CZĘŚĆ 1. Część ogólna

CZĘŚĆ 1. Część ogólna

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST Piotr Walczak 1.1. Zagadnienia ogólne W ramach wydatków ustalanych w planie budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) szczególną rolę odgrywają wydatki dotacyjne z uwagi na ich specyfikę wyrażoną w definicji legalnej sformułowanej w art. 126 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) dalej: FinPublU. Stosownie do powołanego przepisu dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacja zatem to świadczenie pieniężne, które: podlega szczególnym zasadom rozliczania, ujęte jest w budżecie państwa, budżecie JST albo planie finansowym państwowego funduszu celowego, budżetów JST, państwowych funduszy celowych, przeznaczone jest na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, określonych w FinPublU, odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych. Warunkiem ujęcia dotacji w planie wydatków budżetu JST jest istnienie podstawy prawnej pozwalającej na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych w takiej formule, przy czym podstawę tę znaleźć można w przepisach FinPublU, przepisach innych ustaw, jak również w umowach międzynarodowych. Zakres ustawowych regulacji stanowiących oparcie dla planowania wydatków dotacyjnych jest bardzo zróżnicowany. W części przypadków unormowania te uzupełniane są aktami prawa miejscowego, które określają zasady, tryb udzielania dotacji, jak również sposób jej rozliczenia i czasem sposób kontroli wykorzystania przekazanych beneficjentowi środków. Przykładowo, zgodnie z art. 164 ust. 5c ustawy z 18.7.2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) dalej: WodPrU, organ stanowiący JST w drodze uchwały określa zasady udzielania dotacji celowej na rzecz spółek wodnych z przeznaczeniem na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, jak też tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczenia. 3

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST Podejmowane przez organy stanowiące uchwały zawierające normy prawa miejscowego uzupełniają w granicach ustawowej delegacji źródło regulacji dotyczących dotacji. Podkreślić należy, że delegacje te powinny zostać wypełnione, nawet w przypadku gdy w danym czasie JST nie udziela i nie planuje udzielać określonych rodzajów dotacji. 1.2. Dotacja a sposób realizacji zadań publicznych Udzielenie dotacji z budżetu JST ma związek z określonym sposobem realizacji zadań publicznych i jest wyrazem podjętych przez organy JST decyzji przesądzających o formułach wykonywania tych zadań. Przykładowo organizacja imprez kulturalnych, pielęgnujących tradycję i dziedzictwo kulturowe, może być w szczególności przedmiotem działalności samorządowej instytucji kultury, może też być przedmiotem zlecenia zadania na rzecz organizacji pozarządowej, co łączy się z udzieleniem dotacji na sfinansowanie danych przedsięwzięć. Reguła, w ramach której JST samodzielnie decyduje o sposobie realizacji zadań publicznych, a w konsekwencji o formach ich finansowania, doznaje istotnych wyjątków. W niektórych sytuacjach ustawodawca nakłada bowiem na JST obowiązek finansowania określonej działalności poprzez wydatki dotacyjne, co najwyraźniej widać w przypadku dotacji dla samorządowych instytucji kultury oraz dotacji dla szkół i przedszkoli publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż JST oraz szkół i przedszkoli niepublicznych. Ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 406) dalej: OrgDziałKultU, przewiduje, że JST organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, a środki dla instytucji kultury niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona JST ma obowiązek przekazać w formie dotacji. Ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej: SysOśwU, nakłada na JST prawną powinność dotowania szkół i przedszkoli, wyznaczając także co do zasady minimalny poziom przekazywanych środków tytułem dotacji. Zasadą jest jednak autonomia JST w zakresie podjęcia decyzji, czy i w jakim zakresie wykonywanie zadań publicznych związane będzie z udzielaniem dotacji na rzecz beneficjentów wyłanianych w określonym trybie. Dotyczy to w szczególności zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, kultury fizycznej (w tym sportu), ochrony przeciwpożarowej, opieki nad zabytkami, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, bezpieczeństwa publicznego, gospodarki wodami i ochrony wód, gospodarki komunalnej