dr Barbara Krzyśków Centralny Instytut Ochrony Pracy Państwowy Instytut Badawczy Ocena ryzyka zawodowego a ewaluacja przepisów w zakresie dostosowania do wymagań UE. Wstęp Ryzyko zawodowe jest w przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy pojęciem dość nowym. Zostało ono wprowadzone w związku z dążeniem Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Wiązało się to z koniecznością realizacji obowiązków wynikających z Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony. Jednym z obowiązków nałożonych w Układzie na Polskę była konieczność zbliżenia naszego prawa do prawa obowiązującego we Wspólnotach (obecnie Unia Europejska)między innymi w zakresie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia pracowników. Realizacja tego obowiązku spowodowała, że do ukształtowanego w toku osiemdziesięcioletniego rozwoju polskiego prawa bezpieczeństwa i higieny pracy, w następstwie obowiązku przeniesienia do niego wymagań prawa europejskiego, włączone zostały nowe, nieznane dotychczas w prawie bhp instytucje. Jednym z nowych elementów wprowadzonych do polskiego prawa bezpieczeństwa i higieny pracy była ocena ryzyka zawodowego. Ocena ryzyka zawodowego w prawie UE Pojęcie ryzyka zawodowego występuje często w dyrektywach Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Mimo jednak powszechnego używania w prawodawstwie Unii tego pojęcia nie zostało ono zdefiniowane w dyrektywie. 1
Do prawa Unii Europejskiej zostało wprowadzone przepisami dyrektywy 89/391/WE z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy zwanej dyrektywą ramową, w przepisach odnoszących się do obowiązków pracodawcy. Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek oceny ryzyka jest jednym z elementów zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia i jednym z działań podejmowanych przez pracodawcę w tym celu. Przedstawione w dyrektywie obowiązki pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia są obowiązkami o charakterze prewencyjnym. O charakterze prewencyjnym działań i środków podejmowanych w ramach zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony pracownika świadczy treść podstawowych działań jakie pracodawca powinien podjąć zgodnie z przepisami dyrektywy. Są to: 1. zapobieganie ryzyku zawodowemu; 2. informowanie i szkolenie; 3. zapewnienie koniecznych środków i organizacji. Nacisk położony jest więc na działanie podejmowane w celu zapobiegania wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym. Przy czym zgodnie z dyrektywą pracodawca najpierw powinien zidentyfikować czynniki zagrożenia i podjąć działania w celu ich wyeliminowania, a co za tym idzie uniknięcia ryzyka zawodowego związanego z działaniem tych czynników. Dopiero, jeżeli nie jest możliwe wyeliminowanie tego czynnika to dyrektywa nakłada na niego obowiązek oceny ryzyka zawodowego. Ocena ta nie jest jednak robiona dla samej oceny. Konsekwencją dokonania oceny ryzyka winno być podjęcie środków profilaktycznych zmierzających do ograniczenia tego ryzyka do stanu akceptowalnego. Z przyczyn oczywistych w określonych służbach nie da się ograniczyć, a tym bardziej wyeliminować ryzyka wynikającego z występowania czynników zagrożenia związanych ze specyfiką działalności. W takich przypadkach przepisy dyrektywy nakazują zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników tych służb w sposób możliwie jak najszerszy, z uwzględnieniem zasad i celów dyrektywy, biorąc pod uwagę 2
specyfikę ich działalności. Odnosić się to będzie również do działań straży pożarnej. Ryzyko zawodowe w przepisach polskich W Polsce samo pojęcie ryzyka jest używane zarówno w mowie potocznej jak też w języku naukowym w naukach przede wszystkim ekonomicznych i prawnych. Ze względu na powszechne stosowanie tego pojęcia możemy mówić o występowaniu w tym przypadku zjawiska polisemii, gdyż jego znaczenie jest różnorodne. W języku potocznym ryzyko definiowane jest jako możliwość porażki, straty przedsięwzięcia, którego wynik jest niepewny, wątpliwy [Słownik współczesny języka polskiego, Wilga 1996]. Nieco odmiennie definiowane jest pojęcie ryzyka w naukach ekonomicznych i prawnych. W nauce ekonomii, gdzie pojęcie ryzyka występuje najczęściej w kontekście