Ukraina liczy na Polskę

Transkrypt

1 Ukraina liczy na Polskę Iryna Sołonenko Ukraina wiele sobie obiecuje po polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Oczekiwania są związane z tradycyjnym postrzeganiem Polski jako adwokata Ukrainy, ale również z polskimi ambicjami związanymi z prezydencją. Rola adwokata jest jednak coraz trudniejsza, zważywszy na niechęć samej Ukrainy do przyjęcia europejskich reguł gry. Polska odgrywała i będzie odgrywać ważną rolę w polityce Unii Europejskiej wobec Ukrainy. Z racji doświadczenia postkomunistycznej transformacji, znajomości Ukrainy i geograficznej bliskości, a także ze względu na swój potencjał i znaczenie w Unii, Polska ma duże możliwości wpływu na unijną politykę i na samą Ukrainę. Mówiąc o roli Polski, nie warto koncentrować się jedynie na drugiej połowie 2011 roku, czyli na okresie polskiej prezydencji w Unii. Należy spojrzeć szerzej na sukcesy i porażki Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) i jej części składowej Partnerstwa Wschodniego. Pięcioletnie funkcjonowanie EPS, z czego prawie dwa lata przypadają na Partnerstwo Wschodnie, pozwala na dokonanie oceny skuteczności tej polityki i zaproponowanie jej wzmocnienia, z wykorzystaniem lekcji Ukrainy. Deficyt optymizmu Wydarzenia ostatnich lat na Ukrainie nie skłaniają do optymizmu. Entuzjazm czasu pomarańczowej rewolucji szybko zmienił się w rozczarowanie brakiem woli przeprowadzenia reform i permanentnym kryzysem politycznym. Obecnie, w rok po przejęciu władzy przez prezydenta Wiktora Janukowycza, na przekór nadziejom na stabilizację polityczną, obserwujemy podporządkowanie reguł gry bieżącym interesom politycznym, atak na swobody obywatelskie i brak przejrzystości procesów decyzyjnych. Nie dziwi więc, że po raz pierwszy od 2005 roku zmieniono klasyfikację Ukrainy w przeprowadzanym przez Freedom House raporcie Freedom in the World z kraju wolnego na częściowo wolny. Ostatnio można również dostrzec zmiany instytucjonalne świadczące o niepriorytetowym traktowaniu integracji europejskiej przez władze Ukrainy. Przykładowo Biuro Koordynacyjne Integracji Europejskiej i Euroatlantyckiej zostało przemianowane

2 156 Polska partner Wschodu Iryna Sołonenko, Ukraina liczy na Polskę na Biuro Koordynacyjne Integracji Europejskiej i pozbawione części etatów, a następnie przekształcone w Departament Integracji Europejskiej, o ograniczonych kompetencjach, będący częścią Sekretariatu Gabinetu Ministrów Ukrainy. Ponadto, Państwowy Departament Adaptacji Ustawodawstwa Ministerstwa Sprawiedliwości Ukrainy, który dziś ma specjalny status, ma zostać przekształcony w zwyczajny wydział ministerstwa. Mimo że doświadczenie krajów członkowskich Unii Europejskiej wskazuje na znaczenie skutecznych mechanizmów koordynacyjnych dla realizacji niezbędnych reform, na Ukrainie zachodzą procesy odwrotne. Ukraiński dylemat Proces zbliżenia Ukrainy do Unii Europejskiej napotyka kilka podstawowych problemów. Najważniejszym z nich jest to, że ukraińskie elity polityczne nie mają woli przeprowadzenia reform oraz nawyku myślenia w kategoriach interesu państwa. Postrzegają one natomiast swój interes w utrzymaniu status quo. Istniejący system nieprzejrzystego sprawowania władzy i wykorzystania sądownictwa jako instrumentu politycznego daje bowiem Idea integracji europejskiej nie ogromne możliwości osiągania korzyści wąskim kręgom elit, znajduje potwierdzenia kosztem większości społeczeństwa. w reformach Zarazem nacisk społeczeństwa na zmiany i reformy jest i europeizacji kraju. zbyt słaby. Społeczna kontrola działań władz praktycznie Pozostaje raczej nie istnieje, co pozwala rządzącym dość łatwo i bezboleśnie w sferze deklaracji utrzymywać obecny system sprawowania władzy w państwie. Na dodatek Rosja proponuje ukraińskim elitom rozwiązania, i rytuałów. które czynią utrzymanie status quo jeszcze bardziej atrakcyjnym. Decyzja o przedłużeniu stacjonowania rosyjskiej Floty Czarnomorskiej na Krymie w zamian za jakoby niskie ceny gazu nie tylko wzmacnia rosyjskie wpływy na Ukrainie, ale również zniechęca do ograniczania energochłonności ukraińskiej produkcji i poszukiwania alternatywnych źródeł energii. Ewentualna zgoda Kijowa na przyłączenie się Ukrainy do nowo powstałej i mocno promowanej przez Moskwę unii celnej obejmującej Rosję, Białoruś i Kazachstan, uniemożliwiłaby powstanie strefy wolnego handlu Ukrainy z Unią Europejską, zaś utworzenie wspólnego przedsiębiorstwa Naftohazu z Gazpromem może utrudnić Ukrainie realizację zobowiązań wynikających z przyłączenia się do Europejskiej Wspólnoty Energetycznej. Dzięki takim ofertom część ukraińskiej elity politycznej wybiera szybkie, doraźne korzyści, nie rozumiejąc bądź nie chcąc rozumieć, że w przyszłości utrudni to zbliżenie z Unią Europejską. O zainwestowaniu w reformy, które miałyby przybliżyć Ukrainę do europejskich standardów, nie ma nawet mowy.

