1. Zasady i wartości konstytucyjne Podejmując problem zasady demokratycznego państwa prawnego, musimy mieć świadomość faktu, że żadna z wcześniejszych konstytucji polskich takiego przepisu nie zawierała. Po raz pierwszy wprowadzono tę konstrukcję nowelą z 22 grudnia 1989 r. do Konstytucji z 1952 r. w art. 1: Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej 1. Ponieważ w polskiej myśli politycznoprawnej brak rodzimych koncepcji państwa prawnego 2, koniecznością było sięgnięcie przez polską doktrynę prawniczą do dorobku nauki oraz orzecznictwa konstytucyjnego państw zachodnioeuropejskich, a więc państw o utrwalonej w tej materii tradycji. Ale istnienie w treści Konstytucji określonej wartości lub zasady nie zawsze w sposób jednoznaczny wynika z przepisów i wypowiedzi konstytucyjnych 3. Pomimo doniosłości tematu, istnieje wiele kontrowersji i rozbieżności w kwestii jednoznacznego określenia istoty zasad konstytucyjnych i sposobu ich zastosowania w procesach prawnych. Co więcej, niezwykle trudne okazuje się zdefiniowanie pojęcia zasady sensu stricto. Zasada jako podstawa każdej wielkiej konstrukcji musi być trwała, relatywnie niezmienna i wyrażać określone wartości, ponieważ na niej bazują konkretne, szczegółowe postanowienia prawne. Stanowi ona również punkt odniesienia dla rozstrzygnięć sądowych. Tymczasem, jak twierdzi P. Tuleja, na gruncie poszczególnych gałęzi prawa nie ukształtowało się jednolite pojęcie zasady. Co więcej, w ramach danej gałęzi poszczególni przedstawiciele doktryny posługują się tym zwrotem w sposób odmienny 4. Pomimo to w niektórych dziedzinach prawa spotyka się próby zdefiniowania zasad i określenia ich roli, w innych natomiast termin ten używany jest intuicyjnie. Tak więc w procesie karnym zasada to idea prawna mająca podstawowe znaczenie w dziedzinie postępowania karnego lub też społecznie ważne, ogólne dyrektywy uregulowania najbardziej istotnych kwestii z zakresu procesu. W procedurze cywilnej zasady procesowe określane są jako centralne idee systemu prawa procesowego 5. Jednakże prawo cywilne stroni na ogół od definiowania tego terminu, zadowalając się wskazywaniem, jaka jest treść poszczególnych zasad. Z powyższych rozważań wynika, iż słowo zasada charakteryzowane jest za pomocą bardzo ogólnych nośników, takich jak: idea, dyrektywa, norma. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że często są one używane zamiennie. Tak więc rodzi się pytanie: czy pojęcia idea, dyrektywa oraz norma i zasada mogą być traktowane jako synonimy, czy też może jedno z tych pojęć stanowi cząstkę drugiego? 6 Pytanie to niestety wciąż pozostaje w polskim prawodawstwie pytaniem retorycznym. Można więc tylko zawęzić analizę przedmiotu dyskusji do rozważań w kontekście jednej gałęzi prawa w tym przypadku prawa konstytucyjnego. W Konstytucji RP zawartych jest wiele zasad, jednakże zazwyczaj są one definiowane poprzez wyliczenie ich elementów składowych. P. Sarnecki uważa, że przypisanie jakiemuś rozstrzygnięciu waloru zasadniczości zależy od jego wagi 7. Ku temu wnioskowi zdaje się przychylać B. Banaszak, twierdząc, iż w obrębie norm konstytucyjnych można wyróżnić takie, które mają zasady o szczególnie doniosłym znaczeniu 8. Wynika z tego, że dla autora zasady stanowią podklasę norm. Przed 1989 r. przez zasady naczelne Konstytucji rozumiano fundamentalne 1 Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL, Dz.U. Nr 75, poz. 444. Szerzej na ten temat zob. W. Sokolewicz, Rzeczypospolita Polska demokratyczne państwo prawne, PiP 1990, nr 4, s. 12 29; S. Zawadzki, Nowe konstytucyjne określenie polskiej państwowości, PiP 1990, nr 5, s. 13 25; M. Wyrzykowski, Art. 1, w: Komentarz do konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, t. II, Przepisy utrzymane w mocy, red. L. Garlicki, Warszawa 1996, s. 1 9; S. Wronkowska, Klauzula państwa prawnego, w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, red. A. Preisner, T. Zalasiński, Wrocław 2005, s. 15 i n. 2 S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, w: Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 63. 3 W.J. Wołpiuk, A. Pietruszewska, Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w świetle badań sondażowych, PiP 2011, nr 1, s. 185. 4 P. Tuleja, Pojęcie zasady konstytucyjnej, w: Zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji, red. K. Wójtowicz, Wrocław 1997, s. 8. 5 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987, s. 58. 6 P. Tuleja, Pojęcie zasady..., s. 9. 7 P. Sarnecki, Konstytucyjne zasady ustroju politycznego, w: Prawo konstytucyjne, red. P. Tuleja, Warszawa 1997, s. 31. 8 B. Banaszak, Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław 1992, s. 40.
rozstrzygnięcia polityczne zawarte w Konstytucji i dlatego określano je wręcz mianem dyrektyw politycznych autorytetu ustrojodawczego, które określały typ państwa i formę budowy aparatu państwowego 9. Powstaje wobec tego szereg interesujących pytań: jak to możliwe, że skoro norma składa się z zasad, to wciąż kształtuje zasady (a więc już nie podklasę, lecz równorzędną klasę pojęciową)? Co oznacza, że normy zawierają dyrektywy? Czy podział zasad ma znaczenie dla ich istoty (zasady ustrojowe to normy, a zasady polityki to dyrektywy)? A. Pułło utożsamia zasady z normami prawnymi, odróżniając je jednocześnie od ogólnych idei. Autor nie zilustrował jednak wystarczająco swojego twierdzenia, nie nawiązał do żadnej określonej normy prawnej, wobec czego trudno jest ustalić znaczenie tego sformułowania. Nieco bardziej konstruktywne zdaje się być stanowisko Z. Ziembińskiego, który uważa, że Konstytucja wyraża wartości i postulaty, na które składają się poszczególne zasady. Jak więc wynika z powyższych uwag, również pojęcie zasady konstytucyjnej nie zostało dotychczas ostatecznie w polskim prawie sformułowane. Jedynym wyjściem wydaje się intuicyjne używanie tego terminu, bez próby koncentrowania się na definicji, lecz na istotnym znaczeniu pojęcia. By być jednak w stanie należycie ocenić wagę określonych zasad, należy dogłębnie poznać ich kontekst w prawie konstytucyjnym. Termin zasada prawa przybiera różne znaczenia 10. M. Zieliński wskazuje za S. Wronkowską, M. Zielińskim, Z. Ziembińskim 11 kilka właściwości dotyczących samych zasad. Po pierwsze że obok terminu zasada używa się również przydawek takich jak ogólna, naczelna czy podstawowa, nie łącząc z tym jakiejś gradacji zasad. Po drugie różnie wskazywany jest genus zasad, określany jako idea, zasadnicza myśl przewodnia, zasadnicze założenie, ale także jako norma. Po trzecie w analizowanych tekstach naukowych w ogóle nie formułowano brzmienia zasad jako wypowiedzi, lecz opisywano ich sens lub charakter. Po czwarte terminu zasada prawa używa się w dwóch znaczeniach: opisowym na oznaczenie różnego rodzaju konkurujących ze sobą wzorców ukształtowania różnych aspektów poszczególnych instytucji czy nawet całych zespołów instytucji w systemie prawa polskiego, oraz dyrektywalnym na oznaczenie szczególnie doniosłych (pod różnym względem, zwłaszcza treściowym) norm obowiązujących w systemie prawa 12. Za podstawowe znaczenie tego terminu uznać należy znaczenie dyrektywalne. Jak pisze Z. Ziembinski, w tym znaczeniu termin»zasada prawa«określa jakąś z pewnego względu szczególnie doniosłą dyrektywę postępowania, która ma charakter nadrzędny w stosunku do innych norm