KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WYBRANE ZAGADNIENIA

KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WYBRANE ZAGADNIENIA

KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WYBRANE ZAGADNIENIA redakcja naukowa Mateusz Chrzanowski Wojciech Orłowski Joanna Nowak Lublin 2015

PUBLIKACJA DOFINANSOWANA PRZEZ: Wydział Prawa i Administracji UMCS WYDAWCA: Studenckie Koło Naukowe Prawników UMCS PUBLIKACJA WYDANA PRZY WSPARCIU: RECENZJA WYDAWNICZA: dr hab. Sabina Grabowska, prof. nadzw. dr hab. Sławomir Patyra, prof. nadzw. REDAKCJA NAUKOWA: dr hab. Wojciech Orłowski, prof. nadzw. mgr Mateusz Chrzanowski Joanna N owak REDAKCJA I KOREKTA: mgr Bernadeta Lekacz mgr Barbara Pawlikowska SKŁAD I DRUK: Polihymnia Wydawnictwo Muzyczne ISBN: 978-83-938785-7-4

Spis treści Słowo wstępne... 9 Maria Baranowska Izabela Cąkała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako źródło zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego The Constitution of Poland as a Source of General Legal Principles of Administrative Law and Administrative Proceedings... 11 Paulina Daniluk Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji The Financial Supervision Authority in the Light of Demands Made for its Constitutionalisation... 21 Małgorzata Pietrzak Paulina Daniluk Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury w świetle ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Constitutionalisation of the Right of Access to Cultural Goods in Light of the Law Concerning the Organisation and Conducting of Cultural Activity... 31 Kamil Dobosz Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich Unii Europejskiej Competition Law in the Constitutions of EU Member States... 43 Łukasz Dzida Zakres obowiązywania zasady lex retro non agit na gruncie prawa administracyjnego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego The Scope of the Lex Retro Non Agit Principle in Administrative Law in Relation to the Constitutional Tribunal s Judicature... 55 Katarzyna Fortuna Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu w świetle zasad konstytucyjnych Legal Regulation of Landscape Protection in the Light of Constitutional Principles... 63

6 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia Jakub Kalinowski Aleksandra Koniewicz Służba cywilna w Polsce ideały a rzeczywistość The Civil Service in Poland Ideals and Reality... 73 Piotr Kapusta Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia gwarancje konstytucyjne Legal Liability for Damage in Regards to Expropriation Constitutional Guarantees... 83 Angelika Koman Piotr Kobylski Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP The Concept of the Civil Service in Light of the Polish Constitution... 93 Hubert Kostecki Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa The Bill of Free Legal Aid and Legal Information in the Light of Constitutional Principles of a Democratic Law-State... 103 Aneta Majewska Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Constitutional Principle of Two-Instance Administrative Proceedings... 111 Jakub Mrożek Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego Constitutionalization of the Polity of Administrative Justice... 125 Marta Mulawa Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe na kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego The Impact of Oversight Exercises by Regional Chambers of Audit on the Financial Condition of Local Government Units... 135 Albert Pielak Obrót detaliczny produktem leczniczym wybrane zagadnienia Retail Trade in Medicinal Products Selected Issues... 145

Spis treści Szymon Serek Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym Role of the National Labour Inspectorate with in the Polish Legal System... 157 Jacek Sobczak Wybrane problemy konstytucjonalizacji prawa administracyjnego w praktyce samorządu Selected Problems of Constitutionalising Administrative Law in the Case of Self-Government... 167 Małgorzata Szymańska Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej na lata 2014 2020 Status of Small Farms Within the Common Agricultural Policy for 2014-2020... 175 Katarzyna Śliwak Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu w postępowaniu antymonopolowym Realisation of the constitutional right to court adjudication in antimonopoly proceedings... 185 Justyna Świerczek Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym na przykładzie powiatu The Subjective Scope of the Supervision of Local Government in Poland as Observed in the Case of Counties... 195 Marzena Świstak Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego radców prawnych w świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa A few Remarks on the Legal Forms of Activity of the Professional Self-Government of Legal Advisors in the Light of Constitutional Sources of Law... 207 Wiktor Trybka Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego The Acquisition of Rights Against a Background of Jurisprudence... 223 7 Bibliografia... 233 Informacje o autorach... 247

Słowo wstępne Prezentowana monografia porusza bardzo istotne teoretyczne i praktyczne zagadnienia związane z procesem konstytucjonalizacji prawa administracyjnego. Zakres tematyczny publikacji jest bardzo szeroki, w związku z czym obejmuje liczne oraz istotne informacje. Zgromadzone prace opisują zarówno ogólne, jak i szczegółowe treści w obszarze różnych regulacji, jednocześnie stanowiąc w wybranym zakresie próbę krytycznego spojrzenia na przedstawione instytucje. W publikacji prezentowane są opracowania związane z problematyką funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz zawodowego, oddziaływania zasad naczelnych Konstytucji RP z 1997 r. na prawo administracyjne i postępowanie administracyjne, a także zagadnienia obejmujące materialne prawo administracyjne, prawo finansowe, prawo pracy czy prawo rolne. Pragniemy serdecznie podziękować wszystkim Autorom zamieszczonych tu tekstów, którzy życzliwie odnieśli się do pomysłu wydania tej monografii, oraz jej Recenzentom: dr hab. Sabinie Grabowskiej, prof. nadzw. i dr. hab. Sławomirowi Patyrze, prof. nadzw. Specjalne podziękowania kierujemy pod adresem Władz Wydziału Prawa i Administracji UMCS za wsparcie finansowe druku książki. Dziękujemy również Mateuszowi Derdakowi i Agnieszce Mindzie za istotną pomoc w procesie przygotowania publikacji. Niniejsza monografia dedykowana jest zarówno teoretykom i praktykom, a także studentom prawa oraz administracji jako materiał edukacyjny. Wyrażamy nadzieję, iż różnorodna problematyka tekstów zgromadzonych w publikacji spotka się z szerokim zainteresowaniem, stanowiąc również przyczynek do dalszych badań i dyskusji w przedmiotowym zakresie. dr hab. Wojciech Orłowski, prof. nadzw. mgr Mateusz Chrzanowski Joanna Nowak

