Raport z badań SAS w zakresie oświaty za lata

Raport z badań SAS w zakresie oświaty za lata 2005-2009 Mariusz Tobor Poznao Wrocław Nysa 2011 Projekt Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego do lepszego dostarczania usług publicznych jest współfinansowany przez rząd Norwegii ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego

Przygotowanie bazy danych SIO do analiz Wstępne przygotowanie danych finansowych Jan Maciej Czajkowski Autor jest pracownikiem firmy VULCAN sp. z o.o. Wszystkie zestawienia zamieszczone w niniejszym opracowaniu zostały przygotowane przez autora na podstawie danych z systemu informacji oświatowej, Ministerstwa Finansów (dane o subwencji oświatowej i wydatkach w oświacie) oraz Głównego Urzędu Statystycznego (dane o wielkościach JST). Więcej informacji na temat SAS oraz zestawienia elektronicznego pakietu analitycznego SAS można znaleźd w Internecie pod adresem www.sas.zmp.poznan.pl 2

Spis treści 1. Wstęp 5 2. Najważniejsze ustalenia 6 2.1. Organizacyjne warunki kształcenia 6 2.2. Mechanizmy finansowania oświaty 10 3. Najważniejsze wskaźniki 14 3.1. Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 14 3.1.1. Istota problemu 14 3.1.1.1. Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia 15 3.1.1.2. Wskaźniki organizacji wyjaśnienie pojęcia 16 3.1.2. Czynniki kształtujące wielkość zasadniczych wskaźników organizacji 17 3.2. Wielkości oddziałów 18 3.2.1.1. Klasy a oddziały 19 3.3. Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej 19 4. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego 21 5. Organizacyjne warunki kształcenia 23 5.1. Wyliczanie wskaźników 23 5.1.1. Szkoły i oddziały uwzględniane w zestawieniach 23 5.1.2. JST uwzględnianie w zestawieniach 24 5.1.3. Metoda wyliczeń wielkości szkół i oddziałów na poziomie JST 24 5.1.4. Wyliczanie wskaźników na poziomie grup JST i całego kraju. 25 5.2. Wielkości szkół i oddziałów 26 5.2.1. Wielkości szkół i oddziałów w roku szkolnym 2009/10 26 5.2.1.1. Porównanie wielkości szkół i oddziałów różnych typów 26 5.2.1.2. Porównania wielkości szkól i oddziałów w grupach JST 27 5.2.2. Zmiany wielkości szkół i oddziałów 35 5.2.2.1. Zmiany wielkości niezależnie od rodzaju samorządu 35 5.2.2.2. Zmiany wielkości w podziale na grupy samorządów 40 5.2.3. Zmiany wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych i gimnazjów 50 5.3. Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) 52 3

5.3.1. ZWO w roku szkolnym 2009/10 52 5.3.1.1. Porównania ZWO szkół różnych typów 52 5.3.1.2. Porównania ZWO w grupach JST 53 5.3.2. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji 57 5.3.2.1. Zmiany ZWO szkół różnych typów 57 5.3.2.2. Zmiany ZWO w podziale na grupy samorządów 59 5.4. Podsumowanie 65 6. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 67 6.1. Wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją 67 6.2. Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2008 r. 68 6.3. Zmiany nadwyżek wydatków nad subwencją 70 6.3.1. Łącznie w całym kraju 70 6.3.2. Zmiany w grupach JST 72 6.4. Wnioski 74 7. Słowniczek 77 4

Wstęp 1. Wstęp Niniejsze opracowanie odnosi się do wybranych aspektów organizacji szkół w latach szkolnych 2005/06-2009/10, niektórych problemów finansowania oświaty w latach 2004-2009. W odróżnieniu od poprzednich raportów oświatowej części SAS, badania organizacji szkół nie obejmują liceów profilowanych miały one marginalne znaczenie było w roku szkolnym 2009/10. Większośd omówionych tutaj badao opiera się na danych z wrześniowych spisów systemu informacji oświatowej (SIO), wykorzystałem także informacje o wydatkach i subwencji oświatowej z Ministerstwa Finansów oraz dane demograficzne z Głównego Urzędu Statystycznego. Oparte na tych danych, szczegółowe informacje odnoszące się do poszczególnych JST, można znaleźd w zestawieniach elektronicznego pakietu analitycznego SAS pod adresem www.sas.zmp.poznan.pl, jednak zastosowana w tym pakiecie metodologia wyliczeo niektórych wskaźników może byd inna niż w niniejszym opracowaniu. Na początku raportu znajduje się zwięzłe omówienie najważniejszych ustaleo i wniosków. W kolejnych rozdziałach opisane są zagadnienia metodologiczne i szczegółowe omówienie wyników badao. Na koocu znajduje się słowniczek z wyjaśnieniem najważniejszych terminów. Wszystkie zestawienia prezentowane w niniejszym opracowaniu zostały wykonane przez autora na podstawie danych SIO, wstępnie przygotowanych w bazie danych opracowanej przez firmę VULCAN, danych z Ministerstwa Finansów, wstępnie przygotowanych przez pana Jana Macieja Czajkowskiego (dane o subwencji i wydatkach oświatowych) oraz informacji publikowanych przez GUS (dane o liczbach mieszkaoców poszczególnych JST i prognoza ludności). 5

Organizacyjne warunki kształcenia 2. Najważniejsze ustalenia 2.1. Organizacyjne warunki kształcenia Na organizację szkół samorządowych przemożny wpływ wywierają dwa czynniki: niż demograficzny i bezwładnośd organizacyjna. Niż demograficzny sprawił, że od dłuższego czasu z każdym kolejnym rokiem do pierwszych klas szkół podstawowych przychodzi mniej uczniów, zatem coraz mniejsze stawały się także roczniki klas starszych. Na dodatek prognozy demograficzne są złe. GUS przewiduje 1 wprawdzie zahamowanie, a następnie wzrost liczby dzieci w wieku uczniów dotychczasowej szkoły podstawowej (7-12 lat), ale nawet w maksimum wzrostu liczba tych dzieci tylko nieznacznie przekroczy poziom z 2007 r. Rzecz jasna później ów wzrost ze szkół podstawowych przeniesie się do gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych. W dającej się przewidzied przyszłości nie ma jednak szans na powrót poszczególnych grup wieku do stanu z 2005 r., czyli z początku okresu, którego dotyczą omawiane tutaj badania (zob. tabela 1. i wykres 1.) Wyhamowanie niżu demograficznego i obniżenie wieku rozpoczynania obowiązku szkolnego sprawi więc, że na jakiś czas wzrośnie liczba uczniów szkół podstawowych, gimnazja będą jednak maled do roku szkolnego 2018/19 a szkoły ponadgimnazjalne jeszcze trzy lata dłużej. Tabela 1. Prognoza ludności w wieku szkolnym i przedszkolnym wg GUS (w milionach). Wiek 2007 2010 2015 2020 2025 2030 2035 3-6 1,416 1,473 1,632 1,590 1,435 1,247 1,121 7-12 2,418 2,206 2,217 2,438 2,379 2,151 1,875 13-15 1,450 1,269 1,086 1,117 1,226 1,185 1,063 16-18 1,636 1,447 1,173 1,049 1,187 1,221 1,141 1 Prognoza ludności na lata 2008-2035, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009. 6

Miliony dzieci Najważniejsze ustalenia Wykres 1. Prognoza ludności w wieku szkolnym i przedszkolnym wg GUS. 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 3-6 7-12 13-15 16-18 0,0 2007 2010 2015 2020 2025 2030 2035 W takiej sytuacji demograficznej szczególnie niebezpieczne jest zjawisko bezwładności organizacyjnej mówiąc w skrócie polega ono na tym, że poziom zatrudnienia w szkołach nie zmienia się proporcjonalnie do zmniejszającej się liczby uczniów, co musi powodowad wzrost jednostkowych kosztów kształcenia. Najłatwiej zauważalnym objawem tego zjawiska są malejące wielkości oddziałów. Wykres 2. Zmiany median wielkości oddziałów ogólnodostępnych. 30 25 20 15 10 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 5 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 2. przedstawia zmiany przeciętnych wielkości oddziałów ogólnodostępnych szkól podstawowych (SP) i gimnazjów prowadzonych przez gminy wiejskie, miejskowiejskie, miejskie i miasta na prawach powiatu oraz liceów ogólnokształcących (LO), techników i zasadniczych szkół zawodowych (ZSZ) prowadzonych przez miasta na prawach powiatu i powiaty ziemskie. Z zestawienia wynika, że oddziały ogólnodostępne 7

Organizacyjne warunki kształcenia wszystkich głównych typów szkół 2 malały z roku na rok. Pomiędzy wrześniem 2006 r. a wrześniem 2009 r. przeciętny oddział szkoły podstawowej stracił 5,5% uczniów, gimnazjum 6,3%, LO 3,7%, technikum 6,8%, a ZSZ 4,2%. Jednak o bezwładności organizacyjnej możemy mówid tylko wtedy, gdy zmniejszanie oddziałów wynika ze spadku liczb uczniów w szkołach. Tymczasem z wykresu 3. wynika, że zmalały tylko szkoły ogólnokształcące (SP, gimnazja i LO). W zasadniczych szkołach zawodowych, a zwłaszcza w technikach oddziały rosły, mimo tego, że uczniów w szkołach przybywało. Zmniejszanie się wielkości oddziałów ZSZ zdaje się świadczyd przede wszystkim o zwiększającej się skłonności organów prowadzących do wyrażania zgody na tworzenie mniejszych oddziałów połączonej, byd może, z nasileniem tendencji do opuszczania takich szkół przed ich ukooczeniem, co skutkuje mniejszą liczbą uczniów w oddziałach starszych klas. Natomiast w technikach główną przyczyną paradoksalnego spadku liczebności oddziałów jest wzrost liczb nauczanych zawodów przy jednoczesnym spadku liczb uczniów przypadających na jeden zawód. Więcej na ten temat pisałem w poprzednim raporcie z badao SAS 3. Wykres 3. Zmiany median wielkości szkół (tylko oddziały ogólnodostępne). 350 300 250 200 150 100 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 50 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Dla organów prowadzących szkoły bardzo ważne są informacje na temat jednostkowych kosztów kształcenia, a zwłaszcza porównania tych kosztów w różnych układach. Nieste- 2 Uczniowie tych oddziałów stanowili w 2009 r. 84,4% uczniów wszystkich szkół w kraju i 96,9% uczniów szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST. 3 M. Tobor, Raport z badao SAS w zakresie oświaty za lata 2005-2008, opracowanie przygotowane w ramach projektu Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego do lepszego dostarczania usług publicznych współfinansowanego przez rząd Norwegii ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego, Poznao 2009, s. 79. Dostępny w Internecie: http://www.sas.zmp.poznan.pl/opracowania/oswiata_2008.pdf. 8

Najważniejsze ustalenia ty, z wielu względów 4 w praktyce nie sprawdza się zestawianie kosztów pieniężnych przypadających na jednego ucznia. Dlatego w opracowaniach SAS, do porównywania jednostkowych kosztów kształcenia używany jest tzw. zasadniczy wskaźnik organizacji (ZWO). Wyrażany on jest jako liczba nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 100 uczniów w skrócie: etaty/100 uczniów. Na wielkości zasadniczych wskaźników organizacji mają wpływ ramowe plany nauczania, liczby uczniów w oddziałach, sposoby organizacji zajęd w grupach mniejszych niż oddział, liczby etatów wsparcia (bibliotekarzy, pedagogów itp.) oraz ewentualne realizowanie zajęd w tzw. klasach łączonych 5. Wykres 4. Zmiany median ZWO. 14 12 10 8 6 4 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Z wykresu 4. wynika, że w badanym okresie nieprzerwanie rosły zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych, gimnazjów i techników. ZWO liceów ogólnokształcących początkowo nieznacznie malały, ale od roku szkolnego 2008/09 zaczęły wyraźnie rosnąd. Wskaźniki zasadniczych szkół zawodowych wahały się w niewielkich granicach. Trzeba podkreślid, że wzrost ZWO szkół ogólnokształcących, do których uczęszcza ok. 80% ogólnej liczby uczniów szkół objętych badaniem, wynika przede wszystkim z bezwładności organizacyjnej, czyli niedostosowania organizacji oświaty do warunków demograficznych. W tym kontekście szczególnie istotne stają trendy w finansowaniu szkół przez subwencję oświatową. 4 Powody te oraz sposób wyliczania zasadniczych wskaźników organizacji przestawione są w podrozdziale 3.1, s. 10. 5 Więcej informacji na ten temat zawiera podrozdział 3.1.2, s. 13. 9

Mechanizmy finansowania oświaty 2.2. Mechanizmy finansowania oświaty W 2009 r. subwencja oświatowa wyniosła łącznie 33,4 mld zł podczas, gdy wydatki z zakresu finansowanego przez subwencję 40,6 mld zł. Ogólna nadwyżka wydatków nad subwencją wyniosła zatem 21,5%. Jednak wskaźniki 6 wyliczone dla poszczególnych grup samorządów różnią się bardzo znacznie rozrzut wielkości przeciętnych nadwyżek wydatków nad subwencją przekracza 38 punktów procentowych (zob. wykres 5.) Wysokośd nadwyżki zależy bowiem od wielu czynników: dzielonej kwoty, algorytmu podziału subwencji, kosztów utrzymania szkół poszczególnych typów oraz polityki oświatowej i możliwości finansowych samorządu. Wykres 5. grupy JST. Mediany nadwyżek wydatków nad subwencją w 2009 r. w podziale na gmina wiejska do 5 tys. gmina wiejska 5-10 tys. gmina wiejska powyżej 10 tys. gmina miejsko-wiejska do 10 tys. gmina miejsko-wiejska do 10-20 tys. gmina miejsko-wiejska do 10 tys. gmina miejska do 5 tys. gmina miejska pow. 5 tys. miasto na praw. powiatu do 100 tys. miasto na praw. powiatu pow. 100 tys. powiat ziemski 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Nierównomiernośd obciążeo poszczególnych grup samorządów wynikały głównie z redystrybucyjnego działania algorytmu podziału subwencji 7. W najmniejszym stopniu oświata obciążała budżety powiatów ziemskich i gmin miejskich do 5 tys. mieszkaoców, przy czym 43% powiatów ziemskich i 30% najmniejszych gmin miejskich miało wskaźniki 6 Do oceny stopnia obciążenia pozasubwencyjnych dochodów JST wydatkami na utrzymanie oświaty używam tu wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją, który zestawia subwencję oświatową z bieżącymi na bieżące utrzymanie szkół i realizację zadao pozaszkolnych przewidzianych w algorytmie subwencyjnym (w wyliczeniach nie są więc uwzględniane koszty utrzymania przedszkoli ogólnodostępnych, dowożenia uczniów i wydatki majątkowe). Interpretacja tego wskaźnika jest bardzo prosta. Jeśli wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi 0, to wydatki na zadania oświatowe finansowane przez subwencję oświatową są równe tej subwencji. Jeśli zaś wskaźnik wynosi np. 15%, to wydatki są o 15% wyższe od subwencji. Natomiast, gdy wskaźnik ma wartośd ujemną i wynosi np. minus 5%, tzn. że wydatki są o 5% niższe od subwencji. Więcej informacji na ten temat zawiera podrozdział 6.1. 7 Więcej na temat funkcji algorytmu subwencji oświatowej pisałem w poprzednim raporcie z badao SAS, zob. M. Tobor, Raport, dz. cyt., s. 92 i nast. O ile mi wiadomo, zagadnienie funkcji algorytmu po raz pierwszy zostało poruszone w: M. Herbst, J. Herczyoski, A. Levitas, Finansowanie oświaty w Polsce diagnoza, dylematy, możliwości, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2009. 10