w obrębie systemu prawnego, m.in. ze względu na jej szczególnie wyraźne uzasadnienie aksjologiczne w jakichś ocenach doniosłych dla konstruowania danego systemu prawnego 13. Bywa, że termin ten używany jest w odniesieniu do normy czy przepisów zajmujących wysoką pozycję w hierarchii aktów prawnych, np. nazywanie zasadami wszelkich norm czy przepisów konstytucyjnych. Jeśli zaś chodzi o relacje między zasadami i wartościami (dobrami), to oprócz M. Kordeli 14, utożsamiającej te pojęcia, najprostsza relacja między nimi według M. Zielińskiego polega na tym, że zasady prawa w ujęciu dyrektywalnym chronią szczególnie doniosłe wartości (dobra) 15, które w Konstytucji RP znajdują się nie tylko w samym tekście normatywnym, ale i w preambule. Dlatego odnalezienie i wyinterpretowanie znaczenia niektórych wartości i zasad konstytucyjnych wymaga posłużenia się odpowiednimi przedsięwzięciami rekonstrukcyjnymi. Stąd dostrzega się w doktrynie, że nie ma jednego katalogu zasad i wartości konstytucyjnych 16. Odróżnia je tylko typ lub rodzaj ich legitymacji przez odniesienie się do Konstytucji czy ustaw konstytucyjnych 17. Poza tym przypisuje się im te same cechy, które są właściwe zasadom prawa, chociaż te ostatnie mają wieloznaczny i nieostry zakresowo charakter. Wskazuje się, że to jakaś nieprecyzyjna cecha zasadniczości ma wyróżniać owe zasady od innych reguł, postulatów, standardów, wartości itp. 9 A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1969, s. 77. 10 Z. Ziembiński, Wartości konstytucyjne. Zarys problematyki, Warszawa 1993, s. 54 i n. 11 S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974. 12 M. Zieliński, Zasady i wartości konstytucyjne, w: Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Materiały 52. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego w Międzyzdrojach (27 29 maja 2010 r.), red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2011, s. 22 23. 13 Tamże, s. 55. 14 M. Kordela, Zasady prawa jako normatywna postać wartości, RPEiS 2006, nr 1, s. 41 42. 15 M. Zieliński, Zasady i wartości..., s. 35. 16 Por. P. Sarnecki (wstęp i red.), Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997. 17 W. Pogasz, O legitymizowaniu zasad prawnych, RPEiS 1987, nr 2, s. 123 i n.; P. Tuleja, Zasady konstytucyjne, w: Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, red. P. Sarnecki, Warszawa 1997, s. 13 i n.
Termin ten należy do pojęć mających całą rodzinę znaczeń, przy czym uważa się je za niedefiniowalne w sensie przedstawienia definicji równoważnościowej 18. Przyczyną jest fakt, że nie sposób przedstawić żadnej takiej cechy ani nawet zbioru cech, który przysługiwałby wszystkim zasadom oraz wyłącznie zasadom prawa. Odnosi się to również do zasad konstytucyjnych. Istnieją więc takie zasady, które są normami prawnymi, jak i takie, które normami nie są; niektóre są explicite zawarte w tekście prawnym, inne zaś należy w drodze różnie pojmowanych reguł inferencyjnych z tych bezpośrednio w tekście wyłowionych norm dopiero wysnuć 19. Słusznie stwierdza L. Morawski, że istnieją różne zasady o różnej strukturze, które tworzą bardzo bogatą i niedającą się zredukować do żadnego wspólnego wzorca rodzinę znaczeń 20. W polskiej literaturze teoretyczno-prawnej zwykło się więc wyróżniać dwa odmienne znaczenia pojęcia zasady prawa, tj. opisowe i dyrektywalne 21. Jeszcze innym podziałem jest podział według J. Wróblewskiego na zasady systemu prawa oraz postulaty systemu prawa 22. Podobnie jak zasady w sensie dyrektywalnym J. Wróblewski definiuje zasady systemu prawa. Według niego są one normami systemu prawnego wyróżnionymi w oparciu o tekst przepisów prawnych 23. To, co wyróżnia je od norm zwykłych, to ich zasadniczy charakter. Tę zasadniczość określają: 1) miejsce normy w hierarchicznej strukturze prawa, 2) stosunek logiczny normy do innych norm, 3) rola normy w konstrukcji prawnej, 4) inne oceny natury społeczno-politycznej 24. Wyróżnienia zaś postulatów prawa nie sposób jednoznacznie określić, gdyż są to reguły o bardzo różnorodnym charakterze. Scharakteryzować można je tylko negatywnie, jako reguły, którym przypisuje się charakter»ogólnych zasad praw«, a które zasadami systemu nie są, gdyż nie są to ani normy prawa pozytywnego, ani też konsekwencje»logiczne«tych norm 25. Są to więc jego zdaniem pozaprawne ideały moralno-polityczne, którym z bardzo różnych, a często politycznych powodów przypisuje się większą doniosłośc niż zwykłym normom. Tak rozumiane zasady traktowane są często jako ius a nie lex, są zewnętrzne w stosunku do całego systemu prawa (stanowiąc jego cele czy postulaty), ale same prawem nie są 26. Ważne są te zasady w sensie normatywnym i ich różnice względem zwykłych norm. Musimy pamiętać, że tylko niektóre z tych zasad są explicite wyrażone w tekście prawnym. Szereg tych zasad dopiero wyprowadza się z tych tekstów za pomocą różnych zabiegów argumentacyjnych. Tutaj dużą rolę odgrywa Trybunał Konstytucyjny, który te zasady rekonstruuje i określa. Da się więc zauważyć, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, zjawisko poszerzania liczby zasad lub ich scalania oraz rozróżnienia na zasady fundamentalne (naczelne) i inne 27. Warto w tych rozważaniach odwołać się do koncepcji zasad prawnych sformułowanych przez R. Dworkina 28 i R. Alexy ego, którzy rozróżniają zasady i reguły prawne. M. Zieliński 29 zauważa, że nawiązując do tych koncepcji nie dostrzegano tego, iż one nie korespondują generalnie z polską koncepcją tradycyjną, chociażby ze względu na nazewnictwo. U nas mówi się o zasadach prawa, a w koncepcjach tamtych (które nazywa zewnętrznymi) o zasadach prawnych; u nas mówi się o normach zwykłych, a tam o regułach. W koncepcji R. Alexy ego zasady są normami, które mają charakter nakazów optymalizacyjnych (wyrażone w nich nakazy czy zakazy mogą być zrealizowane jedynie w pewnym stopniu). Natomiast reguły prawne charakteryzują się tym, że dla ich wypełnienia niedopuszczalne są jakiekolwiek odstępstwa od wyrażonych w nich nakazów czy zakazów. Regułę prawną można zatem albo tylko zrealizować w pełni, albo nie zrealizować jej w ogóle 30. U R. Dworkina reguły prawne charakteryzuje się jako dyrektywy typu wszystko albo nic. Okazuje się, że reguła może być spełniona albo nie. Różnicę między regułami i zasadami w ujęciu R. Dworkina przedstawił 18 Zob. T. Pawłowski, Rodziny znaczeń i ich definiowanie, Studia Filozoficzne 1978, nr 2, s. 68. 19 D. Minich, Filozoficzne podstawy konstytucjonalizmu, Rzeszów 2009, s. 28 (praca niepublikowana). 20 L. Morawski, Zasady prawa. Komentarz krytyczny, w: Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 81. 21 S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa..., s. 28 48. 22 J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1999, s. 255 260. 23 K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 93. 24 Tamże, s. 92. 25 J. Wróblewski, Prawo obowiązujące a ogólne zasady prawa, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Nauki Humanistyczne 1965, nr 42, s. 21. 26 D. Minich, Filozoficzne..., s. 30. 27 Por. M. Kruk, Konstytucyjne zasady podstawowe ich znaczenie prawne i katalog, w: Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 12. 28 R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, Warszawa 1998, s. 60 i n. 29 M. Zieliński, Zasady i wartości..., s. 24 i n. 30 Tamże, s. 25.
