Analiza projektu decyzji UKE w sprawie regulacji rynku świadczenia usług zakańczania wiadomości SMS w publicznych sieciach ruchomych

Analiza projektu decyzji UKE w sprawie regulacji rynku świadczenia usług zakańczania wiadomości SMS w publicznych sieciach ruchomych 11 sierpnia 2010

Spis treści 1. Streszczenie... 3 1.1. Wprowadzenie... 3 1.2. Podsumowanie wniosków z przeprowadzonych analiz... 4 1.3. Struktura dokumentu... 5 2. Analiza projektu decyzji... 6 2.1. Test trzech kryteriów... 6 2.2. Ryzyko asymetrycznych zobowiązań... 8 2.3. Pozostałe zastrzeżenia do projektów decyzji... 9 3. Analiza potrzeby regulacji ex ante... 11 3.1. Poziom konkurencyjności na rynku detalicznym w Polsce... 11 3.2. Analiza porównawcza warunków ekonomicznych w Polsce i we Francji... 21 4. Analiza kosztów i korzyści wynikających z wprowadzenia regulacji... 23 4.1. Wpływ na konsumentów... 23 4.2. Wpływ na operatorów... 23 4.3. Pozostałe skutki proponowanej regulacji... 27 5. Rekomendacje... 28

1. Streszczenie 1.1. Wprowadzenie W dniu 13 lipca Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE, Prezes UKE ), opublikował projekty decyzji dla czterech największych operatorów infrastrukturalnych, tj. Orange, Polkomtel, PTC i P4 oraz pełnego MVNO Cyfrowego Polsatu w zakresie uznania ich za podmioty o znaczącej pozycji rynkowej ( SMP) na rynku zakańczania połączeń SMS ( SMS-IC, zakończenie SMS ) i nałożenia na nich obowiązków regulacyjnych, w tym: Obowiązku uwzględniania uzasadnionych wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych o zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego. Obowiązku polegającego na równym traktowaniu przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Obowiązku ogłaszania informacji w sprawach zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego. Obowiązku polegającego na zakazie stosowania stawek za zakańczanie krótkich wiadomości tekstowych w sieci każdego z operatorów na poziomie wyższym niż 0,05 PLN netto. Główne przesłanki dla wprowadzenia regulacji na rynku zakończeń SMS stosowane przez Prezesa UKE to stworzenie warunków dla: Wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi. Zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie ceny, różnorodności i jakości usług telekomunikacyjnych. Zapewnienia neutralności technologicznej. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan (PKPP Lewiatan), jako organizacja, której celem jest wspieranie tworzenia najlepszych warunków prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, postanowiła zweryfikować, czy proponowana decyzja opiera się na właściwych przesłankach oraz czy w optymalny sposób wspiera cele wymienione przez regulatora. W tym celu PKPP Lewiatan zatrudnił PricewaterhouseCoopers (PwC) do przeprowadzenia niezależnej analizy i udzielenia odpowiedzi na pytania: Czy analizy rynku, przedstawione w projektach decyzji UKE, w wystarczający sposób uzasadniają wprowadzenie proponowanych środków regulacyjnych? Czy istnieje w Polsce realna potrzeba regulowania rynku zakańczania SMS? 3

Jakie są potencjalne koszty i korzyści płynące z wprowadzania proponowanych regulacji? Celem niniejszego raportu jest przedstawienie PKPP Lewiatan wniosków z przeprowadzonych analiz. 1.2. Podsumowanie wniosków z przeprowadzonych analiz Kluczowe wnioski z przeprowadzonej analizy to: Analiza rynku przedstawiona w projekcie decyzji nie jest wystarczająca, aby uzasadnić wprowadzenie proponowanych środków regulacyjnych: o o o Test trzech kryteriów, przeprowadzony przez Prezesa UKE, nie zawierał wystarczającej argumentacji, aby uzasadnić potrzebę regulacji rynku IC- SMS. W szczególności, w odniesieniu do trzeciego kryterium wskazanego przez Komisję Europejską, dotyczącego oceny możliwości radzenia sobie z nieefektywnościami rynkowymi przy wykorzystaniu jedynie prawa konkurencji (regulacja ex-post), głównym argumentem użytym przez Prezesa UKE do udowodnienia niewystarczalności samego prawa konkurencji, był brak interwencji ze strony Prezesa UOKiK na omawianym rynku. Nie wszyscy operatorzy zostali objęci regulacją, co może prowadzić do asymetrycznych zobowiązań. W szczególności, dwaj obecni na rynku operatorzy infrastrukturalni nie są przedmiotem regulacji. Ponadto, jeśli zgodnie z projektem decyzji przyjąć, że ruch SMS przesyłany od podmiotów zagranicznych, jest traktowany w ten sam sposób jak ruch SMS od operatorów krajowych, wówczas pomiędzy operatorami krajowymi i zagranicznymi może wystąpić znaczna i nieuzasadniona asymetria zobowiązań, w tym asymetria stawek hurtowych, która w istotny sposób będzie dyskryminować krajowych operatorów. Sytuacja na Polskim rynku komórkowym, a w szczególności stopień konkurencyjności rynku, nie uzasadnia potrzeby regulowania usług zakańczania SMS: o Polski rynek telefonii komórkowej na poziomie detalicznym jest bardzo konkurencyjny. o Wartości kluczowych wskaźników opisujących strukturę rynku (penetracja, koncentracja, migracje) w Polsce znacząco przewyższają wartości obserwowane w innych państwach UE. o Ceny detaliczne SMS są znacznie niższe niż w większości krajów UE, a poziom obecnych stawek hurtowych jest na poziomie średniej UE. 4

