Partnerstwo Wschodnie (PW) było inicjatywą polityczną zaproponowaną przez Polskę i Szwecję w maju 2008 roku celem wzmocnienia wschodniego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS). Zadaniem niniejszej analizy jest podsumowanie i ewaluacja celów politycznych oraz działań implementacyjnych skierowanych do krajów objętych Partnerstwem w kontekście sprawowania przez Polskę przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (UE) od lipca do grudnia 2011 roku. W czasie przygotowań do prezydencji założono, iż rozwój Partnerstwa będzie jednym z podstawowych polskich priorytetów. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych (MSZ) wskazywano, że w czasie prezydencji, dwa lata po inauguracji PW na szczycie w Pradze w maju 2009 roku, przyjdzie czas na pierwsze oceny skuteczności polityki wobec partnerów na Wschodzie oraz na nowe impulsy polityczne, zaś Polska stanie przed szansą wpłynięcia na propozycje nowych celów Partnerstwa1. Z punktu widzenia oceny inicjatywy PW oraz skuteczności polskiej prezydencji w kontekście wzmacniania i inicjowania impulsów do dalszego jej rozwoju niezbędne jest przyjrzenie się podstawowym uwarunkowaniom i słabościom EPS, na której fundamentach budowana jest unijna oferta Partnerstwa dla krajów Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego (Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdowy i Ukrainy). Zaliczam do nich: Nikłe efekty wspierania przez UE przemian demokratycznych; Praktykę funkcjonowania zasady warunkowości i nieadekwatnego system zachęt do osiągania celów promowanych przez UE; Sprzeczne interesy (części) krajów UE i krajów partnerskich; Problematyczny wielostronny wymiar współpracy oraz ignorowanie przez UE aspektów bezpieczeństwa i rozwiązywania konfliktów w regionie; Realia geopolityczne: relacje UE z krajami PW są zakładnikiem relacji z Rosją, Wyzwanie konkurencyjności w ramach EPS pomiędzy wymiarem południowym i wschodnim. Nie ulega jednak wątpliwości, iż w latach 2006-2011 doszło do znaczącej ewolucji w stosunku UE do relacji z krajami wschodniego wymiaru EPS. W komunikacie Komisji z 2006 roku mówiono o krajach sąsiedztwa, we wspólnej deklaracji ze szczytu w Pradze w 2009 roku o krajach partnerskich, zaś w deklaracji podpisanej w Warszawie podczas polskiej prezydencji we wrześniu 2011 o krajach Europy Wschodniej. Celem UE było najpierw wspieranie krajów sąsiedztwa w ich wysiłkach na rzecz reform (2006), następnie zbliżenie i stworzenie niezbędnych warunków do przyspieszenia politycznego stowarzyszenia i integracji gospodarczej między UE i zainteresowanymi krajami partnerskimi (2009). Wreszcie, od 2011 celem wzajemnych stosunków jest stworzenie obszaru gospodarczego UE i krajów partnerskich, zaś na szczycie w Warszawie państwa unijne uznały europejskie aspiracje i europejski wybór niektórych partnerów. O ile w 2006 roku proponowano krajom wschodniego sąsiedztwa możliwość zawarcia pogłębionych i kompleksowych umów o wolnym handlu oraz umów o ułatwieniach wizowych dla niektórych kategorii osób, o tyle w 2011 większość krajów PW negocjowała już umowy o stowarzyszeniu, negocjowała lub przygotowywała się do
otwarcia negocjacji umów o wolnym handlu (DCFTA), wdrażała lub rozpoczynała negocjacje w sprawie umów o ułatwieniach wizowych, zaś Ukraina i Mołdowa prowadziły dialog wizowy, którego celem jest pełna liberalizacja reżimu wizowego. Środki, jakie Unia przeznaczyła na realizację Partnerstwa w latach 2010-2013, wyniosły 1.9 miliarda euro. W kontekście nowych ram finansowych na lata 2014-2020 notuje się wzrost finansowania dla całej EPS (wymiaru wschodniego i południowego) z budżetu UE o 37% (18.18 miliardów euro w porównaniu do 11.4 miliardów euro na lata 2007-2013)2. Analiza rozwoju współpracy w ramach wyżej wymienionych instrumentów dwustronnych wskazuje na trzy istotne elementy. Po pierwsze, krajem najbardziej zaawansowanym w realizacji wszystkich instrumentów jest Ukraina. Jednak negocjacje umów we wszystkich omawianych dziedzinach Ukraina