3 Iryna Sołonenko, Ukraina liczy na Polskę Polska partner Wschodu 157 Idea integracji europejskiej, teoretycznie będąca przedmiotem konsensusu wśród elit, nie znajduje odzwierciedlenia w reformach i rzeczywistej europeizacji kraju. Pozostaje raczej w sferze deklaracji i rytuałów. W czerwcu 2010 roku Rada Najwyższa Ukrainy przyjęła ustawę o zamówieniach publicznych, będącą jednym z najważniejszych wymagań agendy stowarzyszenia UE-Ukraina. Wkrótce potem zatwierdzono ustawę propozycje Unii Dotychczasowe o Euro 2012, uniemożliwiającą uczestnictwo zagranicznych z wyjątkiem ruchu inwestorów w przetargach związanych z rozwojem infrastruktury w ramach przygotowań do mistrzostw. Przyjęto się zbyt ogólne bezwizowego wydają zatem ustawę, której wymagała Unia, ale jej działanie zostało i niejasne. faktycznie przekreślone uchwaleniem kolejnej ustawy. Tego rodzaju przykładów jest więcej. Grupa ukraińskich ekspertów monitorujących realizację agendy stowarzyszenia UE-Ukraina doszła do wniosku, że do października 2010 roku Ukraina przeprowadziła tylko cztery z sześćdziesięciu priorytetowych reform przewidzianych w dokumencie. Społeczeństwo ukraińskie wykazuje coraz mniejsze zainteresowanie integracją europejską. W grudniu 2009 roku pięćdziesiąt jeden procent osób zagłosowałoby za przystąpieniem Ukrainy do Unii Europejskiej, podczas gdy w roku 2008 odsetek ten wynosił pięćdziesiąt sześć procent, a w 2007 roku sześćdziesiąt cztery procent. Co więcej, jeśli respondentom przedstawia się alternatywę Unia albo Rosja, to większość wybiera Rosję. Generalnie można mówić o ambiwalentnym stosunku Ukraińców do Unii Europejskiej. Z wyjątkiem najaktywniejszej części społeczeństwa obywatelskiego, ludzie nie widzą w Unii partnera do realizacji reform na Ukrainie, a standardy europejskie pozostają abstrakcją. Unia i integracja europejska nie wpływają zatem na społeczny popyt na reformy, mogące przybliżyć jakość życia ukraińskich obywateli do standardów europejskich. Jak wzmocnić rolę Unii Europejskiej Unia Europejska dysponuje jednak potencjalnymi narzędziami wpływu na sytuację na Ukrainie ma co zaproponować zarówno elitom, jak i społeczeństwu. Dotychczas jednak atrakcyjność propozycji nie przeważała nad atrakcyjnością utrzymania status quo. Największym wyzwaniem dla Unii jest takie sformułowanie propozycji dla Ukrainy, aby jej atrakcyjność spowodowała, że zarówno elity polityczne, jak i społeczeństwo będą gotowe zapłacić cenę reform. Dotychczasowe propozycje Unii z wyjątkiem ruchu bezwizowego, którego korzyść jest powszechnie zrozumiała wydają się zbyt ogólne i niejasne. Najważniejszą ofertą jest utworzenie pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu. Wydaje się jednak, że ukraiński wielki biznes, którego interesy reprezentują elity