o Doświadczenia innych krajów nie wspierają wprowadzenia regulacji SMS. Francja jest jedynym przykładem w Europie gdzie regulacja SMS- IC została wprowadzona. Jednakże, głównym uzasadnieniem dla wprowadzenia regulacji na rynku francuskim były wysokie ceny detaliczne, które nie są problemem w przypadku Polski. Potencjalne koszty wynikające z projektowanego środka regulacyjnego mogą przekraczać korzyści: o Potencjalne korzyści wynikające z regulacji SMS, w tym w szczególności z obniżenia stawek za zakończenie SMS są ograniczone. Obecny poziom cen detalicznych jest wystarczająco niski, nie należy więc spodziewać się znaczących obniżek w wyniku obniżenia stawek hurtowych. Wprowadzenie regulacji nie przyczyni się do stworzenia użytkownikom dodatkowych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych. o o Ponadto, wprowadzając poprzez regulację zależność pomiędzy cenami detalicznymi i hurtowymi, można doprowadzić do pośredniej regulacji stawek detalicznych. Projekt wprowadza mechanizm motywujący operatorów do wstrzymania obniżek cen detalicznych w obawie przed koniecznością analogicznej obniżki stawek hurtowych. Tym samym, regulacja może okazać się czynnikiem ograniczającym potencjalne korzyści dla użytkowników w zakresie różnorodności, cen i jakości usług. Niższe stawki za zakańczanie SMS spowodują z kolei zmniejszenie przychodów regulowanych operatorów, co z kolei może mieć negatywny wpływ na ich inwestycje. o Dodatkowo, występuje szereg innych niekorzystnych efektów proponowanego rozporządzenia w tym m.in. ryzyko wzrostu wolumenu spam SMS oraz ogólne ryzyko przeregulowania rynku. 1.3. Struktura dokumentu Struktura niniejszego dokumentu prezentuje się następująco: Rozdział 2 przedstawia analizę projektów decyzji proponowanych przez UKE. Rozdział 3 prezentuje wyniki analizy polskiego rynku telefonii komórkowej przeprowadzonej pod kątem oceny potrzeby regulacji stawek za zakańczanie SMS. Rozdział 4 podsumowuje potencjalne koszty i korzyści, dla kluczowych uczestników rynku, które mogą wyniknąć w związku z wprowadzeniem proponowanej regulacji. Rozdział 5 zawiera nasze rekomendacje dotyczące potencjalnej regulacji rynku zakańczania SMS w Polsce. 5

2. Analiza projektu decyzji Niniejszy rozdział przedstawia argumenty, które według nas wskazują, że analiza rynku przedstawiona w projektach decyzji UKE nie jest wystarczająca, aby uzasadnić wprowadzenie proponowanych środków regulacyjnych. W szczególności uważamy, że przeprowadzony test trzech kryteriów nie został wykonany w sposób wyczerpujący oraz, że nałożenie obowiązków regulacyjnych tylko na pięciu operatorów doprowadzi do znacznej i nieuzasadnionej asymetrii obowiązków. 2.1. Test trzech kryteriów Ponieważ rynek zakańczania SMS nie jest wymieniony w zaleceniu KE w sprawie właściwych rynków produktów i usług podlegających regulacji ex ante, Prezes UKE przeprowadził test trzech kryteriów by wykazać, że rynek ten spełnia trzy kryteria łącznie a w konsekwencji powinien podlegać regulacji. Jednakże naszym zdaniem argumenty użyte przez polskiego regulatora nie potwierdzają w wystarczający sposób, że trzy kryteria zostały spełnione. W szczególności, brakuje argumentów uzasadniających spełnienie kryterium trzeciego, związanego z niewystarczalnością prawa konkurencji do skutecznego likwidowania zidentyfikowanych problemów rynkowych. Kryterium 1: Obecność wysokich i trwałych barier wejścia o charakterze strukturalnym, prawnym lub regulacyjnym. Głównym argumentem podnoszonym przez Prezesa UKE jest fakt, że ze względu na specyfikę rynków zakańczania, kryterium barier wejścia na rynek z definicji nie będzie miało zastosowania. Niezależnie od miejsca rozpoczęcia SMS zawsze musi zostać zakończony w sieci, do której klient jest podłączony, a ponieważ karta SIM danego klienta, nie może zostać powielona przez innego operatora, nie ma technicznej możliwości konkurowania po stronie podaży na rynku zakańczania. W związku z tym, analiza strukturalna, prawna lub regulacyjna barier sugerowana przez KE (np. struktura kosztów, korzyści skali i zakresu, ograniczona liczba częstotliwości, itp.) nie ma zastosowania dla rynku zakańczania SMS. UKE wskazuje ponadto, iż nie ma obecnie żadnych rozwiązań technicznych, które pozwoliłyby operatorom zakańczać SMS w sieciach innych operatorów oraz, że istnieje wiele ograniczeń prawnych dla innych operatorów do konkurowania po stronie podaży, związanych z wymogiem uzyskania pozwoleń na budowę. Trudno nam nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że każdy rynek zakańczania jest specyficzny, jednak naszym zdaniem nie jest to wystarczające stwierdzenie by po prostu założyć, że każdy rynek zakańczania z definicji spełnia pierwsze kryterium. Takie założenie może prowadzić do wniosku, że każdy rynek zakańczania powinien zostać uregulowany (np. MMS, poczta głosowa), ponieważ w każdym z tych rynków tylko właściwy operator jest w stanie dostarczyć (zakończyć) usługi dla użytkownika końcowego, który jest podłączony do jego sieci. 6

Uważamy również, że analiza rynku detalicznego powiązanego z rynkiem zakańczania SMS nie została należycie przeprowadzona. Prezes UKE koncentruje się jedynie na wiadomościach wysłanych z sieci komórkowych (M2M), sieci stacjonarnych (F2M) i Internetu (tzw. Machine2M), ale nie analizuje, czy inne produkty, takie jak połączenia głosowe i e-maile itp., mogą być postrzegane jako substytuty usług SMS. Można także argumentować, że alternatywą do zakańczania ruchu SMS w sieci jednego operatora jest zakup karty prepaid wydanej przez tego operatora i połączenie z odbiorcą SMS poprzez SMS wewnątrz sieci, przy cenie niższej niż stawka zakańczania SMS, co jest równoważne z pominięciem rynku zakańczania. Ponadto argument, że uzyskanie pozwoleń na budowę jest jedną z barier prawnych wejścia na rynek nie jest wystarczająco mocny, ponieważ usługi zakańczania związane są z klientem, a nie wielkością posiadanej infrastruktury. Kryterium 2: Struktura rynku nie podąża w stronę efektywnej konkurencji w odpowiednim horyzoncie czasowym. Podobnie jak w poprzednim przypadku, Prezes UKE stwierdza, że szczególne cechy każdego rynku zakańczania są wystarczające do stwierdzenia, iż na rynku nie występują okazje konkurowania z operatorem zakańczającym SMS. Można jednak w tym miejscu postawić tezę, że w długiej perspektywie, operatorzy, konkurują między sobą również na rynku zakańczania. Na przykład, operator, który jest bardziej efektywny kosztowo (ma przewagę kosztową wspominaną przez Komisję Europejską), będzie w stanie zaoferować atrakcyjniejsze ceny połączeń detalicznych użytkownikom końcowym i tym samym przyciągnąć klientów od innych operatorów. W konsekwencji przechwycony zostałby również ruch zakańczany na przejętej karcie SIM. Analiza zachodzących w ciągu ostatnich trzech lat zmian na polskim rynku, wykazuje wysokie wskaźniki migracji oraz znaczące zmiany udziałów rynkowych czterech największych operatorów telefonii komórkowej. Przykładowo, czwarty operator telefonii komórkowej był w stanie zdobyć 4 mln użytkowników, co odpowiada osiągnięciu 10% udziału w rynku w zaledwie trzy lata od rozpoczęcia komercyjnej działalności. Zmiany udziałów na rynku detalicznym korespondowały ze zmianami udziałów na rynku hurtowym, co wskazuje na możliwość konkurowania na tym rynku w długim horyzoncie czasowym. Prezes UKE nie wyklucza możliwości, że w przyszłości innowacje technologiczne umożliwią podmiotom zakańczanie SMS na karcie SIM klientów innych operatorów bez użycia sieci zakańczania tego operatora. Jednak innowacje takie, według UKE nie będą dostępne na rynku w nadchodzących dwóch latach ze względu na brak zainteresowania ze strony największych operatorów. Naszym zdaniem takie założenie nie jest wsparte wystarczającą argumentacją. Można sobie bowiem wyobrazić, że ze względu na szybko rosnącą penetrację rynku smartfonami oraz dynamiczny rozwój mobilnego dostępu do szerokopasmowego Internetu, zamiast wysyłania wiadomości tekstowych, użytkownicy sieci komórkowych mogą wysyłać do siebie e-maile, lub wymieniać wiadomości poprzez popularne serwisy społecznościowe takie jak Facebook czy Twitter. Zakładając, że w ciągu dwóch lat opłata miesięczna za dostęp 7