w zakresie realizowanym przez samorządowy zakład budżetowy. Przyjęte przez JST priorytety wykonywania zadań publicznych decydują również o wysokości środków dotacyjnych ujętych w budżecie, co obejmuje także przypadki, w których udzielenie dotacji jest obowiązkiem jednostki samorządowej (np. w przypadku dotowanych jednostek oświaty przepisy SysOśwU określają minimalny poziom przekazywanej dotacji). W tym kontekście dotacja pojawia się jako instrument wykorzystywany do realizacji przyjętej przez JST strategii wykonywania obciążających ją zadań, np. poprzez aktywizację podmiotów z sektora non profit; zwiększenie ochrony zdrowotnej mieszkańców poprzez uchwalenie programów zdrowotnych, których realizacja finansowana jest środkami dotacyjnymi; przekazanie dodatkowych środków na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych Policji (w tym zwiększenie liczby etatów w rewirach dzielnicowych i posterunkach 4

1.3. Ujęcie wydatków dotacyjnych w uchwale budżetowej Policji na terenie powiatu lub gminy) lub Państwowej Straży Pożarnej czy też zwiększenie poziomu dofinansowania ponad ustawowe minimum dla niepublicznych przedszkoli i innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego. Wysokość dotacji, jak również sam fakt jej przekazania, ma znaczenie w przypadku polityki realizowanej przez JST w odniesieniu do określonych samorządowych jednostek organizacyjnych (instytucje kultury, kluby integracji społecznej, zakłady budżetowe). Zmniejszenie kwoty dotacji podmiotowej dla instytucji kultury może stanowić próbę wpłynięcia na podjęcie przez tę instytucję działań restrukturyzujących zatrudnienie, jak również ograniczających koszty wykonywania zadań publicznych przez ten podmiot. 1.3. Ujęcie wydatków dotacyjnych w uchwale budżetowej Dokumentem, który wyraża podejmowane przez JST w omawianym obszarze decyzje, jest uchwała budżetowa. Uchwalając budżet, organ stanowiący JST rozstrzyga sygnalizowane powyżej kwestie, decydując o zakresie wykorzystania dotacji w związku z realizacją wynikających z przepisów zadań. Obok ogólnych cech wymienionych w art. 126 FinPublU, różnice w konstrukcji poszczególnych dotacji pozwalają wyodrębnić, w ramach dotacji wydatkowanych z budżetu JST, dotacje: podmiotowe, przedmiotowe, celowe. Ze względu na beneficjenta środków przekazywanych z budżetu JST można wyodrębnić z kolei: dotacje dla jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych, dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych. Wreszcie dotacje można zróżnicować, mając na względzie obowiązek lub możliwość ujęcia tej kategorii wydatków w planie wydatków budżetu JST. Podmiotowe (ze względu na beneficjenta) oraz przedmiotowe (ze względu na rodzaj) wyodrębnienie dotacji znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 214 pkt 1 i art. 215 ust. 1 2 FinPublU. Powołane unormowania rozstrzygają, że jeden z normatywnych załączników do uchwały budżetowej JST stanowi zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu, które należy sporządzić w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza tego sektora. W zestawieniu wyodrębnia się ponadto dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań JST. Ustawodawca wymaga także, by wydatki dotacyjne zostały wyspecyfikowane w planie wydatków bieżących budżetu JST. Stosownie do art. 236 ust. 3 pkt 2 FinPublU, w ww. planie wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności dotacje na zadania bieżące. Wymogu wyodrębnienia dotacji przepisy FinPublU nie formułują natomiast w odniesieniu do planu wydatków majątkowych. Planowana dotacja dla przedszkola niepublicznego ujęta zatem zostanie w odpowiednim dziale (801) i rozdziale (80104) klasyfikacji budżetowej w planie wydatków bieżących budżetu JST, a dodatkowo kwota dotacji zostanie uwzględniona w zestawieniu, 5

