał, Ŝe przedsiębiorstwo o pozycji dominującej na rynku zawsze poniesie straty, jeŝeli ustala ceny poniŝej średniego poziomu kosztów zmiennych (average variable cost). Taka firma byłaby zainteresowana zastosowaniem agresywnej strategii cenowej (predatory pricing) jedynie w celu eliminacji konkurentów z rynku i odniesienia korzyści z uzyskanego monopolu poprzez podniesienie cen. W opinii ETS takie kształtowanie cen na raŝąco niskim poziomie jest nielegalne, poniewaŝ moŝe wyeliminować z rynku firmy, które mogłyby być równie efektywne jak firma dominująca, ale nie dysponują zasobami finansowymi umoŝliwiającymi uczestnictwo w wojnie cenowej. ETS uznał, Ŝe nie jest potrzebna ocena, czy agresywna strategia cenowa AZKO rzeczywiście mogłaby przynieść domniemywany skutek. Widać tu kontrast z prawem amerykańskim, czerpiącym inspiracje z teorii Szkoły Chicagowskiej. Według niej agresywna strategia cenowa moŝe być uznana za racjonalną strategię rynkową jedynie wtedy, gdy firma obniŝająca ceny rzeczywiście moŝe odbudować straty po wyeliminowaniu konkurentów z rynku. Im dłuŝej trwa obniŝka cen, tym większe będą straty firmy. Co więcej, istniejące zagroŝenie wejścia na rynek nowych graczy jeszcze bardziej utrudnia odrobienie strat. W 1993 roku Sąd NajwyŜszy Stanów Zjednoczonych w sprawie Brooke Group stwierdził, Ŝe ustalanie cen poniŝej kosztów (predatory pricing) stanowi 9 Polityka ochrony konkurencji i konsumentów razem czy osobno - Konferencja zorganizowana przez UOKiK 26 czerwca 2006 r. w Warszawie. 10 Patrick von Braunmühl, Mocne i słabe strony niemieckiego modelu ochrony konsumentów i konkurencji. Perspektywa konsumentów, materiały z Konferencji Polityka ochrony konkurencji. 11 Francis Amand, Francuski model ochrony konkurencji i konsumentów, materiały z Konferencji Polityka ochrony konkurencji. 12 Communication from the Commission Notice - Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty (Dz. Urz. WE C 101 z 27.04.04), point 33. 13 Sprawa C-62/86 AKZO v. Komisja, ECR 3359. 10/95

naruszenie prawa tylko wtedy, gdy istnieje niebezpieczne prawdopodobieństwo, Ŝe przedsiębiorstwo rzeczywiście odrobi poniesione straty 14. 3. NadwyŜka ogólna i konsumenta Kwestia nadwyŝki ogólnej i nadwyŝki konsumenta jest być moŝe najbardziej klarownym przykładem na to, jak róŝne podejście mogą w tym miejscu mieć polityka ochrony konkurencji i polityka ochrony konsumenta. W istocie jest to zagadnienie silnie związane z rozwaŝaniami dotyczącymi doktrynalnych aspektów obu dziedzin. W uproszczeniu moŝna stwierdzić, Ŝe polityka konkurencji bazująca na koncepcji nadwyŝki ogólnej, w przeciwieństwie do podejścia nakierowanego na nadwyŝkę konsumenta, przyjmuje, Ŝe nie jest konieczny transfer korzyści wynikających ze wzrostu efektywności bezpośrednio na konsumentów. Nie jest potrzebny, poniewaŝ dobrobyt społeczny zwiększa się juŝ przez wzrost efektywności wewnątrz firm. W zakresie efektywności alokacji zasobów według tego podejścia nie ma znaczenia, kto (producenci czy konsumenci) odnosi korzyść z występujących efektywności. Model nadwyŝki ogólnej akceptuje ograniczenia konkurencji, jeśli prowadzi to do wzrostu nadwyŝki producenta o wartości większej niŝ straty poniesione przez konsumentów. Model nadwyŝki konsumenta odrzuca takie podejście. Polityka konkurencji zorientowana na nadwyŝkę konsumenta jest bardziej zainteresowana konkurencyjnym poziomem cen niŝ oszczędnościami kosztowymi efektywnych przedsiębiorców. Innymi słowy podejście uznające prymat nadwyŝki ogólnej uznaje, Ŝe transfer nadwyŝek od konsumentów do producentów jest neutralny. Podejście bazujące na nadwyŝce konsumenta uwaŝa taki transfer za szkodliwy. NaleŜy przyznać, Ŝe wyznaczenie dokładnej relacji pomiędzy wzrostem efektywności a nadwyŝką dla konsumenta nie zawsze jest łatwe. Stosowany w Europie standard nadwyŝki konsumenta wydaje się w mniejszym stopniu uwzględniać długookresowe korzyści dla konsumentów. Komisja Europejska wymaga wskazania dowodów, Ŝe wzrost efektywności przełoŝy się na korzyści dla konsumentów w krótkim okresie i łatwiej niŝ na przykład regulator amerykański podejmuje decyzje o zakazie połączenia lub innych praktyk, jeśli dostarczenia takich dowodów nie stwierdza 15. 