do mobilnego Internetu będzie pokrywała koszty prawie nieograniczonych możliwości przesyłania danych, taka opcja może być postrzegane jako bezkosztowa alternatywa dla SMS. Kryterium 3: Stosowanie prawa konkurencji nie jest wystarczające by w odpowiedni sposób odpowiedzieć na nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. Prezes UKE wskazuje w projekcie decyzji, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) ma znaczące instrumenty pozwalające na interwencję na rynku w sytuacji, gdy analizowane przedsiębiorstwo nadużywa swojej pozycji rynkowej do wprowadzenia antykonkurencyjnych zachowań. Jednym z bardziej dotkliwych instrumentów jest możliwość nałożenia kary pieniężnej w wysokości do 10% rocznych dochodów przedsiębiorcy. Jednocześnie według UKE fakt, że UOKiK nie użył dostępnych instrumentów dla regulacji rynku zakańczania SMS ex post jest wystarczający do stwierdzenia, że instrumenty te nie są odpowiednie do rozwiązania problemów występujących na tym rynku. W naszej ocenie taki wniosek nie jest poprawny, ponieważ wspomniana nieadekwatność dostępnych instrumentów mogłaby być potwierdzona, jeśli organ ochrony konkurencji użyłby dostępnych instrumentów i nie zdołał rozwiązać zidentyfikowanych problemów na rynku. W analizowanym przypadku ze strony UOKiK nie było nawet próby interwencji na rynku, zatem niemożliwa jest ocena czy taka interwencja byłaby skuteczna czy też nie. Natomiast brak interwencji UOKiK może być raczej postrzegany jako znak, że organ ochrony konkurencji nie podziela opinii o występowaniu problemów na polskim rynku zakańczania SMS i w związku z tym nie korzysta z regulacji ex-post na tym rynku. 2.2. Ryzyko asymetrycznych zobowiązań Oprócz niewystarczającej naszym zdaniem, argumentacji dla testu trzech kryteriów istnieje szereg innych elementów w projektach obowiązków, które w naszej ocenie wymagają uwagi. W szczególności, nałożenie decyzji jedynie na pięciu operatorów rodzi ryzyko asymetrycznych zobowiązań pomiędzy operatorami objętymi regulacją i pozostałymi podmiotami na rynku. Prezes UKE nie przedstawił propozycji decyzji dla wszystkich operatorów infrastrukturalnych, w szczególności dla nowych operatorów, podczas gdy dwaj z nich, którym zostały przyznane częstotliwości 1800 MHz w 2007 r., rozpoczęli oferowanie usług telefonii komórkowej w celu spełnienia wymogów wejścia na rynek (pokrycie 15% populacji do końca 2009). Pierwszy, Centernet, uruchomił usługi w maju 2009 w oparciu o trzy własne stacje bazowe i roaming krajowy. Drugi operator, Mobyland, rozpoczął oferowanie usług w Warszawie we wrześniu 2009 r., po odmowie UKE dalszego odroczenia terminu realizacji i był zobowiązany do zapewnienia 15% pokrycia ludności zamieszkałej na terenie Rzeczpospolitej. Liczba stacji bazowych poszczególnych operatorów infrastrukturalnych została przedstawiona w poniższej tabeli. 8

Operator GSM 900 DCS 1800 UMTS 2100 RAZEM PTK Centertel 5 421 4 034 3 031 12 486 Polkomtel 7 576 2 594 4 094 14 264 PTC 7 090 2 554 3 691 13 335 P4 2 523-3 602 6 125 Aero2 355 - - 355 Centernet - 126-126 Mobyland - 350-350 Tabela 1. Liczba stacji nadawczych polskich operatorów w podziale na częstotliwości, Źródło: UKE Oba przypadki wskazują, że nowi operatorzy zapewniają również usługi zakańczania wiadomości. Mimo że aktualna liczba klientów tych operatorów może być stosunkowo niewielka w porównaniu do dużych podmiotów, to nadal posiadają oni 100% udział w rynku zakańczania SMS we własnej sieci. W celu zachowania spójności w podejściu i równego traktowania wszystkich operatorów, UKE powinno przeprowadzić analizę, czy wymienione podmioty gospodarcze powinny zostać uznane za podmioty o znaczącej pozycji rynkowej (SMP) i czy w konsekwencji powinny zostać nałożone na nie obowiązki regulacyjne. W przypadku, gdyby operatorzy Ci nie podlegali obowiązkom regulacyjnym, potencjalny poziom asymetrii między operatorami regulowanymi i nieregulowanymi osiągnąłby lub nawet przekroczył 300% (przy założeniu, że obecne stawki SMS-IC nie są niższe niż u trzech największych operatorów telefonii komórkowej, czyli 0,15 zł za SMS). Asymetria taka nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. Ponadto, jeśli założymy, że projekt decyzji ma zastosowanie do wszystkich rodzajów ruchu przychodzącego oraz, że maksymalne stawki opłat za zakańczanie połączeń stosuje się również do SMS wysyłanych z sieci zagranicznych operatorów, polscy operatorzy telefonii komórkowej znajdą się w niekorzystnej sytuacji względem operatorów zagranicznych. Polski operator będzie objęty ograniczeniami cen hurtowych, podczas gdy podmioty zagraniczne będą mogły naliczać wyższe stawki hurtowe za zakończenie SMS wysyłanych z Polski. Ponieważ poziom asymetrii może być bardzo wysoki, dodatkowym ujemnym efektem regulacji może być zwiększenie wolumenu spamu SMS z zagranicy. 2.3. Pozostałe zastrzeżenia do projektów decyzji Poza wymienionymi, w projektach decyzji UKE występuje kilka uproszczeń, które naszym zdaniem są istotne dla wyników analizy. Przykładowo, przeprowadzając analizę substytucyjności usług, Prezes UKE porównuje wielkość budżetu wymaganego do wysyłania wiadomości tekstowych za pomocą usług M2M, F2M i Machine2M w celu sprawdzenia, czy te usługi są bliskimi substytutami tzn. czy wzrost ceny jednej usługi doprowadzi do wzrostu popytu na inną. Analiza ta zawiera jednak szereg uproszczeń, które obniżają ich wartość poznawczą tj.: Prezes UKE dochodzi do wniosku, że nawet pomimo faktu, że wiadomości tekstowe wysyłane z Internetu (Machine2M) mogą być świadczona bezpłatnie, 9