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST o którym mowa w art. 214 pkt 1 FinPublU, jako dotacja podmiotowa dla jednostek spoza sektora finansów publicznych (z możliwością identyfikacji beneficjenta) 1. O większej szczegółowości planu wydatków budżetu może zdecydować organ stanowiący JST, na podstawie uprawnień wynikających z art. 236 ust. 5 FinPublU. Większa szczegółowość planu wydatków oznacza np. konieczność pokazania w tym planie dotacji o charakterze majątkowym. W sytuacji gdy JST ma obowiązek finansowania określonych zadań poprzez przekazanie dotacji (np. dotacje dla gimnazjów niepublicznych, przedszkoli niepublicznych, dla przedszkoli i szkół publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż JST, dla samorządowych instytucji kultury) w uchwale budżetowej (w planie i w załączniku obejmującym zestawienie dotacji) można wskazać imiennie beneficjentów omawianych środków. Identyfikacja beneficjenta możliwa jest również w sytuacji, gdy dotacja planowana jest w budżecie w konsekwencji obowiązywania umowy wieloletniej kreującej zobowiązanie JST do udzielenia dotacji. Zasadniczo jednak udzielenie i przekazanie dotacji z budżetu JST następuje w rezultacie przeprowadzenia określonej procedury wynikającej bądź z przepisów ustawowych (np. dotacje udzielane na zadania ujęte w art. 4 ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm. dalej: PożytPublU), bądź z aktów prawa miejscowego (np. dotacje udzielane na zadania z zakresu ochrony środowiska 2 ; sportu 3 ; ochrony wód 4 ; ochrony zabytków 5 ). Dlatego też niedopuszczalne jest wskazywanie beneficjentów dotacji na etapie planowania wydatków budżetowych czy też w momencie ich uchwalania, w sytuacji braku podjęcia (zakończenia) postępowania poprzedzającego ustalenie, kto otrzyma dotacje na realizację określonych zadań publicznych (np. otwartego konkursu ofert na podstawie przepisów PożytPublU). 1 Dotacja ujęta zostanie również w planie finansowym urzędu JST. Zgodnie z art. 249 ust. 4 FinPublU, w planie urzędu JST ujmuje się także: 1) dotacje dla samorządowych zakładów budżetowych; 2) dotacje i środki przekazywane na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego i związków jednostek samorządu terytorialnego; 3) pozostałe dotacje; 4) wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych ustawach; 5) płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych. 2 Zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. dalej: OchrŚrodU). 3 Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 25.6.2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857 ze zm.) dalej: SportU, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego dotyczącego rozwoju sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. 4 Zgodnie z art. 164 ust. 5c WodPrU organ stanowiący JST w drodze uchwały określa zasady udzielania dotacji celowej na rzecz spółek wodnych z przeznaczeniem na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczenia. 5 Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dalej: OchrZabU, w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. 6

1.4. Uwarunkowania w zakresie planowania wydatków budżetowych z tytułu dotacji 1.4. Uwarunkowania w zakresie planowania wydatków budżetowych z tytułu dotacji Kompetencja do uchwalenia budżetu należy do organu stanowiącego JST, który może zmienić propozycje zawarte przez zarząd jednostki samorządowej w przedłożonym do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy projekcie budżetu, z zachowaniem ustawowo określonych ograniczeń. W przypadku dotacji organ stanowiący nie może zaniechać uchwalenia wydatków dotacyjnych w sytuacji istnienia obowiązku finansowania określonych zadań poprzez udzielenie dotacji (np. samorządowe instytucje kultury), a w przypadku ustawowych regulacji dotyczących wysokości dotacji (np. przedszkola niepubliczne) nie może ująć w budżecie kwot w wysokości niższej niż wynikająca z normatywnie określonych zasad obliczania dotacji. W pozostałym zakresie organ stanowiący JST, uchwalając budżet, może wbrew propozycjom zarządu JST zrezygnować z kreowania wydatków dotacyjnych lub przeciwnie ująć takie wydatki w planie wydatków budżetu. Przykładowo, ograniczając wysokość dotacji podmiotowej dla samorządowej instytucji kultury, rada gminy zwiększy planowaną wysokość dotacji celowych na realizację zadań bieżących w zakresie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przez wsparcie inicjatyw organizacji pozarządowych (rozdział 92195). W ten sposób organ stanowiący rozstrzygnie o innym niż dotychczas rozkładzie aktywności związanej z realizacją wymienionych zadań, zakładając zintensyfikowanie (m.in. dzięki wsparciu finansowemu ze środków publicznych) działalności podmiotów niepublicznych. Brak zaplanowania wydatków z tytułu dotacji dla samorządowych instytucji kultury, jak również dla innych podmiotów mających prawo do otrzymania z budżetu środków dotacyjnych z mocy ustawy lub zawartej umowy (np. przedszkola niepubliczne, które poinformowały JST o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy; organizacja pozarządowa, z