4. Konsument Podmiotami chronionymi przez prawo ochrony konsumentów są uŝytkownicy końcowi danego towaru lub usługi, będący osobami fizycznymi.. Zasady ochrony konkurencji przyjmują szersze spojrzenie i włączają klientów stron, którzy takŝe podlegają zasadom konkurencji. To potwierdza, Ŝe zasady ochrony konkurencji mogą jedynie częściowo gwarantować ochronę i nadwyŝkę dla konsumentów. Innymi słowy, konsumenci nie zawsze korzystają z decyzji podjętej w obszarze ochrony konkurencji, nawet jeśli jest to decyzja nastawiona na zwiększenie nadwyŝki konsumenta. Przykładem moŝe być interwencja Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) w 2006 roku 16, podjęta dla uregulowania warunków 14 John Vickers, Abuse of Market Power, [w:] The Economic Journal, 115 (June), F244-F261. 15 Katalin Judit Cseres, Competition Law and Consumer Protection, [w:] Kluwer Law International, 2005. 16 Sprawa usług hurtowego dostępu do sieci TP rozpoczęła się w listopadzie 2004 wnioskiem niezaleŝnego operatora Tele2 skierowanym do Prezesa URTiP. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie Tele2 nastąpiło 11/95

świadczenia przez TP usługi hurtowego dostępu do własnej sieci. Jednym z podstawowych elementów tej interwencji było ustalenie poziomu hurtowego opustu od cen detalicznych (referencyjnych) za udostępnione łącze, który otrzymywać będą od TP niezaleŝni operatorzy, w wysokości 46,99%. Niewątpliwie ta interwencja miała na celu zwiększenie konkurencyjności w zakresie usług dostępu do sieci publicznej. NiezaleŜni operatorzy mogą oferować samodzielnie usługę do sieci (zwiększenie wyboru dla konsumenta) oraz mogą konkurować cenowo z TP. W istocie interwencja ta dokonuje transferu nadwyŝki wartości (opust hurtowy) na rzecz niezaleŝnych operatorów. Nie da się jednoznacznie przewidzieć, jaka część tej nadwyŝki ostatecznie przypadnie w udziale końcowym konsumentom. Będzie to zaleŝało od stopnia wzrostu konkurencyjności jako rezultatu interwencji. NaleŜy w tym miejscu stwierdzić, nawiązując do wcześniejszej dyskusji na temat nadwyŝki ogólnej i nadwyŝki konsumenta, Ŝe jeśli organ dokonujący takiej interwencji, jak opisana powyŝej, uzasadnia ją oczekiwanym zwiększeniem nadwyŝki ostatecznego konsumenta w długim terminie (poprzez niŝsze ceny), w istocie stosuje koncepcję nadwyŝki ogólnej. MoŜna uznać, Ŝe zasady ochrony konsumentów pokrywają szerszy obszar potrzeb konsumentów, uwzględniając takŝe takie, które mogłyby nie być dostarczone przez ochronę konkurencji. Oczywiście pojawia się pytanie, ile jeszcze ochrony potrzebują konsumenci. W krajach, gdzie za kształtowanie i realizację polityki ochrony konkurencji i konsumentów odpowiadają róŝne organy, często zdarza się, Ŝe regulatorzy w obszarze ochrony konsumentów nie biorą pod uwagę ochrony dostarczanej juŝ przez ochronę konkurencji i nie dokonują właściwej analizy rzeczywistej, inkrementalnej potrzeby wzmocnienia tej ochrony 17. 