Najważniejsze ustalenia nadwyżki wydatków nad subwencja nie większe od zera. Algorytm subwencyjny najbardziej krzywdzący okazał się dla gmin miejskich liczących więcej niż 5 tys. mieszkaoców mediana nadwyżki wydatków nad subwencją wyniosła w tej grupie 38,9%. Z względnym uprzywilejowaniem powiatów ziemskich przez subwencję mamy do czynienia od zawsze, czyli od momentu przejęcia prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych przez te samorządy. Sytuacja małych gmin miejskich gwałtownie poprawiła się w 2005 r., czyli w momencie zrównania wag dla szkół wiejskich i małomiasteczkowych. Trzeba o tym pamiętad, jeśli rozpatruje się ewentualnośd wprowadzenia poważniejszych zmian w algorytmie, zwłaszcza takich, które miały by doprowadzid do nadania mu jednoznacznie refundacyjnego charakteru, tzn. doprowadzenia do sytuacji, gdy podział subwencji będzie wynikał z obiektywnie uzasadnionych kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów. Takie zmiany spowodowałyby radykalne przesunięcia środków, wymagałaby zatem zastosowania mechanizmów osłonowych, które zapobiegłyby załamaniu budżetów tych samorządów, które obecnie korzystają na redystrybucyjnym działaniu algorytmu. Zastanawiając się nad ewentualnymi modyfikacjami algorytmu subwencyjnego, nie należy zapominad o innych zmianach w oświacie. Oczywistym jest na przykład, że po ewentualnym podjęciu decyzji o objęciu współfinansowaniem przez paostwo prowadzenia przedszkoli, trzeba będzie zdecydowad, w jaki sposób należy dzielid środki na ten cel. Mniej oczywiste jest, że ewentualne zmiany w Karcie Nauczyciela również mogą mied duży wpływ na relacje między subwencją oświatową a wydatkami różnych grup samorządów. Z punktu widzenia samorządów najważniejszym, obok zasad podziału, aspektem finansowania oświaty jest kwota, którą paostwo przeznacza na subwencję oświatową. Lata 2008-2009 były pod tym bardzo korzystne w stosunku do poprzedniego okresu ogólna nadwyżka wydatków nad subwencją spadła z 26,9% w 2007 r. do 21,5% w 2009 r (zob. wykres 6). Stało się tak dzięki radykalnemu zwiększeniu nakładów paostwa na subwencję oświatową. W latach 2005-2007 subwencja oświatowa rosła wolniej niż wydatki o 4,05%, 2,62% i 5,32%. W 2008 r. nastąpił gwałtowny skok do 9,55%, 2009 r. był nieco gorszy nakłady paostwa wrosły o 8,05% ale i tak przyrost subwencji wyprzedził zwiększenie wydatków, które rosną zwykle o nieco ponad 6% rocznie. (zob. wykres 7.) Niestety, należy się spodziewad znacznego osłabienia tempa wzrostu poziomu finansowania oświaty przez paostwo. Istnieje więc realne zagrożenie, ze powtórzy się trend sprzed 2008 r., gdy wydatki samorządów rosły szybciej od subwencji. Na domiar złego, wskutek kryzysu i zmian w systemie podatkowym, kurczą się też możliwości współfinan- 11

Mechanizmy finansowania oświaty sowania oświaty z własnych środków. Na dodatek wkrótce skooczą się też źródła względnie łatwego wzbogacania oferty edukacyjnej za pomocą środków europejskich. W takiej sytuacji wiele samorządów będzie zmuszonych do zrewidowania swojej polityki oświatowej, a zwłaszcza do podjęcia energicznej walki ze zjawiskiem bezwładności organizacyjnej, które walnie przyczynia się do wzrost jednostkowych kosztów kształcenia. Wykres 6. Zmiany nadwyżki wydatków nad subwencją w kolejnych latach. 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Wykres 7. Subwencja i wydatki ogółem w kolejnych latach. 50 mld 45 mld 40 mld 35 mld 30 mld Subwencja Wydatki 25 mld 20 mld 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 W szkołach elastycznych organizacyjnie stosunkowo łatwo jest poradzid sobie z ową bezwładnością. Wystarczy wprowadzid lokalne standardy zatrudnienia, najlepiej oparte na tzw. metodzie bonu organizacyjnego, które zwiążą poziom zatrudnienia z warunkami demograficznymi i możliwościami finansowymi samorządu. Rozwiązanie to ma zresztą także wiele zalet wykraczających poza kwestie czysto ekonomiczne, w odróżnianiu od racjonalizowania wydatków metodą prymitywnych cięd budżetowych (które zresztą zwykle nie przynoszą spodziewanych efektów). 12

Najważniejsze ustalenia Rozwiązanie problemu nadmiernych wydatków w nieelastycznych organizacyjnie szkołach podstawowych i gimnazjach jest dużo trudniejsze w ich wypadku standardy zatrudnienia muszą uwzględniad koniecznośd utrzymywania, niekiedy absurdalnie małych, oddziałów. Na dodatek każdą szkołę charakteryzuje pewien poziom kosztów stałych, które wynikają z samego faktu jej istnienia. Trzeba więc podjąd nieprzyjemne oraz kosztowne politycznie decyzje i zlikwidowad niektóre szkoły lub przekazad ich prowadzenie innym podmiotom. Oczywiście łatwo to napisad, a trudniej zrealizowad. Doświadczenie uczy, że wprowadzanie tego rodzaju zmian w sieci szkół prawie nigdy nie udaje się pod koniec kadencji, a i na jej początku wymaga głębokiego przekonania o słuszności podejmowanych decyzji połączonego z dużą dozą determinacji. Dlatego też w wielu samorządach sied szkół odpowiada warunkom demograficznym sprzed dziesięciu lat, co zapewne tylko w nielicznych przypadkach ma wystarczające uzasadnienie merytoryczne. 13

Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 3. Najważniejsze wskaźniki Informacje zawarte w niniejszym rozdziale są powtórzeniem rozważao zamieszczonych w poprzednim raporcie SAS. 3.1. Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 3.1.1. Istota problemu Dla organów prowadzących szkoły bardzo ważne są informacje na temat jednostkowych kosztów kształcenia, a zwłaszcza porównania tych kosztów w różnych układach. Oczywistym sposobem porównywania kosztów prowadzenia szkół wydaje się byd zestawianie kosztów pieniężnych przypadających na jednego ucznia, jednak metoda ta nie sprawdza się w praktyce. Sprawiają to między innymi następujące przyczyny: 1. Zróżnicowanie struktur zatrudnienia nauczycieli. Wysokośd wynagrodzeo nauczycieli zależy głownie od ich stopni awansu zawodowego, poziomów wykształcenia i stażów pracy. Tymczasem dyrektorzy szkół i organy je prowadzące mają bardzo ograniczone możliwości kształtowania struktur zatrudnienia nauczycieli w swoich szkołach. W związku z tym na przykład podobnie zorganizowane szkoły mogą cechowad się różnymi jednostkowymi kosztami kształcenia wyrażanymi w złotówkach. 2. Zróżnicowanie kosztów wynikających z przyczyn losowych. Z punktu widzenia dyrektora i organu prowadzącego częśd ponoszonych przez szkołę kosztów pojawia się zupełnie przypadkowo. Są to np. zajęcia nauczania indywidualnego czy wynagrodzenia nauczycieli przebywających na urlopach dla poratowania zdrowia. Tego typu wydatków nie należy zatem uwzględniad podczas porównywania kosztów prowadzenia różnych szkół. Jednak istniejące dane finansowe nie pozwalają na ich wyłączenie. 14

Najważniejsze wskaźniki 3. Brak wiarygodnych informacji o kosztach utrzymania szkół wchodzących w skład zespołów. Rzetelne i poprawne metodologicznie rozdzielenie kosztów pomiędzy szkoły wchodzące w skład zespołu jest na tyle trudne, że praktycznie bardzo rzadko spotykane w sprawozdaniach finansowych. Zatem ograniczony sens ma porównywanie szkół samodzielnych ze szkołami wchodzącymi w skład zespołów za pomocą wskaźników wyrażanych w złotówkach. 4. Zmiany cen i płac w kolejnych latach. Zmiany cen i płac znacznie utrudniają porównywanie kosztów jednostkowych w układach wieloletnich. Zwykle przynajmniej 70% kosztów prowadzania przypada na wynagrodzenia nauczycieli, ale wymienione wyżej przyczyny sprawiają, że wskaźniki finansowe (np. koszt wynagrodzeo nauczycielskich przypadających na jednego ucznia) mogą pełnid co najwyżej rolę pomocniczą i nie nadają się do porównywania najważniejszych elementów kosztów kształcenia uczniów. Jednak możliwe jest zbudowanie precyzyjnej i obiektywnej miary porównawczej, która uwzględnia specyfikę sposobu zatrudniania nauczycieli w Polsce. Miara ta odwołuje do liczb etatów przeliczeniowych nauczycieli. 3.1.1.1. Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia Pełna definicja pojęcia etaty przeliczeniowe zamieszczona jest w słowniczku. Z definicji tej wynika, że w praktyce liczbę etatów przeliczeniowych wylicza się jako iloraz liczby godzin zajęd oraz związanego z tymi zajęciami tygodniowego wymiaru godzin (pensum). Na przykład: 27 godzin języka polskiego, które rozliczane są wg pensum 18-godzinnego: 27 / 18 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 45 godzin bibliotekarza, które rozliczane są wg pensum 30-godzinnego: 45 / 30 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 25 godzin nauczyciela przedszkola (poza klasą 0 ), które rozliczane są wg pensum 25-godzinnego: 25 / 25 = 1 etat przeliczeniowy. 25 godzin nauczyciela w klasie 0, które rozliczane są wg pensum 22-godzinnego: 25 / 22 1,14 etatu przeliczeniowego. 15

Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 47 godzin języka polskiego i 52 godziny nauczyciela klasy 0 : 47 / 18 + 52 / 22 4,97 etatu przeliczeniowego. Uwaga Ilekroć w niniejszym opracowaniu bez bliższego określenia piszemy o etatach, mamy na myśli etaty przeliczeniowe w przedstawionym tutaj rozumieniu. 3.1.1.2. Wskaźniki organizacji wyjaśnienie pojęcia Obiektywna i precyzyjna miara służąca do porównywania jednostkowych (osobowych) kosztów kształcenia i wychowania musi odwoływad się do liczb etatów przeliczeniowych nauczycieli w powiązaniu z liczbami uczniów, z którymi ci nauczyciele pracują. Wskaźniki, które spełniają ten warunek, w syntetyczny sposób charakteryzują różne aspekty organizacyjnych warunków kształcenia i wychowania, dlatego nazywamy je wskaźnikami organizacji. 3.1.1.2.1. Jednostka W niniejszym opracowaniu wskaźniki organizacji wyrażane są jako liczby nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 100 uczniów w skrócie: etaty/100 uczniów. Oczywiście możliwe są także inne jednostki do wyrażania wskaźnika organizacji, np. liczba etatów przypadających na jednego ucznia, ale jednostka ta przybiera bardzo małe wartości, przez co trudno jest wyobrazid sobie jak dana wartośd wskaźnika odnosi się do rzeczywistości. Natomiast wskaźnik organizacji wyrażony liczbą etatów przypadających na 100 uczniów nieźle przemawia do wyobraźni stosunkowo łatwo jest wyobrazid sobie odniesienie konkretnej wielkości tego wskaźnika do rzeczywistości. 3.1.1.2.2. Zasadniczy wskaźnik organizacji Wskaźniki organizacji dzielimy ze względu na grupy etatów, do których się one odnoszą. W analizach zawartych w niniejszym opracowaniu wykorzystywad będziemy zasadniczy wskaźnik organizacji, który wylicza się na podstawie liczb etatów zasadniczych. Na etaty zasadnicze składają się typowe zajęcia z oddziałami i grupami uczniów (lekcyjne i pozalekcyjne), które wynikają z ramowych planów nauczania oraz typowe etaty wsparcia (etaty zajęd nielekcyjnych), czyli etaty nauczycieli wspierających prace dydaktyczną, 16

Najważniejsze wskaźniki np. pracujących z młodzieżą w świetlicy lub bibliotece, pełniących obowiązki pedagogów i psychologów oraz etaty wynikające ze zniżek godzin członków kierownictwa szkoły 8. Poza grupą etatów zasadniczych pozostają etaty dodatkowe, czyli przede wszystkim: urlopy dla poratowania zdrowia; stany nieczynne; nauczanie indywidualne; nietypowe zniżki godzin (np. zniżki godzin doradców metodycznych); urlopy związkowe itp. 3.1.2. Czynniki kształtujące wielkość zasadniczych wskaźników organizacji Na wielkości zasadniczych wskaźników organizacji mają wpływ następujące czynniki: Ramowe plany nauczania (liczby godzin zajęd, ogólne zasady podziałów na grupy itp. parametry ustalane przez ministra edukacji dla poszczególnych rodzajów szkół) wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem liczby godzin w ramowym planie nauczania. Ramowe plany nauczania określane są przez ministra edukacji. Liczby uczniów w oddziałach. W zasadzie wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem liczebności oddziałów, jednak zależnośd między wielkością oddziału, a kosztami jednostkowymi nie zawsze jest liniowa ze względu na przepisy, wymuszające obowiązkowe podziały na grupy na niektórych zajęciach. W związku z tym np. 24- osobowy oddział gimnazjum, który nie musi byd dzielony na grupy, wymaga mniejszej liczby godzin nauczycielskich niż oddział 25 osobowy, w którym takie podziały są konieczne. Nie istnieją powszechnie obowiązujące przepisy określające minimalne lub maksymalne wielkości oddziałów ogólnodostępnych. Sposoby podziałów na grupy. Z reguły im więcej zajęd odbywa się w podziale na grupy, tym większy jest zasadniczy wskaźnik organizacji. Jednak tworzenie grup 8 Zniżka godzin to różnica pomiędzy tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin zajęd (pensum) a wymiarem obniżonym ze względu na zajmowanie w szkole stanowiska kierowniczego. Przykładowo, dyrektor realizujący obowiązkowo 3 godziny zajęd ma 15/18 etatu wynikającego ze zniżki godzin. 17

