Rada Unii Europejskiej Bruksela, 28 października 2015 r. (OR. en)

Rada Unii Europejskiej Bruksela, 28 października 2015 r. (OR. en) 13464/15 FRONT 227 COMIX 522 PISMO PRZEWODNIE Od: Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Data otrzymania: 23 października 2015 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej C(2015) 7100 final OPINIA KOMISJI z dnia 23.10.2015 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) Delegacje otrzymują w załączeniu dokument C(2015) 7100 final. Zał.: C(2015) 7100 final 13464/15 kal DG D 1 A PL

KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23.10.2015 r. C(2015) 7100 final OPINIA KOMISJI z dnia 23.10.2015 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) PL PL

OPINIA KOMISJI z dnia 23.10.2015 r. w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) 1. WPROWADZENIE (1) Zgodnie z art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości. (2) Na podstawie przepisu będącego poprzednikiem art. 77 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (WE) nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). (3) W motywie 1 i art. 1 kodeksu granicznego Schengen za cel tego rozporządzenia uznaje się zapewnienie braku kontroli osób przekraczających granice wewnętrzne. (4) Artykuł 20 kodeksu granicznego Schengen stanowi, że granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. (5) W tytule III, rozdział II kodeksu granicznego Schengen reguluje się tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. (6) W art. 23 określa się ogólne ramy tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, a w szczególności w pierwszym akapicie przywołuje się poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim jako istotną przesłankę wyjątkowego przywrócenia, na czas ograniczony, kontroli granicznej na wszystkich granicach lub na poszczególnych odcinkach granic wewnętrznych państwa członkowskiego. (7) W art. 23a określa się kryteria dotyczące tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, podkreślając, że decyzję tę można podjąć jedynie jako ostateczność, oraz zobowiązując państwa członkowskie do oceny stopnia, w jakim środek ten może zażegnać zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, oraz proporcjonalności tego środka w stosunku do zagrożenia. W tym drugim przypadku państwa członkowskie powinny uwzględniać z jednej strony prawdopodobne skutki zagrożenia swojego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, a z drugiej strony prawdopodobne skutki takiego PL 2 PL

środka dla swobody przepływu osób w obrębie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej. (8) W art. 24 określa się procedurę tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, do której w art. 25 dodano procedurę szczególną w przypadkach wymagających natychmiastowego działania. (9) W art. 24 ust. 4 przywołuje się możliwość wydania przez Komisję opinii, szczególnie w odniesieniu do konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Artykuł 25 ust. 3 akapit drugi stanowi, że w przypadku przedłużenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w przypadkach wymagających natychmiastowego działania odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 24 ust. 4. Niniejsza opinia opiera się na tych właśnie przepisach. (10) W art. 26 przewiduje się procedurę szczególną w przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej w wyniku utrzymujących się poważnych niedociągnięć związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych, stwierdzonych w sprawozdaniu z oceny dotyczącym państwa członkowskiego. Przepisy szczególne zawarte w art. 26 nie są przedmiotem niniejszej opinii, ponieważ nie są one w chwili obecnej istotne. (11) Niniejsza opinia dotyczy decyzji o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych i jej przedłużeniu podjętych przez Niemcy i Austrię. Podobne decyzje podjęte przez władze Słowenii wspomina się tu tylko dla zaznaczenia kontekstu sytuacji. Ich ocena pod kątem konieczności i proporcjonalności nie jest jednak potrzebna, gdyż Słowenia nie przeprowadza już kontroli na granicy wewnętrznej z Węgrami. Późniejsza decyzja władz węgierskich z dnia 16 października o przywróceniu kontroli granicznej na granicy wewnętrznej ze Słowenią na 10 dni począwszy od 17 października zostanie oceniona w odrębnej opinii. 2. FAKTY Niemcy (12) Dnia 13 września 2015 r. Komisja otrzymała powiadomienie od władz niemieckich, informujące o przywróceniu na okres 10 dni kontroli granicznej na niemieckich granicach wewnętrznych, ze szczególnym naciskiem na granicę lądową z Austrią. Decyzja ta została uzasadniona nadzwyczajnym napływem osób wjeżdżających na terytorium Niemiec. W ocenie władz niemieckich ten spontaniczny i niekontrolowany napływ stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego i tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej ma zapewnić odpowiednią pomoc osobom przybywającym, w tym bardziej usystematyzowane procedury, zwłaszcza w zakresie rejestracji. W dniu 22 września, tj. 10 dni po wstępnym przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, Niemcy poinformowały o przedłużeniu tego środka o kolejne 20 dni zgodnie z art. 25 ust. 3. W ocenie Niemiec poważne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego utrzymywało się w wyniku niemalejącej presji na granicach wewnętrznych tego państwa. W dniu 9 października władze niemieckie poinformowały o drugim przedłużeniu o kolejne 20 dni, począwszy od PL 3 PL