ryzyka ubezpieczeniowego, jest to możliwość (prawdopodobieństwo) wystąpienia zdarzenia objętego ubezpieczeniem i związanej z tym wypłaty odszkodowania. Pojęcie ryzyka nie jest również nowe dla nauki prawa pracy. Wprawdzie przed nowelizacją Kodeksu pracy w 1994 r. definicja tego pojęcia jak i samo pojęcie nie występowało w Kodeksie to w doktrynie prawa pracy było ono znane i stosowane. Obejmowało ono ryzyko osobowe (polega na ponoszeniu przez pracodawcę skutków niezawinionego błędu w postępowaniu pracownika, którego następstwem są szkody materialne); ryzyko gospodarcze (wiąże się z nieponoszeniem przez pracownika zakładu pracy skutków wynikających ze złej kondycji ekonomicznej zakładu); ryzyko techniczne (polega na tym, że ujemne następstwa niewykonywania pracy z przyczyn technicznych lub warunków atmosferycznych ponosi pracodawca); ryzyko socjalne (obowiązek wypłaty wynagrodzenia nawet w przypadku, gdy pracownik nie świadczy pracy na skutek znalezienia się w szczególnej sytuacji osobistej, określonej w normie prawnej). 3
W doktrynie prawa ryzyko faktyczne, którego istotą jest możliwość powstania szkody i jej rozmiar poszerzone jest o zaistnienie możliwości powstania obowiązku odszkodowawczego niezależnie od winy sprawcy. Ta ogólna definicja ryzyka prawnego w przypadku prawa pracy uzupełniana jest o wskazanie, kto ponosi to ryzyko (pracodawca, pracownik), jak również o identyfikację negatywnych zjawisk będących następstwem określonego postępowania. W przypadku ryzyka zawodowego, które występuje w Kodeksie pracy (art.226 Kp) osobą, ze względu na którą dokonuje się określonej oceny zjawiska jest pracownik, natomiast negatywne zjawiska to prawdopodobieństwo zaistnienia wypadku przy pracy lub choroby zawodowej lub parazawodowej (choroby, której przyczyną są warunki pracy nie wpisanej na listę chorób zawodowych). Dopiero wystąpienie tego negatywnego zjawiska (wypadku lub choroby) rodzi po stronie pracodawcy obowiązki wymienione w kodeksie pracy, ale też możliwość ewentualnego odszkodowania, czy odpowiedzialności karnej za zaistniałą sytuację. Dlatego też ryzyko zawodowe, wprowadzone do kodeksu pracy nowelizacją z 1991 r. jest ryzykiem faktycznym, nie zaś prawnym. Ryzyko zawodowe jest bowiem ryzykiem ponoszonym przez pracownika a nie pracodawcę. W prawie polskim zostało zdefiniowane pojęcie ryzyka zawodowego. Definicja ta jest umieszczona w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r, w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Zgodnie z tą definicją ryzyko zawodowe to prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z wykonywana pracą, powodujących straty, w szczególności wystąpienia u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy. Nie wdając się szczegółową analizę przedstawionej definicji należy stwierdzić, ze z wielu przyczyn można ją uznać za niewłaściwą z punktu 4
widzenia prawa, ale też konieczności harmonizacji naszego prawa z prawem Unii Europejskiej. Z treści definicji a szczególnie użycia w niej sformułowania straty, w szczególności.. wywnioskować należy, że zdrowie i życie pracownika nie będą jedynymi stratami jakie są ponoszone w związku z ryzykiem zawodowym. W tak sformułowanej definicji ryzyka zawodowego może mieścić się również strata pracodawcy w postaci szkody materialnej wynikającej z istniejących w zakładzie zagrożeń, czy też związana z zaistnieniem wypadku czy zachorowaniem na chorobę zawodową. Takie rozumienie ryzyka zawodowego nie jest prawidłowe, gdyż w jednej definicji występują dwa odrębne ryzyka. Jedno ryzyko pracodawcy powstania szkód materialnych (strata) drugie ryzyko pracownika wystąpienia wypadku przy pracy lub choroby będących skutkiem zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy. Również użyte w definicji określenie straty nie jest prawidłowe, gdyż dotyczy ona przede wszystkim dóbr materialnych i jest pojęciem ekonomicznym. Tymczasem w przypadku ryzyka, które ponosi pracownik powstała w wyniku wypadku lub choroby szkoda nie musi i nie odnosi się tylko do kwestii materialnych (uszczerbek na zdrowiu, cierpienia fizyczne, straty moralne ). Takie sformułowanie definicji jest również szersze niż przyjęte w dyrektywach UE, gdzie ryzyko zawodowe