H.L.A. Hart, określając reguły dyrektywami konkluzywnymi (definitywnymi), zasady zaś dyrektywami niekonkluzywnymi 31. U R. Dworkina termin reguła odnosi się do całego zestawu norm prawnych, natomiast zasady prawne wyrażają akceptowane w społeczeństwie wartości i są dyrektywami należącymi do systemu prawnego sensu stricto 32. W tym kontekście przez zasadę rozumie normę, która ma być przestrzegana nie dlatego, że jej przestrzeganie przybliża lub zapewnia ekonomiczną, polityczną lub społeczną sytuację, która wydaje się godna pożądania, ale dlatego, że tego domaga się sprawiedliwość, uczciwość lub inny aspekt moralności 33. Według R. Dworkina zasady są zdaniami opisującymi prawa: reguły polityki są zdaniami opisującymi cele 34. Natomiast R. Alexy przypisuje zasadom prawa charakter dyrektywalny, właściwy również regułom. 2. Zasada ochrony praw nabytych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Zasada ochrony praw nabytych, mimo doniosłego znaczenia społecznego, nie ma samoistnej podstawy konstytucyjnej, co nie oznacza, że nie jest zasadą konstytucyjną 35. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest elementem składowym zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa wynikającej z zasady państwa prawnego, a jej treścią jest zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw (inaczej oczekiwań prawnych), ukształtowanych przez obowiązujące ustawy, oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny 36. Koncepcja ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej została stworzona i rozwinięta w orzecznictwie Trybunału. Według ogólnej idei, zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wymagają, by konstytucyjną ochroną objąć nie tylko prawa już nabyte, ale i te poprzedzające ich nabycie 37. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał pojęcie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, z czasem modyfikując to pojęcie 38. Generalnie Trybunał za ekspektatywy maksymalnie ukształtowane uważa takie, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do niej późniejszej ustawy 39. Jak zauważa M. Florczak-Wątor, sformułowanie»wszystkie zasadniczo przesłanki«należałoby rozumieć w kategoriach ilościowych, jako wskazanie na najważniejsze z nich. Z jednej strony definicja ta nie zawęża pojęcia ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej do sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki poza ostatnią, której spełnienie warunkuje nabycie prawa. Z drugiej strony trudno w oparciu o tak ogólną definicję przesądzić, ile przesłanek może pozostać niezrealizowanych w ramach maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy 40. Można powiedzieć, że prawa nabyte nie korzystają z bezwzględnej ochrony, ale nowe niekorzystne regulacje nie powinny naruszać zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Ochrona praw nabytych nie rozciąga się również na prawa nabyte niesłusznie czy niesprawiedliwie 41. K. Antonów dodaje, że: 1) ochrona praw nabytych obejmuje zarówno prawa nabyte in concreto w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych i wyroków sądowych, jak i in abstracto na mocy ustawy; 2) ochrona praw nabytych obejmuje zarówno ukształtowane już w pełni prawa podmiotowe (prywatne i publiczne skuteczne względem państwa), jak i prawa tymczasowe (ekspektatywy), o ile są maksymalnie ukształtowane, tj. spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy; 3) Trybunał Konstytucyjny, badając ochronę praw nabytych, zakłada racjonalność ustawodawcy i domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP; bierze także pod uwagę, czy stanowione prawo jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą zaufania do państwa 42. 31 H.L.A. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 1998, s. 346 i n. 32 M. Zieliński, Zasady i wartości..., s. 25. 33 R. Dworkin, Biorąc prawa..., s. 56 57. 34 Tamże, s. 171. 35 M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego państwa prawnego kilka uwag, w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 245. 36 Tamże, s. 245. 37 M. Florczak-Wątor, O pojęciu ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, w: Prawa człowieka Społeczeństwo obywatelskie Państwo demokratyczne, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 37 i n. 38 Np. w wyroku z 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK 2000, nr 7, poz. 256. 39 Orzeczenie z 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, cz. I, s. 93 148. 40 M. Florczak-Wątor, O pojęciu..., s. 41. 41 I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2010, s. 127 i n. 42 K. Antonów, Prawo do emerytury, Kraków 2003, Lex/el. 2012.
Tak więc wywiedziona z treści norm konstytucyjnych zasada ta została ukształtowana w wyniku praktyki tworzenia i stosowania prawa oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zasada ochrony praw nabytych jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego 43 i fundamentalną zasadą państwa prawa 44. Jest to zasada wyznaczająca granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych jednostki, a jej naruszenie może skutkować zarzutem niedopuszczalnego wkraczania w tę sferę i stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw i wolności 45. Dotychczas Trybunał wskazał następujące zasady za konstytuujące demokratyczne państwo prawne, wywodząc je z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Występują one w jego orzecznictwie jako samodzielna podstawa kontroli ustaw lub razem z innymi zasadami konstytucyjnymi. Zdaniem B. Banaszaka 46 są to : 1) zasada ochrony życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju, 2) zasada zaufania obywateli do państwa, 3) zasada ochrony praw nabytych, 4) zasada niedziałania prawa wstecz, 5) zasada dostatecznej określoności, 6) zakaz stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz nakaz działania wyłącznie w granicach [...] prawem określonej kompetencji, 7) zasada dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw, 8) zasada domniemania niewinności, 9) zasada sprawiedliwości społecznej, 10) zasada proporcjonalności, 11) zasada praworządności. Ale pojawiały się też głosy krytyczne co do uzasadnienia obowiązywania zasady ochrony praw nabytych. Dowodzono jej niewielkiej roli i braku podstaw w Konstytucji RP do jej wyinterpretowania 47. Podnoszono jej znaczenie jedynie do regulacji problemów intertemporalnych, a tym samym uznawano zbyteczność i niebezpieczeństwo tej zasady w polskim systemie prawnym 48. 3. Zasady wyprowadzone z zasady demokratycznego państwa prawnego Lakoniczność sformułowania art. 1 noweli konstytucyjnej (zwanej grudniową), jak i art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. pozwoliły więc Trybunałowi Konstytucyjnemu na wyprowadzenie z pojęcia demokratycznego państwa prawnego wielu konkretnych zasad, uznano bowiem, że zasada ta ma normatywnie określoną treść, pozwalającą na wskazanie zasad szczegółowych. J. Zakrzewska do tych zasad zalicza: ochronę praw słusznie nabytych, niedziałanie prawa wstecz, prawo obywatela do sądu, poczucie bezpieczeństwa prawnego, ochronę zaufania obywatela do państwa, zakaz ograniczania wolności inną niźli sądową decyzją 49. Są to reguły w miarę precyzyjne, i to precyzyjne na tyle, by mogły służyć jako podstawy unieważniania konkretnych ustaw. Ta działalność Trybunału nie przez wszystkich jest akceptowana. L. Morawski w swoim interesującym studium zatytułowanym Spór o pojęcie państwa prawnego stwierdza: pozostanie na zawsze tajemnicą Trybunału Konstytucyjnego, przy pomocy jakiej to logiki wyprowadził on z kilku słów zawartych w art. 1 taki ogrom zasad, o tak zróżnicowanym zastosowaniu i normowaniu, a przy tym uzasadnił tyle wyjątków od nich. Nieco dalej zaś pisze o wywiedzeniu zasady ochrony praw nabytych z zasady państwa prawnego. Autor zauważa, że w ten sposób na gruncie art. 1 można uzasadnić niemal wszystko 50. Do podobnych stwierdzeń odnośnie do zasady ochrony praw nabytych dochodzi J. Nowacki. Koncepcja logicznego i instrumentalnego wynikania norm z norm nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że z 43 Orzeczenie TK z 29 stycznia 1992 r., K. 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8. 44 Orzeczenie TK z 25 lutego 1997 r., K. 21/95, OTK 1997, nr 1, poz. 7. 45 K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 235 i n. 46 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 179 183; szerzej zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 21 38. 47 K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, Lex/el. 2012. 48 Tamże. 49 J. Zakrzewska, Spór o konstytucję, Warszawa 1993, s. 82 90. 50 L. Morawski, Spór o pojęcie państwa prawnego, PiP 1994, nr 4, s. 12.