5. Perspektywa krótko- i długookresowa W tym kontekście warto wprowadzić rozróŝnienie pomiędzy krótko- a długoterminowymi efektami działań podejmowanych w celu ochrony konkurencji bądź konsumentów. MoŜe się zdarzyć tak, Ŝe w odpowiedzi na silną potrzebę wzmocnienia pozycji konsumentów na danym rynku wprowadza się przepisy, które zwiększają poziom ochrony konsumentów, lecz jednocześnie mają charakter antykonkurencyjny. ChociaŜ regulacje te dają w krótkim okresie rzeczywiście zdecydowanie pozytywny efekt dla konsumentów, to w dłuŝszej perspektywie, ograniczając efektywność konkurencji, mogą doprowadzić do takiego wzmocnienia najsilniejszych przedsiębiorców, które spowoduje zmianę sposobu ich funkcjonowania i przestawienie na działania naruszające interesy konsumentów. Ostatecznie więc, w długim okresie, efekt podjętych działań okazać się moŝe niekorzystny zarówno dla konkurencji, jak i dla konsumentów. Przykładem takiej nadmiernej i szkodliwej regulacji w zakresie ochrony konsumentów moŝe być wprowadzenie dodatkowych wymagań, takich jak certyfikacja państwowa i rozbudowane wymagania ujawniania informacji dla konsumentów w celu zapewnienia właściwej jakości produktów i moŝliwości dokonania świadomego wyboru. Działania takie mogą w efekcie doprowadzić do ograniczenia liczby producentów lub usługodawców na danym rynku, a tym samym zmniejszyć podaŝ i konkurencję. To natomiast przyniesie negatywne skutki nie tylko dla mechanizmu konkurencji, ale i dla samych konsumentów, gdyŝ zostanie ograniczona swoboda wyboru oraz wzrosną ceny. w lipcu 2006 roku. Po tej dacie wydawane są kolejne Decyzje Prezesa UKE w sprawie rozszerzenia umów międzyoperatorskich o usługę hurtowego dostępu do sieci TP. 17 Katalin Judit Cseres, Competition Law and Consumer Protection, [w:] Kluwer Law International, 2005. 12/95

MoŜna zatem stwierdzić, iŝ chroniąc konkurencję na rynku nawet przy jednoczesnym kompromisie co do krótkoterminowego interesu klienta, polityka konkurencji dba o długoterminowe korzyści dla obu stron i wzmacnia zarówno efektywność konkurencji, jak i, w długim okresie, poziom ochrony konsumentów. Przykładem interwencji, która zmierza do ochrony konkurencji, a która w krótkim okresie wydaje się niekorzystna dla konsumentów, była sprawa nowych cenników TP SA w 2006 roku. TP SA planowała wprowadzenie nowych produktów taryfowych zakładających wiązaną usługę dostępu do sieci telekomunikacyjnej i połączeń telefonicznych. Jedna z proponowanych taryf 18 zakładała na przykład opłatę, w której zawarty był abonament i nielimitowana liczba i czas połączeń w sieci TP. MoŜna załoŝyć, Ŝe taryfa taka spotkałaby się z zainteresowaniem konsumentów dla wielu z nich mogłaby oznaczać obniŝenie miesięcznych wydatków na usługi telekomunikacyjne. Prezes UKE nie wyraził jednak zgody na wdroŝenie tej oferty ze względu na zagroŝenie ograniczenia konkurencji na rynku. W tamtym czasie niezaleŝni operatorzy nie mogli zaoferować swoim klientom podobnej taryfy, poniewaŝ niedostępny był odpowiedni produkt hurtowy TP dla niezaleŝnych operatorów. Prezes UKE kierował się więc interesem konkurencji, która była krótkookresowo w sprzeczności z interesami konsumentów. Z sytuacją opisaną powyŝej moŝemy mieć do czynienia zwłaszcza na tych rynkach, które były dotychczas zmonopolizowane i są obecnie liberalizowane (jak właśnie rynek telekomunikacyjny czy energetyczny) w takiej sytuacji najłatwiej jest o pozorne sprzeczności pomiędzy interesami konsumentów i konkurentów dotychczasowego monopolisty. Szczególnie uwaŝnie naleŝy więc podchodzić do interwencji na takich rynkach potencjalne regulacje powinny być bardzo uwaŝnie analizowane pod kątem skutków, jakie przyniosą wszystkim uczestników gry rynkowej, tak aby jak najbardziej harmonijnie zwiększać efektywność istniejącej konkurencji i zapewnić korzyści dla konsumentów nie tylko w krótkim, lecz i w długim okresie. Komisja Europejska zajmuje określone stanowisko w sprawie analizy efektów wzrostu efektywności z perspektywy czasu w odniesieniu do Artykułu 81 (3) Traktatu. ChociaŜ Komisja przyznaje, Ŝe w niektórych przypadkach potrzebny jest upływ czasu dla zmaterializowania się wzrostu efektywności, deklaruje teŝ, Ŝe im większy upływ czasu, tym większe muszą być równieŝ korzyści dla konsumentów, które skompensują poniesione straty 19. To podejście wypływające z finansowej zasady zmiennej wartości (pieniądza) w czasie jeszcze bardziej konkretnie wyraŝone jest przez stwierdzenie: Przy dokonywaniu oceny trzeba wziąć pod uwagę, Ŝe wartość korzyści dla konsumentów w przyszłości nie jest tym samym, co bieŝąca wartość korzyści. Tym samym przyszła korzyść konsumentów nie kompensuje bieŝącej straty, jeśli obie wartości są jednakowe. Dla uzyskania odpowiedniego porównania naleŝy zestawić bieŝącą stratę dla konsumentów z przyszłymi korzyściami zdyskontowanymi przy uŝyciu odpowiedniej stopy dyskontowej 20. 