odnosi się jedynie do pracownika i dotyczy prawdopodobieństwa wystąpienia wypadku lub zachorowania na chorobę związaną z warunkami w jakich świadczona jest praca. Należałoby więc jak najszybciej przystąpić do zmiany tej definicji, co nie jest sprawą prostą z uwagi na fakt, że taka sama definicja przyjęta została w ustawie o medycynie pracy. Przepisy cytowanego rozporządzenia regulują również obowiązki pracodawcy związane z oceną ryzyka zawodowego. Początkowo obowiązki te związane były z podejmowaniem środków prewencyjnych organizacyjnych, technicznych a w ostateczności stosowaniem środków ochrony indywidualnej. Zastrzeżenia Komisji Europejskiej badającej prawidłowość transpozycji dyrektywy ramowej do prawa polskiego 5
spowodowały, że nastąpiły zmiany w tych przepisach i w ostateczności zmianą wprowadzoną w 2008 roku nadano nowe brzmienie tych przepisów będące dokładnym przeniesieniem treści art.6 dyrektywy ramowej 89/391/EWG. Obowiązki pracodawcy zostały więc, tak jak w dyrektywie skierowane na działania prewencyjne polegające na dokonaniu oceny ryzyka zawodowego i podjęcie odpowiednich środków organizacyjnych, stosowanie koniecznych środków profilaktycznych oraz informowanie i szkolenie. Realizacja tych obowiązków powinna być dokonywana poprzez: zapobieganie zagrożeniom przeprowadzanie oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone, likwidowanie zagrożeń u źródeł ich powstawania, dostosowanie warunków i procesów pracy do możliwości pracownika, w szczególności przez odpowiednie projektowanie i organizowanie stanowisk pracy, dobór maszyn i innych urządzeń technicznych oraz narzędzi pracy, a także metod produkcji i pracy z uwzględnieniem zmniejszania uciążliwości pracy, zwłaszcza monotonnej i pracy w ustalonym z góry tempie, oraz ograniczenie negatywnego wpływu takiej pracy na zdrowie pracowników, stosowanie rozwiązań technicznych, zastępowanie niebezpiecznych procesów technologicznych, urządzeń, substancji i innych materiałów bezpiecznymi lub mniej niebezpiecznymi, nadawanie priorytetu środkom ochrony zbiorowej przed środkami ochrony indywidualnej instruowanie pracowników w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy (art.226 Kp) pracodawca ma obowiązek oceny ryzyka zawodowego, podjęcia niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszające ryzyko oraz informowania pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywana pracą, oraz zasad ochrony przed zagrożeniami. Zasady, jakimi pracodawca powinien 6
kierować się przy ocenie ryzyka zawodowego określone zostały w cytowanym rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z tymi przepisami pracodawca ocenia ryzyko zawodowe przy wykonywanych pracach, w szczególności przy doborze wyposażenia stanowisk i miejsc pracy, stosowanych substancji i preparatów chemicznych, biologicznych, rakotwórczych lub mutagennych oraz zmianie organizacji pracy. Oceny ryzyka zawodowego dokonuje się przy uwzględnieniu wszystkich czynników środowiska pracy występujących przy wykonywanych pracach oraz sposobów wykonywania prac. Podobnie więc jak w dyrektywie ramowej, w przepisach polskich ustawodawca ustalił niejako dwie fazy postępowania pracodawcy. Pierwsza z nich to faza definiująca jaką jest rozpoznanie zagrożeń i ocena ryzyka jakie niosą dla pracownika, jego zdrowia i życia. Nie jest ona jednorazowa skoro ustawodawca określił, że ma być przeprowadzana przy każdych zmianach organizacyjno - technicznych i podejmowanych działaniach profilaktycznych. Drugą fazą jest podjecie działań prewencyjnych w oparciu o wyniki fazy definiującej. Wszelkie działania w tym zakresie muszą być zintegrowane z działalnością całego zakładu, na wszystkich szczeblach struktury organizacyjnej zakładu pracy. Również istotne jest zastrzeżenie zawarte w przepisach, że podjęte działania prewencyjne muszą każdorazowo zapewnić zwiększenie poziomu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników. Reasumując pracodawca organizując proces pracy i podejmując decyzje co do jego przebiegu pracodawca musi: 1. dokonać oceny ryzyka zawodowego związanego z wykonywaniem określonej pracy;2. uwzględnić jej powiązanie z działalnością przedsiębiorstwa na wszystkich szczeblach zarządzania;3. uwzględnić możliwości pracownika;4. zapewnić zwiększony poziom bezpieczeństwa. Ocena taka musi być powtarzana za każdym razem, gdy zmieni się jakikolwiek element uwzględniany przy podejmowaniu decyzji. Dotyczy to nie tylko doboru wyposażenia, substancji chemicznych czy też wyposażenia stanowisk pracy, ale też 7