Wielkości oddziałów uczniów mniejszych niż oddział może byd realizowane na różne sposoby. Wyobraźmy sobie na przykład 5 trzydziestoosobowych oddziałów na poziomie jednej klasy liceum ogólnokształcącego. Zajęcia WF muszą byd prowadzone w grupach liczących od 12 do 26 uczniów. Można więc każdy z 5 oddziałów podzielid na dwie grupy i wtedy trzeba będzie zapłacid za przeprowadzenie 30 godzin lekcji wychowania fizycznego (10 grup po 3 godziny zajęd). Można też spróbowad tak zorganizowad zajęcia, by wychowanie fizyczne prowadzone było np. w 7 grupach liczących średnio po 21,43 ucznia (żadna grupa nie może mied więcej niż 26 członków) w takim wypadku na zrealizowanie zajęd WF wystarczy 21 godzin. Minister edukacji określa podstawowe zasady podziałów na grupy, czyli np. maksymalne wielkości oddziałów, w których bez dzielenia na grupy można prowadzid lekcje języka obcego lub zakres wielkości grupy na zajęciach WF. Przepisy wydawane przez ministra pozostawiają jednak spory margines swobody dyrektorom szkół i organom prowadzącym. Liczby etatów wsparcia wskaźnik rośnie wraz ze wzrostem tej liczby. Przepisy ministerialne praktycznie nie mają wpływu na liczbę etatów wsparcia. Realne decyzje pozostają po stronie organów prowadzących. Ewentualne realizowanie zajęd w grupach międzyklasowych, czyli w grupach łączących uczniów z różnych klas (dotyczy przede wszystkim bardzo małych szkół). Zwiększenie liczby godzin zajęd prowadzonych w grupach międzyklasowych powoduje zmniejszenie wskaźnika. O tworzeniu grup międzyklasowych decydują organy prowadzące. Warto podkreślid, że ramowe plany nauczania i podstawowe zasady podziałów na grupy w żaden sposób nie zależą od jednostek samorządu terytorialnego, są bowiem określane przez ministra edukacji. Samorządy mogą jednak wpływad na pozostałe czynniki decydujące o wielkości zasadniczych wskaźników organizacji, mają więc spore możliwości kształtowania jednostkowych kosztów kształcenia w prowadzonych przez siebie szkołach. 3.2. Wielkości oddziałów Jak już pisałem, liczby uczniów w oddziałach mają bardzo duży wpływ na wskaźniki organizacji. Są one zatem silnie skorelowane z kosztami prowadzenia szkół. Na dodatek wskaźniki wielkości oddziałów mają tę zaletę, że są powszechnie zrozumiałe i intuicyjnie 18

Najważniejsze wskaźniki odbierane jako wskaźniki odzwierciedlające warunki pracy i nauki w szkołach. Łatwo jest je wyliczad i porównywad, także w ujęciach międzynarodowych. Z punktu widzenia niniejszej analizy nie bez znaczenia jest też fakt, że informacje o liczbach uczniów i oddziałów w SIO zawierają stosunkowo mało błędów 9. Na pewno mniej, niż, niezbędne do wyliczenia wskaźników organizacji, dane o obowiązkach poszczególnych nauczycieli.. 3.2.1.1. Klasy a oddziały W języku potocznym rozumienie pojęcie klasa nie jest jednoznaczne i zależy od kontekstu. Bardzo często klasą nazywana jest grupa uczniów razem uczestnicząca w lekcjach, kiedy indziej zaś pod tym pojęciem rozumie się rok nauczania lub pomieszczenie w którym odbywają się lekcje. W niniejszym opracowaniu klasa zawsze oznacza rok (poziom) nauczania lub wszystkich uczniów na poziomie tego roku nauczania. Uczniowie danej klasy podzieleni są na oddziały, czyli grupy uczniów wspólnie uczestniczących w zajęciach 10. W takim ujęciu np. gimnazjum ma trzy klasy, a każda z tych klas może mied różną liczbę oddziałów. 3.3. Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej Liczba uczniów w szkole też może mied wpływ na jednostkowe koszty kształcenia ponieważ w małych szkołach nie ma możliwości kształtowania wielkości oddziałów. Jeżeli liczby uczniów na poziomie poszczególnych klas są na tyle duże, że istnieje względna swoboda w określaniu liczby i wielkości oddziałów (np. można utworzyd 5 mniejszych lub 4 większe oddziały), to szkoła jest elastyczna organizacyjnie, tzn. może elastycznie dopasowywad swą organizację do zmieniającej się liczby uczniów i innych uwarunkowao. Z drugiej strony zaś, powszechnie uważa się, że w zbyt dużych szkołach gorsze są warunki wychowawcze. Do charakteryzowania poziomu elastyczności organizacyjnej szkół używad będziemy specjalnego wskaźnika. Wskaźnik elastyczności organizacyjnej to inaczej mówiąc udział uczniów w klasach liczących ponad 80 uczniów w ogólnej liczbie uczniów. Szczególnie w 9 Od czasy rezygnacji z GUS-owskich sprawozdao typu S, Ministerstwo Edukacji Narodowej i samorządy dośd skrupulatnie weryfikują informacje i liczbach uczniów, ponieważ służą one do naliczania subwencji oświatowej, a wprowadzenie poprawnej liczby oddziałów, zwykle nie nastręcza trudności. 10 Tak zwykle rozumie te terminy prawo oświatowe, ale nie jest ono w tej kwestii konsekwentne, bowiem używa się w nim również np. pojęcia wychowawca klasy na oznaczenie nauczyciela opiekującego się grupą uczniów należących do jednego oddziału. 19

Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej odniesieniu do szkół podstawowych i gimnazjów taki wskaźnik wyliczony dla całej JST pozwala oszacowad możliwośd dostosowywania organizacji szkół do aktualnych warunków demograficznych i ekonomicznych. Wysokie wartości wskaźnika, powyżej 0,75, wskazują na to, że jeśli w danej JST potrzebne jest zmniejszenie jednostkowych kosztów kształcenia, nie ma konieczności wprowadzania zmian w sieci szkół 11. Wartości niskie, a zwłaszcza zerowe, wskazują na bardzo ograniczone możliwości regulowania wielkości oddziałów w istniejących szkołach. 11 W JST, w których ogólna wartośd wskaźnika jest wysoka, ale niższa od jedności, jednostkowe koszty utrzymania szkół można regulowad kształtując wielkości oddziałów w szkołach elastycznych. Jeśli w tych samych JST są nieelastyczne organizacyjnie szkoły o wysokich jednostkowych kosztach kształcenia, to zmiany sieci mogą byd bardzo pożądane, bowiem utrzymanie szkół nieelastycznych często odbywa się kosztem szkół elastycznych (na których łatwiej jest oszczędzad). 20

Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego 4. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego W niniejszym opracowaniu jednostki samorządu terytorialnego klasyfikowane są wg ich statusu formalno-prawnego i wielkości. Ze względu na status formalny wyróżniamy następujące rodzaje JST: gminy wiejskie, gminy miejsko wiejskie, gminy miejskie, miasta na prawach powiatu, powiaty ziemskie i samorządy województw. Warto pamiętad, że do obowiązkowych zadao gmin wszystkich rodzajów należy prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem przedszkoli i szkół specjalnych. Powiaty muszą prowadzid szkoły ponadgimnazjalne i policealne oraz przedszkola i szkoły specjalne wszystkich typów, a samorządy województw kolegia nauczycielskie itp. Miasta na prawach powiatu łączą oświatowe obowiązki gmin i powiatów. Jednak przy niektórych analizach podział na rodzaje jednostek wg statusu formalnego jest niewystarczający, dlatego na potrzeby niniejszego opracowania jednostki samorządu terytorialnego podzieliłem na grupy wg kryterium rodzaju (statusu formalnego) i liczby ludności. Podział ten przedstawia się następująco: gminy wiejskie liczące do 5 tys. mieszkaoców w skrócie: gw do 5 tys.; gminy wiejskie od 5 do 10 tys. mieszkaoców gw 5-10 tys.; gminy wiejskie powyżej 10 tys. mieszkaoców gw > 10 tys.; gminy miejsko-wiejskie do 10 tys. mieszkaoców gmw do 10 tys.; gminy miejsko-wiejskie od 10 do 20 tys. mieszkaoców gmw 10-20 tys.; gminy miejsko-wiejskie powyżej 20 tys. mieszkaoców gmw >20 tys.; gminy miejskie do 5 tysięcy mieszkaoców gm do 5 tys.; 21

Wielkości szkół i wskaźniki elastyczności organizacyjnej gminy miejskie pow. 5 tys. mieszkaoców gm > 5 tys.; miasta na prawach powiatu do 100 tys. mieszkaoców mnp do 100 tys.; miasta na prawach powiatu powyżej 100 tys. mieszkaoców mnp > 100 tys.; powiaty ziemskie pz; samorządy województw sw. Wykres 8. Podział jednostek samorządu terytorialnego pod względem wielkości i rodzaju w 2009 r.. mnp > 100 tys.; 38; 1% mnp do 100 tys.; 27; 1% pz; 314; 11% sw; 16; 1% gw do 5 tys.; 574; 21% gm > 5 tys.; 218; 8% gm do 5 tys.; 23; 1% gmw >20 tys.; 122; 4% gmw 10-20 tys.; 235; 8% gw 5-10 tys.; 774; 28% gmw do 10 tys.; 235; 8% gw > 10 tys.; 232; 8% Kwalifikowanie do grup ze względu na status formalny następowało wg stanu z roku, do którego odnoszą się prezentowanie dane, natomiast przydział do grup ze względu na wielkośd następował wg stanu z 2008 r. 22

Organizacyjne warunki kształcenia 5. Organizacyjne warunki kształcenia 5.1. Wyliczanie wskaźników 5.1.1. Szkoły i oddziały uwzględniane w zestawieniach W zestawieniach dotyczących organizacyjnych warunków kształcenia uwzględniane są szkoły podstawowe, gimnazja, licea ogólnokształcące, technika i zasadnicze szkoły zawodowe dla dzieci i młodzieży prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Wg nomenklatury SIO uwzględnione szkoły charakteryzuje także: brak specyfiki tzn., że nie są to szkoły specjalne; brak związania organizacyjnego tzn. że zestawienia nie obejmują szkół przy zakładach opiekuoczo leczniczych, zakładach opieki zdrowotnej lub lecznictwa uzdrowiskowego, przy placówkach opiekuoczo wychowawczych, MOS, MOW SOSW itp. Do tych szkół uczęszczało we wrześniu 2009 r. ponad 4,7 mln uczniów, czyli 84,4% ogólnej liczby uczniów wszystkich szkół i 96,9% uczniów szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST. W wyliczeniach wielkości szkół, oddziałów uwzględniane są wyłącznie oddziały ogólnodostępne, czyli takie, które zgodnie z nomenklaturą SIO nie mają specyfiki, czyli nie są np. oddziałami specjalnymi, sportowymi lub integracyjnymi. Zatem na przykład w wypadku szkoły, która ogółem liczy 250 uczniów, ale 55 z nich to uczniowie oddziałów integracyjnych, przy wyliczeniu wielkości szkoły i średniej wielkości oddziałów oraz wskaźnika elastyczności organizacyjnej uwzględnia się tylko 195 uczniów oddziałów ogólnodostępnych (czyli nie-integracyjnych). Uczniowie oddziałów ogólnodostępnych pięciu głównych typów szkół (4,4 mln) stanowili we wrześniu 2009 r. 90,3% wszystkich uczniów szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. 23

Wyliczanie wskaźników SIO nie pozwala na wyodrębnienie danych o obowiązkach nauczycieli realizowanych z oddziałami integracyjnymi, sportowymi itp. W związku z tym w dwóch poprzednich raportach z badao SAS z wyliczeo wskaźników organizacji wyłączane były wszystkie szkoły, w których wykazano chodby jeden oddział inny niż ogólnodostępny. Jednak, ze względu na powszechnośd występowania szkół z niewielką liczbą oddziałów ze specyfiką, takie podejście eliminowało z wyliczeo zbyt wiele szkół w niektórych JST nawet wszystkie. Dlatego w obecnych wyliczeniach wskaźników organizacji uwzględniane są wszystkie szkoły dla dzieci i młodzieży, które nie są szkołami specjalnymi. 5.1.2. JST uwzględnianie w zestawieniach W zestawieniach dotyczących organizacyjnych warunków kształcenia w szkołach poszczególnych typów uwzględniane są tylko te JST, które mają obowiązek prowadzenia tych szkół. Zatem w zestawieniach odnoszących się do szkół podstawowych i gimnazjów uwzględniane są tylko gminy wiejskie, miejsko-wiejskie i miejskie oraz miasta na prawach powiatu, a w zestawieniach dotyczących liceów ogólnokształcących, techników i zasadniczych szkół zawodowych miasta na prawach powiatu i powiaty ziemskie. 5.1.3. Metoda wyliczeń wielkości szkół i oddziałów na poziomie JST W dwóch poprzednich raportach SAS wielkości oddziałów w jednostkach samorządu terytorialnego wyliczane były jako średnie ze średnich wielkości oddziałów w poszczególnych szkołach prowadzonych przez te JST. Przy tej metodzie każda szkoła, niezależnie od jej wielkości i wielkości jej oddziałów, ma równy wpływ wartośd wskaźnika. Zatem sytuacja, gdy dana JST obok szkół z dużymi oddziałami prowadzi szkoły, których oddziały są dużo mniejsze, znajduje odbicie w wyraźnym zmniejszeniu wskaźnika średniej wielkości oddziału. Taki sposób wyliczania średnich wielkości oddziałów, nie był jednak spójny ze, stosowanym w tych samych opracowaniach, sposobem wyliczania średnich wielkości szkół i zasadniczych wskaźników organizacji. Ponadto doszedłem do wniosku, że tak wyliczane wskaźniki gorzej odzwierciedlają problemy, które JST mają z organizacją oświaty i ich politykę oświatową. Mówiąc w pewnym uproszczeniu: średni koszt kształcenia ucznia jest ściśle związany z liczbą uczniów przypadających na jeden oddział. Dlatego w tym opracowaniu zdecydowałem się na zastosowanie metody, w której wielkości szkół i oddziałów danego typu w poszczególnych JST, wyliczane są przez podzielenie łącznych 24