dnia 13 października, na tej samej podstawie co poprzednio. Jednocześnie władze niemieckie zapowiedziały, iż w zależności od dalszego rozwoju sytuacji zamierzają kontynuować przedłużenia okresu przywrócenia kontroli granicznej na podstawie art. 23 i 24 kodeksu granicznego Schengen. (13) Po pierwszym przedłużeniu Komisja zwróciła się do władz niemieckich z prośbą o dodatkowe informacje i liczby wykazujące proporcjonalność i konieczność decyzji o przedłużeniu przywrócenia kontroli granicznej. Komisja zwróciła się w szczególności o wszelkie dane dotyczące liczby osób usiłujących wjechać na terytorium kraju, przez przedmiotowy odcinek granic wewnętrznych w celu ubiegania się o ochronę międzynarodową, jak również wszelkie dostępne dane dotyczące zarówno zagrożenia porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, jak i organizacji kontroli osób na granicach wewnętrznych oraz ich wpływu na swobodę przepływu osób. (14) W dniu 1 października 2015 r. władze niemieckie poinformowały, że w 2015 roku do dnia 22 września zarejestrowano około 527 000 obywateli państw trzecich, głównie z Syrii, jako osoby ubiegające się o azyl, w porównaniu do 239 000 osób ubiegających się o azyl zarejestrowanych w 2014 r. Tylko między 5 a 29 września 2015 r. na terytorium Niemiec wjechało około 247 000 uchodźców. Średnio 5 000 do 10 000 osób dziennie wjeżdżało na teren Niemiec przez samą granicę niemiecko-austriacką, na którą w związku z tym nadal kładzie się główny nacisk. Wielu z tych osób nie zarejestrowano ani nie sprawdzono w żadnym innym kraju europejskim. Jak dotąd nie ma bezpośrednich dowodów, by ugrupowania dżihadystów wykorzystywały przemieszczanie się uchodźców w szczególnym celu infiltracji Niemiec, jednak biorąc pod uwagę dużą liczbę osób wjeżdżających do tego kraju, mogą być wśród nich również osoby powiązane z przestępczością, członkowie bojówek lub samotni ekstremiści. Ze wszystkich tych powodów Niemcy uważają, że nadal konieczne jest przeprowadzanie kontroli na granicach wewnętrznych w celu zapewnienia systematycznej procedury rejestracji i kontroli obywateli państw trzecich. Sama tylko liczba przybywających osób sprawia, że dostępne zasoby mogą okazać się niewystarczające w przypadku wybuchów przemocy wśród mieszkańców w ośrodkach recepcyjnych. Ponadto swoboda przemieszczania się została naruszona wyłącznie w zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względów bezpieczeństwa. Mogą występować pewne ograniczenia w zakresie transgranicznych połączeń kolejowych z Austrią (bezpośrednie połączenie kolejowe między Salzburgiem a Monachium zostało zawieszone w dniu 17 września). Wprowadzenie wyznaczonych konkretnych przejść granicznych nie spowodowało jednak żadnych ograniczeń w przekraczaniu granicy. (15) Również po drugim przedłużeniu Komisja zwróciła się do władz niemieckich o dalsze szczegółowe informacje. Jeśli chodzi o ewentualne kontynuacje kontroli na podstawie art. 23 i 24 kodeksu granicznego Schengen, Komisja przypomniała, że konieczne są w tym względzie powiadomienia na podstawie art. 24 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, zawierające datę i czas trwania przywrócenia, nazwy upoważnionych przejść granicznych i w stosownych przypadkach środki do podjęcia przez inne państwa członkowskie. W dniu 13 października władze niemieckie powtórzyły wspomniane powyżej argumenty dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa powodowanego dużą liczbą przybywających osób, które nie zostały zarejestrowane ani poddane kontroli w żadnym innym kraju europejskim, oraz zaktualizowały przekazane wcześniej dane, informując, że od dnia 1 stycznia do dnia 13 PL 4 PL