rozpoczęła jeszcze przed wdrożeniem inicjatywy Partnerstwa. W efekcie kraj ten w ograniczonym stopniu dostrzega wartość dodaną formuły PW w stosunku do EPS. Po drugie, beneficjentami Partnerstwa wydają się zwłaszcza kraje Kaukazu Południowego, w szczególności Gruzja, bowiem to ich stosunki z UE uległy istotnemu zdynamizowaniu w następstwie wzmocnienia wschodniego wymiaru EPS. Wreszcie po trzecie, szczególne postępy obserwować można na przełomie 2011 i 2012 roku, co może sugerować wkład polskiej prezydencji w doprowadzenie do otwarcia lub zamknięcia negocjacji z poszczególnymi partnerami w zakresie polityki handlowej i wizowej. W grudniu 2011 roku zakończono negocjacje umowy stowarzyszeniowej, w tym będącej jej częścią umowy o wolnym handlu z Ukrainą, zaś 30 marca 2012 roku doszło ostatecznie do jej parafowania. Również w grudniu 2011 decyzja o rozpoczęciu negocjacji dotyczących DCFTA z Mołdową i Gruzją została zatwierdzona przez Komitet ds. Polityki Handlowej Rady, zaś w marcu 2012 odbyły się pierwsze rundy negocjacyjne. Z kolei w przypadku Armenii ten sam Komitet wyraził zgodę na rozpoczęcie negocjacji w lutym 2012. Ponadto, na przełomie lutego i marca 2012 rozpoczęły się negocjacje umów o ułatwieniach wizowych i readmisji z Armenią i Azerbejdżanem. W kontekście pogłębionych umów handlowych powstaje pytanie o korzyści dla rozwoju gospodarczego partnerów. Czy importowanie unijnego modelu zarządzania gospodarką a w konsekwencji przyjęcie znacznej części acquis communautaire wypracowanego przez państwa wysoko rozwinięte jest adekwatną strategią dla gospodarek ubogich krajów borykających się z poważnymi problemami strukturalnymi? Wskaźniki rozwoju gospodarczego i politycznego pokazują ogrom zadań i wysiłków, jakie stoją przed krajami partnerskimi na drodze do zbliżenia z UE. Przykładowo, Ukraina należy do najbardziej skorumpowanych państw na świecie (152 miejsce na 180 państw w rankingu Transparency International 2011) oraz państw, gdzie najtrudniej prowadzić jest działalność gospodarczą (152 miejsce na 183 państw w rankingu Doing Business 2012 Banku Światowego). Żadne z państw PW nie uzyskało statusu państwa demokratycznego (wolnego) w klasyfikacji Freedom House. 3 Powyższy kontekst ma rzecz jasna istotne znaczenie dla oceny inicjatyw i działań podejmowanych przez Polskę w czasie prezydencji. W trakcie jej trwania doszło do pierwszych posiedzeń Zgromadzenia Parlamentarnego EURONEST oraz Stałej Konferencji Władz Regionalnych i Lokalnych PW (CORLEAP), a także Forum Biznesu PW. Mianem okrętu
flagowego polskiej prezydencji określono propozycję Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji (EED: European Endowment for Democracy) zgłoszonej przez ministra R. Sikorskiego w lutym 2011 roku. Chociaż sama idea została podjęta przez Komisję w przeglądzie EPS z maja 2011 roku, to jednak na skutek licznych kontrowersji i oporu ze strony zarówno państw członkowskich, jak i instytucji europejskich, nie udało się powołać Funduszu na zakończenie polskiej prezydencji. Zalecenia przyjęte przez komisję ds. zagranicznych Parlamentu Europejskiego w marcu 2012 roku nadal dotyczyły tylko ewentualnego utworzenia EED. Spotkania o charakterze wielostronnym, które odbyły się podczas polskiej prezydencji wynikały raczej z unijnej agendy przejętej przez prezydencję, niż z jej własnych inicjatyw. Trudno na razie wnioskować o sukcesie CORLEAP i Forum Biznesu: efekty prowadzonych tam dyskusji i wymiany doświadczeń mogą być oceniane w perspektywie długoterminowej. Pierwsze posiedzenie plenarne bliskiego Polsce zgromadzenia EURONEST zakończyło się porażką. Można jedynie wyrazić nadzieję, iż konsekwencją europeizacji będzie z czasem odgrywanie bardziej konstruktywnej roli w procesie zbliżenia partnerów z UE i ze sobą nawzajem. Również losy projektu EED nie wydają się przesądzone i trudno go zaliczyć do sukcesów polskiej prezydencji. Szczyt Partnerstwa w Warszawie wywołał wśród partnerów nadmierne oczekiwania dotyczące nowych inicjatyw i zachęt ze strony