18 Plan TP "Zawsze za darmo". 19 Communication from the Commission Notice - Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty (Dz. Urz. WE C 101 z 27.04.04), point 87. 20 Ibidem, Point 88. 13/95

III. PRAKTYCZNE ASPEKTY WSPÓŁZALEśNOŚCI POMIĘDZY POLITYKĄ OCHRONY KONKURENCJI A POLITYKĄ OCHRONY KONSUMENTÓW 1. Ramy analityczne Zarówno wśród teoretyków ekonomii, jak i praktyków uczestniczących w funkcjonowaniu gospodarki panuje właściwie całkowita zgoda co do faktu, Ŝe swobodna konkurencja na rynku jest korzystna dla konsumentów. Korzyści te przejawiają się zwłaszcza w lepszej relacji cena-jakość oferowanych produktów i usług. Powszechnie wiadomo równieŝ, Ŝe dla efektywnego funkcjonowania rynku niezbędne jest istnienie dwóch stron: podaŝowej (przedsiębiorstw konkurujących ze sobą); popytowej (konsumentów dokonujących określonych wyborów). Aby osiągnięta została równowaga rynkowa, obie strony muszą być aktywne przedsiębiorstwa muszą być konkurencyjne względem siebie, a konsumenci muszą być wystarczająco silni, Ŝeby wykorzystać swoją pozycję rynkową. Z powyŝszego wynika bardzo istotne stwierdzenie, Ŝe konsumenci nie tylko biernie korzystają z dobrodziejstw swobodnej konkurencji, lecz takŝe aktywnie ją inspirują i generują, uczestnicząc w rynkowej grze podaŝy i popytu. Dlatego teŝ zazwyczaj przyjmuje się, Ŝe polityka ochrony konkurencji i polityka ochrony konsumentów słuŝą wspólnemu celowi, którym jest zwiększenie korzyści osiąganych przez konsumentów, i są komplementarne w dąŝeniu do tego celu. Działają one jednak z dwóch stron podaŝowej (ochrona konkurencji) i popytowej (ochrona konsumentów). O ile bowiem polityka konkurencji odnosi się do zachowań przedsiębiorstw, zapewniając właściwe zasady gry rynkowej, o tyle polityka ochrony konkurencji ingeruje w stosunki prywatno-prawne pomiędzy stronami transakcji, wzmacniając pozycję konsumentów i chroniąc ich przed nieuczciwymi praktykami transakcyjnymi. Innymi słowy, ochrona konkurencji ma za zadanie zapewnić konsumentom szeroki wybór i dostępność produktów bądź usług świadczonych przez róŝnych dostawców na danym rynku, a ochrona konsumentów umoŝliwić tym konsumentom efektywne wykorzystanie owej róŝnorodności i dokonywanie racjonalnych wyborów. W kontekście przedstawionych argumentów pojawia się pytanie, w jaki sposób moŝna uzyskać zintegrowany obraz działań, których celem jest zarówno ochrona konkurencji, jak i ochrona konsumentów. Jak juŝ to zostało wskazane wcześniej, w idealnym przypadku działanie wspierające efektywną konkurencję jest takŝe działaniem w interesie konsumentów i odwrotnie działanie chroniące konsumentów wzmacnia zarazem konkurencję na rynku. Niestety, nie zawsze mamy do czynienia z taką sytuacją istnieją bowiem przypadki braku synergii lub konfliktu pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów. Do tych samych wniosków moŝemy dojść, analizując sytuację z przeciwnego punktu widzenia. OtóŜ większość działań antykonkurencyjnych podejmowanych przez 14/95