października 2015 r. Niemcy zarejestrowały ok. 641 500 obywateli państw trzecich wnioskujących o azyl, z czego 64 000 zarejestrowano w ciągu pierwszych dwóch tygodni października. Uściślając, między 5 września a 13 października przybyło do Niemiec ok. 386 000 osób. Niemiecko-austriacką granicę lądową nadal codziennie przekracza średnio 5 000 do 10 000 osób. Ponadto władze niemieckie zwracają uwagę na zwiększone obciążenie całkowitych zasobów i zdolności policji powodujące zmianę priorytetów, w wyniku czego inne zadania związane z egzekwowaniem prawa nie są już spełniane w tym samym stopniu. Władze niemieckie podkreśliły, że niemieckie organy bezpieczeństwa otrzymywały ostrzeżenia dotyczące osób, które mogły mieć kontakt z ugrupowaniami militarnymi w regionach objętych kryzysem lub mogły walczyć w ich szeregach. Ponadto władze niemieckie podkreślają, że pomimo potencjalnych ograniczeń transportu transgranicznego, kontrole graniczne są tylko regionalne i ograniczone do poziomu wymaganego do zapewnienia bezpieczeństwa. Austria (16) W dniu 15 września 2015 r. Komisja Europejska otrzymała powiadomienie od władz austriackich, informujące o przywróceniu na okres 10 dni kontroli granicznej na austriackich granicach wewnętrznych począwszy od dnia 16 września 2015 r. Przywrócenie kontroli dotyczy granic wewnętrznych, ze szczególnym naciskiem na granice lądowe z Węgrami, Włochami, Słowenią i Słowacją. Decyzja została uzasadniona faktem, że ogromny strumień migracji do Austrii i przez jej terytorium stworzył zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego. Ponieważ sytuacja na granicach nie uległa zmianie, w dniu 25 września władze austriackie poinformowały o przedłużeniu tego środka o kolejne 20 dni zgodnie z art. 25 ust. 3 z mocą od dnia 26 września 2015 r. Tylko w weekend 18 21 września na terytorium Austrii wjechało 33 000 migrantów. Władze austriackie musiały w związku z tym zmobilizować wszystkie dostępne zasoby na rzecz zapewnienia odpowiednich warunków przyjmowania i opieki medycznej, co było ogromnym wyzwaniem dla wszystkich zainteresowanych stron. (17) Komisja wystosowała do władz austriackich wniosek analogiczny do tego, o którym mowa w pkt 13 w odniesieniu do władz niemieckich. (18) W dniu 2 października 2015 r. władze austriackie odpowiedziały, że w okresie między 5 września a 1 października 2015 r. na południowo-wschodnich granicach lądowych Austrii zatrzymano 194 467 osób, spośród których 7 080 złożyło wniosek o ochronę międzynarodową w Austrii. Tak duża liczba osób wjeżdżających do Austrii ma wykazać konieczność przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych Austrii. Władze austriackie podkreśliły również uruchomienie różnych zasobów, od wojska do organizacji pozarządowych, w celu stawienia czoła wyzwaniom związanym z zapewnieniem przybywającym osobom niezbędnej pomocy. Ponadto analiza sytuacji w całym regionie wykazała, że napływ uchodźców do Austrii będzie nadal trwał. (19) Austria podkreśliła, że przywrócenie kontroli miało bardzo ograniczony wpływ na swobodny przepływ, i uzasadnia to liczbą odmów wjazdu na granicy z Węgrami i Słowenią (329 przypadków). Jednocześnie jak dotąd nie prowadzono dodatkowych kontroli na innych granicach lądowych ani na lotniskach międzynarodowych. Decyzje dotyczące zawieszenia niektórych połączeń kolejowych lub tymczasowego PL 5 PL