klauzuli państwo prawne wynika nakaz ochrony praw nazywanych prawami nabytymi. Ochrona praw nabytych to jeden z takich postulatów polityczno-prawnych, głośny w XIX w., podstawiany pod ujęcie państwa prawnego czy podporządkowany temu pojęciu. Niespotykane to»wynikanie«, że ten, kto w taki lub inny sposób»wywnioskowuje«zakaz naruszania praw nabytych z klauzuli»państwo prawne«, sam najpierw wyposaża tę klauzulę w ten zakaz, a potem z niej go»wywnioskuje«51. W polskim konstytucjonalizmie uznano, że Konstytucja nie wyraża również bezpośrednio potrzeby odwołania do pozakonstytucyjnych zasad ogólnych prawa. Wydaje się, że przeważyła tu opinia, iż zasady te mieszczą się w deklarowanej przez Konstytucję RP generalnej klauzuli państwa prawnego 52. Czy rzeczywiście niemal wszystko można uzasadnić, odwołując się do formuły państwa prawnego? Czy faktycznie Trybunał Konstytucyjny nazbyt arbitralnie rozwija swą twórczość interpretacyjną, wyprowadzając taki zbiór zasad z owej klauzuli? Otóż J. Zakrzewska, analizując całość orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, doszła do wniosku, że zasada państwa prawnego nie jest przez Trybunał traktowana jako wytyczna programowa, lecz jako wiążąca norma prawna, a mówiąc dokładniej jako zespół norm prawnych o konstytucyjnej mocy prawnej wyznaczających organom państwa określone obowiązki 53. J. Mikołajewicz uważa, że zasada państwa prawnego jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego traktowana jako pewnego rodzaju zasada złożona, jako nazwa dla zbioru dyrektywalnie pojmowanych zasad składowych, a niektóre spośród nich same są zasadami złożonymi 54. Przyjrzyjmy się bliżej owym zasadom, które wedle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wywnioskować, względnie uznać za zasady składowe klauzuli państwa prawnego. Wyżej przedstawiłam te zasady za J. Zakrzewską. Bardziej systematyczną charakterystykę, przy równoczesnym zastrzeżeniu, że katalog tych zasad nie jest zapewne zamknięty, a całkiem prawdopodobne jest powołanie w przyszłych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego także innych zasad 55, przedstawił J. Mikołajewicz. Według niego zasada państwa prawnego składa się z następujących zasad szczegółowych: 1) zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; zasada ta ma charakter złożony i składają się na nią: zasada ochrony praw nabytych, której elementami jest zasada ochrony własności, i zasada nieretroaktywności prawa, 2) zasada pewności prawa, również o charakterze złożonym, na którą składają się zasady: jawności, stabilności oraz jasności prawa, 3) zasada prawa do rzetelnej procedury, której kwalifikowaną postacią jest prawo do sądu, a jedną z gwarancji zasada niezawisłości sędziowskiej, 4) zasada pacta sunt servanda, 5) zasada ustawowego trybu stanowienia prawa, 6) zasada jedności porządku prawnego 56. Wedle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wszystkie wymienione wyżej zasady składowe klauzuli państwa prawnego, jako niewyrażone explicite w art. 2 Konstytucji RP, są z owej zasady wydedukowane, czy też wyinferowane. Pomijając problem charakteru tej inferencji, gdyż nie jest to przedmiotem naszych rozważań, należy stwierdzić, że Trybunał przy rozstrzyganiu, a jak wiemy (co się często podkreśla), Trybunał jest sądem prawa, a nie faktów, nie ogranicza się do ogólnikowego powołania zasady państwa prawnego, lecz odwołuje się do konkretnej zasady, jednej z wyżej wymienionych, którą ogłasza elementem zasady państwa prawnego. Okazuje się więc, że zasada ta nie posiada treści odrębnej od zasad ją tworzących ( wydedukowanych, wyinferowanych ). Stąd też to one wszystkie konstytuują treść tejże zasady. Praktyka, jak i teoria wyrosła na gruncie niemieckim oraz wzorowana na nich konstrukcja polska pozwala określić zasadnicze warunki wolności pod rządami prawa. Jak słusznie ujął to F.A. Hayek, rządy prawa z jednej strony oznaczają, iż państwo nie może nigdy używać przymusu wobec jednostki, z wyjątkiem sytuacji egzekwowania ogłoszonej zasady, przez co zakreślają granice wszelkiego ustawodawstwa 57, z drugiej zaś zasada ta zakłada bardzo określone pojęcia prawa, gdzie nie każdy dekret władzy ustawodawczej jest prawem w ścisłym sensie 58. Doktryna ta określa, czym prawo powinno być. Dzisiaj często myli się tę zasadę z 51 J. Nowacki, Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995, s. 113. 52 R.R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 62 63. 53 Zob. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego, PiP 1992, nr 7, s. 5. 54 J. Mikołajewicz, Pojmowanie państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Rzeczpospolitej Polskiej, w: Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 100. 55 Tamże, s. 101. 56 Tamże, s. 101 i n.; również M. Wyrzykowski, Komentarz do art. I Konstytucji RP, Warszawa 1996, s. 4 55. 57 F.A. Hayek, Konstytucja wolności, Warszawa 2006, s. 207. 58 Tamże, s. 209.