przedsiębiorców jest niekorzystna nie tylko dla konkurentów, lecz takŝe dla konsumentów. Podobnie jest takŝe w przypadku praktyk szkodzących zbiorowym interesom konsumentów większość z nich jest równocześnie antykonkurencyjna. Niektóre działania szkodzą jednak tylko konkurencji bądź tylko konsumentom, a nie mają wpływu na innych uczestników rynku. MoŜna nawet wyodrębnić takie praktyki, które nie sprzyjają efektywnej konkurencji, lecz są korzystne dla konsumentów, i takie, które szkodzą konsumentom, ale słuŝą wzmocnieniu konkurencji. PodaŜ i popyt to dwie strony tego samego rynku kaŝde działanie podejmowane w interesie wspierania bądź osłabienia konkurencji (odzwierciedlające stronę podaŝową danego rynku) wpływa równieŝ na poziom ochrony konsumentów (odzwierciedlający stronę popytową danego rynku). Na przykład ograniczenie konkurencji na skutek niedozwolonych praktyk przedsiębiorstwa podnosi w istocie krzywą podaŝy poprzez podniesienie ogólnego poziomu cen lub kontrolę nad dostawcami. Nieuczciwa reklama powoduje podniesienie krzywej popytu, poniewaŝ stwarza wraŝenie, Ŝe produkt jest wart więcej, niŝ byłby wart przy uczciwej reklamie. W rezultacie krzywe podaŝy i popytu przecinają się przy wyŝszej cenie, powodując nieefektywną alokację zasobów i straty dla konsumentów 21. Dlatego teŝ dla właściwej oceny kompleksowych efektów działań naleŝy je rozpatrywać w obu przedstawionych wymiarach jednocześnie. Na Rysunku 2 zaprezentowano macierz 22, która moŝe być pomocna przydatna w ocenie wpływu działań na poziom ochrony konkurencji oraz poziom ochrony konsumentów. Za pomocą tej macierzy moŝemy usystematyzować analizy trzech istotnych kwestii: sytuacji panującej na danym rynku właściwym; efektów określonych praktyk stosowanych przez przedsiębiorców na tym rynku; efektów proponowanych działań regulatora instytucjonalnego zmierzających do naprawy istniejącej sytuacji. Rysunek 2 Macierz współzaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów śródło: Opracowanie własne 21 Thomas B. Leary, The Federal Trade Commission and the Defense of Free Markets, materiały z odczytu w 2002 roku dostępne pod adresem: http://www.ftc.gov/speeches/leary/willimantic.pdf. 22 Na podstawie Louise Sylvan, 2004. 15/95

Macierz składa się z czterech ponumerowanych pól obrazujących róŝne stopnie współzaleŝności pomiędzy poziomem ochrony konkurencji a poziomem ochrony konsumentów: Pole nr 1 oznacza sytuację najbardziej poŝądaną, w której i poziom ochrony konkurencji, i poziom ochrony konsumentów są wysokie. Pola nr 2 i 3 oznaczają sytuacje pośrednie, w których ochrona jednej z wartości jest wysoka, lecz drugiej niska. Pole nr 4 oznacza najbardziej niekorzystną sytuację, w której zarówno poziom ochrony konkurencji, jak i poziom ochrony konsumentów są niewystarczające. Na kolejnym rysunku przedstawiono, w zaleŝności od sytuacji wyjściowej, najkorzystniejszy kierunek ruchu po macierzy, czyli przejście do najlepszej opcji oznaczającej pełną ochronę konkurencji i konsumentów jednocześnie. Rysunek 3 Najbardziej poŝądane przesunięcia w ramach macierzy współzaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów śródło: Opracowanie własne KaŜdą interwencję instytucji chroniącej konkurencję i konsumentów, w zaleŝności od tego, jak wpływa na obie te dziedziny, moŝna umieścić w jednym z czterech pól macierzy. Podobnie moŝemy postąpić równieŝ z kaŝdym działaniem podejmowanym przez przedsiębiorców działających na danym rynku. MoŜe oczywiście równieŝ zaistnieć sytuacja, w której podjęte działanie ma neutralny wpływ na jedną ze wspomnianych dziedzin wtedy znajduje się ono na linii rozgraniczającej odpowiednie pola macierzy. Zaproponowana macierz moŝe więc być wykorzystywana dwuetapowo najpierw do oceny sytuacji panującej na danym rynku pod względem efektywności istniejącej konkurencji i istniejącego poziomu ochrony konsumentów, a następnie do planowania na tej podstawie działań, które pozwolą na usunięcie ewentualnych niedoskonałości i braków i przesunięcie danego rynku do najbardziej poŝądanego pola macierzy. 16/95