którą zawarto umowę wieloletnią dotyczącą realizacji przedsięwzięcia ujętego w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej), skutkować będzie wszczęciem postępowania nadzorczego w odniesieniu do uchwały budżetowej przez regionalną izbę obrachunkową (dalej: RIO). Jak podniesiono, zobowiązanie organu stanowiącego JST do ujęcia w planie wydatków budżetu wydatków z tytułu dotacji ma swoje źródło w przepisach ustawowych, jak również w postanowieniach zawartych umów. Przykładowo, zgodnie z art. 16 ust. 3 PożytPublU, umowy zlecające zadania publiczne na rzecz organizacji pozarządowych i podmiotów z nimi zrównanych (art. 3 ust. 3 PożytPublU) mogą być zawierane na okres kilku lat (nie dłużej niż 5 lat). Zobowiązanie do udzielania dotacji w okresie kilkuletnim wynika także często z porozumienia zawartego między JST w sprawie powierzenia zadań publicznych, np. porozumienia między powiatem a gminą w sprawie powierzenia zarządu powiatowymi drogami publicznymi (art. 19 ust. 4 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) 6. Powierzenie zadania publicznego innej JST związane jest z koniecznością przekazania dotacji celowej w wysokości niezbędnej do realizacji tego zadania. 6 Umowy (porozumienia) w sprawie powierzenia wykonywania zadań publicznych mają status umów publicznoprawnych, zawierają normy prawa miejscowego, podlegając publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 6 lit. a) ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). 7

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST Sumując, w procedurze uchwalenia budżetu należy zidentyfikować te sytuacje, w których przepisy lub zapisy zawartych kontraktów (umów) zobowiązują do finansowania określonej działalności w formie dotacji, jak również rozstrzygnąć, w których przypadkach wybrany sposób realizacji zadania publicznego generuje obowiązek ujęcia w planie wydatków budżetu dotacji na zadania bieżące lub majątkowe. Decyzje w tym drugim zakresie podejmuje organ stanowiący JST, przyjmując uchwałę budżetową. Na terenie gminy funkcjonuje przedszkole niepubliczne, które złożyło do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy informację o planowanej liczbie uczniów (np. do 30 września 2013 r.). Gmina zawarła w 2013 r. umowę z organizacją pozarządową na okres 3 lat, której przedmiotem jest realizacja przedsięwzięcia z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Gmina powierzyła także na mocy stosownego porozumienia wykonywanie zadań publicznych z zakresu oświaty sąsiedniej gminie (zapewnienie dowozu dzieci do szkoły). Niezależnie od powyższego gmina ma zamiar zlecić realizację zadań z zakresu kultury fizycznej, pomocy społecznej i ochrony zabytków, w trybie otwartego konkursu ofert, na podstawie przepisów PożytPublU. Gmina uchwaliła także program zdrowotny i ochrony zdrowia, którego realizacja finansowana będzie dotacją celową udzielaną na rzecz podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Gmina jest organem założycielskim dwóch instytucji kultury, a niektóre zadania z zakresu gospodarki komunalnej wykonuje samorządowy zakład budżetowy. W zaprezentowanym stanie faktycznym gmina zobowiązana jest ująć w planie wydatków dotację podmiotową dla niepublicznego przedszkola; dotacje podmiotowe dla samorządowych instytucji kultury; dotację celową dla organizacji pozarządowej; dotację celową dla gminy sąsiedniej. Uchwalając budżet, rada gminy rozstrzygnie, czy i w jakim zakresie zleci zadania z zakresu kultury fizycznej, pomocy społecznej, ochrony zabytków i ochrony zdrowia oraz czy udzieli dotacji przedmiotowej na rzecz zakładu budżetowego, a widocznym efektem podjętej decyzji będzie zaplanowanie lub nie wydatków dotacyjnych. Umowa z organizacją pozarządową i porozumienie z sąsiednią gminą znajdą się ponadto w wykazie przedsięwzięć załączonym do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Status przedsięwzięcia może uzyskać także inicjatywa objęta programem zdrowotnym i ochrony zdrowia, jeżeli jego realizacja zakłada zawieranie umów wieloletnich. Zgodnie z art. 239 FinPublU uchwałę budżetową organ stanowiący JST podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Jeżeli kompetencja do uchwalenia budżetu nie zostanie wykonana do 31 grudnia, podstawą prowadzenia gospodarki finansowej, nie dłużej jednak niż do 31 stycznia roku budżetowego, jest projekt uchwały budżetowej przedłożony przez zarząd JST organowi stanowiącemu w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W przypadku zawarcia przez zarząd JST, w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do czasu podjęcia uchwały budżetowej, umów zawierających zobowiązanie do udzielenia z budżetu dotacji, uchwalając budżet, organ stanowiący JST związany jest zaciągniętymi zobowiązaniami. Nie może zatem zaniechać ujęcia w planie budżetu wydatków z tytułu dotacji w kwocie określonej przedmiotowym zobowiązaniem. Odmienne zachowanie organu stanowiącego skutkować będzie wszczęciem postępowania nadzorczego przez RIO. 8