warunkiem zwykłej zgodności z prawem wszelkich działań władzy państwowej. Owa zgodność niewątpliwie stanowi jej warunek konieczny, lecz jeszcze niewystarczający: gdyby bowiem prawo dawało państwu nieograniczoną władzę działania, jak mu się podoba, wszystkie jego kroki byłyby legalne, ale na pewno nie panowałyby w nim rządy prawa. Rządy prawa oznaczają dlatego także coś więcej niż konstytucjonalizm: wymagają, aby wszystkie prawa odpowiadały pewnym zasadom 59. Powyższa teza została potwierdzona na gruncie praktyki polskiego Trybunału Konstytucyjnego przez J. Potrzeszcz, która wykazała, że organ ten, badając zgodność ustawodawstwa z Konstytucją RP, stworzył własne przekonanie o tym, jakie prawo jest dobrym prawem oraz do jakiego prawa należy dążyć 60. Chodzi o to, że prawo powinno urzeczywistniać pewne wartości, wyrażać je, przez co to one konstytuują materialną ich zawartość. Według niej tymi wartościami, które Trybunał założył, a które przesądzają o tej zawartości i tym samym o jego słuszności, są: 1) formalna sprawiedliwość rozumiana jako równość, pozwalająca określić, czy prawo w ogóle jest prawem; 2) celowość pojmowana jako materialna sprawiedliwość, która decyduje o słusznej treści prawa; 3) bezpieczeństwo prawne jako bezpieczeństwo orientacji i realizacji prawa 61. Patrząc na zasadę państwa prawa z tej perspektywy, musimy odrzucić dogmat kelsenowski o dowolnej treści prawa w znaczeniu, że ustawodawca w swych decyzjach prawotwórczych może regulować jakąkolwiek sferę życia społecznego dowolnie, nie będąc w tej materii związany żadnymi zasadami. Założony ideał prawa przesądzający o materialnej praworządności wymusza spełnienie ściśle określonych warunków odpowiadających celom, jakie słuszne prawo powinno realizować. Jak podkreśla R.R. Ludwikowski, Choć pozytywizm zasadniczo zdecydował o zastąpieniu koncepcji praw deklarowanych przez prawa stanowione, konstytucjonalizmowi europejskiemu nadal nieobca jest teza o otwartości konstytucji i słuszności jej interpretacji w świetle pewnych ogólnie uznanych zasad 62. Nowe możliwości w tym zakresie powstają w związku z wyrokami interpretacyjnymi Trybunału. Jak zauważa M. Safjan, w tego rodzaju orzeczeniach chodzi o znalezienie właściwego czy subtelnego sposobu interweniowania w legislację 63. 4. Prawny charakter zasady ochrony praw nabytych Należy zauważyć, że granice zasady ochrony praw nabytych wyznaczają prawne możliwości jej realizacji inne normy konstytucyjne, wśród których można wyróżnić te wysławiające bezwzględne nakazy lub zakazy, od których konstytucja nie dopuszcza wyjątków. M. Jackowski zauważa, że: W razie kolizji zasady ochrony praw nabytych z którąkolwiek z tych norm konstytucyjnych to norma nakazująca poszanowanie praw nabytych nie znajdzie zastosowania jako prawnie niemożliwa. Poza regułami zakres ochrony praw nabytych wyznaczają również inne zasady (czyli normy) konstytucyjne. Zasady te mogą albo wzmocnić ochronę praw nabytych, również nakazując ich poszanowanie, albo pozostawić w konflikcie z zasadą ochrony praw nabytych. W tym drugim wypadku organ stosujący prawo powinien dążyć do uwzględnienia obu zasad jednocześnie w możliwie najwyższym stopniu, czyli je współstosować w zakresie, w jakim to jest możliwe. Kolizja zasady ochrony praw nabytych z inną zasadą konstytucyjną jest rozstrzygana zawsze in concreto, w odniesieniu do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej, w oparciu o zasadę proporcjonalności [...] oraz ustaloną w danym wypadku hierarchię obu norm zasad. Możliwe jest zatem, iż w określonych warunkach przyznane zostanie pierwszeństwo zasadzie ochrony praw nabytych, a nieco w zmienionym stanie prawnym lub faktycznym innej zasadzie konstytucyjnej 64. Problem prawnego charakteru zasady ochrony praw nabytych jako zasady konstytucyjnej nie był i nie jest rozumiany jednoznacznie. Podnosi to T. Zieliński, sygnalizując, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada ta jest rozumiana: 1) jako norma ogólna obowiązująca z mocy konstytucji, zawierająca wzór powinnego zachowania się prawodawcy (zakaz cofania oraz ograniczania ustanowionych wcześniej praw podmiotowych i ekspektatyw), 2) jako wymóg tzw. moralności prawa, służący ochronie zaufania społeczeństwa do prawa, od którego oczekuje się, aby stanowiło podstawę miarodajnych prognoz w życiu zbiorowym i jednostkowym oraz 3) jako wytyczna rozwojowej polityki prawa nastawionej na rozszerzanie, a nie uszczuplanie prawa obywateli 65. 59 Tamże, s. 207. 60 J. Potrzeszcz, Idea prawa w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, Lublin 2007, s. 5. 61 Tamże, s. 258. 62 R.R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne..., s. 60 61. 63 M. Safjan, Nieporozumienia wokół wyroków interpretacyjnych, Rzeczpospolita z 9 grudnia 2002 r. 64 M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 145. 65 T. Zieliński, Ochrona praw nabytych zasada państwa prawnego, PiP 1992, nr 3, s. 5.
Autor ten słusznie wskazywał, że tylko akceptacja pierwszego z wyżej przedstawionych poglądów oznacza, że prawodawca napotyka konstytucyjną trudność w zmianie prawa, co sprawia, że zasada ta mogłaby stanowić wzorzec konstytucyjnej kontroli. Według K. Ślebzaka: Należy zauważyć, że koncepcja ochrony praw nabytych cieszy się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dużą i w zasadzie niezmienną popularnością. Ważna w postrzeganiu owej zasady jest płaszczyzna aksjologiczna, wyznaczana przez wartość pewności uprawnień nabytych przez jednostkę. W ten sposób chroni się jednocześnie zaufanie co do ich trwałości. Podstawowe różnice wynikają jednak z uzasadniania obowiązywania zasady ochrony praw nabytych, gdyż jest ona wyinterpretowywana zarówno z przepisów rangi ustawowej, jak i konstytucyjnej (czy też prawa ponadnarodowego). Dzieje się tak ze względu na źródła pochodzenia możliwej ingerencji w prawa nabyte. Jeśli bowiem ochronę indywidualnych uprawnień rozważa się wyłącznie w kontekście określonej gałęzi prawa, zakładając, że obowiązujące przepisy odnoszące się do nabytych praw nie ulegną zmianie, to źródeł obowiązywania zasady ochrony praw nabytych poszukuje się przede wszystkim w obrębie danej gałęzi. [...] Jeśli zaś kwestię nabytych uprawnień rozważa się przez pryzmat zmiany prawa wskutek działalności ustawodawczej, to obszarem poszukiwań źródeł obowiązywania zasady ochrony praw nabytych są przepisy ustawy zasadniczej bądź regulacje prawa ponadnarodowego. W tym świetle chodzi więc o szczególny aspekt pewności prawa oraz ochrony zaufania obywateli do stanowionego prawa 66. Warto podnieść, że takie spojrzenie na zasadę ochrony praw nabytych jest dominujące. Jemu też można w zasadzie zawdzięczać utrzymywanie się koncepcji ochrony praw nabytych do dnia dzisiejszego 67. Natomiast związki zasady ochrony praw nabytych z zasadą ochrony zaufania również dostrzeżone zostały przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie zaufania znajdziemy bezpośrednio w przepisach Konstytucji RP, ale też w sposób domniemany, i dlatego możemy uważać, że zaufanie jest istotnym składnikiem aksjologii konstytucji. Zasada zaufania do państwa wiąże się z prawem przez nie stanowionym i tzw. bezpieczeństwem prawnym, które oznacza, że zostaje zapewniona ochrona i stabilność ukształtowanych sytuacji prywatnoprawnych jednostki. Władzy arbitralnej są często przeciwstawiane rządy prawa. F.A. Hayek sformułował ideał rządów prawa: Pomijając wszystkie fachowe wyrażenia, znaczy to, że rząd we wszystkich swoich działaniach jest zobowiązany przestrzegać przepisów ustalonych i ogłoszonych uprzednio przepisów, które umożliwiają przewidzieć z dość dużą pewnością, jak władza użyje jej przymusowej siły w danych okolicznościach, i planować swoje indywidualne sprawy na podstawie tej wiedzy 68. Nie ulega wątpliwości, że zasada ochrony praw nabytych zakłada określoną swobodę w zakresie kształtowania treści danego prawa, bez możliwości przekroczenia granic, to jest jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny, lecz tylko w niezbędnym zakresie i pod warunkiem pełnego wyrównania utraconych korzyści. Jak pisze M. Wyrzykowski, odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych uwarunkowane jest spełnieniem co najmniej kilku przesłanek. Po pierwsze, może ono mieć miejsce w przypadku wystąpienia szczególnych, wyjątkowych okoliczności, gdy obiektywne względy przemawiają za daniem pierwszeństwa innej wartości. Po drugie, skoro względna ochrona praw nabytych jest wartością konstytucyjną, zatem musi ona ustąpić innej nazwanej wartości konstytucyjnej. [...] Po trzecie, ustawodawca zobowiązany jest do przedłożenia przekonującej argumentacji, że nie istnieje możliwość realizacji wartości mającej większy ciężar na szali wartości konstytucyjnych bez konieczności naruszenia praw nabytych. Po czwarte, konieczne jest wykazanie, dlaczego wartościom konstytucyjnym, [...] można w danych okolicznościach przyznać pierwszeństwo przed wartościami leżącymi u podstaw ochrony praw nabytych. Po piąte, ustawodawca zobowiązany jest do takiej regulacji, która stworzy przesłanki niezbędnych działań mających na celu dostosowanie się jednostki (podmiotu prawa) do nowej, mniej korzystnej regulacji. W szczególności dotyczy to, po szóste, interesów i spraw będących w toku, głównie przedsięwzięć gospodarczych i finansowych 69. Tak więc, ustalając treść zasadniczych z punktu widzenia pewności prawa zasad, w tym zasady ochrony praw nabytych, Trybunał nie postrzegał ich w perspektywie absolutnej, ale dopuścił pewne od nich odstępstwa. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, szczególnie istotne są warunki odstępowania od poszczególnych zasad i zakres dopuszczalnych odstępstw. Teza, iż podstawowym elementem demokratycznego państwa prawnego jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nie budzi wątpliwości chociażby w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. U podstaw ochrony praw nabytych jest więc dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej planowania przyszłych działań. Z pewnością prawa związana jest zasada bezpieczeństwa 66 K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw..., Lex/el. 2012. 67 Tamże. 68 Za: J. Raz, Autorytet prawa. Eseje o prawie i moralności, tłum. P. Maciejko, Warszawa 2000, s. 210. 69 M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego..., s. 248 249.