polskiej prezydencji. Spodziewano się zwłaszcza przedstawienia mapy drogowej dotyczącej ułatwień w ramach dialogu wizowego, a także konkretnych deklaracji w sprawie wzrostu nakładów finansowych na PW. Symboliczna rola szczytu spotkała się z rozczarowaniem ze strony elit krajów partnerskich, mających nadzieję na nowe otwarcie w stosunkach z UE w sytuacji, gdy prezydencję sprawowało państwo członkowskie będące inicjatorem i swoistym motorem wschodniego wymiaru EPS4. Jednak oczekiwania partnerów względem stosunków z Unią nie są jednolite: Ukraina konsekwentnie domaga się perspektywy członkostwa; Gruzja oczekuje zaangażowania Unii na rzecz bezpieczeństwa w regionie i jej integralności terytorialnej; Armenia widzi szansę na przełamanie geopolitycznej izolacji; Azerbejdżan odrzuca asymetryczną zasadę warunkowości i postrzega PW głównie jako narzędzie wzmocnienia swej roli międzynarodowego gracza energetycznego; Białoruś nie jest zainteresowana zaangażowaniem we współpracę na poziomie 5 politycznym. Z kolei strona unijna oczekiwała poparcia przez kraje partnerskie deklaracji potępiającej sytuację polityczną na Białorusi oraz rozwiązania przez władze ukraińskie sprawy procesu byłej premier J. Timoszenko. Ponadto, nie było zgody wszystkich państw członkowskich na zawarcie w preambule do umowy o stowarzyszeniu choćby długoterminowej perspektywy akcesji dla Ukrainy. W efekcie, deklarację na temat Białorusi podpisały tylko państwa członkowskie UE, zaś umowy o stowarzyszeniu nie podpisano ani na szczycie w Warszawie, ani na szczycie UE Ukraina w grudniu 2011.
Z kolei polska polityka wschodnia przeszła, jak się wydaje od fazy entuzjazmu w latach 20082009 w związku z nowym otwarciem i przyjęciem inicjatywy PW do zniechęcenia w latach 2011-2012 w związku z oporem wewnątrz Unii oraz negatywnym rozwojem sytuacji politycznej na Białorusi i Ukrainie. Polska nie przekonała unijnych partnerów do umieszczenia we wspólnej deklaracji warszawskiego szczytu swojego stanowiska o tym, iż brak postępów w demokratyzacji nie powinien hamować procesu liberalizacji wizowej. W praktyce oznaczałoby to odejście od zasady więcej za więcej zawartej w komunikacie Komisji z maja 2011 i promowanej wcześniej przez polski rząd. Polska uważa bowiem, że liberalizacja reżimu wizowego powinna być traktowana jako instrument demokratyzacji, a nie rodzaj nagrody za przeprowadzenie wymaganych reform.6 Należy również podkreślić, iż cele Partnerstwa, instrumenty ich realizacji oraz osiągane efekty działań warunkowane są przez kontekst geopolitycznej konkurencji w dwóch obszarach: po pierwsze, konkurencji między wymiarem południowym i wschodnim EPS oraz po drugie, konkurencji między UE i Rosją w grze o wpływy na obszarze poradzieckim. W 2008 konflikt rosyjsko-gruziński przyspieszył wdrożenie polsko-szwedzkiej propozycji Partnerstwa Wschodniego, przesuwając uwagę całej Unii na Wschód, co znów zaowocowało podejściem stanowiącym, jeśli weźmie się pod uwagę zróżnicowanie interesów wewnątrz UE, największy wspólny mianownik. Jednak z początkiem 2011 roku wybuch tzw. arabskiej wiosny ponownie wychylił wahadło unijnego zaangażowania w kierunku południowym, podporządkowując zachodzącym tam procesom przegląd polityki sąsiedztwa. Na Wschodzie czynnik konkurencji stanowią działania Federacji Rosyjskiej, zwłaszcza w sferze polityki energetycznej. Odgrywa ona strategiczną rolę z punktu widzenia wzrostu gospodarczego i budowy międzynarodowej pozycji Rosji jako samodzielnego gracza w wyłaniającym się porządku wielobiegunowym.7 Tym celom służy budowa alternatywnych rurociągów omijających dotychczasowe kraje tranzytowe Europy Środkowo-Wschodniej oraz dążenie do przejęcia kontroli nad białoruskim i ukraińskim systemem przesyłowym. Za pomocą nacisków o charakterze gospodarczym Rosja zabiega też o przystąpienie Ukrainy do unii celnej i Euroazjatyckiego Obszaru Gospodarczego, co byłoby równoznaczne z odrzuceniem przez ten kraj integracji gospodarczej z UE. W takim kontekście odwlekanie przez UE