4 160 Polska partner Wschodu Iryna Sołonenko, Ukraina liczy na Polskę polityczne, nie w pełni dostrzega konkretne zyski, jakie przyniesie mu dostęp do unijnego rynku. Ukraińskie elity polityczne myślą kategoriami krótkoterminowymi. Tymczasem europejska integracja w bliskiej przyszłości wiąże się jedynie z pewnym kosztem, niekiedy nawet wysokim, podczas gdy korzyści będą odczuwalne znacznie później. W tej sytuacji długoterminowe obietnice proponowane przez Unię nie zachęcają zbytnio ukraińskich elit. Co więcej, to właśnie wielki biznes zapłaciłby wysoką cenę adaptacji do unijnych norm ekologicznych, poprawy klimatu Unia Europejska biznesowego, wprowadzenia przejrzystych i jednakowych stanowi bezpiecznik dla wszystkich reguł gry, co pociągnie za sobą wzrost konkurencji. W tych warunkach Unia nie odgrywa roli bodźca chroniący przed staczaniem się Ukrainy stymulującego do reform, bo z wyjątkiem perspektywy ruchu bezwizowego jej oferty nie są dla Ukrainy atrakcyjne. w stronę państwa autorytarnego. Unia Europejska stanowi natomiast bezpiecznik chroniący przed staczaniem się Ukrainy w stronę państwa autorytarnego. Ukraińscy liderzy uwzględniają opinię Brukseli i można przypuszczać, że bez jasnego sygnału, iż w kwestiach wspólnych wartości europejskich nie będzie żadnego kompromisu, poszanowanie swobód demokratycznych nad Dnieprem wyglądałoby jeszcze gorzej. Umacniać społeczeństwo Unia Europejska powinna zaproponować cele możliwe do osiągnięcia w krótkim lub niezbyt odległym czasie, które bardziej przemówiłyby do wyobraźni elit i całego społeczeństwa. Wzorem w tym zakresie może być plan działań na rzecz zniesienia wiz między Ukrainą a Unią Europejską, podpisany w czasie szczytu Ukraina-UE w listopadzie 2010 roku. Wartość tego dokumentu polega na tym, że proponuje nagrodę zrozumiałą i atrakcyjną dla polityków i społeczeństwa, ale osiągalną pod warunkiem przeprowadzenia kilku reform. Sposób realizacji planu działań będzie ważnym testem dla stosunków Ukraina-UE. Unia powinna zaproponować więcej tego typu rozwiązań na różnych płaszczyznach relacji z Ukrainą. Oprócz tego, Unia powinna dążyć do umocnienia znaczenia tych grup społecznych, które nie są zainteresowane utrzymaniem status quo, a przeciwnie: dążą do jego zmiany. Chodzi nie tylko o organizacje pozarządowe próbujące wpływać na opinię publiczną lub lobbujące przeprowadzenie pewnych reform, ale również na przykład o związki przedsiębiorców, które okazały aktywność podczas niedawnych protestów w Kijowie. Ważne są spotkania reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego z przedstawicielami Unii Europejskiej w czasie ich wizyt na Ukrainie. Dla strony unijnej