prawnego, przy czym pewność prawa to nie tylko stabilność przepisów prawa, ale także warunki dla możliwości przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. W ten sposób rozumiana przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Zaś nieuniknione zwiększanie obciążeń przez zmianę prawa powinno być dokonywane tak, by podmioty prawa, których ono dotyczy, miały odpowiedni czas do racjonalnego rozporządzania swoimi interesami 70. Jednostka powinna zawsze móc przewidzieć konsekwencje poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak i oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich nagle i w sposób całkowicie arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistnia się wolność jednostki, [...] a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty 71. 5. Geneza i treść zasady demokratycznego państwa prawnego Warto więc sobie przypomnieć, jaka jest geneza i treść tej zasady w polskim porządku konstytucyjnym 72. Polska doktryna, jak i praktyka konstytucyjna sięgnęły w tej materii do niemieckiej koncepcji Rechtsstaat, tłumacząc ten termin dosłownie państwo prawne lub, jak w art. 2 Konstytucji RP, państwo prawa, i zastępując używane wcześniej pojęcie praworządność. Jak stwierdza S. Wronkowska, powyższe nawiązanie do konstrukcji niemieckich wprawdzie nie było całkowicie świadomym wyborem ustawodawcy [...] aczkolwiek miało swe uzasadnienie [...] socjologiczne: najwięcej wiedzieliśmy o koncepcji państwa prawa u sąsiadów 73. Jak wykazały badania E. Morawskiej, to wbrew powyższemu stwierdzeniu ustawodawca miał jednak świadomość niemieckich korzeni tejże zasady. Odwołuje się ona do M. Wyrzykowskiego, który oparł ją na monografii K. Sterna. Również ten rodowód potwierdził podczas prac komisji ustawodawczej J. Trzciński 74. W polskiej literaturze analiza terminów takich jak: rządy prawa, państwo prawa czy praworządność dokonana przez J. Nowackiego wskazuje, że obejmują one postulaty definicyjne o identycznym charakterze 75. Na każdy z tych terminów składają się te same elementy strukturalno-znaczeniowe. Te same kryteria określają właściwości formalne bądź materialne, jakie prawo obowiązujące ma spełnić. Te same założenia leżą u podstaw charakterystyki podmiotów występujących w imieniu państwa oraz działających na podstawie obowiązującego prawa i zgodnie z nim. Okazuje się, że tego samego rodzaju postulaty przy różnych nazwach tych samych zjawisk i problemów prowadzą do tych samych konsekwencji. Każde państwo, określone jako państwo prawne, jest państwem, w którym rządzą prawa i vice versa każde państwo wykazujące cechy państwa praworządnego jest państwem, w którym rządzą prawa a jeżeli rządzą prawa jest to państwo praworządne, każde państwo prawne jest państwem praworządnym, każde państwo praworządne jest państwem prawnym 76. Okazuje się wiec, że te różne terminy wywodzące się z różnych języków określają te same zjawiska, różnica tkwi tylko w nazewnictwie, nie zaś w problematyce. Tak więc trzy terminy znaczące w końcu to samo wskazują, by prawa nie sprowadzać tylko do instrumentu państwa, które sprawuje swą władzę właśnie za jego pomocą, ale również do tego, by to państwo podporządkować prawu 77. A więc pojęcie państwa prawnego należy do tych terminów, które składając się z kilku elementów, nie mają jednoznacznej, ściśle określonej treści 78. W literaturze przedmiotu były i są formułowane bardziej bądź mniej obszerne katalogi postulatów, jakie musi spełniać prawo danego państwa, by mogło zostać ono uznane za państwo prawne 79. Jak słusznie zauważył J. Nowacki, pojęcie formalnego państwa prawnego obejmuje dwa łącznie występujące rodzaje postulatów: 1) prawo obowiązujące w danym państwie powinno spełniać wskazywane postulaty formalne; 70 J. Oniszczuk, Prawo do dobrej demokracji i zasada zaufania jednostki do państwa, w: Dziesięć lat konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 228. 71 Tamże, s. 229. 72 Zob. J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 11 i n. 73 S. Wronkowska, Zarys..., s. 64; zob. również S. Wronkowska, Klauzula państwa..., s. 15 20, 34 38. 74 E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 53; Z.A. Maciąg, Kształtowanie zasad państwa demokratycznego, prawnego i socjalnego w Niemczech (do 1949 r.), Białystok 1998, s. 453. 75 J. Nowacki, Rządy prawa..., s. 47 i n.; J. Nowacki, w: Formalne państwo prawne, w: Studia z teorii prawa, red. J. Nowacki, Kraków 2003, s. 11 i n. 76 Tamże, s. 54 55. 77 Por. L. Morawski, Instrumentalizacja prawa. Zarys problemu, PiP 1993, nr 6, s. 16 29; L. Morawski, Dwa podejścia do prawa kilka uwag, w: Prawo i prawoznawstwo wobec zmian społecznych, red. H. Rot, Wrocław 1999, passim; W. Lang, Instrumentalne pojmowanie prawa a państwo prawa, PiP 1991, z. 12, s. 6. 78 I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego..., s. 23. 79 J. Nowacki, w: Formalne..., s. 26.