1.5. Zmiany w planie wydatków budżetu w zakresie dotacji 1.5. Zmiany w planie wydatków budżetu w zakresie dotacji Uchwalenie zmian w uchwale budżetowej jest kompetencją organu stanowiącego (JST), jednakże nie wyłączną, uprawnieniami w tym zakresie dysponuje bowiem także organ wykonawczy JST, przy czym źródłem tych uprawnień jest norma ustawowa. Ponadto z woli organu stanowiącego zakres omawianych kompetencji może zostać poszerzony. Zawsze w sytuacji, w której przepisy FinPublU przyznają organowi wykonawczemu prawo dokonania zmian w budżecie, może on skorzystać z inicjatywy uchwałodawczej, przedkładając stosowny projekt w sprawie zmian uchwały budżetowej organowi stanowiącemu. Z mocy art. 257 pkt 3 FinPublU, w toku wykonywania budżetu zarząd JST może dokonywać zmian w planie budżetu jednostki samorządowej, które polegają na zmianach planu wydatków w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, jeśli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Aktualne staje się pytanie, czy kompetencje zarządu JST do dokonywania zmian w planie wydatków obejmują także wydatki z tytułu dotacji (np. czy wójt gminy może zarządzeniem dokonać zmian w planie wydatków na dotację dla niepublicznego przedszkola, np. poprzez przeniesienie wydatków z 4210 z przeznaczeniem na zwiększenie wydatków w ramach dotacji oczywiście w ramach danego działu lub odwrotnie: zdjąć kwotę z paragrafu dotacji dla niepublicznego przedszkola i zwiększyć wydatki na materiały w ramach danego działu). Wskazana w powyższym przykładzie (pytaniu) zmiana mieści się w zakresie kompetencji organu wykonawczego do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu wyznaczonych przez ww. unormowanie. Dotacje są określoną kategorią wydatków, ujmowaną w planie dochodów i wydatków budżetu, przyjąć należy zatem, że uwzględniając przewidziane przez ustawodawcę ograniczenia, organ wykonawczy jednostki samorządowej może dokonać przeniesień kwot wydatków, także w zakresie ujętych w planie dotacji. Istniejące w tym zakresie ograniczenia wynikają z art. 257 FinPublU (przeniesienia kwot wydatków bieżących w ramach działu, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy), jak również z innych przepisów, które wyznaczają organ stanowiący JST, jako wyłącznie właściwy do ustalenia w odpowiednim trybie kwoty udzielanej dotacji (np. dotacja celowa z tytułu pomocy finansowej na rzecz innej JST, dotacja celowa na ochronę zabytków, dotacja podmiotowa na rzecz instytucji kultury). W przypadku dotacji na rzecz szkół i przedszkoli niepublicznych wysokość dotacji określają przepisy ustawy o systemie oświaty i akty prawa miejscowego. Organ stanowiący JST nie dysponuje w omawianym zakresie kompetencją do podejmowania decyzji w sprawie przyznania dotacji i ustalenia kwoty tej dotacji, a stosowna kwota dotacji planowana jest w budżecie na podstawie ww. unormowań określających wysokość dotacji przysługującej jednostkom oświatowym, w tym przedszkolom niepublicznym. W kontekście kompetencji przysługujących zarządowi JST do dokonywania zmian w zakresie planu wydatków bieżących budżetu, w tym w odniesieniu do ujętych tam kwot dotacji, podnoszona jest wątpliwość związana z treścią art. 214 FinPublU. Przepis ten określa jak już wskazano tzw. normatywne załączniki do uchwały budżetowej. Jeden z wymaganych przez ustawodawcę załączników obejmuje zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST. O ile ustawodawca upoważnił organ wykonawczy JST 9

