Plany miejscowe gmin podwarszawskich... A R T Y K U Y Człowiek i Środowisko 39 (1) 2015, s. 5-17 Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski PLANY MIEJSCOWE GMIN PODWARSZAWSKICH. SPOSÓB REALIZACJI POLITYKI URBANIZACJI Słowa kluczowe: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, realizacja polityki przestrzennej/urbanizacji, gmina podmiejska (podwarszawska) 1. Wprowadzenie Analiza i ocena studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studiów uikzp) dziesięciu gmin podwarszawskich (wiejskich: Lesznowola, Raszyn, Michałowice, Stare Babice, Izabelin, Jabłonna; miejsko-wiejskich: Piaseczno i Łomianki; miast: Kobyłka i Sulejówek) wykazała, że wiele samorządów podjęło nieracjonalne decyzje w zakresie polityki gospodarowania przestrzenią, które sprzyjają żywiołowej, chaotycznej urbanizacji. Ujawniła ponadto liczne niedostatki studiów uikzp, wynikające ze słabości warsztatu planistycznego projektantów oraz wad przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1. W celu wyjaśnienia, czy i w jakim stopniu oraz w jakich elementach ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) sprzyjają negatywnym zjawiskom suburbanizacji, dokonano analizy mpzp pięciu gmin (Lesznowola, Michałowice, Raszyn, Kobyłka, Sulejówek). 1 Wyniki badań przedstawiła T. Topczewska w artykule Urbanizacja gmin podmiejskich w świetle studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego aspekty metodologiczne. Przykład strefy podmiejskiej Warszawy (Człowiek i Środowisko, nr 3-4/2014). 5
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski Przedmiotem badań był zakres i stopień szczegółowości ustaleń dotyczących przeznaczenia (funkcji) poszczególnych terenów obszaru objętego planem oraz sposób kształtowania: zabudowy terenów, usług dla ludności, przestrzeni publicznych (w tym terenów zieleni urządzonej) oraz systemu komunikacji drogowej. Jako kryterium oceny ustaleń planistycznych przyjęto respektowanie zasady kształtowania ładu przestrzennego i równoważenia rozwoju oraz racjonalność decyzji planistycznych. 2. Sytuacja planistyczna badanych gmin Udział terenów objętych planami miejscowymi w ogólnej powierzchni pięciu badanych gmin jest zróżnicowany i wynosi od 90% w gminie Lesznowola do 37% w gminie Kobyłka. W Michałowicach i Sulejówku połowa obszaru gminy jest pokryta planami, a w gminie Raszyn 63% (tabela 1). Tabela 1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego badanych gmin Gmina/miasto Liczba mpzp, w tym o pow. ponizej 1 ha gm. Lesznowola 73 (6) gm. Michałowice 21 (1) gm. Raszyn 34 (3) m. Kobyłka 11 (1) m. Sulejówek 2 (-) Źródło: opracowanie własne Pow. mpzp - w ha 0,4-947,0 (91,7) 0,6-155,2 (41,6) 0,2-20,9 (6,3) 0,9-630,5 (102,7) 4,8-814,3 (409,6) Stopień pokrycia obszaru gminy mpzp w % Liczba mpzp uchwalonych w poszczególnych latach 90 przed 2000 r. - 2 2000-2007 - 36 2008-2013 - 35 50 przed 2000 r. - 18 2000-2007 - - 2008-2013 - 3 63 przed 2000 r. - 1 2000-2007 - 17 2008-2013 - 16 37 przed 2000 r. - 1 2000-2007 - 4 2008-2013 - 6 49 przed 2000 r. - - 2000-2007 - - 2008-2013 - 2 6
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... Najwięcej planów miejscowych (73) uchwaliła gmina Lesznowola. Ich powierzchnia waha się od 0,4 ha do 947 ha; przeciętna powierzchnia planu wynosi ok. 92 ha. W mieście Sulejówek obowiązują tylko 2 plany miejscowe - jeden o powierzchni 814,3 ha, a drugi 4,9 ha. Pozostałe analizowane gminy posiadają od 11 do 34 planów miejscowych (m. Kobyłka 11, gm. Michałowice - 21, gm. Raszyn 34) o przeciętnej powierzchni w granicach 6,3 102,7 ha (6,3 ha w gm. Raszyn, 41,6 ha w gm. Michałowice i 102,7 ha w m. Kobyłka). Niewielka jest liczba planów o powierzchni poniżej 1 ha (6 w gm. Lesznowola, 3 w gm. Raszyn, 1 w gm. Michałowice i 1 w m. Kobyłka). W większości planów miejscowych brakuje informacji dotyczących relacji z ustaleniami studium uikzp. Prawie połowa (44%) obowiązujących aktualnie planów miejscowych pochodzi z okresu 2008-2013. Według przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny być one zgodne z ustaleniami studiów uikzp. 