2) organy państwa powinny działać zgodnie z tym prawem i na jego podstawie 80. Jak wykazywał tenże autor, zarzuty formułowane przeciwko formalnemu pojęciu państwa prawnego oparte są na nieporozumieniu i są wyrazem zakładania immanentnego związku pomiędzy pozytywizmem a formalną koncepcją państwa prawnego 81. Takiego związku po prostu nie ma. Z kolei, mimo słusznych intencji wiązania koncepcji państwa prawnego z materialnymi teoriami prawa, zasada taka, gdyby została przeniesiona na grunt stosowania prawa, groziłaby naruszeniem fundamentalnego postulatu jego przestrzegania. Ma się rozumieć, problem ten nie odnosi się do procesu tworzenia prawa, gdyż tu ustawodawca musi założyć wartości, które leżą u podstaw całego systemu 82, a przynajmniej w zakresie czy to tzw. wewnętrznej moralności prawa 83, czy też w zakresie formuły Radbrucha 84. Wedle powyższej formuły, by uznać wadliwość prawa, jego niesłuszność, musi zostać przekroczony próg ekstremalnej niesprawiedliwości. Gdyby natomiast stosującemu prawo przyznano z mocy doktryny możliwości oceny stanowionego prawa, to okazałoby się, że postulat formalnego przestrzegania prawa zmieniłby się w postulat przestrzegania prawa słusznego, o czym decydowałby podmiot stosujący prawo. Dopuszczenie takiej możliwości godziłoby w samą ideę rządów prawa (państwa prawa). Jak już wyżej zaznaczyłam, na gruncie literatury niemieckiej szczególną wagę przywiązuje się do określenia relacji pomiędzy owymi zasadami, tj. między zasadą państwa prawa a zasadą państwa socjalnego, do problematyki stosunku zasady demokracji do zasady państwa prawnego oraz praw człowieka w kontekście takiego państwa. K. Stern wymienia osiem zasad takie państwo charakteryzujące. Są to: 1) państwo i władza państwowa są oparte na konstytucji stanowiącej akt najwyższej wagi w systemie źródeł prawa, 2) relacja miedzy obywatelami a państwem określana jest przez prawa zasadnicze (prawa człowieka i obywatela) gwarantujące wolności osobiste, 3) władza państwowa nie jest skoncentrowana w jednym organie, lecz podzielona wedle funkcji, a sam podział władzy odpowiada monteskiuszowskiej teorii podziału władzy na prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, 4) podstawą i granicą wszelkiego działania państwa jest konstytucja dla władzy ustawodawczej, ustawy i rozporządzenia dla administracji i sądownictwa, 5) każdy jest równy wobec ustawy (równość oznacza tu połączenie państwa prawnego z zasadą demokratyczną), 6) istnieją gwarancje szerokiej ochrony prawnej sprawowanej przez niezawisłe sądy w ramach ustawowo przewidzianego postępowania (ochrona ta wraz z przewidywanymi procedurami służy przeciwdziałaniom władz państwowych łącznie z władzą ustawodawczą), 7) istnieje system odpowiedzialności funkcjonariuszy państwowych, i to nie tylko w sferze karnoprawnej, lecz również cywilnoprawnej, za szkody wyrządzone obywatelom, 8) proporcjonalność środków i celów, przewidywalność oraz obliczalność państwowej ingerencji 85. 6. Formalne i materialne rozumienie państwa prawa Ideę demokratycznego państwa prawnego, choć ma ona charakter integralny, należy analizować poprzez wyodrębnienie dwu pojęć państwa prawnego oraz demokratycznego państwa prawnego. Pierwsze pojęcie ściśle wiąże się z formalnym rozumieniem państwa prawnego, drugie akcentuje cechy materialne. W koncepcji państwa prawa pojmowanego formalnie najistotniejsze znaczenie posiadają same rozwiązania formalnoprawne. W znaczeniu formalnym państwo prawne to państwo rządzone przez prawo, w którym prawo stoi ponad państwem, a podstawową metodą władczą są rządy prawa, a nie ludu 86. Oznacza to związanie władzy państwowej prawem. Zobowiązana jest ona respektować prawo, które sama ustanowiła, zarówno w sferze stanowienia, jak też w sferze jego stosowania. Organy państwa stosujące prawo rozstrzygają każdą indywidualną sprawę wyłącznie na podstawie norm ogólnych i abstrakcyjnych. W formalnym pojęciu państwa prawnego zawiera się ideę legalizmu. Idea ta zobowiązuje wszystkie organy do wykazania się legitymacją 80 Tamże, s. 26; również tenże, Praworządność. Wybrane problemy teoretyczne, Warszawa 1977, s. 73 i n. 81 Tamże, s. 28. 82 Por. Z. Ziembiński, Wartości konstytucyjne. Zarys problematyki, Warszawa 1983, s. 53 i n. 83 Koncepcja wewnętrznych wartości prawa wywodzi się od L.L. Fullera, przedstawiona została w: L.L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 1978, s. 74 i n. 84 R. Alexy dla owej formuły szuka uzasadnienia w argumencie ze słuszności zob. R. Alexy, W obronie nie pozytywistycznej koncepcji prawa, PiP 1993, z. 1 2, s. 38; R. Alexy, O pojęciu i naturze prawa, Warszawa 2006, passim. 85 Za M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego..., s. 235 236; zob. też M. Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego na przykładzie niemieckiej myśli polityczno-prawnej, w: Demokratyczne państwo prawne (aksjologia, struktura, funkcje). Studia i szkice, red. H. Rot, Wrocław, s. 21. 86 M. Granat, Konstytucyjne..., s. 126.
prawną przy wykonywaniu wszelkiej władzy publicznej. Oznacza to, że sposób zorganizowania, właściwość oraz tryb funkcjonowania organów muszą być oparte na podstawie ustawowej. W konsekwencji prowadzi to do przyjęcia zasady, że to co nie jest organowi prawnie dozwolone, jest zabronione. W odwrotnej sytuacji znajdują się natomiast obywatele, którzy w swoich działaniach nie muszą powoływać się na podstawę prawną. Zobowiązani są jedynie nie łamać prawa. Żaden obywatel nie może być zmuszany do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nakaz przestrzegania prawa wyrażony w art. 7 Konstytucji RP odnosi się zarówno do tworzenia, jak i stosowania prawa. Tworzenie prawa wyznaczają normy prawa obowiązującego. Stosowanie formalnie ustanowionego prawa stanowi zatem obowiązek konstytucyjny, także organu, który ustanowił obowiązującą normę, do czasu jego legalnej zmiany. Gwałcenie zaś i omijanie prawa, niezależnie od okoliczności, jest w istocie naruszeniem konstytucji. Formalnymi gwarancjami przestrzegania prawa przez organy państwowe są wyspecjalizowane instytucje, których zadanie polega na doprowadzeniu do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w stosunkach pomiędzy organami państwowymi a obywatelem. Taką funkcję pełnią w Polsce: Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny i niezawisłe sądy. Idea demokratycznego państwa prawa spełnia się przez połączenia elementów formalnych z elementami materialnymi. Do zasadniczych komponentów materialnego rozumienia państwa prawnego zalicza się w doktrynie następujące zasady prawno-ustrojowe: 1) gwarantowanie przez państwo praw i wolności obywatelskich, 2) prymat prawa stanowionego nad innymi porządkami normatywnymi, 3) prymat konstytucji i ustaw w systemie źródeł prawa danego państwa, 4) instytucjonalne i proceduralne gwarancje praw podmiotowych obywateli 87. Pierwsza zasada ustrojowa materialnego państwa prawnego sprowadza się do stworzenia przez państwo w jego porządku prawnym mechanizmów mających zabezpieczać i gwarantować prawa i wolności obywatelskie. Są one publicznymi prawami podmiotowymi obywateli. Koncepcję tych praw podmiotowych w zarysie w porządku prawnym każdego państwa formułuje