przypadków zmiany struktury organizacyjnej zakładu pracy czy też zmiany możliwości realizacji powierzonych prac przez pracownika chociażby przez ograniczenie jego sprawności, czy zajście kobiety w ciążę. Należy stwierdzić, ze po dokonaniu licznych zmian w obowiązujących przepisach a szczególnie nowelizacji rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp przeprowadzonej w 2008 roku Polska może wykazać się pełną zgodnością naszego prawodawstwa z prawodawstwem Unii Europejskiej w zakresie oceny ryzyka zawodowego. Dyrektywa ramowa w swoim art.16.1 przewiduje wydanie dyrektyw szczegółowych dotyczących miejsc pracy, środków ochrony indywidualnej, minimalnych wymagań dla maszyn i urządzeń jak też bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w pracy w narażeniu na określone czynniki (chemiczne, biologiczne, hałas, drgania, pola elektromagnetyczne, promieniowanie optyczne). Należy stwierdzić, że dyrektywy szczegółowe przede wszystkim te dotyczące narażenia na poszczególne czynniki zawierają doprecyzowanie zasad, jakie należy stosować zarówno w fazie definiującej jak też podejmowania działań prewencyjnych. Jednakże jest to jedynie konkretyzowanie wymagań ogólnych zawartych w dyrektywie ramowej z uwzględnieniem specyfiki danego czynnika. Ustalenie tych specyficznych wymagań nie ogranicza jednak w żadnym przypadku obowiązku stosowania ogólnych zasad wyrażonych w dyrektywie ramowej. Ocena ryzyka zawodowego w straży pożarnej Na zakończenie pragnę wspomnieć jak te wymagania przepisów zawarte w Kodeksie pracy i przepisach wykonawczych mają się do realizacji obowiązków straży pożarnej. Należy podkreślić, że straż pożarna jest specyficzną jednostką, do której nie da się wprost zastosować przepisów dotyczących oceny ryzyka zawodowego i podejmowania przez pracodawcę działań prewencyjnych. Jest to służba, która działa na podstawie odrębnych przepisów niż Kodeks pracy. Jej działanie reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) a funkcjonariusze w niej zatrudnieni wykonują swoje 8
obowiązki w ramach zatrudnienia niepracowniczego. Na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie używa się pojęcia oceny ryzyka zawodowego, ale w przepisach dotyczących bezpieczeństwa i higieny służby przy realizacji ćwiczeń, szkoleń czy przy akcjach ratowniczych wyraźnie wydzielona jest faza definiująca, w tym ocena ryzyka przedsięwzięć i określone zostały działania prewencyjne. Natomiast w zakresie ogólnych zasad prewencji i oceny ryzyka zawodowego należy stosować odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki służby w straży pożarnej przepisy Kodeksu pracy i aktów wykonawczych. Podstawą do ich stosowania jest art. 29 ust.3 cytowanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym w sprawach związanych z bezpieczeństwem i higieną służby, w zakresie nieuregulowanym ustawą i rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Działu Dziesiątego Kodeksu pracy. Z uwagi na specyfikę służby, a przede wszystkich zakres jej działań, który niesie ze sobą znacznie zwiększone ryzyko dla zdrowia i życia strażaków szczególnie w trakcie udziału w akcjach, jak również z uwagi na występujące zupełnie inne czynniki ryzyka, koniecznym jest zmodyfikowanie działań mających na celu ocenę ryzyka. Jednakże definicja ryzyka zawodowego jak też obowiązki wynikające z fazy definiującej i fazy działań prewencyjnych będą zbliżone. Oznacza to, że również w przypadku realizacji służby strażaków należy zidentyfikować i rozpoznać wszystkie czynniki ryzyka oraz ustalić takie sposoby realizacji zadań jak też wyposażyć w taki sprzęt i środki ochrony indywidualnej, aby prawdopodobieństwo poniesienia szkody w postaci utraty życia i zdrowia przez strażaka było minimalne. Zastosowanie przepisów prawa bhp do oceny ryzyka zawodowego strażaków jest również wypełnieniem wymagań w tym zakresie zawartych w dyrektywie ramowej. 9