3. Przeznaczenie, sposób zagospodarowania i zabudowy terenów w planach miejscowych Tereny objęte planami miejscowymi w analizowanych gminach to tereny zurbanizowane oraz przeznaczone do urbanizacji. Tereny wyłączone spod zabudowy, najczęściej rolne, występują tylko w niektórych planach i stanowią niewielkie ich fragmenty (w 16 planach gminy Lesznowola, w 2 planach m. Kobyłka i w 1 planie m. Sulejówek). Struktura funkcjonalno-przestrzenna terenów w analizowanych planach miejscowych jest słabo zróżnicowana. Znaczną ich część (42% łącznie w pięciu gminach) stanowią tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, na ogół z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. W wielu planach (zwłaszcza gminy Lesznowola) wskazano kilka rodzajów przeznaczenia w granicach terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, bez określenia funkcji wiodącej. Realizacja tego rodzaju ustaleń planu prowadzi do przypadkowej lokalizacji obiektów o różnych funkcjach. W planach miejscowych badanych gmin występuje niedostatek przestrzeni publicznych, a także terenów pod zabudowę usługową. Nie wyznaczono przestrzeni publicznych w planach miasta Kobyłka. W planie miasta Sulejówka o pow. 814 ha niewielki obszar centrum przeznaczono pod usługi komercyjne; obiekty usługowe publiczne zostały rozproszone. W planie Sulejówka o pow. 4,8 ha nie wskazano przestrzeni publicznej ani 7
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski terenów pod usługi publiczne. W gminie Raszyn, posiadającej 34 plany miejscowe, tylko w 6 planach wyznaczono tereny zieleni publicznej, a w 3 planach place publiczne. W większości planów gminy Lesznowola (40) nie ma terenów zieleni urządzonej, a w żadnym placów publicznych. Korzystnie wyróżniają się plany miejscowe gminy Michałowice; w ponad 75% planów wskazano tereny pod usługi publiczne i w większości z nich określono rodzaje usług. W analizowanych planach miejscowych na ogół ustalono obligatoryjne wskaźniki kształtowania zabudowy, zgodnie z obowiązującymi w okresie sporządzania planów przepisami ustawowymi 2. Tylko w niektórych planach i w różnym zakresie wprowadzono dodatkowe standardy zabudowy. W wielu planach (zwłaszcza gminy Lesznowola) wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, a nie obowiązujące. Efektem może być niespójność i chaos w zabudowie przestrzeni. W większości planów miejscowych nie ustalono pełnego układu komunikacji drogowej. Wskazuje się przebieg głównych dróg, natomiast nie rozwiązuje komunikacji wewnątrz dużych terenów przeznaczonych pod zabudowę. W kilku planach komunikacja wewnętrzna jest tylko propozycją; nie stanowi wiążącego ustalenia planu i tym samym pozostaje do swobodnej decyzji właścicieli nieruchomości. Nie rozwiązano układu komunikacji drogowej w przeważającej liczbie planów miejscowych gminy Lesznowola i gminy Raszyn, a także w uchwalonych w ostatnich latach planach miejscowych gminy Michałowice. Pozytywnie należy ocenić jedynie układ drogowy ustalony w planie miejscowym o pow. 814 ha miasta Sulejówek oraz w dwóch planach miejscowości Raszyn (po obu stronach Al. Krakowskiej). W planach tych całościowo rozwiązano układ drogowy i zabezpieczono obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zabudowę. 2 Zgodnie z Ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym ustala się obowiązkowo następujące wskaźniki kształtowania zabudowy: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy, gabaryty obiektów. Ponadto, w zależności od potrzeb, można ustalić: kolorystykę obiektów budowlanych, pokrycie dachów, minimalną powierzchnię wydzielanych działek budowlanych. W planach sporządzonych zgodnie z Ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należało ustalić, w zależności od potrzeb, następujące standardy: linie zabudowy, gabaryty obiektów, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy. 8