zamknięcia niektórych odcinków autostrady podjęto jako środki nadzwyczajne w celu ochrony integralności cielesnej przybywających osób i społeczności lokalnej (np. wypadki spowodowane ruchem pieszych na torach kolejowych lub na autostradach), nie stanowiły one jednak środków kontroli granicznej. (20) W dniu 15 października rząd Austrii powiadomił Komisję o swojej decyzji o przedłużeniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych o kolejne 20 dni. Decyzję tę uzasadniono tym, że na w południowo-wschodniej granicy Austrii wciąż zatrzymywani są obywatele państw trzecich. Między 5 września a 8 października zatrzymano 238 485 osób, z których 9 017 złożyło wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Austria uznaje przedłużenie za konieczne dla utrzymania prawa i porządku publicznego, dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i uniknięcia utrzymującego się nadmiernego obciążenia sił policyjnych, służb ratowniczych i infrastruktury publicznej oraz dla umożliwienia organom austriackiej policji federalnej wykonywania swoich zadań na granicach wewnętrznych. Jednocześnie władze austriackie zapowiedziały, iż w zależności od dalszego rozwoju sytuacji zamierzają kontynuować przedłużenia okresu przywrócenia kontroli granicznej na podstawie art. 23 i 24 kodeksu granicznego Schengen. Słowenia (21) W dniu 16 września 2015 r. Komisja Europejska otrzymała powiadomienie od władz słoweńskich, informujące o przywróceniu na okres 10 dni kontroli granicznej na słoweńskich granicach wewnętrznych począwszy od dnia 17 września 2015 r. Kontrole dotyczyły wewnętrznych granic lądowych z Węgrami. Władze Słowenii poinformowały, że niekontrolowane przepływy migracyjne w regionie w połączeniu z przywróceniem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię stwarzają poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Słowenii. W dniu 25 września Słowenia poinformowała o przedłużeniu tego środka o kolejne 20 dni zgodnie z art. 25 ust. 3 z mocą od dnia 27 września 2015 r. ze względu na fakt, że sytuacja w regionie nie zmieniła się znacząco pod względem nielegalnej migracji, a kraje regionu nie wprowadziły środków wskazujących na to, że sytuacja ulegnie zmianie. (22) Komisja wystosowała do władz słoweńskich wniosek analogiczny do tych, o których mowa w pkt 13 i 17 w odniesieniu do władz niemieckich i austriackich. (23) W swojej odpowiedzi z dnia 5 października 2015 r. władze słoweńskie odniosły się do ogólnej sytuacji w regionie, w tym do niesłabnącej presji na zewnętrzne granice węgierskie i wewnętrzne granice austriackie, czego przejawem był nielegalny wjazd 33 000 osób na teren Austrii w bardzo krótkim czasie. Liczby te, w połączeniu z jednoczesnym podjęciem środków przez państwa sąsiadujące, zwłaszcza przedłużeniem kontroli na granicach wewnętrznych przez Austrię i zamiarem władz węgierskich dotyczącym wzniesienia muru, oraz analizą sytuacji w zakresie bezpieczeństwa zostały uznane za uzasadniające utrzymanie kontroli na granicach wewnętrznych przez kolejne 20 dni, ponieważ znaczna część przepływów migracyjnych mogłaby zostać zawrócona do granicy ze Słowenią. Odwołanie kontroli spowodowałoby jeszcze większy wzrost presji na granicach wewnętrznych. Podczas pierwszych 10 dni przywróconej kontroli granicznej na granicy z Węgrami przeprowadzono 1 918 kontroli pojazdów oraz 5 615 kontroli osób. W 15 przypadkach odmówiono prawa wjazdu. Stwierdzono 39 trafień w bazie SIS i jedno PL 6 PL

w bazie Interpolu. W 80 przypadkach zastosowano środki represyjne, a policja ustaliła sześć przypadków fałszowania dokumentów. W okresie od 17 do 26 września 2015 r. trzy osoby wystąpiły o ochronę międzynarodową. Jeśli chodzi o wpływ przywrócenia kontroli granicznej na swobodny przepływ osób, władze Słowenii dodały, że kontrole nie miały wpływu na normalny przepływ ruchu. Podróżującym w dobrej wierze zapewniono niezakłócone przekraczanie granicy, czego dowodem jest brak skarg w tym zakresie. (24) W dniu 16 października 2015 r. rząd Słowenii poinformował Komisję, że nie zamierza przedłużać kontroli granicznej na swoich granicach wewnętrznych po 16 października. 3. OPINIA (25) Niniejsza opinia opiera się na informacjach zawartych w powiadomieniach o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię, kolejnych powiadomieniach o przedłużeniu obowiązywania przywróconej kontroli granicznej na granicach wewnętrznych przez te dwa państwa członkowskie oraz informacjach przekazanych przez organy krajowe w odpowiedzi na pisma Komisji, o których mowa w pkt 12 i 17, jak również innych informacjach dostępnych Komisji. (26) Komisja docenia decyzję władz słoweńskich o zaprzestaniu kontroli granicznej na jej granicy wewnętrznej z Węgrami od dnia 16 października. (27) Poniżej przedstawiono analizę konieczności przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, a także analizę proporcjonalności kontroli przeprowadzanych w Niemczech i w Austrii. Niemcy (28) Decyzja Niemiec o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych była umotywowana poważnym zagrożeniem bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego spowodowanym przez nadzwyczajnie duży napływ osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, przekraczających granice Niemiec w sposób spontaniczny, często bez niezbędnych dokumentów lub bez odpowiedniego zapisu w systemie Eurodac po ich pierwszym przyjeździe do UE. (29) Celem przywrócenia kontroli granicznej przez Niemcy było utrzymanie kontroli nad nadzwyczajnie wysoką liczbą przybywających osób przy pomocy środków dozwolonych na podstawie prawa krajowego i prawa UE w związku z faktem, że większość tych osób nie została zarejestrowana w innym państwie członkowskim UE, a nierejestrowanie tych osób spowodowało deficyt bezpieczeństwa ze względu na ich dużą liczbę. Cel ten realizowano w szczególności poprzez ukierunkowywanie tego spontanicznego napływu według zdolności przyjmowania. (30) Jeśli chodzi o argumentację władz niemieckich, że istnieje ewentualność, iż wśród osób ubiegających się o azyl w dobrej wierze mogą skrywać się również osoby zradykalizowane, które mogą być źródłem zagrożeń związanych z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem, Komisja uważa, że należałoby to poprzeć dalszymi dowodami, by móc traktować to zjawisko jako stanowiące samo w sobie poważne PL 7 PL

zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, np. poprzez podanie liczby ostrzeżeń dotyczących osób, które mogły mieć kontakt z ugrupowaniami militarnymi w regionach objętych kryzysem lub mogły walczyć w ich szeregach. Ewentualność ta podkreśla jednak potrzebę rejestracji wszystkich osób, których to dotyczy, czego nie udałoby się osiągnąć inaczej w obecnej wyjątkowej sytuacji. (31) Należy przyznać, że zwiększone obciążenie sił policyjnych spowodowało zmianę priorytetów i zmniejsza zdolność wypełniania w takim samym stopniu innych zadań związanych z egzekwowaniem prawa. (32) Według dostępnych informacji przywrócenie kontroli granicznej przez Niemcy nie narusza praw osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. (33) Organy ustawodawcze uzgodniły w 2013 r. 1, że przepływy migracyjne same w sobie nie mogą stanowić uzasadnienia przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, jednak zdaniem Komisji tak duża liczba osób przybywających na terytorium Niemiec w celu uzyskania ochrony międzynarodowej rzeczywiście doprowadziła do powstania zagrożenia porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego i uzasadnia zastosowanie nadzwyczajnych środków przewidzianych w kodeksie granicznym Schengen. Fakt ten potwierdzają przedstawione informacje dotyczące ciągłego codziennego napływu do Niemiec osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. (34) Biorąc pod uwagę powyższe, podjęta przez Niemcy decyzja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych i kolejne przedłużenia obowiązywania tych kontroli stanowiły właściwą reakcję na stwierdzone zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, polegające na niekontrolowanym napływie wyjątkowo dużej liczby osób nieposiadających dokumentów lub posiadających dokumenty niewłaściwe i zagrożeniach związanych z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem. Decyzje te były zatem niezbędne. (35) Środki te uważa się również za proporcjonalne pod kątem usprawnienia procedury rejestracji i przyjmowania osób przybywających z zamiarem ubiegania się o ochronę międzynarodową. Granice objęte tymi kontrolami odpowiadają zidentyfikowanym szlakom migracyjnym i zagrożeniom, a główny nacisk kładzie się na określone odcinki granicy lądowej. Tego typu kontrole mają wpływ na normalny przepływ ruchu granicznego tylko w zakresie, w jakim jest to konieczne, gdyż kontrole są przeprowadzane w sposób ukierunkowany. Tymczasowe zawieszenie bezpośredniego połączenia kolejowego między Salzburgiem i Monachium nie wydaje się być nieproporcjonalne, ponieważ do Monachium można dotrzeć za pomocą innych środków transportu lub niebezpośrednim połączeniem kolejowym, niemniej jednak zawieszenie takie powinno być ograniczone w czasie do niezbędnego minimum. (36) Ponadto Komisja nie otrzymała dotychczas żadnej skargi od obywateli co do trybu prowadzenia kontroli granicznych w praktyce. Wydaje się, że Niemcy podjęły 1 Zgodnie z motywem 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1051/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 562/2006 migracji i przekraczania granic zewnętrznych przez dużą liczbę obywateli państw trzecich nie powinno się uznawać per se za zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. PL 8 PL