rzeczywiste koszty wysłania 120 SMS co miesiąc (średnia, deklarowana liczba SMS wysyłanych w Polsce w 2009 r. według badań konsumenckich) z dowolnego komunikatora internetowego, lub innego serwisu umożliwiającego wysyłanie wiadomości tekstowych, obejmuje także miesięczną opłatę za usługi dostępu do szerokopasmowego Internetu. Faktyczny koszt wysłania SMS wynikający z tego wniosku to 54,90 PLN miesięcznie za usługę Machine2M w porównaniu do 25 PLN miesięcznie za usługi M2M. Takie podejście zakłada, że dostęp szerokopasmowy jest wykorzystywany wyłącznie w celu wysyłania wiadomości tekstowych i cała miesięczna opłata za usługi szerokopasmowe powinna zostać uwzględniona w koszcie wysyłania tego typu wiadomości. W rzeczywistości jednak, jedynie część tej opłaty za usługi szerokopasmowe powinna zostać przypisana tym kosztom. Prezes UKE pomija fakt, że w przypadku znacznego wzrostu liczby wysłanych wiadomości tekstowych, rzeczywisty koszt SMS M2M wzrośnie, mniej więcej proporcjonalnie do wzrostu wolumenu, podczas gdy koszty obsługi SMS Machine2M, w przypadku korzystania z bezpłatnych bramek pozostaną bez zmian, co doprowadziłoby do obniżenia jednostkowego kosztu wysyłanej wiadomości. Ponadto, nieznana jest zasada wyboru ceny usługi szerokopasmowego dostępu wykorzystywanej w analizie. Faktyczny miesięczny koszt dostępu może być znacznie niższy niż ten przedstawiony przez Prezesa UKE (tj. 54,90 PLN miesięcznie za połączenie 512 kbit/s). W czasie przeprowadzenia analizy były tańsze oferty dostępne na rynku, na przykład telefonia komórkowa Orange oferowała usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w cenie 39,50 PLN miesięcznie. Dodatkowo, w analizie produktów zastępczych, Prezes UKE nie wziął pod uwagę dostępnych dla użytkowników alternatyw, w przypadku kiedy cena M2M SMS jest zbyt wysoka, takich jak na przykład wykorzystanie mobilnych usług szerokopasmowych w celu wysłania e-maila lub przesyłania wiadomości poprzez portale społecznościowe, takie jak Facebook lub Twitter. Powyższe punkty są wymienione w naszym raporcie jako przykłady pokazujące, że analizy przeprowadzone przez UKE nie są dostatecznie wyczerpujące, aby uzasadnić wprowadzenie proponowanych środków regulacyjnych. 10

3. Analiza potrzeby regulacji ex ante Celem niniejszego rozdziału jest zweryfikowanie, czy w Polsce istnieje rzeczywista potrzeba uregulowania rynku zakańczania SMS. W dalszej części tego rozdziału porównane zostały również obecne warunki rynkowe w Polsce z sytuacją występującą we Francji w 2005 r. Celem tego porównania było ustalenie, czy słabości rynkowe, opisane przez regulatora francuskiego (ARCEP), które były powodem wprowadzenia regulacji na rynku zakańczania SMS we Francji, występują również w Polsce. Z definicji, interwencja ex ante jest wskazana, jeżeli pomaga rozwiązać zidentyfikowane problemy rynkowe. W szczególności, interwencja na rynku zakańczania SMS byłaby uzasadniona w przypadku, gdy ceny detaliczne za wiadomości tekstowe byłyby zbyt wysokie, a cechy strukturalne rynku (np. koncentracja, penetracja, bariery zmiany operatora itp.) nie wspierałaby skutecznej konkurencji. Wyniki przeprowadzonej przez nas analizy polskiego rynku telefonii komórkowej pokazują, że rynek ten jest wysoce konkurencyjny a problemy zidentyfikowane we Francji nie występują w przypadku Polski. 3.1. Poziom konkurencyjności na rynku detalicznym w Polsce Do oceny poziomu konkurencyjności rynku można wykorzystać szereg wskaźników. Kluczowe z nich to: Penetracja rynku - Wysoki poziom penetracji oznacza silniejszą konkurencję. W przypadku nasyconych rynków, jedyną opcją na zwiększenie udziału w rynku każdego z operatorów jest "odebranie" klientów konkurentom. Koncentracja rynku - Niska koncentracja oznacza silniejszą konkurencję. Ceny - Niskie i malejące ceny wskazują wysoki poziom konkurencji. Wskaźniki migracji choć nie wprost, wysoki poziom migracji abonentów pomiędzy operatorami świadczy o bardziej intensywnej walce o klienta przez operatorów komórkowych. Penetracja rynku Według danych opublikowanych przez KE, wskaźnik penetracji rynku w październiku 2009 roku osiągnął 108,0%. Pomimo tego, że penetracja rynku w Polsce jest niższa niż średnia w Unii Europejskiej (UE) (głównie ze względu na odłączanie nieaktywnych kart przedpłaconych w ostatnich latach), jej poziom jest dostatecznie wysoki, aby zapewnić silną konkurencję między podmiotami na rynku. W miarę jak polski rynek telefonii komórkowej dojrzewał, najwięksi, obecni na nim operatorzy koncentrowali się na utrzymaniu istniejącej bazy klientów, na przykład poprzez rozwój usług dodatkowych, takich jak płatności mobilne czy usługi finansowe. W tym samym czasie, zauważalna była koncentracja uwagi operatorów na klientach niszowych, takich jak abonenci w podeszłym wieku, czego efektem były specjalne pakiety taryfowe i telefony. 11