Organizacyjne warunki kształcenia liczb uczniów w tych JST przez łączne liczby oddziałów. Przy takiej metodzie wyliczeo większe szkoły i oddziały wywierają znaczniejszy wpływ na wartości wskaźników 12. Wielkości szkół wyliczane są analogicznie, warto jednak zaznaczyd, że jako odrębne szkoły traktowane są wszystkie jednostki wykazane w SIO niezależnie od ich stopnia zorganizowania i samodzielności. Zatem jednakowo traktowane są szkoły samodzielne, szkoły wchodzące w skład zespołów, a także szkoły filialne i nieobejmujące całego cyklu kształcenia (np. trzyletnie szkoły podstawowe). 5.1.4. Wyliczanie wskaźników na poziomie grup JST i całego kraju. Wskaźniki dotyczące grup JST i całego kraju wyliczane są po wstępnym zagregowaniu danych (wyliczeniu wskaźników) na poziomie poszczególnych JST. Dzięki temu każda JST ma taki sam wpływ na wielkośd wskaźnika i unikamy zdominowania niektórych wskaźników przez sytuację w wielkich metropoliach. Podstawową miarą wykorzystywaną do charakteryzowania trendów, porównao różnych typów szkół oraz różnych grup JST jest mediana (wartośd środkowa). Ta miara jest mniej wrażliwa na elementy skrajne niż średnia arytmetyczna. Dlatego lepiej jest ją stosowad w warunkach dużego zróżnicowania sytuacji poszczególnych JST (nawet w ramach grup) oraz sporej liczby błędów w danych źródłowych. Dla scharakteryzowania skali zróżnicowania sytuacji w poszczególnych JST, w tabelach podawane są także wartości pierwszego i trzeciego kwartylu (percentyli 25% i 75%), miedzy którymi znajdują się 50 procent wszystkich uwzględnianych JST. Na niektórych wykresach widoczne są także wartości percentyli 10% i 90%, między którymi znajdują się średnie wartości wyliczone dla 80 procent uwzględnianych JST. 12 Jeśli szkoły prowadzone przez samorząd są do siebie podobne, różnice wyników otrzymywanych obiema metodami są minimalne, jednak w wielu wypadkach dobór metody ma znaczny wpływ na rezultat obliczeo. Wyobraźmy sobie np. JST, która prowadzi dwie szkoły podstawowe: w pierwszej z nich uczy się 450 uczniów w 18 oddziałach (średnia wielkośd oddziału w tej szkole wynosi 25), w drugiej zaś tylko 45 uczniów w 6 oddziałach (średnia wielkośd oddziału 7,5). W takiej JST średnia wielkośd oddziału wyliczana pierwszą metodą wynosi 16,25, a drugą 20,63. 25

Wielkości szkół i oddziałów 5.2. Wielkości szkół i oddziałów 5.2.1. Wielkości szkół i oddziałów w roku szkolnym 2009/10 5.2.1.1. Porównanie wielkości szkół i oddziałów różnych typów Największymi szkołami są licea ogólnokształcące. Przeciętne LO miało we wrześniu 2009 r. 314 uczniów i oddziały liczące 28,61 ucznia. Przeciętne technikum miało w tym czasie o ponad czterdziestu uczniów mniej niż liceum i oddziały po 24,7 ucznia. Zasadnicze szkoły zawodowe są o wiele mniejsze (165 uczniów), ale mimo to mają dwudziestosześcioosobowe oddziały. Przeciętne gimnazjum liczyło 181 uczniów w oddziałach po 24,7 ucznia. Szkoły podstawowe są najmniejsze przeciętnie 126 uczniów. Szkoły te mają również najmniejsze oddziały przeciętny oddział szkoły podstawowej liczył we wrześniu 2009 r. tylko 17,11 ucznia. Tak niskie przeciętne wartości opisujące szkoły podstawowe wynikają rzecz jasna z dużej liczby tych szkół na terenach wiejskich. Tabela 2. Porównanie wielkości szkół różnych typów. Typ szkoły Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% SP 159,92 93 126 189 Gimnazjum 207,15 131 181 257 LO 324,19 236,5 314 402,5 Technikum 284,67 195 272 362 ZSZ 182,93 121 165 223,5 Wykres 9. Porównanie wielkości szkół różnych typów. 500 400 Śr.l.ucz.w szk. 300 200 100 0 SP gimn. LO tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% 26

Organizacyjne warunki kształcenia Tabela 3. Porównanie wielkości oddziałów szkół różnych typów. Typ szkoły Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% SP 17,41 14,92 17,11 19,67 Gimnazjum 22,37 20,51 22,33 24,15 LO 28,61 26,81 28,61 30,09 Technikum 24,44 23,03 24,71 26,10 ZSZ 25,64 24,00 26,00 27,42 Wykres 10. Porównanie wielkości oddziałów szkół różnych typów. 34 32 30 28 26 Śr.oddz. 24 22 20 18 16 14 12 SP gimn. LO tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.1.2. Porównania wielkości szkól i oddziałów w grupach JST 5.2.1.2.1. Szkoły podstawowe Zróżnicowanie wielkości szkół podstawowych w różnych grupach jednostek samorządu terytorialnego jest olbrzymie. W miastach powyżej 5 tysięcy mieszkaoców są zwykle 3,5 razy większe niż w gminach wiejskich liczących do 10 tysięcy mieszkaoców. Rzecz jasna wynika to z faktu, że głównym czynnikiem wpływającym na wielkośd przeciętnej szkoły podstawowej jest jej położenie na wsi lub w mieście. Warto też zwrócid uwagę na zróżnicowanie w ramach poszczególnych grup. Najbardziej zróżnicowane wewnętrznie są gminy miejskie powyżej 5 tysięcy mieszkaoców, jednak szczególnie niepokojąca jest sytuacja w części gmin wiejskich. Np. aż 25% gmin liczących do 5 tysięcy mieszkaoców, czyli 143 JST, miało w 2009 r. szkoły, w których przeciętne uczyło się nie więcej niż 79 dzieci. Z prostego rachunku wynika zatem, że na jedną klasę w tych szkołach przypadało nie więcej niż 13,2 ucznia. W praktyce średnie oddziały szkół podstawowych w tej kategorii JST były nieco większe, ponieważ częśd szkół uwzględnianych w wyliczeniach miała mniej niż 6 klas. 27

Wielkości szkół i oddziałów W gminie miejskiej liczącej do 5 tys. mieszkaoców jest średnio 1,1 szkoły, zatem nie ma tam możliwości przeorganizowania sieci, mimo że elastycznośd tej jedynej szkoły jest już mocno ograniczona. Większe rezerwy tkwią w sieciach szkół gmin wiejskich. Gminy do 5 tys. mają ich średnio po 2,4, gminy wiejskie 5-10 tys. mieszkaoców 4,3, a największe gminy wiejskie po 7,1. W gminach miejsko-wiejskich do 10 tys. mieszkaoców jest średnio po 3,2 szkoły, w gminach miejsko-wiejskich średniej wielkości po 5,7, a w największych gminach tego rodzaju 8,5. Przeciętna gmina miejska pow. 5 tys. mieszkaoców prowadzi 4 szkoły podstawowe, miasto na prawach powiatu liczące mniej niż 100 tys. mieszkaoców 9,4, a największe miasta po 33,6. Tabela 4. Porównanie wielkości szkół podstawowych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 115,64 79 102 137 gw 5-10 tys. 113,47 84 102 132 gw >10 tys. 138,32 95 122 154 gmw do 10 tys. 152,61 110 133 186 gmw 10-20 tys. 161,28 117 155 193 gmw >20 tys. 205,40 160 191 233 gm do 5 tys. 224,95 187 229 268 gm >5 tys. 380,51 294 361 452 mnp do 100 tys. 358,63 276 369 421 mnp >100 tys. 338,92 288 340 384 Wykres 11. Porównanie wielkości szkół podstawowych w grupach JST. 600 500 Śr.l.ucz.w szk. 400 300 200 100 0 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. Grupa JST gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Mediana 25%-75% 10%-90% Za zróżnicowaniem wielkości szkół ze względu na grupę JST idzie także, chod nie tak wielkie, zróżnicowanie wielkości oddziałów. W tym wypadku także daje o sobie znad kwestia położenia szkół na wsi lub w mieście. Jednak inaczej niż w wypadku wielkości 28

Organizacyjne warunki kształcenia szkół, najbardziej zróżnicowane wewnętrznie są grupy najmniejszych samorządów. Jest to zrozumiałe, jeśli się uwzględni fakt, że w tych samorządach występują prawie wyłącznie szkoły z zerową elastycznością organizacyjną, w których jedynym sposobem regulowania wielkości oddziałów mogą byd próby maksymalnie korzystnego kształtowania wielkości obwodów. Tabela 5. Porównanie wielkości oddziałów szkół podstawowych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 16,00 13,58 16,08 18,00 gw 5-10 tys. 15,91 13,85 15,82 17,80 gw >10 tys. 17,18 15,32 17,06 18,95 gmw do 10 tys. 17,26 15,19 17,08 19,22 gmw 10-20 tys. 18,02 16,42 18,00 19,53 gmw >20 tys. 19,66 18,30 19,53 20,76 gm do 5 tys. 19,44 17,60 19,27 21,67 gm >5 tys. 22,92 21,91 22,96 24,17 mnp do 100 tys. 23,19 22,05 23,25 24,47 mnp >100 tys. 22,83 22,37 23,00 23,58 Wykres 12. Porównanie wielkości oddziałów szkół podstawowych w grupach JST. 28 26 24 22 Śr.oddz. 20 18 16 14 12 10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. Grupa JST gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.1.2.2. Gimnazja W wypadku gimnazjów można zaobserwowad ciekawe związki między przeciętnymi wielkościami JST a liczbami i wielkościami szkół. Najmniejsze gimnazja mają gminy miejskie i wiejskie liczące do 5 tysięcy mieszkaoców. W takich JST przeważnie jest tylko jedno gimnazjum (średnio 1,04 w grupie gmin miejskich do 5 tys. mieszkaoców i 1,1 w grupie najmniejszych gmin wiejskich), którego wielkośd zależy tylko od liczby dzieci w wieku gimnazjalnym zamieszkałych na terenie gminy. Wśród gmin wiejskich liczących od 5 do 29

Wielkości szkół i oddziałów 10 tys. mieszkaoców również sporo jest JST, które prowadzą tylko jedno gimnazjum (średnio 1,7), dzięki czemu większe zaludnienie przekłada się na większą liczbę uczniów w szkole. Największe gminy wiejskie utrzymują zwykle po kilka gimnazjów (średnio 3,2), co wyraźnie odbija się na ich wielkości Gminy miejsko-wiejskie liczące do 10 tys. mieszkaoców mają zwykle mniej gimnazjów niż podobne wielkościowo gminy czysto wiejskie (średnio 1,4), dzięki czemu ich gimnazja są wyraźnie większe. Gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tys. mieszkaoców mają średnio po 2,3 gimnazjum, czyli prawie o jedno mniej niż gminy wiejskie z grupy 5-10 tys. mieszkaoców. Dopiero gminy miejskie liczące powyżej 5 tys. mieszkaoców oraz największe gminy miejsko-wiejskie mają więcej takich szkół (odpowiednio 2,5 i 3,7). Tabela 6. Porównanie wielkości gimnazjów w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 139,57 108 141 169 gw 5-10 tys. 182,41 124 175 232 gw >10 tys. 186,62 117 159 224 gmw do 10 tys. 214,89 151 213 271 gmw 10-20 tys. 277,27 169 250 368 gmw >20 tys. 288,65 206 263 336 gm do 5 tys. 142,87 112 132 178 gm >5 tys. 337,96 240 321 419 mnp do 100 tys. 312,11 264 320 367 mnp >100 tys. 295,00 247 276 340 Wykres 13. Porównanie wielkości gimnazjów w grupach JST. 600 500 Śr.l.ucz.w szk. 400 300 200 100 0 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. Grupa JST gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Mediana 25%-75% 10%-90% 30

Organizacyjne warunki kształcenia Zróżnicowanie wielkości oddziałów gimnazjalnych jest o wiele mniejsze niż zróżnicowanie wielkości oddziałów szkół podstawowych. Trzyletnie gimnazja są bowiem szkołami o wiele łatwiejszymi w organizacji od sześcioletnich szkół podstawowych. Jednak tutaj też daje się zauważyd wyraźny związek między wielkością JST a przeciętną wielkością oddziału. Tabela 7. Porównanie wielkości oddziałów gimnazjalnych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 21,56 19,63 21,33 23,38 gw 5-10 tys. 21,81 20,14 21,77 23,50 gw >10 tys. 21,86 20,49 21,75 23,35 gmw do 10 tys. 22,25 20,75 22,28 23,56 gmw 10-20 tys. 23,06 21,70 23,07 24,45 gmw >20 tys. 23,74 22,60 23,65 25,07 gm do 5 tys. 21,48 18,67 21,83 23,33 gm >5 tys. 24,70 23,11 24,77 26,13 mnp do 100 tys. 25,36 23,43 25,52 26,79 mnp >100 tys. 25,89 25,03 26,07 26,90 Wykres 14. Porównanie wielkości oddziałów gimnazjalnych w grupach JST. Śr.oddz. 28 26 24 22 20 18 16 14 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. Grupa JST gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.1.2.3. Licea ogólnokształcące Licea ogólnokształcące prowadzone przez powiaty ziemskie są wyraźnie mniejsze od szkół tego typu w miastach na prawach powiatu i raczej nie wynika to z liczby potencjalnych licealistów. Nawet percentyl 75% w grupie powiatów ziemskich jest mniejszy od median wyliczonych dla miejskich grup samorządów. Powiat ziemski prowadzi średnio 3,1 liceum, mniejsze miasto na prawach powiatu o jedną szkołę tego typu więcej, a największe miasta po 14,3. 31