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... 4. Rezerwy terenów budowlanych w planach miejscowych na przykładzie gmin Lesznowola i Michałowice Aktualne rezerwy terenów budowlanych określono w dwóch spośród pięciu badanych gmin w Lesznowoli i Michałowicach. Gminy te, zwłaszcza Lesznowola, wskazywane są w publikacjach jako negatywne przykłady w zakresie gospodarowania przestrzenią [A. Kowalewski i inni, 2014; M. Nowakowski, 2006; T. Topczewska, 2014; T. Topczewska, C. Maliszewski, 2014]. Przyjęto następującą procedurę badawczą: dokonano wektoryzacji obowiązujących w połowie 2014 r. mpzp w gminie Michałowice 3 oraz w gminie Lesznowola 4, stworzono bazę obiektów z przypisanymi atrybutami, określającymi przeznaczenie (funkcje) poszczególnych terenów, porównano tereny przeznaczone w mpzp pod zabudowę z faktycznym stanem zagospodarowania gmin (przedstawionym na ortofotomapach z lat 2011 i 2013, które pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie) w celu wyznaczenia terenów niezabudowanych na obszarach objętych mpzp i na pozostałych. Wyniki analizy przedstawiono w tabeli 2, na wykresach 1 i 2 oraz na rysunkach 1 i 2. Tabela 2. Rezerwy terenów budowlanych na terenach objętych mpzp w gminie Lesznowola i Michałowice 2014 r. Wyszczególnienie Gmina Lesznowola Gmina Michałowice Powierzchnia gminy w ha (wg Wikipedii) 6917 3473 Udział terenów budowlanych w ogólnej powierzchni 62% 33% gminy Udział terenów budowlanych niezabudowanych w 41% 16% ogólnej powierzchni gminy Udział terenów niezabudowanych w ogólnej powierzchni terenów budowlanych 65% 48% Źródło: opracowanie własne 3 Udostępnione na stronie internetowej Mapa planów zagospodarowania przestrzennego według stanu z sierpnia 2014 roku (http://lesznowola.intergis.pl) 4 Udostępnione na stronie internetowej http://www.bip.michalowice.pl/prawo-miejscowe/plan-zagospodarowania-przestrzennego według stanu z maja 2014 roku. 9
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski W 2014 r. tereny budowlane, wyznaczone w mpzp stanowiły 62% ogółu powierzchni gminy Lesznowola i 33% gminy Michałowice. Udział terenów budowlanych niezabudowanych w ogólnej powierzchni tych gmin wynosił odpowiednio: 41% (Lesznowola) i 16% (Michałowice). Stopień wykorzystania terenów przeznaczonych w mpzp pod zabudowę jest zróżnicowany w poszczególnych sołectwach. Udział terenów budowlanych niezabudowanych w powierzchni sołectw gminy Lesznowola waha się od 10% w sołectwie Magdalenka do 69% w sołectwie Zamienie (wykres 1), natomiast w gminie Michałowice od 2% w sołectwie Opacz Kolonia do 47% w sołectwie Reguły (wykres 2). Na rysunkach pokazano tereny przeznaczone pod zabudowę w planach miejscowych (w tym niezabudowane) na przykładzie dwóch wybranych sołectw: Nowej Woli w gminie Lesznowola (rys. 1) oraz Reguły w gminie Michałowice (rys. 2). W ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę udział terenów budowlanych niezabudowanych wynosi 65% w gminie Lesznowola i 48% w gminie Michałowice (tab. 2). Wykres 1. Gmina Lesznowola. Udział terenów niezabudowanych przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę w ogólnej powierzchni sołectw w procentach (opracowanie: C. Maliszewski) 10
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... Wykres 2. Gmina Michałowice. Udział terenów niezabudowanych przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę w ogólnej powierzchni sołectw w procentach (opracowanie: C. Maliszewski) Z praktyki planowania wynika, że w gminach sąsiadujących z miastami i dobrze z nimi skomunikowanymi rezerwy terenów budowlanych przekraczają zwykle 40%, a w niektórych nawet 60%. [E. Goras i inni, 2013]. Tak więc Lesznowolę należy zaliczyć do gmin szczególnie niegospodarnych w stosunku do własnych zasobów środowiska. Gmina Michałowice, w porównaniu z gminą Lesznowola, realizuje bardziej zrównoważoną politykę urbanizacji swojego terytorium. Analiza porównawcza dokumentu studium uikzp gminy Lesznowola i gminy Michałowice wykazała istotne różnice w sposobie podejścia do określenia polityki rozwoju zagospodarowania przestrzennego. W studium gminy Lesznowola nie rozpoznano demograficznych uwarunkowań rozwoju, nie dokonano analizy potrzeb terenowych związanych z urbanizacją, nie sporządzono bilansu terenów o różnym przeznaczeniu według ustaleń studium i nie oszacowano chłonności inwestycyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jako cel sporządzania planów miejscowych przyjęto zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele budowlane. W studium gminy Michałowice w niedostatecznym stopniu rozpoznano możliwości rozwoju demograficznego; w zbyt uproszczony sposób określono zarówno potrzeby terenowe, jak 11