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST do zmian w planie wydatków bieżących, o tyle już nie przewidział takiego upoważnienia w przypadku omawianego załącznika. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy wskazać, że zestawienie ujęte w załączniku ma charakter wtórny w relacji do planu wydatków (jest to zestawienie planowanych kwot dotacji, a nie plan dotacji). Jego treść determinowana jest decyzjami organów JST podejmowanymi w ramach przysługujących im uprawnień w sprawie uchwalenia budżetu, a następnie jego zmian. Nie można zatem z istnienia tego dokumentu wyprowadzić ograniczeń dotyczących kompetencji zarządu JST do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu innych niż wyraźnie przewidziane przez ustawodawcę. Dodać należy, że ustawowo określone kompetencje zarządu JST do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu mogą być rozszerzone przez organ stanowiący. Na mocy art. 258 ust. 1 FinPublU, organ stanowiący może upoważnić zarząd JST m.in. do dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257 FinPublU, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami (czyli organ stanowiący może w szczególności upoważnić zarząd JST do zmian w zakresie ujętych w planie wydatków na wynagrodzenia, jak również wydatków majątkowych w tym dotacji). Istotne znaczenie z punktu widzenia regulacji zawartych w przepisach FinPublU ma właściwe zaklasyfikowanie planowanych w budżecie dotacji, czyli ich podział na dotacje podmiotowe, przedmiotowe i celowe, gdyż w zależności od ich charakteru, przeznaczenia inna jest podstawa przyznania, tryb udzielenia oraz zakres rozliczenia dotacji, a tym samym kontrola jej wykorzystania. Wskazaną klasyfikację JST musi zastosować w załączniku do uchwały budżetowej zawierającym zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST (art. 214 pkt 1 FinPublU). 1.6. Rodzaje dotacji planowanych w budżecie y Dotacje podmiotowe Dotacje podmiotowe to wydatki budżetu przeznaczone na dofinansowanie bieżącej działalności podmiotów wskazanych w odrębnych ustawach (art. 218 FinPublU). Zasadnicze kryterium udzielenia dotacji stanowi w tym przypadku umocowanie ustawowe danego podmiotu do otrzymania środków publicznych w tej formie. Uprawnienie do otrzymania dotacji podmiotowych wynika zatem z faktu prowadzenia działalności wskazanej przez przepisy powszechnie obowiązujące, a jej przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia dodatkowych wymagań stawianych przez dotującego. Wymogi takie wynikają natomiast w niektórych przypadkach z przepisów ustawowych (np. poinformowanie w odpowiednim terminie przez niektóre jednostki oświaty o planowanej na następny rok liczbie uczniów). W zakresie dotacji prezentowanych w książce wyróżnić należy następujące kategorie podmiotów uprawnionych do otrzymywania z budżetu JST dotacji podmiotowych: centra oraz kluby integracji społecznej (art. 10 ust. 1 i art. 18 ust. 6 ustawy z 13.6.2003 r. o zatrudnieniu socjalnym t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm.) dalej: ZatrSocjU, szkoły, przedszkola i placówki publiczne prowadzone przez inne podmioty niż JST (art. 80 SysOśwU), przedszkola, szkoły i placówki niepubliczne (art. 90 SysOśwU), 10

1.6. Rodzaje dotacji planowanych w budżecie samorządowe instytucje kultury (art. 28 OrgDziałKultU). Należy podkreślić, że zasadniczo co do wymienionych podmiotów ustawy przewidują obowiązek ujęcia w planie wydatków budżetu kwot z tytułu dotacji, co zostało szczegółowo omówione w dalszych częściach książki poświęconych poszczególnym tytułom dotacyjnym. W przypadku należnych Centrom Integracji Społecznej dotacji sposób ich obliczenia wynika z ustawy 7. W sytuacji jednostek systemu oświaty uprawnionych do otrzymania dotacji z budżetu JST przepisy SysOśwU wyznaczają minimalny poziom dotacji (stawka dotacji może być ustalona na wyższym poziomie) 8. Ustawodawca nie ustalił natomiast sposobu wyznaczania wysokości dotacji należnych samorządowym instytucjom kultury oraz klubom integracji społecznej 9. y Dotacje przedmiotowe Dotacje przedmiotowe to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane wg stawek jednostkowych. Dotacje przedmiotowe mogą być udzielane samorządowym zakładom budżetowym oraz innym podmiotom, jeżeli tak stanowią odrębne przepisy (art. 219 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 FinPublU). Dotacje przedmiotowe, w odróżnieniu od podmiotowych, związane są z konkretnym rodzajem działalności podmiotu dotowanego, a ich udzielenie uzależnione jest od uprzedniego ustalenia, przez organ stanowiący JST, stawki dofinansowania, na podstawie której kalkulowana jest dotacja (art. 219 ust. 4 FinPublU). Kwoty oraz zakres dotacji określa uchwała budżetowa (art. 219 ust. 3 FinPublU). Ponieważ, co wynika z powyższej definicji, dotacja przedmiotowa służy pokryciu części kosztów określonej działalności. Rozliczenie środków