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 8. Porównanie wielkości liceów ogólnokształcących w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 465,52 313 440 594 mnp >100 tys. 429,74 346 397 504 pz 299,03 218 296 380 Wykres 15. Porównanie wielkości liceów ogólnokształcących w grupach JST. 800 700 600 Śr.l.ucz.w szk. 500 400 300 200 100 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% Oddziały licealne w powiatach ziemskich są z reguły wyraźnie mniejsze niż w miastach na prawach powiatu. Zapewne wynika to z faktu, że powiaty ziemskie nieco liberalniej określają dolne limity wielkości oddziałów, ponieważ w wypadku szkół tego typu nie działają mechanizmy, charakterystyczne dla szkół podstawowych i gimnazjów, które wymuszają przyjęcie wszystkich chętnych zamieszkałych na danym terenie. Mechanizm ten sprawia, że jeśli np. w obwodzie gimnazjum mieszka 40 potencjalnych uczniów pierwszej klasy, to praktycznie nieuniknione jest utworzenie dwóch dwudziestoosobowych oddziałów. Natomiast, gdy jakieś liceum ma 40 kandydatów do klasy pierwszej, to bez większych problemów można ustalid limit przyjęd, tworząc w efekcie jeden trzydziestoosobowy oddział. Tabela 9. Porównanie wielkości oddziałów liceów ogólnokształcących w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 29,67 28,90 29,98 31,04 mnp >100 tys. 30,07 28,94 30,15 31,13 pz 28,34 26,49 28,33 29,74 32

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 16. Porównanie wielkości oddziałów liceów ogólnokształcących w grupach JST. 34 32 30 Śr.oddz. 28 26 24 22 20 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.1.2.4. Technika Wielkości techników i ich oddziałów w różnych grupach JST układają się podobnie jak wskaźniki odnoszące się do liceów ogólnokształcąch. Tabela 10. Porównanie wielkości techników w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 391,22 282 362 484 mnp >100 tys. 367,13 291 346 431 pz 265,21 177 255 335 Wykres 17. Porównanie wielkości techników w grupach JST. 700 600 500 Śr.l.ucz.w szk. 400 300 200 100 0 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 33

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 11. Porównanie wielkości oddziałów techników w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 25,17 23,69 25,36 27,20 mnp >100 tys. 25,90 24,74 25,61 26,73 pz 24,19 22,69 24,34 25,94 Wykres 18. Porównanie wielkości oddziałów techników w grupach JST. 34 32 30 Śr.oddz. 28 26 24 22 20 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.1.2.5. Zasadnicze szkoły zawodowe Mediany wielkości szkół i oddziałów zasadniczych szkół zawodowych w poszczególnych grupach JST, które zobowiązane są do prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych, są do siebie bardzo zbliżone. Z tym, że rozrzut wielkości tych wskaźników w grupie największych miast jest wyraźnie mniejszy niż w pozostałych grupach. Tabela 12. Porównanie wielkości zasadniczych szkół zawodowych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 186,63 109 180 239 mnp >100 tys. 167,58 138 159 202 pz 184,52 118 164 227 34

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 19. Porównanie wielkości zasadniczych szkół zawodowych w grupach JST. 600 500 400 Śr.l.ucz.w szk. 300 200 100 0 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 25,62 23,33 25,86 27,60 mnp >100 tys. 25,62 24,46 25,53 26,63 pz 25,65 24,00 26,11 27,52 Wykres 20. Porównanie wielkości oddziałów ZSZ w grupach JST. 34 32 30 Śr.oddz. 28 26 24 22 20 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.2.2. Zmiany wielkości szkół i oddziałów 5.2.2.1. Zmiany wielkości niezależnie od rodzaju samorządu Tabele 13. i 14. oraz wykres 21. zawierają informacje o zmianach przeciętnych wielkości szkół głównych typów w kolejnych latach badanego okresu. W tabeli 15. i na wykresie 35

Wielkości szkół i oddziałów 22. przestawione są ponadto informacje o skali zmian w odniesieniu do sytuacji z roku szkolnego 2006/07 13. Analogiczne informacje zawierają inne zestawienia nt. zmian wskaźników. Tabela 13. Zmiany median wielkości szkół. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2005/06 140 217 330 235,5 154 2006/07 134 213 330 246,5 153 2007/08 130 201 338,5 260 160 2008/09 129 190 329 266 163,5 2009/10 126 181 314 272 165 Tabela 14. Zmiany median wielkości szkół w stosunku do poprzedniego roku szkolnego. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2006/07-4,29% -1,84% 0,00% 4,67% -0,65% 2007/08-2,99% -5,63% 2,58% 5,48% 4,58% 2008/09-0,77% -5,47% -2,81% 2,31% 2,19% 2009/10-2,33% -4,74% -4,56% 2,26% 0,92% Tabela 15. Zmiany median wielkości szkół w stosunku do roku szkolnego 2006/07. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2007/08-3,73% -5,63% 2,58% 5,48% 4,58% 2008/09-3,73% -10,80% -0,30% 7,91% 6,86% 2009/10-5,97% -15,02% -4,85% 10,34% 7,84% Z zestawieo wynika, że wszystkie szkoły ogólnokształcące straciły na wielkości. Najbardziej radykalne zmiany wielkości dotknęły gimnazja. Liczba uczniów w przeciętnym gimnazjum prowadzonym przez samorząd gminny zmniejszała się z roku na rok. W efekcie w latach 2006/07-2009/10 wielkośd przeciętnego gimnazjum zmniejszyła się aż o 15%. W tym samym czasie przeciętna szkoła podstawowa stała się mniejsza o niespełna 6%, a liceum ogólnokształcące o niecałe 5%. Jednak przebieg zmian wielkości szkół podstawowych i liceów ogólnokształcących był zupełnie inny. Szkoły podstawowe malały corocznie, natomiast przeciętna wielkośd liceów ogólnokształcących do roku szkolnego 2007/09 nawet rosła, a dopiero kolejne lata przyniosły spadek. W tym samym czasie miał miejsce ciągły i wyraźny wzrost wielkości techników i nieco mniej intensywne zwiększanie się liczby uczniów przeciętnej ZSZ. 13 Dane SIO z września 2005 r. są jeszcze dośd mocno niekompletne (zbyt wiele szkół nie przekazało sprawozdao), dlatego odniesienia do roku szkolnego 2005/06 mogłyby byd obarczone zbyt dużymi błędami. 36

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 21. Zmiany median wielkości szkół. 350 300 250 200 150 100 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 50 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 22. Zmiany median wielkości szkół rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% SP Gimnazja LO Technika ZSZ Tabela 16. Zmiany median wielkości oddziałów. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2005/06 18,54 24,17 29,76 27,04 27,24 2006/07 18,11 23,83 29,70 26,50 27,15 2007/08 17,75 23,33 29,29 25,67 26,67 2008/09 17,50 22,75 29,04 25,08 26,23 2009/10 17,11 22,33 28,61 24,71 26,00 37

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 17. Zmiany median wielkości oddziałów w stosunku do poprzedniego roku szkolnego. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2006/07-2,36% -1,38% -0,21% -2,01% -0,34% 2007/08-1,96% -2,10% -1,39% -3,13% -1,78% 2008/09-1,41% -2,50% -0,82% -2,29% -1,65% 2009/10-2,20% -1,83% -1,49% -1,48% -0,87% Tabela 18. Zmiany median wielkości oddziałów w stosunku do roku szkolnego 2006/07. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2007/08-1,96% -2,10% -1,39% -3,13% -1,78% 2008/09-3,34% -4,55% -2,20% -5,35% -3,40% 2009/10-5,47% -6,29% -3,66% -6,75% -4,24% Wykres 23. Zmiany median wielkości oddziałów. 30 25 20 15 10 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 5 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Zmiany wielkości szkół miały różny przebieg w zależności od roku i typu szkoły, natomiast zmiany wielkości oddziałów miały wyłącznie jeden kierunek oddziały szkół wszystkich typów zmniejszały się z roku na rok. Wielkości oddziałów są jednymi z głównych czynników określających wartości zasadniczych wskaźników organizacji, a co za tym idzie, jednostkowych kosztów utrzymania. Spadek wielkości oddziałów jest więc zjawiskiem bardzo niepokojącym z punktu widzenia budżetów jednostek samorządu terytorialnego, chod niewątpliwie przyczynia się do poprawy komfortu pracy i nauki w szkołach. 38

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 24. Zmiany median wielkości oddziałów rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% SP Gimnazja LO Technika ZSZ 5.2.2.1.1. Paradoks techników Zmiany wielkości szkół podstawowych, gimnazjów i liceów ogólnokształcących były wyraźnie skorelowane ze zmianami wielkości ich oddziałów i, pośrednio, zasadniczych wskaźników organizacji (zob. 5.3.2. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji). W malejących szkołach zmniejszały się liczby uczniów w oddziałach i rosły ZWO. Jest to skutek dośd powszechnej bezwładności organizacyjnej szkół, która polega na dążeniu do pozostawiania na dotychczasowym poziomie liczb oddziałów i etatów nauczycieli mimo spadku liczby uczniów. Tymczasem w zasadniczych szkołach zawodowych, a zwłaszcza w technikach oddziały rosły, mimo tego, że uczniów w szkołach przybywało. Zmniejszanie się wielkości oddziałów ZSZ zdaje się świadczyd przede wszystkim o zwiększającej się skłonności organów prowadzących do wyrażania zgody na tworzenie mniejszych oddziałów połączonej, byd może, z nasileniem tendencji do opuszczania takich szkół przed ich ukooczeniem, co skutkuje mniejsza liczbą uczniów w oddziałach starszych klas. Natomiast w technikach główną przyczyną paradoksalnego spadku liczebności oddziałów jest wzrost liczb nauczanych zawodów przy jednoczesnym spadku liczb uczniów przypadających na jeden zawód. Więcej na ten temat pisałem w poprzednim raporcie z badao SAS 14. 14 M. Tobor, Raport, dz. cyt., s. 79. 39

Wielkości szkół i oddziałów 5.2.2.2. Zmiany wielkości w podziale na grupy samorządów 5.2.2.2.1. Szkoły podstawowe Szkoły podstawowe w największym stopniu traciły na wielkościach w gminach miejskich i miastach na prawach powiatu. Inaczej wyglądała kwestia zmian wielkości oddziałów zjawisko to było wprawdzie najbardziej dotkliwe w gminach miejskich do 5 tys. mieszkaoców, ale większe gminy miejskie i miasta na prawach-powiatu były nim dotknięte w o wiele mniejszym stopniu niż gminy wiejskie i miejsko-wiejskie (nie licząc gmin miejsko-wiejskich pow. 20 tys. mieszkaoców). Można więc przypuszczad, że samorządom prowadzącym stosunkowo duże szkoły miejskie udało się w pewnym stopniu wykorzystad ich elastycznośd organizacyjną i uniknąd spadków wielkości oddziałów proporcjonalnych do zmniejszeo liczebności szkół. Tabela 19. Zmiany median wielkości szkół podstawowych w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. -4,05% -1,41% 0,95% -3,77% gw 5-10 tys. -4,35% -2,73% -1,87% -2,86% gw >10 tys. -5,07% -3,05% -2,76% -1,21% gmw do 10 tys. -4,58% -2,74% -3,17% -3,27% gmw 10-20 tys. -2,59% -4,14% -1,85% -2,52% gmw >20 tys. -0,48% -3,13% -2,23% -3,05% gm do 5 tys. -2,78% -0,19% -7,25% -5,97% gm >5 tys. -2,80% -4,44% -6,52% -3,09% mnp do 100 tys. -4,44% -6,36% -3,66% 0,00% mnp >100 tys. -3,49% -6,20% -3,99% -2,44% Wykres 25. Zmiany median wielkości szkół podstawowych w grupach JST. 450 400 350 300 250 200 150 100 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 40

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 26. Zmiany median wielkości szkół podstawowych rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -2% -4% -6% -4,23% -8% -10% -7,27% -6,87% -8,90% -8,28% -8,17% -9,78% -12% -14% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. -12,95% gm do 5 tys. -13,43% gm >5 tys. mnp do 100 tys. -12,14% mnp >100 tys. Tymczasem elastycznośd organizacyjna wiejskich i małomiasteczkowych szkół podstawowych jest praktycznie zerowa, zatem w ich wypadku zmniejszenie liczby uczniów niemal zawsze wiąże się ze zmniejszeniem wielkości oddziałów. Dla jednostki samorządu, która prowadzi wyłącznie małe szkoły, jedynym sposobem doprowadzenia do zwiększenia liczebności oddziałów jest reorganizacja sieci szkół. Tabela 20. Zmiany median wielkości oddziałów szkół podstawowych w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. -3,03% -2,07% -1,01% -1,57% gw 5-10 tys. -2,42% -2,68% -1,36% -2,10% gw >10 tys. -2,42% -2,07% -1,75% -1,50% gmw do 10 tys. -1,63% -3,08% -1,61% -2,56% gmw 10-20 tys. -0,37% -3,12% -2,28% -1,05% gmw >20 tys. -1,74% -0,44% -1,77% -1,13% gm do 5 tys. -1,14% 1,94% -4,54% -6,46% gm >5 tys. -1,54% -1,19% -1,50% -0,37% mnp do 100 tys. -1,91% -0,67% -0,69% -0,94% mnp >100 tys. -1,34% -1,35% -0,94% -0,42% 41

Wielkości szkół i oddziałów Wykres 27. Zmiany median wielkości oddziałów szkół podstawowych w grupach JST. 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 15 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wykres 28. Zmiany median wielkości oddziałów szkół podstawowych rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -4% -3,30% -3,03% -2,28% -2,69% -5% -6% -7% -8% -4,58% -6,01% -5,22% -7,08% -6,32% -9% -10% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. -8,97% gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 5.2.2.2.2. Gimnazja Zróżnicowanie tempa zmniejszania gimnazjów było znacznie mniejsze niż zróżnicowanie tempa spadku wielkości szkół podstawowych. Nieco inny były też rozkład tych zmian ze względu na grupę samorządów. Jednak w wypadku gimnazjów również daje się zauważyd pewien związek pomiędzy wielkościami (i elastycznościami) szkół a ich odpornością na spadek liczebności oddziałów, chod jest on słabszy niż w wypadku szkół podstawowych. 42

Organizacyjne warunki kształcenia Tabela 21. Zmiany median wielkości gimnazjów w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. -2,89% -5,36% -5,66% -6,00% gw 5-10 tys. -2,34% -6,46% -7,16% -3,58% gw >10 tys. -1,33% -4,58% -7,34% -3,05% gmw do 10 tys. -6,03% -4,67% -7,35% -6,39% gmw 10-20 tys. -2,13% -5,35% -5,30% -6,72% gmw >20 tys. -4,43% -6,88% -7,90% -2,05% gm do 5 tys. 3,87% -8,07% -10,14% -0,75% gm >5 tys. -1,17% -12,59% -8,15% -5,03% mnp do 100 tys. -4,33% -6,03% -8,82% -6,16% mnp >100 tys. -5,69% -6,90% -7,72% -7,69% Wykres 29. Zmiany median wielkości gimnazjów w grupach JST. 450 400 350 300 250 200 150 100 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wykres 30. Zmiany median wielkości gimnazjów rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. -10% -12% -14% -16% -18% -16,07% -16,27% -14,29% -17,32% -16,39% -16,00% -18,01% -20% -19,60% -22% -20,69% -24% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. -23,75% gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 43