5 Iryna Sołonenko, Ukraina liczy na Polskę Polska partner Wschodu 161 są one alternatywnym źródłem informacji, a zarazem wzmacniają autorytet i znaczenie organizacji pozarządowych wewnątrz kraju. Kolejna składowa to lobbowanie podczas spotkań z przedstawicielami ukraińskich władz, by organizacje pozarządowe były włączane w procesy decyzyjne w państwie. Ważne jest także formułowanie oczekiwań poprawy środowiska prawnego działania organizacji pozarządowych. Warto rozważyć zwiększenie skali wsparcia finansowego ze strony Unii dla organizacji pozarządowych oraz wsparcie możliwości organizacyjnych społeczeństwa obywatelskiego. Bruksela powinna zapoczątkować rozwój pełnowartościowego partnerstwa ze społeczeństwem obywatelskim na Ukrainie i w ten sposób wzmocnić jego rolę w transformacji kraju. Rola polskiej prezydencji Rok 2011 może stać się ważnym okresem w stosunkach między Ukrainą a Unią Europejską. Mowa o realizacji planu działań na rzecz zniesienia wiz i o negocjacjach umowy stowarzyszeniowej, a także o planowaniu budżetu Unii Europejskiej na następne lata. We wszystkie trzy kwestie Polska może wnieść swój wkład. Na Ukrainie żywe są nadzieje, że podczas polskiej prezydencji uda się podpisać umowę stowarzyszeniową oraz zrobić krok w stronę liberalizacji ruchu wizowego. Co konkretnie Polska może zrobić w 2011 roku, szczególnie podczas swojej prezydencji? Po pierwsze, może wesprzeć proces liberalizacji ruchu wizowego w kontekście realizacji planu działań. Jest oczywiste, że nie uda się wprowadzić ruchu bezwizowego przed Euro 2012, biorąc pod uwagę skalę reform, które muszą być przeprowadzone nad Dnieprem, ale można zrobić wyraźny krok w tym kierunku. Prezydent Wiktor Janukowycz obiecał szybkie wykonanie planu działań do czasu rozpoczęcia Euro 2012, i warto to wykorzystać. Polska mogłaby wesprzeć monitoring realizacji planu działań, proponując regularne spotkania z udziałem przedstawicieli rządów Ukrainy i Polski oraz organizacji pozarządowych w celu omówienia dotychczasowych postępów w realizacji planu i wskazania następnych kroków. Warto stymulować wymianę doświadczeń na poziomie służb granicznych, resortów zajmujących się sprawami migracji, ministerstw spraw wewnętrznych itp. Po drugie, Kijów i Bruksela przeszły już długą drogę w negocjacjach umowy stowarzyszeniowej, dzięki czemu mogą się one zakończyć, jeśli nie w drugiej połowie 2011 roku, to w roku Odbyło się już siedemnaście rund negocjacyjnych odnośnie do części politycznej umowy i czternaście rund dotyczących strefy wolnego handlu, ale pozostaje jeszcze wiele nieuzgodnionych kwestii. Korzystając z doświadczeń własnych i nowych krajów członkowskich związanych ze strefą wolnego handlu z Unią Europejską, Polska mogłaby zaproponować dokonanie oceny wpływu

6 162 Polska partner Wschodu Iryna Sołonenko, Ukraina liczy na Polskę (impact assessment) wykonania postanowień przyszłej umowy stowarzyszeniowej w krótko- i średnioterminowej perspektywie. Takich informacji i ocen na Ukrainie dziś brakuje. Stawiać warunki Warto, by Bruksela powiązała podpisanie umowy stowarzyszeniowej z poprawą sytuacji w dziedzinie wolności politycznych i praw człowieka na Ukrainie. Tę kwestię należałoby poruszyć na finiszu negocjacji. Podpisanie umowy będzie mieć duże znaczenie dla wizerunku prezydenta Janukowycza, dlatego Na Ukrainie żywe są warto to wykorzystać. W ten sposób Unia mogłaby wykorzystać podpisanie umowy do poprawy stanu demokracji nadzieje, że podczas polskiej prezydencji uda na Ukrainie. się podpisać umowę Po trzecie, w Unii Europejskiej rozpoczęła się dyskusja stowarzyszeniową. nad budżetem Wspólnoty na następną perspektywę finansową. Jedną z kwestii, które Polska mogłaby poruszyć, jest zwiększenie finansowania dla organizacji pozarządowych w ramach unijnej pomocy zagranicznej, a także uruchomienie nowych programów rozbudowy potencjału społeczeństwa obywatelskiego. Organizacja Forum Obywatelskiego krajów Partnerstwa Wschodniego w Poznaniu jesienią 2011 roku stanowi dobrą okazję do rozpoczęcia dyskusji na temat polityki Unii wobec społeczeństw obywatelskich krajów Partnerstwa i przedstawienia bardziej konkretnych propozycji takiej polityki. Przełożyła Joanna Konieczna Iryna Sołonenko jest dyrektorem Programu Europejskiego Międzynarodowej Fundacji Odrodzenie na Ukrainie.