2. Przykłady zastosowania modelu JeŜeli warunki panujące na danym rynku właściwym sytuują go w polu nr 1, oznacza to, Ŝe poziom ochrony konkurencji i konsumentów jest optymalny. śadne działania regulacyjne nie powinny być więc podejmowane, aby nie naruszyć ukształtowanej samoistnie równowagi i nie doprowadzić do pogorszenia ochrony jednej z wartości. Przykładem takich rynków mogą być rynki sprzedaŝy detalicznej owoców i warzyw duŝa liczba dostawców, miejsc oraz form sprzedaŝy w połączeniu z dobrą znajomością produktów wśród klientów, pozwalającą im łatwo ocenić ich jakość, prowadzi do efektywnej, silnej konkurencji i jednocześnie zapewnia wysoki poziom ochrony konsumentów. Rynki zaklasyfikowane do pola nr 4 to z kolei rynki odznaczające się niskim poziomem konkurencji i jednocześnie słabą pozycją konsumentów. Na takich rynkach konieczna jest interwencja regulatora, tak aby zminimalizować ich nieefektywność i wzmocnić zarówno ich konkurencyjność, jak i poziom ochrony konsumentów (przejście do pola nr 1). Dla osiągnięcia pełnego sukcesu często konieczny będzie cały cykl działań nie zawsze bowiem jest moŝliwa jednoczesna skuteczna interwencja w obu obszarach. Dojście do pola nr 1 moŝe być więc stopniowe, poprzez pole nr 2 lub 3. ChociaŜ bowiem pola te nie stanowią najlepszego moŝliwego wariantu, i tak są lepsze niŝ wyjściowe pole nr 4, gdyŝ przynajmniej jedna z wartości jest tu chroniona w sposób optymalny. Rynki znajdujące się w polu nr 4 to rynki charakteryzujące się: wysokimi barierami wejścia; wysokim poziomem kosztów zapadłych; niewielką liczbą dostawców; niskim poziomem równowaŝącej siły nabywczej konsumentów. Za przykład mogą posłuŝyć tu rynki, na których panuje naturalny bądź sztuczny monopol lub teŝ są one tuŝ po liberalizacji, ale zasiedziały dostawca zachowuje pozycję dominującą np. rynki telekomunikacyjne, pocztowe, dystrybucji energii. Rynki znajdujące się w polu nr 3 to te, na których panuje efektywna konkurencja, a pozycja konsumentów i tak jest słaba. Wymagają one wzmocnienia poziomu ochrony konsumentów, ale podejmowane działania powinny być przed wdroŝeniem szczegółowo przeanalizowane, tak aby nie zaburzyły samoistnie stworzonego mechanizmu efektywnej konkurencji (aby zamiast do pola nr 1 nie przejść do pola nr 2). Za przykład moŝe tu posłuŝyć rynek komisów samochodowych czy rynki wszelkiego rodzaju usług remontowych i naprawczych, tzw. fachowców i złotych rączek, a często takŝe rynki usług finansowych (kredyty i poŝyczki). Pole nr 2 natomiast reprezentuje rynki, na których poziom ochrony konsumentów jest wysoki pomimo braku efektywnej konkurencji. Taka sytuacja dość rzadko występuje w rzeczywistości są to rynki silnie regulowane zarówno od strony podaŝowej (wysokie bariery wejścia np. egzaminy czy licencje), jak i od strony popytowej (wysokie standardy świadczenia usług i duŝa prawna odpowiedzialność przedsiębiorców). Rynki z tej grupy wymagają bardzo precyzyjnych regulacji zapewniających ochronę konsumentów, gdyŝ ich niewystarczający poziom przy ograniczonej konkurencji łatwo moŝe spowodować, iŝ rynek taki znajdzie się w sytuacji kwalifikującej go do pola nr 4. RównieŜ ewentualne podejmowane działania zmierzające do zwiększenia konkurencyjności powinny być przed wdroŝeniem szczegółowo przeanalizowane, tak aby nie wpłynęły niekorzystnie na poziom ochrony konsumentów (aby zamiast do pola nr 1 nie przejść do pola nr 3). Przykład takich rynków to 17/95