podpisania umowy o stowarzyszeniu może ze względu na wyżej opisane okoliczności postawić władze ukraińskie w sytuacji bez wyjścia. Coraz częściej pojawiają się głosy, iż Unia powinna w tym przypadku zrezygnować z 8 surowego egzekwowania zasady warunkowości i bardziej realistycznie odnieść się do analizy zysków i strat, której dokonywać musi rząd ukraiński w obliczu katastrofalnej sytuacji gospodarczej i braku politycznej perspektywy akcesji do UE. W takim duchu należy rozumieć zgodę Unii na parafowanie umowy 30 marca 2012. Przypisy: 1) Wywiad własny przeprowadzony w MSZ na potrzeby projektu realizowanego w Instytucie Spraw Publicznych, Warszawa, 18.12.2008; I. Niemczycki Rola polskiej prezydencji w promowaniu polityki wschodniej Unii Europejskiej,
2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) Prezydencja Polski w Unii Europejskiej 2011 rok, Biuletyn Analiz UKIE, nr 22, 11.2009. Zob. European Commission, On strengthening the European Neighbourhood Policy, COM(2006) 726 final, Brussels, 4.12.2006; Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Brussels, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78); Por. Communication from the Commission, Eastern Partnership, COM(2008) 823, Brussels, 3.12.2008; European Commission, High Representative of the European Union, A new response to a changing Neighbourhood, Joint Communication, Brussels, 25.05.2011, COM(2011) 303; Council of the European Union, Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Warsaw, 30 September 2011, 14983/11, Presse 341; http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/mff/financial_framework_news_en.htm (dostęp: 22.03.2012). http://transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi; http://www.doingbusiness.org/~/media/fpdkm/doing%20business/documents/annualreports/english/db12-fullreport.pdf; http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world (dostęp: 22.03.2012). Por. K. Wolczuk, Perceptions of, and Attitudes towards, the Eastern Partnership amongst the Partner Countries' Political Elites, Eastern Partnership Review no 5, Estonian Centre of Eastern Partnership, 12.2011, s. 10. D. Rinnert, The Eastern Partnership in Georgia: increasing efficiency of EU neighbourhood policies in Southern Caucasus?, Working Paper FG 5, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) Berlin, 03.2011, s. 20; Wolczuk, op. cit., s. 9-10. Notatka informacyjna po spotkaniu Ministrów SZ państw Grupy Wyszechradzkiej, Estonii, Łotwy, Litwy, Danii i państw Partnerstwa Wschodniego, Praga 5 marca 2012, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, 13.03.2012. R. Zięba, Współczesne stosunki polsko-rosyjskie: uwarunkowania, problemy, implikacje, Przegląd Politologiczny, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, nr 3/ 2011 (Rok XVI), s. 39-40. M. Emerson, The Ukraine Questions, CEPS Commentary, Centre for European Policy Studies, 04.04.2012 Pracownicy Zakładu Europeistyki ISP PAN: Redakcja Biuletynu Analiz i Opinii ZE ISP PAN: prof. zw. dr hab. Józef M. Fiszer (kierownik Zakładu) prof. nadzw. dr hab. Ryszard Żelichowski, dr Paweł Olszewski, dr Daria Orzechowska, dr Krzysztof Strzałka (urlopowany), dr Jakub Wódka, dr Agnieszka Cianciara, dr Mikołaj J. Tomaszyk, mgr Marcin Roszkowski (urlopowany), mgr Adrian Chojan prof. zw. dr hab. Józef M.Fiszer (recenzent), prof. nadzw. dr hab. Ryszard Żelichowski, dr Paweł Olszewski, dr Daria Orzechowska, dr Jakub Wódka, dr Agnieszka Cianciara, dr Mikołaj J. Tomaszyk (redaktor naczelny) e-mail: mtomaszyk@isppan.waw.pl, mgr Adrian Chojan (sekretarz redakcji) Zakład prowadzi cotygodniowe otwarte seminaria naukowe, przeznaczone dla doktorantów, ekspertów, dziennikarzy i polityków. Ponadto organizuje konferencje naukowe oraz współpracuje z wieloma ośrodkami naukowo-badawczymi w kraju i za granicą. Layout: Grzegorz Banach e-mail: grzegorzbanach1986@gmail.com Adres do korespondencji: Zakład Europeistyki ISP PAN, 00-650 Warszawa ul. Polna 18/20 Publikacja chroniona prawem autorskim