dotacyjnych wymaga ich powiązania z wydatkami poniesionymi celem wytworzenia dofinansowywanych usług lub wyrobów. Kwestie związane m.in. z przekazywaniem dotacji przedmiotowych oraz ich rozliczaniem przez samorządowe zakłady budżetowe regulują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 241, poz. 1616). y Dotacje celowe Dotacje celowe to forma wydatków budżetowych stanowiących pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 220 ust. 1 FinPublU) lub przekazywanych 7 Kwotę dotacji, w przypadku gdy instytucją tworzącą jest organizacja pozarządowa, ustala się jako iloczyn kwoty określonej uchwałą rady gminy oraz liczby uczestników zajęć reintegracji zawodowej i społecznej prowadzonych w Centrum i liczby pracowników Centrum, według stanu na koniec miesiąca, i wypłaca się ją co miesiąc, przez okres działalności Centrum, w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który została przyznana dotacja. Kwota dotacji nie może przekroczyć kwoty stanowiącej równowartość kosztów działalności Centrum, pomniejszonej o przychód uzyskany z działalności, o której mowa w art. 9. Kwota dotacji, w przypadku gdy instytucja tworząca to jednostka samorządu terytorialnego, jest ustalana jako iloczyn kosztów realizacji reintegracji zawodowej i społecznej w przeliczeniu na jednego uczestnika oraz liczby uczestników zajęć reintegracji zawodowej i społecznej prowadzonych w Centrum i liczby pracowników Centrum, pomniejszonej o przychód uzyskany z działalności, o której mowa w art. 9, i określana corocznie przez organ właściwy jednostki samorządu terytorialnego art. 10 ust.4 i 5 ZatrSocjU. 8 Obowiązujące stawki dotacji organy stanowiące JST ustalają w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 SysOśwU. 9 Udzielenie dotacji na rzecz klubów integracji socjalnej nie jest obowiązkiem JST, pozostaje w sferze jej autonomicznych decyzji. 11

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST innym podmiotom z przeznaczeniem na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych związanych z działalnością danej JST. W odróżnieniu od dotacji podmiotowych oraz przedmiotowych, które służą dofinansowaniu bądź to określonego podmiotu, bądź też określonej działalności, ze środków przekazywanych w formie dotacji celowych można dofinansować lub sfinansować w całości lub części realizację zadania publicznego, scedowanego na beneficjenta środków publicznych 10. W związku z powyższym rozliczenie dotacji celowej wymaga wykazania, że zakładany cel w postaci określonego przedsięwzięcia został zrealizowany, a otrzymane środki publiczne przeznaczono na sfinansowanie związanych z nim wydatków. Dotacje celowe mogą być udzielane na rzecz bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, a nie tylko na rzecz podmiotów wyraźnie umocowanych w ustawie, jak to odbywa się w przypadku dotacji podmiotowych i przedmiotowych. Dotacje podmiotowe, podobnie jak przedmiotowe, mogą być w zasadzie udzielane po zaistnieniu przesłanek określonych przez ustawodawcę oraz po zabezpieczeniu stosownych środków w uchwale budżetowej, podstawę udzielenia dotacji celowych stanowi dodatkowo umowa (art. 220 ust. 2 oraz art. 221 ust. 2, art. 250 FinPublU). Powyższe powoduje, że część wzajemnych relacji związanych z dotacją, jak np. kwestie dotyczące określenia celu dofinansowania, kontroli realizacji dotowanego zadania czy też rozliczenia dotacji, zostają uregulowane w odrębnym dokumencie sporządzonym za zgodą obu stron. Dotacje celowe można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza, wyodrębniona podmiotowo, z uwzględnieniem statusu beneficjenta, obejmuje dotacje celowe udzielane na rzecz: jednostek samorządu terytorialnego, innych podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych (np. samorządowe instytucje kultury, samorządowe zakłady budżetowe) oraz podmiotów spoza sektora finansów publicznych. Druga kategoria ma za źródło swojego wyodrębnienia przedmiot wsparcia finansowego wynikający z przepisów materialnego prawa administracyjnego lub charakter tego wsparcia (pomoc finansowa). W zakresie prezentowanym w książce przymiot dotacji celowej mają: dotacje udzielane tytułem pomocy finansowej na rzecz innej JST (220 ust. 1 FinPublU); dotacje udzielane na rzecz organizacji pozarządowych i podmiotów z nimi zrównanych z przeznaczeniem na finansowanie lub dofinansowanie zleconych zadań (art. 5 ust. 4 PożytPublU); dotacje udzielane innej JST na podstawie porozumienia w sprawie powierzenia zadania publicznego (art. 46 ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.); dotacje udzielane ochotniczym strażom pożarnym na zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej (art. 32 ust. 3b ustawy z 24.8.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.); dotacje udzielane na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 403 ust. 4 i 5 OchrŚrodU); 10 Charakteru takiego nie ma dotacja celowa udzielana tytułem pomocy finansowej, nie jest ona związana ze zleceniem zadania publicznego. 12