rynki wysokospecjalistycznych profesjonalnych usług prawnych, notarialnych lub lekarskich oraz rynek sprzedaŝy detalicznej leków. Jak juŝ stwierdzono wcześniej, działania podejmowane przez regulatora na poszczególnych rynkach mają wpływ zarówno na poziom ochrony konkurencji, jak i poziom ochrony konsumentów. Z punktu widzenia efektów dla konkurencji i konsumentów moŝna więc wyodrębnić kilka typów takich działań i zobrazować je na zaprezentowanej powyŝej macierzy jako przesunięcia pomiędzy jej poszczególnymi polami (pomijamy te hipotetyczne działania, które mają jednoznacznie negatywny skutek): A. Działania korzystne zarówno dla konkurencji, jak i dla konsumentów (przesunięcie z pola nr 4 na pole nr 1) - SYNERGIA Przykłady 23 działań korzystnych zarówno dla konkurencji, jak i dla konsumentów: Zakaz reklamy wprowadzającej w błąd (podstawowym celem tego zakazu jest ochrona konsumentów poprzez zapewnienie im dostępu do rzetelnej informacji o produktach i usługach, ale dodatkowo chroni on takŝe efektywną konkurencję poprzez zakazanie nieuczciwych praktyk). B. Działania korzystne dla konkurencji i obojętne dla konsumentów (przesunięcie z pola nr 4 na pole nr 3 lub z pola nr 2 na pole nr 1) BRAK SYNERGII 23 Prezentowane w tej części analizy przykłady mają charakter wyłącznie teoretyczny i słuŝą zobrazowaniu logiki modelu analitycznego. 18/95

Przykłady działań korzystnych dla konkurencji i obojętnych dla konsumentów: Zakaz ustanawiania przez korporacje zawodowe standardów wewnętrznych zabraniających członkom reklamowania swoich usług. Zamiast wydawania licencji na prowadzenie (posiadanie) aptek jedynie dyplomowanym farmaceutom wprowadzenie obowiązku zatrudniania w kaŝdej aptece farmaceutów, zniesienie wymogu posiadania takich kwalifikacji wobec właścicieli aptek. C. Działania korzystne dla konsumentów i obojętne dla konkurencji (przesunięcie z pola nr 3 na pole nr 1 lub z pola nr 4 na pole nr 2) BRAK SYNERGII Przykłady działań korzystnych dla konsumentów i obojętnych dla konkurencji: Prowadzenie rzetelnych porównawczych testów konsumenckich i regularne publikowanie ich wyników (np. skuteczność poszczególnych proszków do prania). Wprowadzenie obowiązku udzielania gwarancji na niektóre towary uŝywane (np. na samochody w komisach). 19/95

Powołanie instytucji reprezentujących konsumentów w kontaktach z przedsiębiorcami i umoŝliwiających polubowne załatwiane sporów (np. Rzecznik Konsumentów, Polubowny Sąd Konsumencki). D. Działania korzystne dla konkurencji, lecz niekorzystne dla konsumentów (przesunięcie z pola nr 2 na pole nr 3) KONFLIKT Przykłady działań korzystnych dla konkurencji, lecz niekorzystnych dla konsumentów: Całkowita likwidacja regulacji dotyczących kwalifikacji i uprawnień do świadczenia niektórych usług (np. zawody prawnicze, prowadzenie aptek). Zniesienie obowiązku ubezpieczania się od odpowiedzialności cywilnej przez przedsiębiorców świadczących niektóre usługi (np. biura podróŝy, pośrednicy w obrocie nieruchomościami). E. Działania korzystne dla konsumentów, lecz niekorzystne dla konkurencji (przesunięcie z pola nr 3 na pole nr 2) - KONFLIKT 20/95

Przykłady działań korzystnych dla konsumentów, lecz niekorzystnych dla konkurencji: Ustalenie bardzo wysokich obowiązkowych kwot ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorców świadczących niektóre usługi. Wprowadzenie wyśrubowanych obowiązkowych standardów higieny i bezpieczeństwa przy wytwarzaniu i sprzedawaniu niektórych produktów. NaleŜy wziąć pod uwagę zarówno krótkookresowe, jak i długookresowe efekty podejmowanych działań najpierw mogą one bowiem spowodować jedno przesunięcie na macierzy, a po jakimś czasie kolejne. Rezultat długookresowy moŝe więc być odmienny od krótkookresowego. Dzieje się tak zwłaszcza w wypadkach działań, które w krótkim okresie są korzystne dla jednego obszaru, a obojętne dla drugiego. W długim okresie często efekty tych działań są pozytywne zarówno dla konkurencji, jak i dla konsumentów. W związku z tym model analityczny moŝe zostać rozszerzony o element czasu, tak jak to przedstawiono na rysunku nr 4. Rysunek 4 Rozszerzona macierz zaleŝności pomiędzy ochroną konkurencji a ochroną konsumentów śródło: Opracowanie własne Rzecz jasna wprowadzenie wymiaru czasu powiększa liczbę moŝliwych kierunków przesunięć (macierz trójwymiarowa) w ramach modelu współzaleŝności. W praktyce działania instytucji odpowiedzialnych za ochronę konkurencji i konsumentów moŝna zaproponować następującą ogólną kolejność działań, integrującą interwencje w obszarze konkurencji z ochroną konsumentów 24 : 1. Analiza sytuacji panującej na danym rynku pod kątem potencjalnych niedoskonałości w dziedzinie ochrony konkurencji oraz ochrony konsumentów umieszczenie rynku na odpowiednim polu macierzy. 