Maria Baranowska Izabela Cąkała KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ JAKO ŹRÓDŁO ZASAD OGÓLNYCH PRAWA I POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Zasady ogólne to podstawowe, wyjęte niejako przed nawias reguły mające kluczowe znaczenie dla całego systemu prawnego. Zasady te są wspólne dla całości postępowania. Mają obowiązywać we wszystkich jego stadiach, a także stanowić wiążący wzorzec dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego 1. Zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek czy zaleceń 2. Mogą być stosowane bezpośrednio, bez odnoszenia się do konkretyzujących je przepisów szczególnych, jak i w powiązaniu z innymi przepisami k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązują różne zbiory zasad ogólnych: zasady kodeksowe oraz pozakodeksowe. Lista zasad ogólnych uregulowana została w rozdz. 2 działu I k.p.a., w art. 6 16. Jest to katalog zamknięty, co nie oznacza, że są to jedyne zasady mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W procedurze administracyjnej prowadzonej przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów k.p.a., Ordynacji podatkowej, jak też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązują także zasady ustanowione w Konstytucji RP, które są przedmiotem tego opracowania, jak też zasady wywodzone z norm prawa międzynarodowego oraz z doktryny. Z tymi zasadami albo bezpośrednio łączą się swoją treścią zasady ogólne k.p.a. i o.p., albo dopełniają je z racji przystosowania do celów i toku czynności postępowania administracyjnego 3. Jak słusznie zauważają B. Adamiak i J. Borkowski, istnieje pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana 1 G. Łuszczyna, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 85. 2 Wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Wa 2284/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/dba2f7db9f (30.04.2015). 3 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2014, s. 32 i n.

12 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia zarówno regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak i działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu administracyjnym. Niniejsze opracowanie ma na celu wykazanie, iż Konstytucja RP stanowi źródło zasad prawa i postępowania administracyjnego, wskazanie i charakterystykę katalogu tych reguł oraz przedstawienie ich relewantności dla procedury administracyjnej. Do zasad o charakterze naczelnym wywodzonych z przepisów Konstytucji RP zaliczane są zasady: demokratycznego państwa prawnego traktowana jako źródło kolejnych zasad, tj. prawa do procesu, prawa do sądu i zasada poszanowania praw nabytych, praworządności, proporcjonalności, równości wobec prawa. Następnie należy wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym charakterze: prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu, prawo do ochrony dóbr osobistych, prawo do wnoszenia petycji, skarg i wniosków, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego 4. Zasada demokratycznego państwa prawnego unormowana jest w art. 2 Konstytucji RP 5, który stanowi, iż Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyprowadza z tej zasady kolejne reguły mające istotne znaczenie dla relacji istniejącej między jednostką a organami administracji publicznej. Są to: prawo do procesu, prawo do sądu i zasada poszanowania praw nabytych 6. Prawo do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony jej interesu prawnego w toku uregulowanej procedury administracyjnej. Zasada ta powinna mieć realny wpływ przy wykładni art. 1 pkt 1 k.p.a., który brzmi: Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepis ten przewiduje przyjęcie zasady załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej, gdy inna forma nie 4 Ibidem, s. 32 33. 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 6 G. Łuszczyna, C. Martysz, A. Matan, op.cit., s. 86.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej... jest zastrzeżona przepisem szczególnym. W wyroku z 18 listopada 1993 r. Sąd Najwyższy przyjął: Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawo obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami 7. Kolejną zasadą wywiedzioną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji jest prawo do sądu, które realizowane jest przez niezależną i niezawisłą kontrolę funkcjonowania administracji publicznej przez sądy. Inną zasadą szczegółową wyodrębnioną przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada poszanowania praw nabytych. Ma ona istotne znaczenie dla trybów nadzwyczajnych postępowania stosowana jest głównie przy weryfikacji decyzji administracyjnych oraz przepisów prawa materialnego dopuszczających cofnięcie uprawnień 8. Następną regułą zawartą w Konstytucji RP, a istotną dla prawa i postępowania administracyjnego, jest norma zawarta w art. 7, który stanowi, że: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Postulat ten oznacza, iż organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może się zawsze domagać podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność 9. Granice praw wyznacza rozdz. III Konstytucji RP. Dla realizacji tej zasady istotną wagę ma wprowadzenie w ustawie zasadniczej zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązujących, tj. konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. 13 7 Wyrok SN z 18 listopada1993 r., sygn. III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181. 8 B. Adamiak, B. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 41. 9 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 21.