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski Rysunek 2. Gmina Michałowice. Tereny przeznaczone pod zabudowę w planach miejscowych (opracowanie: C. Maliszewski) 12
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... Rysunek 1. Gmina Lesznowola. Tereny przeznaczone pod zabudowę w planach miejscowych (opracowanie: C. Maliszewski) 13
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski i chłonność demograficzną terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przyjęto, że tereny rolne będą urbanizowane, ale zaproponowano kolejność sporządzania planów miejscowych. Założono w okresie przejściowym - ochronę gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. [T. Topczewska, 2014]. 5. Podsumowanie i wnioski W badanych gminach podwarszawskich planami miejscowymi objęte są głównie obszary zurbanizowane i przeznaczone w studiach uikz - do urbanizacji. Nie sporządzono planów dla terenów, które powinny być chronione przed zabudową. Jedynie w niektórych planach wyłączono spod zabudowy fragmenty obszaru; najczęściej są to tereny rolne. Na podstawie analizy 141 planów miejscowych pięciu gmin z punktu widzenia przeznaczenia oraz sposobu kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów można wskazać wady (słabe strony) większości planów, a mianowicie: słabo zróżnicowana struktura funkcjonalno-przestrzenna obszarów objętych planami: przewaga planów, w których tereny przeznaczono do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwych obiektów usługowych; wiele planów, w których wyróżniono tereny o różnym przeznaczeniu bez określenia funkcji wiodącej, brak terenów wyznaczonych pod obiekty infrastruktury społecznej, ze wskazaniem rodzajów usług, niedostatek przestrzeni publicznych, zwłaszcza terenów zieleni urządzonej i placów, niedostatecznie określone standardy kształtowania zabudowy - na ogół tylko według wskaźników ustawowo obowiązujących; jedynie w niektórych planach ustalono wskaźniki dodatkowe, wskazane do stosowania w Ustawie 2003, często wyznaczane nieprzekraczalne, a nie obowiązujące linie zabudowy, które mają większy wpływ na kształtowanie przestrzeni, brak całościowego rozwiązania systemu komunikacji drogowej, dopuszczanie do wydzielania dróg wewnętrznych przez właścicieli nieruchomości i inwestorów. 14
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... Ustalenia mpzp są zbyt elastyczne i mało precyzyjne. Zakres ustaleń w wielu planach jest ograniczony; w niektórych planach brak nawet ustaleń ustawowo obowiązujących. W niewielu planach wyklucza się zabudowę na terenach rolnych w celu przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy. Bilans terenów objętych planami według ich przeznaczenia (funkcji), opracowany dla dwóch gmin (Lesznowola, Michałowice) wykazał poważny nadmiar terenów niezabudowanych. Grunty niezabudowane w ogólnej powierzchni terenów budowlanych stanowią 65% w gminie Lesznowola i 48% w gminie Michałowice. Tego rodzaju plany nie mogą być podstawą kształtowania ładu przestrzennego i równoważenia rozwoju elementów zagospodarowania przestrzennego. Nie są one kreacyjne; nie narzucają rozwiązań dotyczących kształtowania zabudowy mieszkaniowej, kształtowania sieci usług oraz układu dróg. Nadmiar terenów budowlanych w stosunku do potrzeb inwestycyjnych sprzyja rozpraszaniu zabudowy. Badania wykazały związek między jakością planów miejscowych a jakością dokumentu studium uikzp gminy. Gminy, które popełniły błędy w określaniu polityki przestrzennej w ramach prac nad studium (brak rzetelnej analizy potrzeb terenowych na podstawie prognozy demograficznej i społeczno-gospodarczej oraz brak bilansu terenów przeznaczonych pod rozwój z szacunkiem ich chłonności inwestycyjnej) mają wadliwe prawo miejscowe w zakresie gospodarowania przestrzenią. Wydaje się, że niezbędna jest zarówno kontrola mpzp, jak i studiów uikzp nie tylko z punktu widzenia przestrzegania prawa, ale także pod względem merytorycznym. BIBLIOGRAFIA E. Goras i inni: Koncepcja metody budowy baz danych do oceny i monitorowania zagospodarowania przestrzennego w gminach ze szczególnym uwzględnieniem ekonomiki gospodarowania przestrzenią. Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2013 A. Kowalewski i inni: Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. W: Opinie i ekspertyzy na konferencję O ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce, Kongres Budownictwa, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa, 30 czerwca 2014 15