24 Jest to podejście o charakterze modelowym, które w sposób intencjonalny abstrahuje od opisu kompletnego procesu stosowania prawa wynikającego z przepisów prawa. 21/95

2. Określenie na podstawie pozycji rynku na macierzy poŝądanego kierunku zmian czy naleŝy interweniować po stronie popytowej (wzmocnić ochronę konsumentów), czy podaŝowej (wzmocnić konkurencję), czy po obu. 3. Zaproponowanie działań naprawczych (sposobów interwencji). 4. Analiza (z wykorzystaniem koncepcji macierzy) kaŝdego z zaproponowanych działań pod kątem jego skutków krótko- i długookresowych zarówno dla efektywności konkurencji, jak i dla pozycji konsumentów 5. Wybór rozwiązania i implementacja. 3. Analiza przypadków z Polski W niniejszym rozdziale scharakteryzowane zostaną przykłady działań polskich organów regulacyjnych (Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i Urzędu Komunikacji Elektronicznej) oraz organów nadzoru właścicielskiego podejmowanych w konkretnych przypadkach w celu zwiększenia ochrony konkurencji bądź konsumentów na danym rynku. Do analizy sytuacji wyjściowej oraz występujących w rzeczywistości efektów podjętych działań zostanie wykorzystana zaproponowana wcześniej macierz. Przykład 1: Porozumienie cenowe na rynku usług notarialnych Notariusze w Polsce zrzeszeni są w korporacji zawodowej Krajowej Radzie Notarialnej (KRN). Rada ta uchwaliła Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza (Kodeks), do którego przestrzegania zobowiązani byli wszyscy notariusze. W Kodeksie tym umieszczono między innymi zapisy zabraniające notariuszom stosowania wszelkich form nieuczciwej konkurencji zawodowej oraz uznające przyciąganie klientów poprzez proponowanie niŝszego wynagrodzenia za usługi notarialne za szczególnie raŝący przypadek takiej właśnie nieuczciwej konkurencji. Maksymalne stawki taksy notarialnej przysługujące notariuszowi za dokonanie poszczególnych czynności notarialnych są ustalone we właściwym rozporządzeniu wydanym przez Ministra Sprawiedliwości. Rozporządzenie to nie wyklucza jednak, aby w drodze umowy lub negocjacji pomiędzy notariuszem a jego klientami (stronami czynności) została ustalona inna, niŝsza niŝ maksymalna, wysokość tego wynagrodzenia. Tymczasem przywołane powyŝej zapisy Kodeksu w praktyce nie pozwalały na takie ustalenia, czyli zmuszały notariuszy do pobierania maksymalnych dozwolonych przepisami prawa opłat za dokonywane czynności. Taka regulacja oznacza zakaz konkurencji cenowej. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał, Ŝe w tym wypadku zachodzi zarówno zjawisko ograniczania swobodnej konkurencji pomiędzy notariuszami, jak i działalności na niekorzyść konsumentów przez sztuczne utrzymywanie cen usług na wysokim poziomie. Takich porozumień zakazuje ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, UOKiK wszczął więc z urzędu w 2002 roku postępowanie antymonopolowe przeciwko Krajowej Radzie Notarialnej, dotyczące stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez zawarcie porozumienia ustalającego w sposób pośredni ceny na rynku usług notarialnych. Rezultatem tego postępowania było wydanie przez Prezesa UOKiK postanowienia nakazującego zaniechanie stosowania tej praktyki. KRN odwołała się od tej decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). 22/95