14 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia Zasada proporcjonalności ustanowiona została w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wyodrębnia się tutaj: nakaz przydatności, nakaz konieczność oraz nakaz utrzymywania właściwych relacji między celem działania a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków 10. Istota tej zasady polega na wyborze takiego środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy, oraz na zachowaniu względnej równowagi między dolegliwością a założonym celem. Kolejnym postulatem relewantnym dla postępowania administracyjnego, który można wywieść z Konstytucji RP, jest zasada równości wobec prawa. Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji RP normuje, że: Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przepis ten nakłada obowiązek jednakowego taktowania wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji bez tworzenia przywilejów czy dyskryminacji. Stanowi o tym wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 1990 r.: Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli 11. Zasada prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu zawarta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Według stanowiska głoszonego przez przeważającą część przedstawicieli polskiej nauki prawa prawo do sądu rozumiane jest szeroko. Samo pojęcie sprawy, do której rozpatrzenia każdy ma prawo, ma zakres znaczeniowy szerszy niż w ujęciu ustaw istotnych dla poszczególnych gałęzi prawa. Nie występują tu żadne ograniczenia przedmiotowe i nie ma tu znaczenia, 10 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 112. 11 Wyrok SN z 28 listopada 1990 r., sygn. III ARN 28/29, OSP 1992, nr 7, poz. 48.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej... normy jakiej gałęzi prawa regulują dany stan faktyczny oraz to, czy prawo podmiotowe, które pragnie chronić dana osoba, ma podstawę w normach prawnych. Realizacja prawa do sądu determinowana jest wolą podmiotu chcącego uzyskać ochronę sądową. Zakres spraw, z jakimi można się zwracać do sądu, jest szeroki i obejmuje stosunki prawne każdego rodzaju 12. Jak podaje B. Banaszak, jest to zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd głoszący, iż prawo do sądu przysługuje każdemu niezależnie od istnienia i treści stosunku materialno-prawnego i wynikających z niego uprawnień i obowiązków 13. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Konstytucja opowiada się za przyznaniem prawa do sądu nawet w razie braku interesu prawnego. Zainicjować postępowanie może każdy podmiot, który dąży do rozstrzygnięcia sporu. Naruszeniem konstytucyjnego prawa do sądu będzie każde zamknięcie mu drogi sądowej oraz odebranie możliwości przedstawienia sądowi własnych argumentów dla obrony praw i interesów danego podmiotu 14. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 16 listopada 2011 r. stwierdził, że sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy oznacza stosowanie sprawiedliwej procedury, która powinna zapewnić stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Wymóg sprawiedliwego postępowania zakłada bowiem dostosowanie jego zasad do specyfiki rozpoznawanych spraw 15. Natomiast jawne rozpatrzenie sprawy to prawo wstępu dla publiczności na rozprawę. Konstytucja, gwarantując prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, nie określa żadnych terminów pozwalających ustalić, kiedy taka zwłoka nastąpi. Ustawodawca, rozwijając jej postanowienia, przyznał stronom postępowania sądowego prawo do wystąpienia ze skargą na ich zdaniem wystąpienie nieuzasadnionej zwłoki 16. Artykuł ten odnosi się przede wszystkim do postępowania sądowoadministracyjnego, ale również do organów prowadzących postępowanie administracyjne. Istotną dla postępowania administracyjnego regułą zawartą w przepisach Konstytucji RP jest zasada ochrony danych osobowych. Założenia art. 51 Konstytucji RP muszą być przestrzegane w działaniu administracji: 15 12 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 287 i n. 13 Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50. 14 B. Banaszak, op.cit., s. 289. 15 Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97. 16 B. Banaszak, op.cit., s. 291.