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 22. Zmiany median wielkości oddziałów gimnazjów w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. -1,60% -2,17% -2,86% -2,40% gw 5-10 tys. -1,15% -2,64% -2,36% -1,90% gw >10 tys. -1,80% -1,87% -2,36% -2,09% gmw do 10 tys. -2,81% -2,36% -2,64% -1,59% gmw 10-20 tys. -1,40% -1,47% -1,55% -2,08% gmw >20 tys. -1,13% -1,24% -1,46% -2,40% gm do 5 tys. 0,90% -5,61% -0,88% 0,13% gm >5 tys. -1,79% -1,74% -0,78% -1,93% mnp do 100 tys. -0,75% 0,39% -0,61% -1,95% mnp >100 tys. -0,14% -0,90% -1,35% 0,35% Wykres 31. Zmiany median wielkości oddziałów gimnazjów w grupach JST. 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18 17 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wykres 32. Zmiany median wielkości oddziałów gimnazjów rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -2,17% -1,90% -4% -5% -6% -7% -8% -7,25% -6,74% -6,18% -6,45% -5,01% -5,02% -6,33% -4,39% -9% -10% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 44

Organizacyjne warunki kształcenia 5.2.2.2.3. Licea ogólnokształcące Licea ogólnokształcące zdecydowanie najszybciej malały w największych miastach na prawach powiatu. Na dodatek w tej grupie samorządów mieliśmy do czynienia z ciągłym spadkiem, podczas gdy w powiatach ziemskich przeciętna wielkośd liceów wcale się nie zmniejszała przez kilka lat, a w mniejszych miastach na prawach powiatu nawet rosła. Zmiany median wielkości liceów ogólnokształcących w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. 0,85% 1,89% -2,67% -6,98% mnp >100 tys. -1,27% -4,72% -4,50% -6,37% pz 0,00% 0,00% -1,62% -2,63% Wykres 33. Zmiany median wielkości liceów ogólnokształcących w grupach JST. 500 450 400 350 300 250 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 200 150 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 34. Zmiany median wielkości liceów ogólnokształcących rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -2% -4% -6% -4,21% -8% -10% -7,76% -12% -14% -16% mnp do 100 tys. -14,81% mnp >100 tys. pz 45

Wielkości szkół i oddziałów Natomiast kierunek zmian wielkości oddziałów we wszystkich grupach samorządów był taki sam, a tempo tych procesów różniło się nieznacznie. Tabela 23. Zmiany median wielkości oddziałów liceów ogólnokształcących w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. -0,83% -2,56% -0,77% -1,22% mnp >100 tys. 0,38% -0,51% -1,38% -0,84% pz -0,62% -1,08% -1,05% -1,26% Wykres 35. Zmiany median wielkości oddziałów liceów ogólnokształcących w grupach JST. 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Wykres 36. Zmiany median wielkości oddziałów liceów ogólnokształcących rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -2,70% -4% -3,36% -5% -4,50% -6% -7% -8% -9% -10% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 46

Organizacyjne warunki kształcenia 5.2.2.2.4. Technika Przeciętne wielkości techników prowadzonych przez powiaty ziemskie rosły przez cały badany okres. W miastach na prawach powiatu zmiany wielkości szkół nie były tak jednoznaczne. Natomiast spadki przeciętnych liczebności oddziałów dotyczyły wszystkich grup samorządów, chod w powiatach ziemskich były one najsilniejsze i najbardziej równomierne. Tabela 24. Zmiany median wielkości techników w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. 5,33% 5,95% 4,78% -2,95% mnp >100 tys. 6,04% 1,85% -2,10% -1,14% pz 7,44% 2,60% 5,06% 2,41% Wykres 37. Zmiany median wielkości techników w grupach JST. 500 450 400 350 300 250 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 200 150 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 38. Zmiany median wielkości techników rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 12% 10% 10,39% 8% 7,74% 6% 4% 2% 0% -2% mnp do 100 tys. -1,42% mnp >100 tys. pz 47

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 25. Zmiany median wielkości oddziałów techników w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. -3,25% -4,27% -0,76% -0,69% mnp >100 tys. -0,15% -2,19% -2,72% -0,29% pz -2,25% -3,29% -2,31% -2,36% Wykres 39. Zmiany median wielkości oddziałów techników w grupach JST. 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Wykres 40. Zmiany median wielkości oddziałów techników rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% -9% -10% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 5.2.2.2.5. Zasadnicze szkoły zawodowe Efekty zmian wielkości zasadniczych szkół zawodowych były bardzo zbliżone, chod ich przebiegi dośd mocno się różniły. Podobnie było ze zmianami wielkości oddziałów. 48

Organizacyjne warunki kształcenia Tabela 26. Zmiany median wielkości ZSZ w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. -2,91% 7,78% 0,56% -0,55% mnp >100 tys. -2,30% 4,70% 3,85% -1,85% pz 1,32% 3,27% 3,16% 0,61% Wykres 41. Zmiany median wielkości ZSZ w grupach JST. 450 400 350 300 250 200 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 150 100 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 42. Zmiany median wielkości ZSZ rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 14% 12% 10% 8% 7,78% 6,71% 7,19% 6% 4% 2% 0% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 49

Wielkości szkół i oddziałów Tabela 27. Zmiany median wielkości oddziałów ZSZ w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. -3,13% -3,22% -4,69% 2,74% mnp >100 tys. -3,03% -1,50% -4,21% 1,96% pz 0,16% -1,71% -1,74% -0,84% Wykres 43. Zmiany median wielkości oddziałów ZSZ w grupach JST. 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Wykres 44. Zmiany median wielkości oddziałów ZSZ rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -5,24% -3,79% -4,24% -7% -8% -9% -10% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 5.2.3. Zmiany wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych i gimnazjów Zmiany wartości wskaźników elastyczności organizacyjnej dotyczyły tylko JST prowadzących większe szkoły miejskie, ponieważ w pozostałych grupach samorządów już w punkcie startu wskaźniki te były zerowe. Przeciętne wskaźniki elastyczności organizacyjnej 50

Organizacyjne warunki kształcenia szkół podstawowych prowadzonych przez pozostałe samorządy uległy zmniejszeniu. Na dodatek w ciągu kilku lat wyraźnie się zmniejszyły różnice pomiędzy medianami wskaźników elastyczności gmin miejskich pow. 5 tys. mieszkaoców i obu grup miast na prawach powiatu. Przeciętne wskaźniki elastyczności organizacyjnej wyliczone dla grupy największych gmin miejsko-wiejskich spadły do zera w roku szkolnym 2008/09. Tabela 28. Mediany wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gw 5-10 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gw >10 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gmw do 10 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gmw 10-20 tys. 0,17 0,14 0,08 0,00 0,00 gmw >20 tys. 0,36 0,36 0,33 0,29 0,27 gm do 5 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gm >5 tys. 0,57 0,51 0,45 0,41 0,37 mnp do 100 tys. 0,61 0,60 0,52 0,43 0,39 mnp >100 tys. 0,51 0,44 0,40 0,35 0,35 Wykres 45. Mediany wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w grupach JST. 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wskaźniki elastyczności gimnazjów prowadzonych przez miasta na prawach powiatu, większe gminy miejskie oraz obie grupy gminy miejsko-wiejskich liczących powyżej 10 tysięcy mieszkaoców pozostawały na niezłym poziomie, chod obecnie w żadnej z tych grup przeciętny wskaźnik nie sięga maksymalnego poziomu. Najgwałtowniejszy spadek dotknął grupę gmin miejsko-wiejskich do 10 tys. mieszkaoców. We wrześniu 2009 r. przeciętny wskaźnik tej grupy osiągnął poziom zbliżony do pułapu, na którym jeszcze kilka lat wcześniej znajdowały się wskaźniki dwóch grup gmin wiejskich, które mają wię- 51

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) cej niż 5 tys. mieszkaoców. Jednak w większej z tych grup wskaźnik elastyczności spadł do poziomu 0,18, a w drugiej jest zerowy już od września 2007 r. Gimnazja prowadzone przez jednostki samorządu mające mniej niż 5 tysięcy mieszkaoców nie były elastyczne już na początku badanego okresu. Tabela 29. Mediany wskaźników elastyczności organizacyjnej gimnazjów w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gw 5-10 tys. 0,43 0,37 0,00 0,00 0,00 gw >10 tys. 0,39 0,38 0,32 0,22 0,18 gmw do 10 tys. 1,00 0,84 0,71 0,65 0,39 gmw 10-20 tys. 0,79 0,78 0,80 0,77 0,76 gmw >20 tys. 0,80 0,78 0,78 0,77 0,74 gm do 5 tys. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 gm >5 tys. 1,00 1,00 1,00 0,95 0,87 mnp do 100 tys. 0,94 0,92 0,89 0,85 0,78 mnp >100 tys. 0,90 0,89 0,83 0,80 0,75 Wykres 46. Mediany wskaźników elastyczności organizacyjnej gimnazjów w grupach JST. 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 5.3. Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) 5.3.1. ZWO w roku szkolnym 2009/10 5.3.1.1. Porównania ZWO szkół różnych typów Zasadnicze wskaźniki organizacji zależą przede wszystkim od ramowych planów nauczania i wielkości oddziałów. I to właśnie małe oddziały sprawiają, że najwyższe zasadnicze wskaźniki organizacji mają szkoły podstawowe 12,53 etatu/100 uczniów. Jeśli jednak 52

Organizacyjne warunki kształcenia uwzględni się tylko szkoły podstawowe położone w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców, to ich ZWO (9,62 etatu/100 uczniów) są niższe od przeciętnych wskaźników gimnazjów (w większych miastach 9,67 etatu/100 uczniów) i techników. W tym wypadku dają więc o sobie znad różnice pomiędzy liczbami godzin przewidzianymi do realizacji w ramowych planach nauczania. Tabela 30. Porównanie zasadniczych wskaźników organizacji szkół różnych typów. Typ szkoły Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% SP 12,76 10,82 12,53 14,28 Gimnazjum 10,76 9,83 10,58 11,46 LO 9,16 8,30 8,81 9,58 Technikum 10,53 9,71 10,40 11,09 ZSZ 7,83 6,16 7,42 9,03 Wykres 47. Porównanie zasadniczych wskaźników organizacji szkół różnych typów. 18 16 14 12 ZWO 10 8 6 4 SP gimn. LO tech. ZSZ Typ szkoły Mediana 25%-75% 10%-90% 5.3.1.2. Porównania ZWO w grupach JST 5.3.1.2.1. Szkoły podstawowe Różnice pomiędzy przeciętnymi zasadniczymi wskaźnikami szkół podstawowych prowadzonych przez JST należące do poszczególnych grup są duże i w skrajnym wypadku osiągają 3,93 etatu/100 uczniów. Skala tych różnic nie dziwi, jeśli uwzględni się to, jak bardzo różnią się między sobą przeciętne wielkości oddziałów szkół podstawowych. Jednak widoczny na wykresie układ wartości wskaźników organizacji nie jest dokładnym lustrzanym odbiciem układu wielkości oddziałów. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, trzeba pamiętad, że jak pisałem w podrozdziale 3.1.2. na wartości ZWO wywierają 53

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) wpływ również sposoby podziałów na grupy, liczby etatów wsparcia oraz realizowanie zajęd w grupach międzyoddziałowych (co jest istotne zwłaszcza w małych JST, które często prowadzą bardzo małe szkoły). Ponadto przy wyliczaniu wskaźników organizacji uwzględniane są nie tylko oddziały ogólnodostępne, ale również integracyjne, sportowe, dla mniejszości itp., których istnienie zwykle podnosi wartośd wskaźnika (zob. podrozdział 5.1.1. Szkoły i oddziały uwzględniane w zestawieniach). Tabela 31. Porównanie ZWO szkół podstawowych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 13,33 11,32 13,02 14,94 gw 5-10 tys. 13,72 12,06 13,53 15,23 gw >10 tys. 12,78 11,35 12,77 13,91 gmw do 10 tys. 13,01 10,99 12,89 14,39 gmw 10-20 tys. 12,27 10,96 12,11 13,33 gmw >20 tys. 11,45 10,56 11,46 12,25 gm do 5 tys. 10,25 9,19 9,60 11,23 gm >5 tys. 9,83 8,97 9,74 10,48 mnp do 100 tys. 9,85 8,98 9,67 10,41 mnp >100 tys. 10,53 9,79 10,38 10,78 Wykres 48. Porównanie ZWO szkół podstawowych w grupach JST. ZWO 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 gw do 5 tys. gw >10 tys. gmw 10-20 tys. gm do 5 tys. mnp do 100 tys. gw 5-10 tys. gmw do 10 tys. gmw >20 tys. gm >5 tys. mnp >100 tys. Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.3.1.2.2. Gimnazja Zróżnicowanie median wartości ZWO gimnazjów prowadzonych przez JST należące do poszczególnych grup jest nieduże wynosi maksymalnie 0,71. Co ciekawe, najwyższe przeciętne wskaźniki charakteryzują gimnazja z grupy największych miast. Zapewne, jeszcze wyraźniej niż w wypadku szkół podstawowych zaznacza się tu wpływ etatów 54

Organizacyjne warunki kształcenia wsparcia, sposobów podziałów na grupy oraz prowadzenia szkół z oddziałami integracyjnymi, sportowymi itp. Tabela 32. Porównanie ZWO gimnazjów w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 10,75 9,77 10,59 11,55 gw 5-10 tys. 10,76 9,79 10,60 11,58 gw >10 tys. 11,02 10,15 10,88 11,77 gmw do 10 tys. 10,71 9,92 10,60 11,32 gmw 10-20 tys. 10,57 9,74 10,38 11,19 gmw >20 tys. 10,73 9,96 10,59 11,31 gm do 5 tys. 11,45 9,92 10,57 11,98 gm >5 tys. 10,53 9,71 10,35 11,24 mnp do 100 tys. 11,24 9,84 10,45 11,90 mnp >100 tys. 11,28 10,40 11,09 12,08 Wykres 49. Porównanie ZWO gimnazjów w grupach JST. ZWO 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 gw do 5 tys. gw >10 tys. gmw 10-20 tys. gm do 5 tys. mnp do 100 tys. gw 5-10 tys. gmw do 10 tys. gmw >20 tys. gm >5 tys. mnp >100 tys. Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.3.1.2.3. Licea ogólnokształcące Przeciętne wskaźniki organizacji liceów ogólnokształcących są do siebie bardzo zbliżone. Najwięcej etatów na 100 uczniów przypada w wielkich miastach, najmniej w powiatach ziemskich. Tabela 33. Porównanie ZWO liceów ogólnokształcących w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 9,19 8,26 8,84 9,92 mnp >100 tys. 9,35 8,54 9,33 9,83 pz 9,14 8,26 8,79 9,49 55