Teresa Topczewska, Cezary Maliszewski M. Nowakowski: Intensyfikacja zagospodarowania metropolii warszawskiej. Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2006 T. Topczewska: Urbanizacja gmin podmiejskich w świetle studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aspekty metodologiczne. Człowiek i Środowisko Nr 3-4/2014, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2014 T. Topczewska, C. Maliszewski: Suburbanizacja a jakość dokumentów planistycznych gmin na przykładzie gmin podwarszawskich. Człowiek i Środowisko Nr 1/2014, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2014 Adres Autorów: dr Teresa Topczewska mgr inż. arch. Cezary Maliszewski Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 Local Plans of Sub-Warsaw Communes. The Way of Implementation of the Urban Policy Abstract In order to explain whether, to what extent and in which elements the content of the local plans of spatial development (lpsd) favour the negative phenomena of suburbanisation, the analysis of the lpsd in five sub-warsaw communes (Lesznowola, Michałowice, Raszyn, Kobyłka, Sulejówek) were carried out. The studies covered the scope and degree of detail of the content related to the purpose of the areas covered by the plans and the methods that are used to form development, public services, public areas (including arranged greenery areas) and the road communication system. The assessment of the content related to planning was based on the criterion of respecting the principles of forming spatial order, sustainable development and rationality of planning decisions. 16
Plany miejscowe gmin podwarszawskich... On the basis of the analysis of 141 lpsd some defects of most plans may be depicted, namely: weak variability of the spatial and functional structure of the areas covered by the plans, no areas assigned for social infrastructure objects, including designation of the kind of services, insufficient public areas particularly arranged greenery areas and squares, insufficient definition of the standards of development formation, frequently designated minimum setback, and not the fixed one, that have a larger impact on space formation, no comprehensive road communication system solutions; acceptance of internal road designation by investors. The content of the lpsd are too flexible and imprecise. The scope of decisions in many of the plans is limited; some of them even lack decisions that are imposed by the law. Few plans exclude development in agricultural areas to prevent scattered development. The balance of the areas covered by the plans according to their purpose, developed for 2 of the communes, showed a significant excess of undeveloped areas (65% of undeveloped areas in the general area of construction areas in the commune of Lesznowola and 47.6 % in the commune of Michałowice). Such plans cannot constitute a basis of spatial formation and sustainable development of social management elements. They are not creative, they do not impose solutions concerning the formation of residential development, services network and road system. The excess of construction areas in relation to the investment needs favours scattering of development. The studies showed a connection between the quality of the lpsd and the quality of the study of conditions and directions of spatial management (study of cdsm). The communes that made errors when defining its spatial policy during the works on the study of cdsm have defective local regulations related to spatial management. It seems necessary to control both the local plans and the studies of cdsm not only from the point of view of following the law but also in terms of their substantive value. 17