1.6. Rodzaje dotacji planowanych w budżecie dotacje udzielane na rzecz spółek wodnych na zadania z zakresu gospodarowania wodami i ochrony wód (art. 164 ust. 5b i 5c PrWodU); dotacje udzielane na rzecz podmiotów prowadzących działalność leczniczą na zadania z zakresu ochrony zdrowia (art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 217); dotacje udzielane samorządowym instytucjom kultury na zadania z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 28 ust. 3 pkt 2 i 3 OrgDziałKultU); dotacje dla klubów sportowych na zadania z zakresu sportu (art. 28 ust. 1 SportU); dotacje udzielane samorządowym zakładom budżetowym (art. 15 ust. 3 pkt 2 i 3 FinPublU); dotacje udzielane na zadania z zakresu ochrony zabytków (art. 81 ust. 1 ZabytU); dotacje udzielane na rzecz TOPR, GOPR na zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego (art. 17 ust. 3 ustawy z 18.8.2011 r. o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich, Dz.U. Nr 208, poz. 1241 ze zm.); dotacje udzielane na rzecz Policji na zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego (art. 13 ust. 3, 4a i 4e ustawy z 6.4.1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.); dotacje udzielane na rzecz Państwowej Straży Pożarnej na zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej (art. 19b ust. 1 ustawy z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.); dotacje udzielane na rzecz WOPR na zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego (art. 22 ust. 4 6 ustawy z 18.8.2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, Dz.U. Nr 208, poz. 1240 ze zm.). 13

1. Dotacje jako wydatki budżetu JST 1.7. Wzory Załącznik do uchwały budżetowej Plan wydatków na 2014 rok według działów i grup 11 W tym W tym Z tego Dział Nazwa Plan ogółem Wydatki bieżące Wydatki jednostek budżetowych Wynagrodzenia i składki od nich naliczone W tym Realizacja celów statutowych Dotacje na zadania bieżące Świadczenia na rzecz osób fizycznych Obsługa długu Wydatki majątkowe Inwestycje i zakupy inwestycyjne Wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 FinPublU 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 010 Rolnictwo i leśnictwo 600 Transport i łączność 11 W oddzielnych rubrykach w sytuacji danego stanu faktycznego wyodrębnia się wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 FinPublU (wydatki majątkowe i bieżące); wydatki na wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń lub gwarancji przypadające do spłaty w danym roku budżetowym (wydatki bieżące); wydatki na zakup i objęcie akcji i udziałów, wkładów (wydatki majątkowe). 14

1.7. Wzory Załącznik do uchwały budżetowej Plan wydatków na 2014 rok według działów, rozdziałów i grup 12 W tym W tym W tym W tym Dział Rozdział Nazwa Plan ogółem Wydatki bieżące Wydatki jednostek budżetowych Wynagrodzenia i składki od nich naliczone Realizacja celów statutowych Dotacje na zadania bieżące Świadczenia na rzecz osób fizycznych Obsługa długu Wydatki majątkowe Inwestycje i zakupy inwestycyjne Wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 FinPublU 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 010 Rolnictwo i leśnictwo 01009 Spółki wodne Załącznik do uchwały budżetowej Zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu w 2014 r. Dział Rozdział Nazwa Rodzaj dotacji z budżetu Dla jednostek sektora finansów publicznych Dla jednostek spoza sektora finansów publicznych 1 2 3 4 5 6 600 Transport i łączność 60016 Drogi publiczne gminne Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych 12 W oddzielnych rubrykach w sytuacji danego stanu faktycznego wyodrębnia się wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 FinPublU (wydatki bieżące); wydatki na wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń lub gwarancji przypadające do spłaty w danym roku budżetowym (wydatki bieżące); wydatki na zakup i objęcie akcji i udziałów, wkładów (wydatki majątkowe). 15