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) Wykres 50. Porównanie ZWO liceów ogólnokształcących w grupach JST. ZWO 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.3.1.2.4. Technika Różnice wartości zasadniczych wskaźników organizacji techników ze względu grupę JST są pomijalnie małe. Tabela 34. Porównanie ZWO techników w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 10,45 9,45 10,31 11,00 mnp >100 tys. 10,53 9,87 10,39 10,93 pz 10,53 9,74 10,41 11,13 Wykres 51. Porównanie ZWO techników w grupach JST. ZWO 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 56

Organizacyjne warunki kształcenia 5.3.1.2.5. Zasadnicze szkoły zawodowe W wypadku zasadniczych szkół zawodowych mamy do czynienia z największym zróżnicowaniem zasadniczych wskaźników organizacji szkół ponadgimnazjalnych ze względu na grupę JST ZWO w miastach na prawach powiatu powyżej 100 tys. mieszkaoców są o 1,63 etatu/100 uczniów większe niż w powiatach ziemskich i o 1,54 etatu/100 uczniów większe niż w mniejszych miastach na prawach powiatu. Tabela 35. Porównanie ZWO zasadniczych szkół zawodowych w grupach JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% mnp do 100 tys. 7,72 6,32 7,40 9,10 mnp >100 tys. 8,94 7,26 8,94 9,73 pz 7,70 6,02 7,33 8,88 Wykres 52. Porównanie ZWO zasadniczych szkół zawodowych w grupach JST. ZWO 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Grupa JST Mediana 25%-75% 10%-90% 5.3.2. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji 5.3.2.1. Zmiany ZWO szkół różnych typów Z zestawieo zamieszczonych w podrozdziale 5.2.2.1. wynika, że we wszystkich badanych typach szkół miał miejsce nieprzerwany spadek przeciętnych wielkości oddziałów. Znalazło to swoje odbicie we wzroście zasadniczych wskaźników organizacji szkół podstawowych, gimnazjów i techników. ZWO liceów ogólnokształcących przez dwa lata malały, ale potem zaczęły rosnąd z umiarkowaną szybkością. Wskaźniki organizacji zasadniczych szkól zawodowych wahały się w niewielkich granicach. 57

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) Tabela 36. Zmiany median ZWO szkół. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2005/06 11,54 9,53 8,64 9,19 7,29 2006/07 11,76 9,63 8,61 9,35 7,38 2007/08 12,14 9,93 8,59 9,89 7,32 2008/09 12,27 10,27 8,69 10,23 7,32 2009/10 12,53 10,58 8,81 10,40 7,42 Tabela 37. Zmiany median ZWO w stosunku do poprzedniego roku szkolnego. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2006/07 1,93% 1,04% -0,34% 1,79% 1,23% 2007/08 3,20% 3,13% -0,20% 5,72% -0,84% 2008/09 1,08% 3,43% 1,21% 3,50% -0,03% 2009/10 2,15% 3,07% 1,32% 1,68% 1,35% Tabela 38. Zmiany median ZWO w stosunku do roku szkolnego 2006/07. Rok szkolny SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2007/08 3,20% 3,13% -0,20% 5,72% -0,84% 2008/09 4,31% 6,67% 1,01% 9,42% -0,86% 2009/10 6,56% 9,94% 2,34% 11,25% 0,48% Wykres 53. Zmiany median ZWO. 14 12 10 8 6 4 SP Gimnazja LO Technika ZSZ 2 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 58

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 54. Zmiany median ZWO rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 12% 11,25% 10% 9,94% 8% 6% 6,56% 4% 2% 0% 2,34% 0,48% SP Gimnazja LO Technika ZSZ 5.3.2.2. Zmiany ZWO w podziale na grupy samorządów 5.3.2.2.1. Szkoły podstawowe Najbardziej radykalne wzrosty ZWO dotknęły szkoły prowadzone przez liczące do 10 tys. mieszkaoców i gminy miejskie mające mniej niż 5 tys. mieszkaoców (po przejściowym spadku). Wskaźniki organizacji szkół w gminach miejsko-wiejskich liczących pow. 20 tys. mieszkaoców i miastach na prawach powiatu rosły najwolniej. Tabela 39. Zmiany median ZWO szkół podstawowych w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. 11,95 12,26 12,57 12,65 13,02 gw 5-10 tys. 12,35 12,62 12,98 13,13 13,53 gw >10 tys. 11,84 11,93 12,30 12,55 12,77 gmw do 10 tys. 11,51 11,73 12,30 12,41 12,89 gmw 10-20 tys. 11,18 11,38 11,74 11,84 12,11 gmw >20 tys. 10,69 10,99 11,12 11,20 11,46 gm do 5 tys. 8,94 8,72 8,93 9,53 9,60 gm >5 tys. 8,89 9,14 9,50 9,55 9,74 mnp do 100 tys. 9,12 9,24 9,59 9,76 9,67 mnp >100 tys. 9,89 9,91 10,21 10,32 10,38 59

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) Wykres 55. Zmiany median ZWO szkół podstawowych w grupach JST. 14 13 12 11 10 9 8 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wykres 56. Zmiany median ZWO szkół podstawowych rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 12% 10% 9,86% 10,09% 8% 6% 4% 6,13% 7,18% 7,07% 6,49% 4,29% 6,58% 4,62% 4,73% 2% 0% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 5.3.2.2.2. Gimnazja Zróżnicowanie tempa wzrostu ZWO gimnazjów było mniejsze niż w wypadku szkół podstawowych. Jednak układ tych zmian w ogóle nie odpowiadał układowi zmian wielkości oddziałów. W latach 2006/07-2009/10 najmniej uczniów straciły przeciętne oddziały gimnazjów prowadzonych przez miasta na prawach powiatu, a najwięcej oddziały szkół z małych JST. Prawidłowośd ta nie znalazła jednak odbicia w zmianach ZWO. 60

Organizacyjne warunki kształcenia Tabela 40. Zmiany median ZWO gimnazjów w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. 9,40 9,47 9,91 10,30 10,59 gw 5-10 tys. 9,57 9,64 9,96 10,30 10,60 gw >10 tys. 9,86 9,97 10,20 10,58 10,88 gmw do 10 tys. 9,48 9,61 9,90 10,19 10,60 gmw 10-20 tys. 9,35 9,57 9,80 10,07 10,38 gmw >20 tys. 9,60 9,74 9,97 10,23 10,59 gm do 5 tys. 9,45 9,55 9,99 10,18 10,57 gm >5 tys. 9,33 9,39 9,66 10,01 10,35 mnp do 100 tys. 9,53 9,28 9,79 10,10 10,45 mnp >100 tys. 10,38 10,14 10,49 10,84 11,09 Wykres 57. Zmiany median ZWO gimnazjów w grupach JST. 14 13 12 11 10 9 8 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. Wykres 58. Zmiany median ZWO gimnazjów rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 14% 12% 10% 8% 11,79% 9,90% 9,08% 10,27% 8,48% 8,67% 10,62% 10,23% 12,61% 9,41% 6% 4% 2% 0% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 61

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) 5.3.2.2.3. Licea ogólnokształcące Zasadnicze wskaźniki organizacji liceów ogólnokształcących najmniej zmieniały się w powiatach ziemskich, ale różnice pomiędzy grupami samorządów nie były duże. Tabela 41. Zmiany median ZWO liceów ogólnokształcących w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. 8,08 8,47 8,47 8,55 8,84 mnp >100 tys. 9,16 8,88 8,95 9,03 9,33 pz 8,62 8,59 8,55 8,68 8,79 Wykres 59. Zmiany median ZWO liceów ogólnokształcących w grupach JST. 12 11 10 9 8 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 7 6 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 60. Zmiany median ZWO liceów ogólnokształcących rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 14% 12% 10% 8% 6% 4% 4,43% 4,96% 2% 2,25% 0% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 62

Organizacyjne warunki kształcenia 5.3.2.2.4. Technika Przyrosty ZWO techników w szkołach prowadzonych przez powiaty ziemskie były zdecydowanie szybsze niż w miastach na prawach powiatu. Tabela 42. Zmiany median ZWO techników w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. 9,35 9,71 9,72 10,02 10,31 mnp >100 tys. 9,55 9,65 9,97 10,20 10,39 pz 9,12 9,32 9,89 10,26 10,41 Wykres 61. Zmiany median ZWO techników w grupach JST. 12 11 10 9 8 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 7 6 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Wykres 62. Zmiany median ZWO techników rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 14% 12% 11,69% 10% 8% 7,67% 6% 6,25% 4% 2% 0% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 63

Zasadnicze wskaźniki organizacji (ZWO) 5.3.2.2.5. Zasadnicze szkoły zawodowe Wykres pokazujący skalę zmian zasadniczych wskaźników organizacji w latach 2006/07-2009/10 pokazuje bardzo duży przyrost wartości mediany wskaźnika dla szkół prowadzonych przez miasta na prawach powiatu liczące do 100 tys. mieszkaoców. Tak duży wzrost wynika z bardzo niskiej wartości wskaźnika w roku szkolnym 2006/07 wartośd ta jednak może nie byd zgodna z rzeczywistością. Wydaje się bowiem, że najbardziej prawdopodobną przyczyną tak radykalnych zmian wskaźników organizacji są błędy w danych źródłowych. Tabela 43. Zmiany median ZWO zasadniczych szkół zawodowych w stosunku do poprzedniego roku szkolnego w grupach JST. Grupa JST 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 mnp do 100 tys. 6,79 6,30 7,14 7,19 7,40 mnp >100 tys. 8,34 8,41 8,55 8,48 8,94 pz 7,21 7,30 7,21 7,18 7,33 Wykres 63. Zmiany median ZWO zasadniczych szkół zawodowych w grupach JST. 12 11 10 9 8 mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 7 6 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 64

Organizacyjne warunki kształcenia Wykres 64. Zmiany median ZWO zasadniczych szkół zawodowych rok szkolny 2009/10 w stosunku do roku 2006/07. 20% 18% 17,32% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 6,28% 4% 2% 0% mnp do 100 tys. mnp >100 tys. 0,36% pz 5.4. Podsumowanie Na organizację szkół samorządowych przemożny wpływ wywierają dwa czynniki: niż demograficzny i bezwładnośd organizacyjna. Niż demograficzny sprawił, że od dłuższego czasu z każdym kolejnym rokiem do pierwszych klas szkół podstawowych przychodzi mniej uczniów, zatem coraz mniejsze stawały się także roczniki klas starszych. Na dodatek prognozy demograficzne są złe. GUS przewiduje 15 wprawdzie zahamowanie, a następnie wzrost liczby dzieci w wieku uczniów dotychczasowej szkoły podstawowej (7-12 lat), ale nawet w maksimum wzrostu liczba tych dzieci tylko nieznacznie przekroczy poziom z 2007 r. Rzecz jasna później uczniowie szkół podstawowych przejdą do gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych. W dającej się przewidzied przyszłości nie ma jednak szans na powrót poszczególnych grup wieku do stanu z 2005 r., czyli z początku okresu, którego dotyczą omawiane tutaj badania. Wyhamowanie niżu demograficznego i obniżenie wieku rozpoczynania obowiązku szkolnego sprawi, że na jakiś czas wzrośnie liczba uczniów szkół podstawowych, gimnazja będą jednak maled do roku szkolnego 2018/19 a szkoły ponadgimnazjalne jeszcze trzy lata dłużej. W takiej sytuacji demograficznej szczególnie niebezpieczne jest zjawisko bezwładności organizacyjnej mówiąc w skrócie polega ono na tym, że poziom zatrudnienia w szkołach nie zmienia się proporcjonalnie do zmniejszającej się liczby uczniów, co musi powodowad wzrost jednostkowych kosztów kształcenia. Najłatwiej zauważalnym objawem 15 Prognoza ludności na lata 2008-2035, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009. 65

Podsumowanie tego zjawiska są malejące wielkości oddziałów. Jeszcze lepiej skalę problemu ukazuje wzrost zasadniczych wskaźników organizacji, które bezpośrednio odzwierciedlają koszty zatrudnienia nauczycieli odniesione do liczb uczniów. Dlatego trzeba podkreślid, że z powodu bezwładności organizacyjnej ZWO szkół podstawowych i gimnazjów rosną od początku okresu objętego badaniami, a wskaźniki organizacji liceów ogólnokształcących powiększają się już drugi rok. Spowodowane bezwładnością organizacyjną wzrosty zasadniczych wskaźników organizacji dotyczą więc szkół, do których uczęszcza ok. 80% ogólnej liczby uczniów. Tylko ZWO techników rosną z innego powodu (zwiększenia liczby nauczanych zawodów), a wskaźniki zasadniczych szkół zawodowych prawie się nie zmieniają. 66

Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 6. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 6.1. Wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją Tak samo jak w poprzednim opracowaniu wyników badao oświatowej części SAS, do oceny stopnia obciążenia pozasubwencyjnych dochodów JST wydatkami na utrzymanie oświaty użyjemy wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. Dla każdej JST wskaźnik ten wyliczany jest wg następującego wzoru: gdzie: wydatki oświatowe to wydatki wykonane z działów 801 (oświata i wychowanie) oraz 854 (edukacyjna opieka wychowawcza) z wyłączeniem wydatków z paragrafów należących do grupy wydatki majątkowe (601 do 680) oraz rozdziałów 80103 (oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych), 80104 (przedszkola) i 80113 (dowożenie uczniów do szkół); subwencja oświatowa przyznana danej JST częśd oświatowej subwencji ogólnej. Uwaga Jeśli w dalszych częściach niniejszego opracowania jest mowa o wydatkach oświatowych bez bliższego określenia, chodzi o wydatki rozumiane w taki sposób, jak przy wyliczaniu wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. Interpretacja tego wskaźnika jest bardzo prosta. Jeśli wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi 0, to wydatki na zadania oświatowe finansowane przez subwencję oświatową są równe tej subwencji. Jeśli zaś wskaźnik wynosi np. 15%, to wydatki są o 15% wyższe od subwencji. Natomiast, gdy wskaźnik ma wartośd ujemną i wynosi np. minus 5%, tzn. że wydatki są o 5% niższe od subwencji. 67

Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2008 r. 6.2. Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2008 r. W 2009 r. subwencja oświatowa wyniosła łącznie 33,4 mld zł podczas, gdy wydatki z zakresu finansowanego przez subwencję 40,6 mld zł. Ogólna nadwyżka wydatków nad subwencją wyniosła zatem 21,5%. Jednak wskaźniki wyliczone dla poszczególnych grup samorządów różnią się bardzo znacznie rozrzut wielkości przeciętnych nadwyżek wydatków nad subwencją przekracza 38 punktów procentowych. Wysokośd nadwyżki zależy bowiem od wielu czynników: dzielonej kwoty, algorytmu podziału subwencji, kosztów utrzymania szkół poszczególnych typów oraz polityki oświatowej i możliwości finansowych samorządu. Tabela 44. Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2009 r. w podziale na grupy JST. Grupa JST Średnia Perc. 25% Mediana Perc. 75% gw do 5 tys. 17,80 6,91 16,30 26,45 gw 5-10 tys. 18,45 8,68 16,27 26,51 gw >10 tys. 19,04 8,34 16,12 26,49 gmw do 10 tys. 17,24 7,21 14,94 23,74 gmw 10-20 tys. 29,30 16,53 28,85 40,81 gmw >20 tys. 37,01 25,66 35,30 46,09 gm do 5 tys. 21,20-1,72 8,71 41,50 gm >5 tys. 40,82 29,34 38,92 50,82 mnp do 100 tys. 22,40 13,42 20,14 27,68 mnp >100 tys. 30,31 23,45 31,08 35,99 pz 1,33-3,16 0,76 4,34 sw 22,65 5,77 12,18 35,66 Wykres 65. Nadwyżki wydatków nad subwencją w 2009 r. w podziale na grupy JST. 70 60 50 Nadwyżka 40 30 20 10 0-10 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. Grupa JST gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz sw Mediana 25%-75% 10%-90% 68

Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Mediany nadwyżek wydatków nad subwencją wszystkich grup gmin wiejskich są zbliżone do siebie w 2009 r. nieznacznie przekraczały 16%. Zróżnicowanie wewnętrzne tych grup można uznad za umiarkowane rozstęp kwartylny, czyli różnica między percentylem 75% a percentylem 25%, wynosił w wypadku grupy najmniejszych gmin 19,5% Do jednostek samorządu terytorialnego, które algorytm podziału subwencji oświatowej traktuje obecnie tak samo jak gminy wiejskie, należą jeszcze 23 gminy miejskie mające nie więcej niż 5 tys. mieszkaoców oraz ponad 90% spośród gmin miejsko-wiejskich liczących do 10 tys. mieszkaoców. Na wszystkich uczniów szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez te samorządy przypada więc dodatkowa waga (0,38), wzmocniona działaniem współczynnika uwzględniającego koniecznośd wypłacania dodatków wiejskich i zasiłków mieszkaniowych nauczycielom zatrudnionym w szkołach położonych na wsi i w miastach do 5 tys. mieszkaoców. Gminy miejsko-wiejskie liczące do 10 tys. mieszkaoców mają wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją tylko nieco mniejsze od gmin wiejskich. Natomiast przeciętny wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją w najmniejszych miastach jest niższy od analogicznego wskaźnika grupy gmin wiejskich tej samej wielkości o 7,59 punktu procentowego. Nic w tym dziwnego, przy o wiele większej gęstości zaludnienia łatwiej jest zorganizowad szkoły taosze w utrzymaniu. Trzeba jednak zwrócid uwagę na olbrzymie zróżnicowanie sytuacji członków tej małej grupy JST rozstęp dwiartkowy przekracza w jej wypadku 43 punkty procentowe. Wyraźnie wyższe są wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją gmin, których ośrodkami są zwykle miasta powyżej 5 tysięcy mieszkaoców. W gminach miejsko-wiejskich liczących 10-20 tys. ludzi przeciętna nadwyżka sięga 28,85%, a w największych gminach miejsko-wiejskich 35,3%. Najwięcej własnych środków na utrzymanie oświaty przeznaczają gminy miejskie powyżej 5 tys. mieszkaoców przeciętnie 38,92%. W ujęciu proporcjonalnym miasta na prawach powiatu wydają na utrzymanie oświaty mniej własnych środków niż gminy miejskie. Przeciętna nadwyżka wydatków nad subwencją w grupie miast liczących do 100 tysięcy mieszkaoców wynosi 20,14%, a w grupie największych miast 31,08%. Powiaty ziemskie są grupą, która ma najniższe i jednocześnie najmniej zróżnicowane wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją. Mediana wskaźnika dla tej grupy wyniosła w 2009 r. zaledwie 0,76%, a rozstęp dwiartkowy 7,5 punktu procentowego. Z zamieszczonych tutaj zestawieo wynika zatem, że najwięcej własnych środków pochłania samorządom prowadzenie szkół podstawowych i gimnazjów w miastach powy- 69

Zmiany nadwyżek wydatków nad subwencją żej 5 tys. mieszkaoców; najmniej utrzymanie szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół podstawowych i gimnazjów w miastach do 5 tys. Algorytm subwencyjny nie uwzględnia poprawnie zróżnicowania kosztów utrzymania szkół, spowodowanego przyczynami obiektywnymi np. ramowymi planami nauczania i niską gęstością zaludnienia lub małą koncentracją ludności na terenach niezurbanizowanych 16. 6.3. Zmiany nadwyżek wydatków nad subwencją 6.3.1. Łącznie w całym kraju Rok 2009 był drugim z kolei rokiem spadku ogólnej nadwyżki wydatków nad subwencją. Spadek ten nastąpił dzięki temu, że w 2009 r. ponownie wzrost subwencji oświatowej wyprzedził wzrost sumy wydatków z zakresu finansowanego przez subwencję. Tabela 45. Subwencja i wydatki ogółem oraz nadwyżka wydatków nad subwencją w kolejnych latach. Rok Subwencja Wydatki Różnica Nadwyżka 2004 25,1 mld 30,1 mld 5,0 mld 20,1% 2005 26,1 mld 32,1 mld 6,0 mld 22,9% 2006 26,8 mld 33,7 mld 6,9 mld 25,7% 2007 28,2 mld 35,8 mld 7,6 mld 26,9% 2008 30,9 mld 38,2 mld 7,2 mld 23,4% 2009 33,4 mld 40,6 mld 7,2 mld 21,5% Wykres 66. Subwencja i wydatki ogółem w kolejnych latach. 50 mld 45 mld 40 mld 35 mld 30 mld Subwencja Wydatki 25 mld 20 mld 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Wydatki te rosną zwykle o 6,3-6,5% rocznie, tylko w 2006 r. zwiększyły się o 5,01%. W latach 2005-2007 subwencja oświatowa rosła wolniej o 4,05%, 2,62% i 5,32%. 16 Więcej na ten temat pisałem w poprzednim raporcie z badao SAS M. Tobor, Raport, dz. cyt., s. 100. 70

Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty W 2008 r. nastąpił gwałtowny skok do 9,55%, 2009 r. był nieco gorszy nakłady paostwa wrosły o 8,05% ale i tak przyrost subwencji wyprzedził zwiększenie wydatków. Jednak następne lata nie będą już tak dobre łączna subwencja w 2010 r. wyniosła 35 mld zł, była więc tylko o 4,77% wyższa od tej z roku poprzedzającego. Na subwencję w 2011 r. przewidziano 36,9 mld zł, czyli o 5,5% więcej niż w poprzednim roku. Tymczasem nic nie wskazuje na to, by tempo wzrostu wydatków miało ulec zahamowaniu. Zatem jeśli przyjmiemy dośd optymistyczne założenie, że zarówno w 2010 r., jak i 2011 r. wydatki wrosną o 6%, to nadwyżka wydatków nad subwencją ponownie zacznie rosnąd i w 2011 r. przekroczy poziom z 2008 r. Wykres 67. Zmiany nadwyżki wydatków nad subwencją w kolejnych latach. 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tabela 46. Procenty JST, w których nadwyżka wydatków nad subwencją nie była większa od zera. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 gw do 5 tys. 24,3% 8,3% 6,1% 4,5% 6,4% 8,7% gw 5-10 tys. 19,4% 6,4% 4,9% 2,8% 4,6% 7,1% gw >10 tys. 10,9% 3,4% 3,0% 1,3% 3,0% 4,7% gmw do 10 tys. 7,4% 10,0% 7,4% 2,6% 5,2% 6,8% gmw 10-20 tys. 1,3% 3,0% 1,7% 1,3% 2,1% 3,0% gmw >20 tys. 1,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% gm do 5 tys. 26,1% 52,2% 30,4% 21,7% 30,4% 30,4% gm >5 tys. 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% 0,0% mnp do 100 tys. 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 3,7% mnp >100 tys. 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% pz 28,0% 29,9% 16,6% 17,5% 37,9% 43,3% razem 15,4% 8,6% 5,7% 4,3% 8,0% 10,1% 71

Zmiany nadwyżek wydatków nad subwencją Wykres 68. Procenty JST, w których nadwyżka wydatków nad subwencją nie była większa od zera. 50% 40% 30% 20% 10% 0% gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz razem 2004 2005 2006 2007 2008 2009 6.3.2. Zmiany w grupach JST W zestawieniach obrazujących historię zmian przeciętnych wskaźników nadwyżek wydatków nad subwencją odbijają się nie tylko zmiany wartości wskaźnika nadwyżki liczonego dla całego kraju, ale również modyfikacje algorytmu subwencyjnego. Tabela 47. Zmiany median nadwyżek wydatków nad subwencją w grupach JST. Grupa JST 2004 2005 2006 2007 2008 2009 gw do 5 tys. 7,23 14,50 16,51 19,51 17,70 16,30 gw 5-10 tys. 8,38 14,57 16,93 19,92 17,42 16,27 gw >10 tys. 9,44 15,20 15,83 19,40 17,04 16,12 gmw do 10 tys. 13,10 11,23 13,99 17,70 15,98 14,94 gmw 10-20 tys. 19,02 26,20 30,65 34,43 30,31 28,85 gmw >20 tys. 26,78 35,28 37,62 40,49 36,83 35,30 gm do 5 tys. 15,76-0,94 4,72 10,24 10,93 8,71 gm >5 tys. 29,45 36,66 41,14 43,16 40,46 38,92 mnp do 100 tys. 20,16 19,90 24,84 27,02 22,62 20,14 mnp >100 tys. 32,39 33,16 36,08 37,29 33,03 31,08 pz 3,13 2,57 6,05 5,61 1,23 0,76 sw 19,33 55,07 56,66 38,32 16,63 12,18 Zestawienia rozpoczyna 2004 r., w którym łączna waga dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów położonych na wsi, wynosiła 0,51. W 2005 r. nastąpiły radykalne zmiany: waga wiejska została zmniejszona do 0,38, do tego samego poziomu podniesiono wagą dla szkół w miastach do 5 tys. mieszk. i znacznie wzrosły wagi dla uczniów szkół specjalnych. W efekcie zdecydowanie wzrosły nadwyżki gmin wiejskich, gwałtownie spadła przeciętna nadwyżka gmin miejskich do 5 tys. mieszkaoców, nieco zmniejszyła się me- 72

Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty diana nadwyżek gmin miejsko-wiejskich do 10 tys. mieszkaoców (w których ośrodkami są zwykle miasta do 5 tys. mieszkaoców), prawie nie zmieniły się nadwyżki samorządów prowadzących szkoły ponadgimnazjalne i dośd poważnie wzrosły nadwyżki gmin z większymi miastami. Po 2005 r. nie było już tak radykalnych modyfikacji w algorytmie subwencyjnym, więc na przebieg zmian w większym stopniu wpływały zmiany całej nadwyżki wydatków nad subwencją oraz zmiany jednostkowych kosztów utrzymania szkół dominujących w poszczególnych grupach JST. Wykres 69. Zmiany median nadwyżek wydatków nad subwencją w grupach JST. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0-5 2004 2005 2006 2007 2008 2009 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz Wykres 70. Różnica median nadwyżek wydatków nad subwencją pomiędzy latami 2009 a 2004 (w punktach procentowych). 12 10 8 9,07 7,89 6,69 9,84 8,52 9,46 6 4 2 1,84 0-2 -0,02-1,31-4 -2,37-6 -8 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. -7,05 gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 73

Wnioski Wykres 71. Różnica median nadwyżek wydatków nad subwencją pomiędzy latami 2009 a 2006 (w punktach procentowych). 12 10 8 6 4 3,99 2 0-2 -4-0,21-0,66 0,29 0,95-1,80-2,33-2,22-6 -4,70-5,00-5,29-8 gw do 5 tys. gw 5-10 tys. gw >10 tys. gmw do 10 tys. gmw 10-20 tys. gmw >20 tys. gm do 5 tys. gm >5 tys. mnp do 100 tys. mnp >100 tys. pz 6.4. Wnioski Od wielu lat oczywistością jest, że subwencja oświatowa nie wystarcza na prowadzenie szkół w 2009 r. przeciętny samorząd dołożył do subwencji 21,5% własnych środków 17, a tylko 10% ogólnej liczby jednostek samorządu nie musiało szukad pieniędzy na bieżące utrzymanie szkół. Obciążenia nie układały się jednak równomiernie głównie w wyniku redystrybucyjnego działania algorytmu podziału subwencji 18. W najmniejszym stopniu oświata obciążała budżety powiatów ziemskich i gmin miejskich do 5 tys. mieszkaoców, przy czym 43% powiatów ziemskich i 30% najmniejszych gmin miejskich miało wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencja nie większe od zera. Algorytm subwencyjny najbardziej krzywdzący okazał się dla gmin miejskich liczących więcej niż 5 tys. mieszkaoców mediana nadwyżki wydatków nad subwencją wyniosła w tej grupie 38,9%. Z względnym uprzywilejowaniem powiatów ziemskich przez subwencję mamy do czynienia od zawsze, czyli od momentu przejęcia prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych przez te samorządy. Sytuacja małych gmin miejskich gwałtownie poprawiła się w 2005 r., czyli w momencie zrównania wag dla szkół wiejskich i małomiasteczkowych. Trzeba o tym pamiętad, jeśli rozpatruje się ewentualnośd wprowadzenia poważniejszych zmian w algorytmie, zwłaszcza takich, które miały by doprowadzid do nadania mu jednoznacznie refundacyjnego charakteru, tzn. doprowadzenia do sytuacji, gdy podział 17 Oprócz tego finansował przedszkola i dowożenie uczniów, czyli zadania oświatowe, które z definicji nie są objęte subwencjonowaniem. 18 Więcej na temat funkcji algorytmu subwencji oświatowej pisałem w poprzednim raporcie z badao SAS, zob. M. Tobor, Raport, dz. cyt., s. 92 i nast. Zob. też M. Herbst i inni, Finansowanie, dz. cyt. 74