Wykres 1. Penetracja na rynku telefonii komórkowej w krajach UE Koncentracja Rynku Koncentracja na rynku telefonii komórkowej może być mierzona liczbą aktywnych podmiotów na rynku, skumulowanym udziałem w rynku dwóch największych operatorów lub poprzez ocenę wskaźnika Herfindahla (znany także jako wskaźnik Herfindahla-Hirschmana lub HHI). 1 Wartości wszystkich wymienionych mierników dowodzą, że Polska jest jednym z najbardziej konkurencyjnych rynków w UE. 1 HHI jest zdefiniowany jako suma kwadratów, pomnożonych przez 100 udziałów w rynku firm z branży. Taka konstrukcja umożliwia otrzymanie wyniku z przedziału 10 000 w pełnym monopolu do poziomu bliskiego zera na pełni konkurencyjnym rynku. 12

Wykres 2. Współczynnik HHI dla krajów UE w latach 2008 i 2010 W 2010 r. wskaźnik HHI plasował polski rynek telefonii komórkowej jako czwarty, tuż za Niemcami, najmniej skoncentrowany spośród rynków w UE. Coraz większy udział czwartego operatora komórkowego, P4, w liczbie nowych klientów, wskazuje ponadto, że Polska może w przyszłości wyprzedzić Niemcy w rankingach koncentracji rynku. 13

Wykres 3. Rozkład nowych użytkowników Ponadto, jeśli chodzi o liczbę podmiotów gospodarczych i udział w rynku dwóch największych operatorów, Polska jest w czołówce UE. Najczęściej na rynku występuje 3 operatorów, sytuacja taka ma miejsce w 12 krajach Unii Europejskiej podczas gdy w Polsce działa obecnie 6 operatorów sieci mobilnych. Taką samą liczbą MNO charakteryzuje się Rumunia i Irlandia i jest to największy uzyskany we Wspólnocie wynik. Dodatkowo, oprócz operatorów MNO, obecnych było 14 operatorów MVNO, w tym jeden operator full MVNO. Operatorzy wirtualni zadebiutowali na polskim rynku w 2007 roku. Główną przewagą konkurencyjną tych operatorów jest niska cena usług, jednak oczekuje się, że MVNO będą modyfikować swoją strategię biznesową i przy projektowaniu ofert będą się bardziej skupiać na wartości tworzonej przez połączenie usług telefonii komórkowej z usługami ich działalności podstawowej, niż na samej cenie. Według wewnętrznych szacunków Grupy TP pod koniec 2009 r. łączna baza abonencka 11 operatorów wirtualnych to około 300 000 kart SIM, co odpowiadało 0,7% wolumenu użytkowników rynku telefonii komórkowej w Polsce. Dokładna wielkość bazy abonenckiej jest trudna do oszacowania ze względu na fakt, że MVNO nie mają obowiązku publikowania tak szczegółowych danych oraz ze względu na niejasną interpretację informacji dotyczących sprzedaży nowych kart SIM oraz liczby kart aktywnych. Szacuje się, że mniej niż 50% kart SIM jest używanych w sposób regularny. Biorąc pod uwagę wartość przychodów, łączny udział w rynku operatorów wirtualnych wynosi około 0,3%. 14

Dodatkowo analizowanym przez nas wskaźnikiem był skumulowany udział dwóch największych operatorów. Średnia wartość tego wskaźnika dla krajów Unii Europejskiej wynosi 69,3% (odpowiednio 37,9% i 31,4%). W przypadku Polski tak mierzony wskaźnik wynosi 61,9%, co świadczy o niższej niż przeciętna koncentracji rynku. Wykres 4.Średni udział rynkowy operatorów w państwach UE Wszystkie analizowane przez nas wskaźniki koncentracji wskazują, że polski rynek charakteryzuje się ich niższym, w porównaniu do innych krajów europejskich, poziomem, co wskazuje na wysoki poziom konkurencji. Ceny detaliczne Analizie poddano również ceny na rynku detalicznym. W szczególności, porównano średnie roczne ceny koszyków usług mobilnych w Polsce i innych krajach UE oraz ceny samych usług SMS. Wyniki naszych analiz potwierdzają, że ceny detaliczne w Polsce są znacznie niższe niż w większości krajów UE, co wskazuje, na wysoką konkurencyjność polskiego rynku detalicznego. Dodatkowo, porównaniu poddano ceny zakańczania SMS na rynku polskim oraz w innych krajach europejskich. Wyniki analiz pokazują, że nie ma znaczących różnic pomiędzy Polską a średnim poziomem stawek hurtowych w państwach UE. Porównanie cen detalicznych w oparciu o koszyki usług mobilnych wg OECD pokazuje, że ceny w Polsce, uwzględniając parytet siły nabywczej, są niższe niż średnia UE. 15

Wykres 5. Koszyki usług telefonii komórkowych w UE w 2009 W ostatnich pięciu latach, średnia cena koszyka usług komórkowych w Polsce zmniejszała się szybciej niż średnia w UE, co jest kolejnym dowodem na występowanie znacznej presji rynku na poziom cen detalicznych. Wykres 6. Ceny koszyków usług mobilnych w UE i Polsce w okresie 2005-2009 Ponadto, operatorzy na polskim rynku szybko reagują na posunięcia cenowe konkurentów. Przykładowo, w dniu 02.03.2009 Play (Operator P4) wprowadził obniżkę stawek za połączenia do wszystkich sieci do 29 gr/min w ofercie prepaid. Dokładnie dwa tygodnie później (16.03.2009) zarówno Polkomtel jak i PTC również wprowadziły obniżki. Oferta telefonów na karty przedpłacone SimPlus obniżała ceny połączeń do wszystkich sieci również do 29 gr/min, z kolei oferta Heyah wprowadziła plan taryfowy umożliwiający obniżkę tej ceny nawet bardziej (25gr/min). Najpóźniej zareagował PTK Centertel, który 23.04.2009 obniżył odpowiednie stawki do 29gr/min. 16