wysiłki w celu ograniczenia negatywnych skutków dla podróżujących w dobrej wierze i dla normalnego ruchu poprzez przeprowadzanie tylko kontroli ukierunkowanych. Wydaje się, że łączna liczba, lokalizacja i częstotliwość kontroli nie stanowią przeszkody dla swobody przemieszczania się w przedmiotowych obszarach. Austria (37) Decyzja Austrii o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych była umotywowana poważnym zagrożeniem bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego spowodowanym przez nadzwyczajnie duży napływ osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, przekraczających granice Austrii w sposób spontaniczny, często bez niezbędnych dokumentów lub bez odpowiedniego zapisu w systemie Eurodac po ich pierwszym przyjeździe do UE. (38) Celem przywrócenia kontroli granicznej przez Austrię było utrzymanie kontroli nad nadzwyczajnie wysoką liczbą przybywających osób przy pomocy środków dozwolonych na podstawie prawa krajowego i prawa UE w związku z faktem, że większość tych osób nie została zarejestrowana w innym państwie członkowskim UE, a nierejestrowanie tych osób spowodowało deficyt bezpieczeństwa ze względu na ich dużą liczbę oraz duże obciążenie infrastruktury niezbędnej dla przyjęcia tych osób i infrastruktury transportowej. (39) Według dostępnych informacji przywrócenie kontroli granicznej przez Austrię nie narusza praw osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. (40) Organy ustawodawcze uzgodniły w 2013 r. 2, że przepływy migracyjne same w sobie nie mogą stanowić uzasadnienia przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, jednak zdaniem Komisji tak duża liczba osób przybywających na terytorium Austrii w celu przejazdu tranzytem i uzyskania ochrony międzynarodowej rzeczywiście wydaje się być przyczyną powstania zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego i wydaje się uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnych środków przewidzianych w kodeksie granicznym Schengen. Fakt ten potwierdzają przedstawione informacje dotyczące codziennego napływu osób do Austrii. (41) Biorąc pod uwagę powyższe, decyzja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych stanowiła właściwą reakcję na stwierdzone zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, polegające na niekontrolowanym napływie wyjątkowo dużej liczby osób nieposiadających dokumentów lub posiadających dokumenty niewłaściwe. Decyzja ta była więc niezbędna. (42) Decyzje Austrii o przedłużeniu okresu obowiązywania kontroli na granicach wewnętrznych każdorazowo o 20 dni były konieczne ze względu na nadal istniejące zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego spowodowane ciągłym przybywaniem bardzo dużej liczby osób. Władze austriackie muszą stawić czoła temu masowemu napływowi osób, gdyż niezależnie od tego, czy osoby te pozostaną na terytorium Austrii, może to faktycznie, przynajmniej na pewien czas, 2 Zob. przypis 1. PL 9 PL

stwarzać poważne zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. (43) Należy uznać, że przywrócenie kontroli granicznej może przyczynić się do uniknięcia ciągłego nadmiernego obciążenia sił policyjnych, służb ratowniczych i infrastruktury publicznej. (44) Środki wprowadzone przez Austrię należy w obecnej chwili także uznać za proporcjonalne. Granice objęte tymi kontrolami odpowiadają zidentyfikowanym szlakom migracyjnym i zagrożeniom, a główny nacisk kładzie się na określone odcinki granicy lądowej. Tego typu kontrole mają wpływ na normalny przepływ ruchu granicznego tylko w zakresie, w jakim jest to konieczne, gdyż kontrole są przeprowadzane w sposób ukierunkowany. 4. WNIOSEK (45) W świetle powyższego Komisja jest zdania, że wstępne przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię oraz ich przedłużenia były zgodne z kodeksem granicznym Schengen. (46) Komisja podkreśla, że niniejsza opinia nie przesądza o kwestii, czy wszelkie dalsze przedłużenia będą konieczne i proporcjonalne. Komisja przypomina, że zgodnie z art. 25 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen łączny okres, przez który można utrzymywać kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych na mocy art. 25, może wynosić maksymalnie dwa miesiące. Komisja zwraca uwagę również na to, że kontynuacja kontroli granicznej na mocy art. 23 i 24 kodeksu granicznego Schengen wymaga uprzedniego powiadomienia zgodnie z art. 24 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Sporządzono w Brukseli, dnia 23.10.2015 r. W imieniu Komisji Dimitris AVRAMOPOULOS Członek Komisji PL 10 PL