16 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia 1) Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. 2) Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. 3) Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 4) Każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. 5) Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. Artykuł 51 Konstytucji RP może zobowiązywać jednostkę do ujawnienia informacji dotyczącej jej osoby, ale taki obowiązek może nałożyć jedynie ustawa. Musi być to uzasadnione interesem publicznym dla celów statystycznych, gospodarczych itp. Przepis ten ogranicza także pozyskiwanie informacji o obywatelach do przypadków niezbędnych i uznawanych w demokratycznym państwie. Ponadto, ust. 3 tego artykułu gwarantuje bardzo ważne prawo. Zapoznanie się ze zgromadzonymi, a dotyczącymi obywatela dokumentami może wykazać, iż dane te zawierają informacje nieprawdziwe, niepełne lub zostały zebrane w sposób sprzeczny z ustawą. Stwierdzenie takiego stanu rz eczy daje obywatelowi podstawę do wystąpienia z żądaniem sprostowania tych danych bądź usunięcia informacji nieprawdziwych. Zatem każdy może wpływać na prawidłowość dotyczących go informacji gromadzonych zgodnie z ustawą 17. Zasadą istotną dla prawa i postępowania administracyjnego, którą można wywieść z Konstytucji, jest prawo do skargi, które statuuje art. 63: Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Przyznaje on każdemu prawo skargi powszechnej. Konstytucja uprawnienie to ujmuje szeroko, przewidując, iż mogą to być petycje (podania, żądania), wnioski (propozycje) i skargi. Środki te mogą być składane zarówno w interesie publicznym, jak i w celu obrony własnych interesów, ale również interesów innej osoby, jednak w tym przypadku wymagana jest jej wiedza 17 W. Skrzydło, op.cit., s. 61.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej... i zgoda. Adresatem tych petycji i wniosków mogą być organy władzy publicznej oraz organizacje i instytucje społeczne w ramach zadań im zleconych z zakresu administracji publicznej 18. Należy podkreślić, że ustawodawca często łączy ze sobą skargę i wniosek. Można to zauważyć właśnie w k.p.a., w którym to regulacje dotyczące wniosku powołują się na odpowiednie przepisy dotyczące postępowania skargowego. Przemawia to za traktowaniem ich jako instytucji wywodzących się ze wspólnego źródła i mających wiele elementów wspólnych 19. Wniesienie petycji, wniosku czy skargi otwiera postępowanie, którego trybu Konstytucja nie reguluje, uznając słusznie, że nie są to materie konstytucyjne. Tryb ich rozpatrywania określa więc ustawa 20. W k.p.a. tryb ten został uregulowany w dziale VIII. W art. 78 Konstytucji RP zawarta jest równie ważna zasada dwuinstancyjności postępowania: Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Sposób ujęcia tego prawa wskazuje, iż powinno mieć ono szerokie zastosowanie i nie ma podstaw do sprowadzania go tylko do postępowania sądowego 21. Przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko rozstrzygnięcia kończące postępowanie w pierwszej instancji 22. W przypadku postępowania administracyjnego skorzystanie z tego prawa umożliwia zaskarżenie decyzji do instancji wyższej, a dopiero później, gdy rozstrzygnięcie tej instancji nie zadowoli skarżącego, może on skierować sprawę do sądu administracyjnego 23. Wyjątki od zasady sformułowanej w art. 78 Konstytucji RP mogą być ustanawiane jedynie w ustawie. Jak stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego: należy liczyć się z tym, iż nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. [ ] Należy [ ] uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego 24. Omawiana regulacja zakłada przyjęcie przez Konstytucję zasady dwuinstancyjności postępowania, co wyrażone jest bezpośrednio w art. 17 18 Ibidem, s. 76. 19 B. Banaszak, op.cit., s. 380. 20 W. Skrzydło, op.cit., s. 76. 21 Ibidem, s. 93. 22 Postanowienie SN z 5 października 2004 r., sygn. III SP 1/04, OSNP 2005, nr 8, poz. 118. 23 B. Banaszak, op.cit., s. 463. 24 Wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 42.

18 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia 176 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi: Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Oznaczało to zarazem w konsekwencji potrzebę zreformowania sądownictwa administracyjnego 25, co nastąpiło 1 stycznia 2004 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych 26 i ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 27. Reasumując, należy podkreślić, że wywiedzione z Konstytucji RP zasady ogólne pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a. Żaden przepis szczegółowy nie może być interpretowany w taki sposób, by pozostawał w sprzeczności z którąś z zasad ogólnych 28. Istnieje więc pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak również działania organów administracji publicznej 29. Współcześnie postuluje się, iż nie ma potrzeby nadawania pozostałym zasadom ogólnym znaczenia w sferze interpretowania norm prawa materialnego, skoro wystarczające jest stosowanie w tym zakresie zasad konstytucyjnych 30. Powyższy pogląd potwierdza, iż Konstytucja RP niezaprzeczalnie stanowi źródło zasad ogólnych relewantnych dla prawa i postępowania administracyjnego. THE CONSTITUTION OF POLAND AS A SOURCE OF GENERAL LEGAL PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE LAW AND ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS Summary General legal principles are basic rules which have a central role for the entire legal system. These legal principles are common for all procedures and should be obligatory for all phases of administrative proceedings. What is more, they are binding norms for regulations in The Code of Administrative Proceed- 25 W. Skrzydło, op.cit., s. 93. 26 Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). 27 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm). 28 W. Chrościelewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 37. 29 B. Adamiak, B. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 33. 30 A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 120 121.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej... ings. None of the special provisions can be interpreted in a manner that is at odds with the general legal principles. These rules are used directly or are related to other regulations in The Code of Administrative Proceedings. The Constitution of the Republic of Poland is a source of some of the general legal principles that are relevant for administrative law and administrative proceedings, e.g.: the rule of law, equality before the law and the right of action. 19