W ramach analizy porównaliśmy również detaliczne ceny usług przedpłaconych w Polsce i 10 krajach UE o najniższej (Francja, Słowacja, Malta, Słowenia, Łotwa) i najwyższej (Włochy, Litwa, Luksemburg, Portugalia, Bułgaria) penetracji telefonii komórkowej. Na każdym z analizowanych rynków zebraliśmy dane odnośnie cen w ofertach przedpłaconych (prepaid), ze względu na ich większą przejrzystość opłat za poszczególne usługi (np. SMS nie są wliczane w opłaty abonamentowe itp.) Z poniższego wykresu obrazującego zestawienie cen wynika, że ceny w Polsce są zdecydowanie niższe niż średnia UE. Co ciekawe, pomimo przepisów wprowadzonych we Francji w 2006 roku, ceny za SMS w ofercie prepaid w tym kraju są nadal na poziomie znacznie powyżej średniej UE. Wykres 7. Ceny detaliczne SMS w wybranych krajach UE (lipiec 2010) Z kolei, analizując trendy cenowe widać, że średni poziom stawek detalicznych SMS w ofertach prepaid wykazuje znaczącą tendencję spadkową. W okresie od lipca 2008 r. do marca 2010 średnia cena SMS w sieci spadła o 22% (średnioroczny spadek = 15%) i pod koniec tego okresu nieznacznie przewyższała poziom 15gr/SMS. Najbardziej agresywną politykę cenową przyjął operator P4 obniżając w badanym okresie stawkę SMS o ponad 50%. Wśród badanych podmiotów jedynie Polkomtel nie zmieniał poziomu cen SMS w przeciwieństwie do pozostałych dużych operatorów PTK Centertel i PTC, którzy naliczane stawki obniżyli odpowiednio o 8% i 27%. 17

Wykres 8. Ceny SMS w ofertach prepaid w Polsce w okresie 07.2008-03.2010 Porównanie obecnego poziomu stawek hurtowych za zakańczanie SMS w Polsce i innych krajach UE nie wykazało, żadnych problemów związanych z poziomem ceny w Polsce. Stawka za zakańczanie połączeń SMS jest obecnie nieco poniżej średniej UE. Dalszy spadek do 0,05 PLN stawiałby Polskę na pozycji kraju o najniższej stawce zakańczania SMS w UE. Wykres 9. Opłaty za zakańczanie SMS w wybranych krajach EU (styczeń 2009) 18

Wątpliwości może budzić również fakt, że proponowany przez UKE projekt decyzji zakłada jednorazowe obniżenie stawek zakańczania SMS z poziomu 15 gr/sms do wysokości 5 gr/sms, co oznacza jednorazowe zmniejszenie stawki SMS-IC o 66%. Dla porównania, stawki za zakańczanie połączeń głosowych w sieciach ruchomych (MTR), które również zostały poddane stosownym regulacjom przez UKE, obniżano stopniowo. W decyzji Prezesa UKE z 2006 roku zaproponowano obniżkę stawek o niecałe 60% jednakże proponowana redukcja została rozłożona na ponad dwa lata. Z poziomu 40 gr/min w maju 2007 r. stawka MTR została obniżona do poziomu 33,87 gr/min w maju 2008 r., do 21,61 gr/min w styczniu 2009 r. i w końcu do 16,77 gr/min w lipcu 2009 r. W okresie 26 miesięcy stawka MTR została więc obniżona o niecałe 60% przy średniej zmianie (CAGR) równej -33%, czyli ze zdecydowanie mniejszą intensywnością niż w przypadku zakładanych zmian stawek za zakańczanie SMS. Natychmiastowa i głęboka redukcja stawek hurtowych, proponowana przez UKE, wydaje się być zatem nieuzasadniona nie tylko w świetle wysokiej konkurencyjności cen detalicznych ale również, ale również w kontekście dotychczasowej praktyki regulatora rynku. Wskaźniki migracji 2 Analiza wskaźnika migracji wykazała, że Polska charakteryzuje się jednym z wyższych poziomów migracji klientów. Wyższy poziom migracji użytkowników oznacza, że operatorzy intensywniej walczą o klientów konkurentów, a więc świadczy o wyższym stopniu konkurencyjności rynku. 2 Wskaźnik migracji (churn rate), w ujęciu rocznym, jest obliczany przez podzielenie liczby kart SIM odłączonych w ciągu roku przez średnią, roczną liczbę obsługiwanych kart SIM. 19

Wykres 10. Wskaźniki migracji dla wybranych krajów UE Wysokie wskaźniki migracji częściowo wspierane są przez możliwość przenoszenia numerów komórkowych pomiędzy operatorami. Usługa przenośności numerów jest obecnie dostępna we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Na popularność usługi wpływa zarówno czas potrzebny na przeniesienie numeru jak i wysokość pobieranych opłat. Średni czas potrzebny na przeniesienie numeru telefonu komórkowego (na poziomie hurtowym) wynosi dla wszystkich krajów Unii 4,1 dnia. W Polsce czas potrzebny na zrealizowanie tej usługi wynosił trzy dni. Plasowało to więc polski rynek poniżej średniej europejskiej w 2009r. 20

Wykres 11. Czas potrzebny na przeniesienie numer do innego operatora w poszczególnych krajach UE Najwięcej na migracji klientów wspartej możliwością przenoszenia numeru zyskał operator sieci Play, W związku z nasyceniem rynku telefonii komórkowej głównym celem PLAY stało się pozyskiwanie klientów kosztem innych operatorów. W wyniku agresywnego marketingu, polityki cenowej i intensywnych kampanii reklamowych, w szczególności w zakresie przenoszenia numerów, PLAY stał się liderem na rynku telefonii komórkowej pod kątem możliwości przenoszenia numeru (281 000 klientów zdecydowało się przenieść swoje numery do PLAY w 2009 r., co stanowi 54% udział w całkowitym rynku migracji numerów telefonii komórkowej). Wszystkie rynkowe wskaźniki pokazują, że polski rynek telefonii komórkowej jest bardzo konkurencyjny, znacznie bardziej konkurencyjny niż rynki innych krajów UE. Fakt ten, w połączeniu z brakiem interwencji regulacyjnej na rynku zakańczania SMS w większości krajów UE, sugeruje, że taka interwencja w Polsce nie jest obecnie wymagana. 3.2. Analiza porównawcza warunków ekonomicznych w Polsce i we Francji Jak wspomniano w poprzedniej części, większość krajowych organów regulacyjnych w poszczególnych krajach Unii Europejskiej nie znalazło żadnego powodu lub uzasadnienia dla uregulowania rynku zakańczania SMS. Wyjątkiem jest Francja, gdzie w 2005 r. francuski regulator, ARCEP, nałożył po raz pierwszy obowiązki regulacyjne na trzech dużych operatorów telefonii komórkowej, które w lipcu 2010 roku rozszerzył na dodatkowe rejony Francji (poza Polską, również duński regulator rozważa wprowadzenie regulacji SMS). Teraźniejsza sytuacja na rynku polskim jest jednak zupełnie odmienna niż ta, która miała miejsce na rynku francuskim w 2005 roku, w szczególności biorąc pod uwagę zidentyfikowane problemy rynkowe. 21