konstytucja państwa. Inne, niżej usytuowane w systemie prawnym akty normatywne tę konstytucyjną wizję rozwijają i nie mogą być z nią sprzeczne. Owe prawa i wolności obywatelskie mają umożliwiać obywatelowi ochronę przed bezprawnymi działaniami organów państwowych, mogącymi podejmować działania naruszające sferę chronioną, jak i stanowią zapisy nakładające na państwo obowiązek tworzenia rzeczywistych możliwości, w których te prawa i wolności mają się materializować. Zapisanie praw i wolności obywatelskich jako podstawowych elementów porządku prawnego państwa jest z jednej strony podkreśleniem ich rangi, znaczenia i politycznej funkcji, z drugiej zaś oznacza wyznaczenie granic kompetencji organów państwowych tak w zakresie możliwości ingerowania w problematykę praw i wolności obywatelskich, jak i obowiązku ochrony tych praw, tworzenia warunków urzeczywistnienia się ich. Porządek prawny państwa, w którym prawa i wolności obywatelskie są należycie sprecyzowane, chronione i urzeczywistniane, ma należycie zbudowaną podstawę, z której wynikają pozostałe właściwości państwa, które posługuje się formułą państwo prawa. Drugą zasadą materialnego państwa prawnego jest zasada prymatu prawa stanowionego nad innymi systemami normatywnymi. Przyjęcie tej zasady nie oznacza konieczności totalnego regulowania za pomocą prawa wszystkich obszarów życia społecznego. Zasada prymatu prawa stanowionego ma wyrażać całkowitą autonomiczność systemu prawnego, jego niezależność od innych systemów normatywnych niebędących prawem stanowionym przez państwo. Przyjęcie tej zasady nie oznacza indyferencji systemu prawnego od pewnych wartości czy ocen mających pozaprawny charakter. System prawa stanowionego powinien wyrażać określone wartości moralne, wartości będące wytworem kultury społeczeństwa, w którym funkcjonuje, przede wszystkim godność człowieka i jego wolność. Katalog tych wartości ustanawia oficjalny prawodawca i zakodowuje je w treści stanowionego prawa. Z wielu możliwych rozwiązań w tym zakresie jedne można przyjąć, z innych zrezygnować. W tym wyrażać się winna autonomiczność systemu prawnego. System normatywny państwa i inne systemy norm społecznych nie mogą w państwie prawa pozostawać wobec siebie w relacji konkurencyjności, rywalizacji. Trzecią zasadą materialnego państwa prawnego jest zasada prymatu konstytucji i ustaw w systemie źródeł prawa. Oznacza ona, że cechą demokratycznego państwa prawnego jest fakt, że najważniejsze materie objęte regulacją prawną państwa prawnego rozstrzygane są przez przedstawicieli narodu, a więc w drodze 87 A. Pieniążek, Demokratyczne państwo prawne, Przemyśl 1999, s. 7.
parlamentarnej. Problem udziału społeczeństwa w procesie stanowienia prawa od dawna zajmuje wiele miejsca w różnych koncepcjach filozoficzno-prawnych. A. de Tocqueville opowiadał się za demokracją przedstawicielską, dostrzegając czające się w niej niebezpieczeństwa. Mówił: upodobanie do zmian staje się w demokracji namiętnością 88. Przekonanie o nieuchronności ograniczonego jedynie uczestnictwa społecznego w tworzeniu prawa wyraża K. Mannheim. Ten zwolennik zreformowania zasad demokracji w społeczeństwie masowym 89 opowiada się za likwidacją referendum. Wynik referendum nie jest wyrazem przemyślanych intencji ogółu obywateli, lecz wynikiem umiejętności agitacji i działania potężnego aparatu agitacyjnego. Rzecznikiem ograniczonego udziału społeczeństwa był G.W.F. Hegel. Według niego państwo stanowi cel sam w sobie i nie jest nim interes jednostek, dlatego koncepcja powszechnego udziału w prawotwórstwie zawiera niebezpieczne i fałszywe założenie, iż tylko sam lud wie co jest słuszne. Sprawy państwa są sprawami wiedzy i wykształcenia, a nie ludu 90. Ten pobieżny przegląd różnych koncepcji na temat społecznego udziału w tworzeniu prawa może przekonywać, jak złożony jest to problem, ile wywoływał emocji, jak głęboko sięgały kontrowersje. Współcześnie przyjmuje się zgodnie, że przedstawicielski organ narodu ustanawia regulacje prawne w najważniejszych obszarach życia społecznego, że regulacje te mają rangę konstytucji i ustaw, co w systemie prawnym potwierdza zasadę prymatu konstytucji i ustaw nad innymi aktami normatywnymi tworzącymi system demokratycznego państwa prawa. Zasada ta nie została wprost sformułowana w konstytucjach, lecz wynika bezpośrednio ze społecznej roli, jaką ona odgrywa, oraz pośrednio z niektórych jej postanowień. Funkcją konstytucji bowiem jest określenie podstawowych idei, które tworzą fundament politycznego obrazu państwa i pozycji w nim jednostki. Czwartą zasadą materialnego państwa prawnego są instytucjonalne i proceduralne gwarancje praw podmiotowych obywateli. Prawo może spełniać funkcję organizatora życia społecznego tylko wówczas, gdy istnieją gwarancje tego, że jego postanowienia będą urzeczywistniane, co oznacza, że prawo obowiązywać będzie realnie. Oznacza to przede wszystkim możliwość realizacji przez jednostkę wszystkich zadeklarowanych jej przez prawo przedmiotowe uprawnień oraz wolności. Aby tak się działo, prawodawca winien w system prawny wkomponować szereg reguł proceduralnych stanowiących zabezpieczenie przyznanych jednostce praw podmiotowych, gdyż tylko one mogą gwarantować sytuację prawną obywatela. 7. Uwagi końcowe Podsumowując rozważania należy podkreślić, że zasada praw nabytych wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Ta ważna zasada przyczynia się do ochrony przed arbitralnością działania państwa i jego ingerencji w sferę praw człowieka. To właśnie konstytucja, jako fundament prawa, ma zabezpieczać spójność aksjologiczną prawa oraz te dobra, które stanowią niezmienne i obiektywnie istniejące wartości, które zresztą jako takie stanowią fundament nie tylko cywilizacji europejskiej, ale mają znaczenie uniwersalne 91. Ponieważ sama zasada została enigmatycznie wywiedziona z zasady państwa prawnego, to w celu ustalenia jej zakresu, należy odwołać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który jednoznacznie stoi na stanowisku, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i istnieje możliwość ograniczania i znoszenia praw podmiotowych. Z tym, że takie działania muszą być usprawiedliwione i racjonalne. Przede wszystkim zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa nabyte niesłusznie (niesprawiedliwie). Te przesłanki usprawiedliwiają możliwość innego niż dotychczas ukształtowania ich treści. Na zakończenie warto zadać pytanie, czy nie należy rozważyć umieszczenia tej zasady w treści Konstytucji RP (jeżeli dojdzie do jej zmiany po ponad 15 latach obowiązywania), bo życie jest silniejsze niż jurydyczne konstrukcje. A sądzę, że o zasadniczym charakterze tego aktu przesądza szczególny jego przedmiot. 88 A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 1976, s. 161. 89 K. Mannheim, Człowiek i społeczeństwo w dobie przebudowy, Warszawa 1974, s. 529. 90 G.W.F. Hegel, Wykłady z filozofii dziejów, Warszawa 1958, s. 92. 91 A. Zoll, Czy filozofia ma być służącą czy panią? (uwagi do pewnej wypowiedzi P.J.A. Feurbacha), w: Dziedzictwo prawne XX wieku. Księga pamiątkowa z okazji 150-lecia Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego (praca zbiorowa), Kraków 2001, s. 24.