Paulina Daniluk KOMISJA NADZORU FINANSOWEGO W ŚWIETLE POSTULATU JEJ KONSTYTUCJONALIZACJI Stale zmieniające się realia społeczno-gospodarcze, uzależnienie gospodarki państwa od stabilności systemu finansowego, potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego kraju, wzrost systemowego znaczenia Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) na skutek integracji kompetencji do nadzorowania wszystkich sektorów rynku finansowego oraz potrzeba wyposażenia jej w odpowiednie środki prawne zapewniające prawidłowe i skuteczne działanie uzasadniają moim zdaniem potrzebę rozważenia koncepcji konstytucjonalizacji tego organu. W związku z powyższym celem artykułu jest wskazanie oraz krótka analiza przesłanek przemawiających za nadaniem KNF rangi organu konstytucyjnego, zaproponowanie ogólnego kształtu projektowanej regulacji, a następnie próba nakreślenia ewentualnych konsekwencji wprowadzenia tych zmian odnoszących się zwłaszcza do charakteru prawnego uchwał KNF, wzrostu jej niezależności i wiarygodności polskiego systemu finansowego. Przez konstytucjonalizację najczęściej rozumie się poświęcenie określonej problematyce odpowiedniego unormowania w Konstytucji 1. Po uchwaleniu Konstytucji RP 2 powstało wiele organów o bardzo istotnych kompetencjach 3, dlatego też pojawia się pytanie, czy dla spójności i logiczności 1 B. Zdziennicki, Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego, [w:] VII Konferencja Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej i Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej, Sieniawa, 26 29 czerwca 2002 r., Studia i Materiały t. XVII, Warszawa 2003, s. 41. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). 3 Do tej pory w doktrynie pojawiały się m.in. postulaty konstytucjonalizacji prokuratury (zob. M. Mistygacz, Konstytucjonalizacja prokuratury, [w:] Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa, świat, red. S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 139 150; Ł. Kaczkowski, O potrzebie konstytucjonalizacji prokuratury w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010, s. 407 419) i Państwowej Komisji Wyborczej (zob. F. Rymarz, Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (Wnioski de lege ferenda), [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 237 253).

22 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia polskiego systemu prawa należy uregulować w Konstytucji RP niektóre nowo utworzone organy 4. Wydaje się, że służyłoby to ukazaniu dużej wagi tych instytucji, ich istotności dla funkcjonowania państwa oraz wyposażeniu ich w kompetencje fundamentalne ze względu na organizację władz publicznych, jak również sferę wolności i praw podmiotów prywatnych 5. Z tego względu teza o kompleksowym charakterze Konstytucji zdaje się w pełni uzasadniona. Jeśli bowiem jest ona najwyższym aktem prawnym, a nie tylko deklaracją, jeśli stanowi autorytet dla obowiązywania innych aktów (norm) prawnych, to powinna dotyczyć «obszarowo» życia społecznego regulowanego przez inne normy prawne 6. Stąd też dostrzegany przez doktrynę trend polegający na tym, że konstytucje stają się coraz bardziej rozbudowane i obejmują coraz to nowe obszary materii regulacyjnej normowanej później bezpośrednio przez akty niższego stopnia 7. KNF jest skonsolidowanym organem nadzoru nad rynkiem finansowym 8. Ma ona charakter centralnego organu (gdyż właściwością obejmuje cały kraj), a pozarządowej 9 (ponieważ przynależność do struktury administracji rządowej powinna być określona w przepisach) administracji publicznej. Poza tym jest samodzielnym organem państwowym (z uwagi na wyodrębnienie organizacyjne, przyznane prawem kompetencje, wykonywanie władzy zwierzchniej) niemającym statusu konstytucyjnego 10. Nadzór nad KNF sprawuje Prezes Rady Ministrów, jest to jednak nadzór iluzoryczny, gwarantujący jej faktyczną niezależność, ponieważ premier nie ma możliwości kierowania do KNF wiążących wytycznych i poleceń 11. 4 M. Zieliński, Potrzeba konstytucjonalizacji nowych organów władzy publicznej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany, op.cit., s. 398. 5 Ibidem, s. 397. 6 A. Jamróz, Konstytucja jako najwyższy akt prawny. Kilka refleksji, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 43. 7 M. Zieliński, op.cit., s. 397. 8 Jej organizację reguluje ustawa z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1149). Zob. E. Kosieradzka, A. Wołoszyn, Procedura stosowania prawnych środków nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego wobec banków, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 405. 9 Szerzej na ten temat: T. Nieborak, Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. K 2/09), [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe realia i perspektywy zmian. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, red. L. Etel, M. Tyniewicki, Białystok 2012, s. 573 582. 10 Zob. A. Wiktorzak, Komisja Nadzoru Finansowego jako organ nadzoru nad instytucjami sektora bankowego, Katowice 2014, s. 153 160. 11 T. Nieborak, op.cit., s. 582.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji Celem funkcjonowania KNF jest ochrona interesu publicznego, tj. utrzymanie stabilności i bezpieczeństwa całego systemu finansowego, a tym samym stabilności gospodarczej państwa, poprzez chronienie mechanizmów rynkowych oraz ustalanie reguł zachowania uczestników rynku. Poza tym KNF chroni interesy prywatne nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego będących odbiorcami usług świadczonych przez nadzorowane instytucje finansowe 12. KNF jest również organem regulacyjnym, czyli instytucją mającą na celu nadzorowanie i regulowanie gospodarki w obszarach o kluczowym znaczeniu dla każdego państwa. O przyznaniu KNF takiego charakteru przemawiają takie jej cechy, jak: wyposażenie w rozległe kompetencje umożliwiające jej daleko idące oddziaływanie na pewne działy gospodarki (sektor finansowy) czy też niezależność od wpływów biznesowych i politycznych 13. Sprawowany przez nią nadzór jest formą ingerencji państwa w wolność działalności gospodarczej podmiotów podejmujących aktywność na rynkach finansowych 14. Państwo poprzez wykorzystywanie funkcji reglamentacji, wspierania i koordynacji kształtuje strukturę gospodarki w interesie ogólnospołecznym, jednocześnie stymulując ją w pożądanym kierunku 15. Cele reglamentacji mają charakter dwupoziomowy z jednej strony chronią stabilność rynku, zapewniają jego przejrzystość i bezpieczeństwo, z drugiej natomiast działania KNF są nakierowane na ochronę zaufania do rynku ze strony jego uczestników 16. KNF realizuje swoje funkcje na podstawie wydawanych przez siebie aktów indywidualnych, które przybierają formę decyzji i postanowień, oraz aktów generalnych 17. W tym aspekcie pojawiają się kontrowersje dotyczące charakteru prawnego uchwał KNF o charakterze generalno- -abstrakcyjnym. W świetle konstytucyjnego katalogu źródeł prawa po- 23 12 E. Rutkowska-Tomaszewska, Ochrona prawna klienta na rynku usług bankowych, Warszawa 2013, s. 692 693. 13 M. Wierzbowski, J. Jagielski, Organy regulacyjne wybrane problemy, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, red. M. Wierzbowski et al., Warszawa 2009, s. 352. 14 A. Piotrowska, Ochrona stabilności rynku finansowego jako splot funkcji administracji gospodarczej, [w:] Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, red. J. Niczyporuk, Paryż 2011, s. 167 168. 15 Ibidem, s. 174. 16 Ibidem, s. 168. 17 P. Stanisławiszyn, Status Komisji Nadzoru Finansowego w polskim systemie bankowym, [w:] Problemy współczesnej bankowości. Zagadnienia prawne, red. W. Góralczyk, Warszawa 2014, s. 303 304.