Po pierwsze, stosunek cen hurtowych i detalicznych w przypadku polskim wynosi obecnie blisko 1,2, podczas gdy we Francji w 2005 roku przyjmował poziom około 2,3, co było jednym z wyników słabej konkurencji na poziomie cen detalicznych pomiędzy operatorami i oznaczało również, że wolą oni chronić osiągane wysokie marże SMS kosztem niższego popytu. Po drugie, liczba SMS na użytkownika, w Polsce w 2009 była prawie dwa razy większa 3, niż miało to miejsce we Francji w 2005 roku. Cena hurtowa (PLN) Cena detaliczna (PLN) SMS/tydzień /użytkownik PL - 2010 0,15 0,18 21 FR - 2005 4 0,19 0,44 12 Źródło: UKE, ARCEP Ponadto, znaczne różnice w strukturach rynkowych pomiędzy Polską i Francją istniały już w 2005 roku. Może to być zilustrowane przez porównanie HHI dla Polski, Francji i średniej dla UE. Z otrzymanych danych wynika, że struktura rynku francuskiego nie uległa większym zmianom. Tymczasem polski poziom HHI spadł w latach 2005-2009 o 17% i, jak wspomniano wcześniej, jest jednym z najniższych w UE. Wskaźnik HH 2005 2009 PL 3 413 2 848 FR 3 794 3 798 Średnia EU 3 549 3 230 Źródło: UKE, ARCEP, ComReg Oba czynniki, czyli wyższe ceny detaliczne i większe udziały w rynku operatorów dominujących uzasadniały interwencję regulacyjną na francuskim rynku SMS-IC w 2005 roku. Problemy rynkowe widoczne we Francji nie są jednak obserwowane w Polsce. Jak wykazano wcześniej, ceny detaliczne SMS na polskim rynku telefonii komórkowej są obecnie bardzo niskie, a rynek jest bardzo konkurencyjny. W związku z tym francuski przykład nie powinien być postrzegany jako uzasadnienie wprowadzenia podobnych regulacji w Polsce. Ważne jest również, by pamiętać, że maksymalne stawki hurtowe SMS wprowadzone przez ARCEP w decyzji z 28.07.2010 r. tj. 2,17 eurocenta (ok. 0,09 PLN) dla operatora Bouygues i 2 eurocenty (ok. 0,08 PLN) na Orange France i SFR) 5 są znacznie wyższe od stawek proponowanych przez UKE. 3 Komentarz: lub prawie trzy razy wyższa w porównaniu do liczby 30 SMS/tydzień/użytkownika, która jest średnią deklarowaną przez respondentów badania rynku przeprowadzonego przez UKE. 4 Średni roczny kurs EUR/PLN w 2005 wg NBP 4,0254 5 Kurs NBP z dnia 22.07 4,0125 PLN/EUR 22

4. Analiza kosztów i korzyści wynikających z wprowadzenia regulacji Jak to zostało przedstawione w poprzednim rozdziale uważamy, że nie ma potrzeby regulowania rynku zakańczania SMS w Polsce. W naszej opinii przedstawiona argumentacja jest wystarczająca, aby nie wprowadzać regulacji rynku. Przeanalizowaliśmy jednak, jakie są potencjalne skutki nałożenia regulacji proponowanych przez UKE na kluczowych uczestników rynku, tj. konsumentów i podmioty gospodarcze. 4.1. Wpływ na konsumentów Potencjalne korzyści z obniżenia stawek zakańczania SMS są ograniczone. Przede wszystkim spodziewamy się, że nie będzie żadnego wpływu lub będzie on bardzo niewielki, na poziom cen detalicznych SMS. Już obecnie ceny detaliczne są na bardzo niskim poziomie, dlatego nie należy spodziewać się istotnych obniżek. Dodatkowo, w przypadku, gdy niektórzy operatorzy nie byliby uznani za podmioty o znaczącej pozycji, potencjalna asymetria może skłonić ich do zachowań antykonkurencyjnych i zakłócać mechanizm rynkowy, np. poprzez agresywne ustalanie detalicznych cen subsydiowanych przez wyższe stawki za zakończenie SMS. Ponadto podmioty, które będą podlegać regulacji w drodze decyzji, mogą zostać zniechęcone do dalszej redukcji cen detalicznych, jeżeli w wyniku ich obniżki będą musieli odpowiednio obniżać stawki hurtowe. Mogłoby to ograniczyć skłonność do stosowania cen rynkowych na poziomie detalicznym, gdyż te ceny zawsze będą powiązane z regulowanymi stawkami hurtowymi. 4.2. Wpływ na operatorów Wpływ projektowanej regulacji na operatorów w największym stopniu będzie odzwierciedlony przez zmniejszenie generowanych przez nich dochodów. Według analizy UKE, przeciętny wolumen zakańczanych wiadomości tekstowych innych sieci wynosił dla każdego z trzech największych operatorów około 1,9 mld SMS w 2008 roku oraz 1,3 mld SMS w pierwszej połowie 2009 roku, co odpowiada 191 mln PLN i 290 mln PLN przychodów generowanych w tych okresach. 23

Wykres 12. Średni wolumen i przychód dużego operatora z tytułu zakańczania wiadomości SMS. Możemy oszacować, że w 2009 r., całkowita wartość rynku zakańczania SMS w Polsce wynosiła blisko 1,2 mld PLN. Proponowana redukcja stawek za zakańczanie połączeń SMS z 0,15 PLN do 0,05 PLN zmniejszyłaby całkowite przychody o ok. 0,8 mld zł. Tak znaczne zmniejszenie przychodów największych operatorów może mieć negatywny wpływ na wartość inwestycji w infrastrukturę. Do tej pory, pomimo spadku przychodów w wyniku zmniejszenie stawek za zakańczanie połączeń głosowych oraz roamingu międzynarodowego, operatorzy telefonii komórkowej kontynuowali inwestycje mające na celu uaktualnienie swojej sieci i poprawę zasięgu (m.in. technologie HSPA+, CDMA i WiMAX). Jednak utrzymanie podobnego poziomu inwestycji w przyszłości może być trudne, w obliczu spodziewanych dalszych obniżek przychodów. Szczególnie, w sytuacji spowolnienia gospodarczego i rosnących kosztów kapitału, kiedy głównym źródłem finansowania inwestycji jest gotówka generowana przez spółkę. Wpływ potencjalnych obniżek przychodów z zakańczania SMS na inwestycje ma w Polsce szczególne znaczenie, ponieważ stopień penetracji rynku usługami szerokopasmowego dostępu w tym kraju jest jednym z najniższych w Europie. W celu zwiększenia wskaźników technicznej dostępności do szerokopasmowego Internetu, operatorzy muszą w dalszym ciągu inwestować w infrastrukturę, szczególnie na obszarach tzw. białych plam. 24

Wykres 13. Penetracja rynku Internetu w UE (2009) W ostatnich dwóch latach to właśnie sektor mobilnych usług szerokopasmowych był motorem wzrostu dla całego rynku dostępu szerokopasmowego. Na obecnym etapie rozwoju tego rynku, trudno jest jednoznacznie określić, czy usługa ta będzie bardziej substytutem czy usługą komplementarną w stosunku do stacjonarnego dostępu do Internetu, niemniej jednak mobilny dostęp do Internetu był najszybciej rozwijającym się segmentem rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2009 roku. Wykres 14. Rynek usług mobilnego Internetu w Polsce w latach 2008-2010 Wskaźnik penetracji mobilnym Internetem na koniec 2009 r. oszacowano na prawie 5%, co przekładało się na 27% udział w rynku łączy szerokopasmowych. Udział ten może być jeszcze wyższy w przyszłości w związku z planowanym przetargiem na częstotliwości LTE i spodziewanym uruchamianiem sieci o wyższych przepustowościach. Dzięki ich wprowadzeniu możliwe będzie usprawnienie przekazów głosowych usług pakietowych, a także szerokopasmowej mobilnej transmisji danych o 25

wyższej jakości. Nowy standard ma umożliwić mobilną transmisję danych z prędkością do 144 Mbit/s w kierunku do użytkownika i ponad 50 Mbit/s w kierunku od użytkownika, co pozwoli świadczyć takie usługi jak przekazy wideokonferencyjne czy telewizja mobilna. Opóźnienia w przesyle pakietów danych maja być mniejsze od 10 ms, co stanowi siedmiokrotną poprawę w stosunku do rozwiązań HSDPA. W zeszłym roku, nasiliła się konkurencja pomiędzy operatorami na tym rynku. Wiodący dostawcy skupiali się na zwiększaniu swoich możliwości technologicznych dążąc do podniesienia szybkości transmisji danych, zwiększenia przepustowości sieci i zakresu świadczonych usług. Stale spadające ceny terminali wyeliminowały bariery wejścia na rynek użytkownikom końcowym. Operatorzy obecnie konkurują już nie tylko poprzez zwiększenie limitów transferu danych, ale także poprzez oferowanie niższych opłat abonamentowych. Jednym z problemów, o których mowa w Agendzie Cyfrowej, jest duża liczba gospodarstw domowych bez dostępu do szerokopasmowego Internetu. Ze względu na wysokie koszty rozbudowy infrastruktury stacjonarnej w obszarach o mniejszej gęstości zaludnienia, usługi szerokopasmowej telefonii komórkowej mogą być traktowane jako bardziej efektywne i szybsze w budowie rozwiązanie dotarcia do klientów. Wykres 15. Udział procentowy poszczególnych rodzajów technologii stacjonarnych w latach 2006-2009 26

4.3. Pozostałe skutki proponowanej regulacji Poza opisanym wpływem na konsumentów i inwestycje, istnieje kilka dodatkowych negatywnych efektów rynkowych, które mogą być wynikiem wprowadzenia proponowanej regulacji. Należą do nich: Zwiększone ryzyko spamu SMS: o Niższe stawki za zakańczanie SMS zwiększają ryzyko występowania oszustw np. masowego wysyłania wiadomości SMS z prośbą o oddzwonienie na numer premium. o Asymetria międzynarodowych stawek zakańczania SMS może powodować zwiększenie wolumenu spam SMS od zagranicznych operatorów. o Poparciem tezy o zwiększonym ryzyku spamu może być wspomniany projekt decyzji duńskiego regulatora ITST zakładający wprowadzenie w 2010 roku ograniczenia cen hurtowych na wszystkich operatorów MNO (i MVNO) na poziomie 16 øre za zakańczanie SMS, co stanowi 2,15 eurocenta za SMS-IC. Kluczowym argumentem, przedstawionym przez ITST przeciwko natychmiastowemu i radykalnemu zmniejszeniu stawki za zakańczanie SMS, jest obawa przed wzrostem spamu SMS. Nadmierna regulacja: o o o W sytuacji, gdy regulowane są kolejne rynki, nieobjęte dotychczas regulacją, operatorzy tracą motywację do prowadzenia negocjacji rynkowych. Ograniczenie to stworzy precedens do regulowania wszelkich innych usług zakańczania połączeń np. MMS, VoIP oraz poczty głosowej. Proces administracyjny będzie kosztowny zarówno dla rządu i operatorów, bez generowania znaczącej wartości dodanej. Dodatkowo, spadek przychodów operatorów wpłynie bezpośrednio na zmniejszenie dochodów Skarby Państwa z tytułu podatku VAT. 27

5. Rekomendacje Wyniki przeprowadzonych przez nas analiz nie uzasadniają wprowadzenia regulacji na rynku zakończenia SMS. W naszej opinii wprowadzenie tej regulacji w obecnej sytuacji rynkowej wydaje się być bezzasadne a potencjalne korzyści z wprowadzenia regulacji mogą być niższe niż jej koszty. Jednocześnie, w naszej opinii, analiza przeprowadzona przez Prezesa UKE w projektach decyzji nie zawiera wystarczającego uzasadnienia dla wprowadzenia regulacji. Uważamy, że dla zapewnienia najwyższych standardów prowadzonej polityki regulacyjnej oraz realnego wsparcia celów stawianych sobie przez regulatora, w szczególności celu wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji oraz rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, proponowane projekty decyzji powinny zostać poprzedzone lub rozszerzone o następujące punkty: Przeprowadzenie analizy detalicznego rynku SMS, w celu wykazania, czy występują na nim nieprawidłowości. Wykonanie bardziej szczegółowej analizy substytutów, w tym możliwości substytucji przez usługi e-mail i Machine2M. Ponowne przeprowadzenie testu trzech kryteriów, szczególnie skoncentrowanie się na analizie trzeciego kryterium, aby sprawdzić czy prawo konkurencji jest, lub nie, wystarczające do usunięcia nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku (jeśli takie istnieją). Włączenie do analizowanego rynku wszystkich operatorów infrastrukturalnych, aby uniknąć asymetryczności stawek. Przeanalizowanie ryzyka nadmiernej regulacji rynku detalicznego, w celu uniknięcia sytuacji, gdy operatorzy będą zniechęceni do dalszej redukcji cen detalicznych ze względu na ryzyko dalszego obniżenia cen hurtowych. Wprowadzenie zasady wzajemności w celu uniknięcia asymetrii rozliczeń w przypadku ruchu przychodzącego z zagranicy. Ponadto uważamy, że w przypadku gdyby pogłębione analizy wykazały, że na danym rynku występują nieprawidłowości, proponowane środki zaradcze, zwłaszcza związane ze zmianami stawek za zakańczanie połączeń SMS, powinny w naszej opinii być mniej znaczące niż proponowane obecnie przez UKE zarówno pod względem poziomu stawek proponowanej redukcji jak i horyzontu czasowego. 28