24 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia wszechnie obowiązującego (zamkniętego podmiotowo i przedmiotowo 18 ) nie można w nim umiejscowić uchwał KNF. Co do źródeł prawa wewnętrznego zgodnie z art. 93 Konstytucji RP obowiązują one tylko jednostki organizacyjnie podległe i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. W tym przypadku nie dokonano wyczerpującego wyliczenia wszystkich form aktów wewnętrznych oraz podmiotów uprawnionych do ich wydawania 19. Jednak uchwał KNF nie można uznać również za akty wewnętrznie obowiązujące, ponieważ brak jest podporządkowania organizacyjnego 20 pomiędzy KNF a bankami. W tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny 21, który stwierdził, że podległość organizacyjna mogłaby być rozumiana szerzej, a więc także jako podległość funkcjonalna. Niemniej jednak dostrzegając niebezpieczeństwo rozchwiania konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy podmiotem wydającym akt normatywny byłaby instytucja rangi konstytucyjnej, a przedmiotem regulacji konstytucyjnie określone zadania publiczne pełnione przez tę instytucję. Spełnienie obu przesłanek pozwoliłoby na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym. Z powyższego wynika, że uchwały KNF posiadają cechy miękkiego prawa 22, tak więc naruszenie uchwał nie może być traktowane jako naruszenie przepisów prawa, a ich adresaci nie mają obowiązku przestrzegania norm wynikających z tych uchwał. Ten stan powoduje, że nie jest możliwe nałożenie na podmiot dopuszczający się takiego naruszenia sankcji administracyjnej lub karnej. Ponadto, organ nadzoru nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej opartej na tych uchwa- 18 Zob. K. Działocha, Zamknięcie systemu źródeł prawa w Konstytucji RP, [w:] W kręgu zagadnień, op.cit., s. 121 134. 19 Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116; B. Banaszak, System prawa w Polsce stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamentali, Przegląd Legislacyjny 2008, nr 4, s. 60 69. 20 Szerzej na temat organizacyjnego podporządkowania: E. Fojcik-Mastalska, Akty podstawowe, [w:] Prawo bankowe, red. E. Fojcik-Mastalska, Wrocław 2009, s. 19; E. Rutkowska, Charakter prawny uchwał Komisji Nadzoru Finansowego (norm ostrożnościowych), [w:] Prawo bankowe, op.cit., s. 153 154. 21 Wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, LEX nr 41212. 22 Zob. M. Ochnio, Rekomendacje organu nadzoru bankowego w świetle polskiego systemu źródeł prawa, [w:] Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik, R. Puchta, Warszawa 2013, s. 179.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji łach 23, ponieważ skutkowałoby to stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 1 pkt 2 k.p.a. 24 Nienormatywny charakter uchwał w połączeniu z niemożnością sankcjonowania ich naruszenia nie zmienia faktu, iż stanowią one dla organu nadzoru punkt odniesienia przy ocenie prawidłowości zachowania danego uczestnika obrotu (naruszenie praktyki rynkowej zostanie zakwalifikowane jako naruszenie zasady uczciwego obrotu) 25. Pomimo tego, że pozaprawne źródła wzorców zachowania zyskują ostatnio na znaczeniu i popularności, pozostaje problem braku ich skuteczności wobec instytucji finansowych. Stan taki nie jest pożądany z punktu widzenia rynku finansowego, ponieważ zasada racjonalności działania wymaga, by organ uprawniony i jednocześnie zobowiązany do realizacji określonych zadań był wyposażony w służące temu odpowiednie instrumenty prawne 26. Doktryna zwraca również uwagę na potencjalne konsekwencje na płaszczyźnie europejskiej. Za pomocą uchwał KNF dokonano transpozycji wielu dyrektyw UE do systemu prawa polskiego. Jeśli uznać, że uchwały te nie są źródłem prawa, oznacza to, że transpozycji dokonano nieprawidłowo, ponieważ w Polsce nie zapewniono skuteczności prawnej implementowanych postanowień dyrektyw 27. Wśród proponowanych rozwiązań problemu braku mocy wiążącej uchwał KNF do tej pory w doktrynie wymieniano m.in. zastąpienie upoważnienia do wydania aktu regulacją zawartą wprost w ustawie 28 czy też zmianę przepisów Konstytucji pod kątem możliwości wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego przez instytucje, które są regulatorami rynku 29. Pojawiła się także propozycja przeniesienia kompetencji z zakresu przedmiotowych uchwał wydawanych przez KNF na ministra finansów, który wydawałby rozporządzenia we współpracy z Komisją 30. 25 23 Ibidem, s. 177 178. 24 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). 25 P. Wajda, Przyjęte praktyki rynkowe status prawny, Monitor Prawa Bankowego 2014, nr 7 8, s. 141 144. 26 R.W. Kaszubski, Funkcjonalne źródła prawa bankowego publicznego, Kraków 2006, s. 86. 27 T. Czech, Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, Monitor Prawa Bankowego 2013, nr 7 8, s. 80. 28 A. Wiktorzak, op.cit., s. 224. 29 R.W. Kaszubski, op.cit., s. 88. Podobnie: A. Jurkowska-Zeidler, Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego jako organu administracji publicznej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku, Gdańskie Studia Prawnicze 2012, t. XXVIII, s. 147. 30 W. Gonet, Środki nadzorcze w prawie bankowym, Przegląd Prawa Publicznego 2010, nr 4, s. 11.

26 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia Gdyby rozważyć konstytucjonalizację KNF umiejscowienie jej wśród organów mających umocowanie w Konstytucji RP wyeliminowałoby to problem niekonstytucyjności jej uchwał niemieszczących się aktualnie w katalogu źródeł prawa, jednak nie oznaczałoby to końca problemów, ponieważ zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Działalność instytucji finansowych mających na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 31 status przedsiębiorcy jest niewątpliwie działalnością gospodarczą 32 nakierowaną na wypracowanie zysku, natomiast specyfika obszaru ich funkcjonowania powoduje, że instytucje te mogą podejmować działania obciążające dużym stopniem ryzyka powierzone im środki, co z kolei prowadzi do powstawania sytuacji niebezpiecznych, w następstwie których może dojść do kryzysu całej gospodarki. Z tej perspektywy działalność KNF mająca na celu zapobieganie takim sytuacjom jest jak najbardziej ukierunkowana na realizację celu ogólnospołecznego, a więc ma na względzie ważny interes publiczny. Jednak jej uchwały, które w następstwie konstytucjonalizacji zyskałyby moc wewnętrznie obowiązującą 33, nie mogłyby zgodnie z art. 22 Konstytucji RP dopuszczającym wyłącznie drogę ustawową ustanawiać ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej instytucji finansowych. Z uwagi na powyższe niezbędne wydaje się przyznanie KNF uprawnień do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących w drodze rozporządzeń. Byłoby to zgodne z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ wymóg zachowania formy ustawy nie oznacza zakazu rozdzielenia normatywnych materii pomiędzy ustawy i akty wykonawcze 34. Konieczne jest jednak, by ustawa zawierała wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia 35. Za nadaniem KNF rangi organu konstytucyjnego przemawiają również realizowane przez nią ważne funkcje publiczne. Wychodząc z założeń teleologicznych, od państwa oczekuje się odpowiedniego zorganizo- 31 Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584). 32 Zob. art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. 33 Zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, LEX nr 41212. 34 A. Wiktorzak, op.cit., s. 226 228. 35 L. Garlicki, Komentarz do art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji wania życia społecznego. Wśród bardzo licznych podziałów i klasyfikacji (bardziej i mniej szczegółowych) funkcji publicznych największą wagę przywiązuje się bezsprzecznie do funkcji ochronnej, a KNF jako regulator rynku chroni stabilność finansową gospodarki 36. Wśród aspektów, które należałoby uregulować w Konstytucji RP, pozostaje niezwykle istotna kwestia niezależności KNF, przez którą należy rozumieć możliwość samodzielnego prowadzenia działań i realizowania celu, do którego organ ten został powołany, bez wpływu organów władzy państwowej i polityków, innych instytucji czy też podmiotów nadzorowanych 37. Nadzór nad organami regulacyjnymi powinien dotyczyć jedynie prawomocności ich działania oraz poprawności i przejrzystości gospodarki finansowej 38. W doktrynie wskazuje się także, że komplementarność celów polityki pieniężnej i bezpieczeństwa systemu finansowego (a w jego ramach bankowego) przemawia za tym, by organ nadzoru wyposażyć w ten sam stopień niezależności, jaki ma bank centralny. Stanowiłoby to gwarancję bezstronności działań interwencyjnych państwa, spowodowałoby wzrost autorytetu KNF i zwiększenie zaufania społecznego co do tego, że instytucja ta działa w interesie publicznym 39. Przechodząc do próby nakreślenia propozycji ogólnego kształtu regulacji oraz umiejscowienia przepisów dotyczących KNF w Konstytucji, sądzę, że najodpowiedniejsze byłoby wymienienie KNF w rozdz. IX Organy kontroli państwowej i ochrony prawa pośród takich organów, jak: Najwyższa Izba Kontroli (art. 202 207 Konstytucji RP), Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 208 212 Konstytucji RP) oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji 40 (art. 213 215 Konstytucji RP), która jako jedyna została upoważniona do wydawania rozporządzeń. Jeśli chodzi o propozycję brzmienia regulacji konstytucyjnej z zakresu konstrukcji KNF, należałoby wyjść od wskazania funkcji publicznej powierzonej do wykonania Komisji, a polegającej na ochronie stabilności rynku finansowego poprzez zapewnienie prawidłowego funkcjono- 27 36 R.M. Małajny, Funkcje państwa i zakres ich konstytucjonalizacji (prolegomena), [w:] W kręgu zagadnień, op.cit., s. 47 63. 37 J. Koleśnik, Bezpieczeństwo systemu bankowego, Warszawa 2011, s. 149. 38 H. Zięba-Załucka, Czy konstytucjonalizacja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pomogła w zachowaniu jej niezależności?, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 346. 39 J. Koleśnik, op.cit., s. 153 154. 40 Zob. szerzej: R. Chruściak, Konstytucjonalizacja wolności mediów, wolności wypowiedzi oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Kształtowanie przepisów konstytucyjnych i ustawowych, Warszawa 2004; H. Zięba-Załucka, op.cit., s. 344 365.

28 Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia wania, bezpieczeństwa i przejrzystości tego rynku. Następnie pożądane byłoby określenie sposobu powoływania przewodniczącego i jego zastępców oraz stawianych przed nimi wymagań gwarantujących ich niezależność. W zakresie organizacji i sposobu działania KNF Konstytucja powinna odsyłać do właściwej ustawy. Mając na uwadze poruszoną wcześniej kwestię wprowadzania ograniczeń w działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy, niezbędne wydaje się zamieszczenie w Konstytucji RP przepisu upoważniającego KNF do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzeń. Co się natomiast tyczy niezależności Komisji aktualnie poddanej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów 41, postulowałabym wprowadzenie nad nią kontroli parlamentarnej z zastosowaniem sprawozdania składanego corocznie Sejmowi jako mechanizmem kontroli realizacji powierzonych jej zadań. Ponadto, można rozważyć rozszerzenie zakresu proponowanej regulacji o sferę obligatoryjnej współpracy z innymi organami (np. NBP) w określonych obszarach działalności. Przedstawiona charakterystyka KNF będącej instytucją, w ramach której zintegrowano kompetencje dotychczasowych nadzorców sektorowych, przez co stała się organem o większej doniosłości niż jej prawni poprzednicy, pełnienie przez nią ważnych funkcji publicznych i ich waga dla funkcjonowania państwa oraz potrzeba zapewnienia jej niezależności, wzrostu wiarygodności i dostarczenia środków prawnych niezbędnych do realizacji powierzonych jej zadań w pełni uzasadniają moim zdaniem postulat konstytucjonalizacji tego organu. THE FINANCIAL SUPERVISION AUTHORITY IN THE LIGHT OF DEMANDS MADE FOR ITS CONSTITUTIONALISATION Summary Constant changes in the socio-economic climate, the growing importance of stability in the financial system, the increase in the systemic importance of the Financial Supervision Authority, as a result of the integration of the power to supervise all sectors of the financial market, and need to equip it with the appropriate legal measures to ensure its effective actions, justify proposals for constitutionalising this authority. Firstly, this would eliminate the problem of 41 Zob. P. Daniluk, Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad Komisją Nadzoru Finansowego, [w:] Formy nadzoru i kontroli administracji. Aktualne problemy badawcze, red. Ł. Bolesta, M. Chrzanowski, W. Orłowski, Lublin 2014, s. 15 25.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji its resolutions not being legally binding. Also, it seems reasonable to consider the possibility of granting to the Authority the power to enact legislation in the form of regulations. The aim of this article is to analyse arguments in favour of granting the Authority the status of constitutional institution and to outline the possible consequences of these changes, relating to the legal nature of the Authority s acts. 29

Małgorzata Pietrzak Paulina Daniluk KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA DOSTĘPU DO DÓBR KULTURY W ŚWIETLE USTAWY O ORGANIZOWANIU I PROWADZENIU DZIAŁALNOŚCI KULTURALNEJ Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. 1 formułuje zasadę równego dostępu do dziedzictwa kulturowego. Przepis art. 6 ust. 1 brzmi następująco: Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. W pierwszej kolejności należy objaśnić, co należy rozumieć jako dobra kultury. Polska ustawa zasadnicza nie definiuje tego pojęcia ani w art. 6, ani w art. 73 regulującym wolność dostępu do nich. Co więcej, definicji takiej na próżno szukać w jakimkolwiek krajowym akcie prawnym. Wprawdzie do 2003 r. obowiązywała ustawa o ochronie dóbr kultury 2, która podkreślała, że dobra kultury są bogactwem narodowym, jak również wprowadzała ich definicję, zgodnie z którą dobrem tym miał być każdy przedmiot ruchomy bądź nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną 3. Ustawa ta utraciła jednak moc wraz z wejściem w życie ustawy o ochronie zabytków 4, która w art. 3 pkt 1 definiuje pojęcie zabytku rozumianego jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 2 Ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1965 r., nr 10, poz. 48. ze zm.). 3 Artykuł 2 ustawy o ochronie dóbr kultury. 4 Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.).