Pan Krystian Szostak Burmistrz Miasta w Pszczynie WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1 zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Katowicach przeprowadziła kontrolę w Urzędzie Miejskim w Pszczynie (zwanym dalej Urzędem ), w zakresie stosowania przez gminę ulg w spłacie zobowiązań podmiotów działających na jej terenie, w latach 1998-2008. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli, podpisanym w dniu 25 maja 2009 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Burmistrzowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność Urzędu w zakresie spraw objętych kontrolą. 1 Dz. U. z 2007 Nr 231, poz. 1701 ze zm.
2 PowyŜszą ocenę uzasadniają następujące oceny cząstkowe i ustalenia kontroli: 1. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia prowadzone postępowania w sprawie udzielenia ulgi oraz wydawane decyzje w tym zakresie. Spośród 209 zbadanych postępowań zakończonych wydaniem decyzji (na łączną kwotę 4.378.598,39 zł) 2, we wszystkich naruszono przepisy prawa, a mianowicie: a) Wbrew przepisom art. 122, art.187 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa 3, w 133 postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji, przyznających lub odmawiających udzielenia ulgi na łączną kwotę ulg 3.074.521,97 zł, nie zebrano Ŝadnego materiału dowodowego w celu rozpatrzenia wniosku. Ulgi przyznawano (oraz odmawiano ich udzielenia) na podstawie informacji zawartych we wnioskach stron, tj. bez udokumentowania stanu faktycznego. W wyjaśnieniach i zeznaniach Burmistrzowie i Zastępcy Burmistrza wskazywali m.in., Ŝe sytuacja faktyczna wnioskujących była badana przez pracowników Wydziału Finansowego Urzędu. NIK stwierdził, Ŝe informacje te nie zostały jednak utrwalone na piśmie, pomimo Ŝe art. 172 1 Ordynacji podatkowej nakłada na organ podatkowy obowiązek sporządzania zwięzłego protokołu z kaŝdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba Ŝe czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. b) Niezgodnie z art. 123 1 Ordynacji podatkowej w 49 postępowaniach, zakończonych wydaniem decyzji na łączną kwotę 1.344.958,31 zł, nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nie wezwano stron do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, pomimo Ŝe decyzje nie uwzględniały w całości wniosków stron. c) Pomimo dyspozycji art. 168 2 i art. 169 1 Ordynacji podatkowej (stanowiącego, Ŝe podanie powinno zawierać m.in. treść Ŝądania, a jeŝeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni) w 7 postępowaniach, zakończonych decyzjami na łączną kwotę ulg 104.435,20 zł, organ nie wezwał stron do sprecyzowania Ŝądania. Np. wnioskodawca występował o ulgę w podatku za 2003 r., a organ w czerwcu 2003 r. umorzył postępowanie ze względu na brak zaległości podatkowych za I i II kwartał, nie badając czy podatnik nie wnosi o odroczenie raty 2 Kwoty wykazane w wystąpieniu uwzględniają kwoty udzielonej decyzjami ulgi a w przypadku decyzji odmawiających udzielenia ulgi kwoty wynikające z wniosku podmiotu. 3 Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. zwana dalej Ordynacją podatkową
3 podatku za III i IV kwartał (postępowanie zakończone wydaniem decyzji Fn.III.3110/2/40/856/2003). d) Nie zachowano terminu na załatwienie sprawy w 17 postępowaniach, zakończonych wydaniem decyzji na łączną kwotę ulg 1.381.660,07 zł, co uchybiało art. 139 1 i art. 140 1 Ordynacji podatkowej. Terminy przekroczono od 4 do 212 dni, przy czym w 15 postępowaniach nie zawiadomiono strony o nowym terminie załatwienia sprawy. e) Organ w 55 postępowaniach, zakończonych wydaniem decyzji na łączną kwotę ulg 1.737.024,14 zł, nie ustalił, czy przedsiębiorca ubiega się o udzielenie ulgi stanowiącej pomoc publiczną lub pomoc de minimis i nie Ŝądał od niego zaświadczeń o pomocy de minimis jakie otrzymał w roku, w którym ubiega się o pomoc oraz w ciągu dwu poprzedzających go lat 4, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie 5, czym naruszył art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30.04.2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 6. f) Nie przestrzegano przepisu art. 210 1 pkt 6 i 4 Ordynacji podatkowej, nakazującego zamieszczanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). W 137 decyzjach na łączną kwotę ulg 3.417.992,98 zł brak było uzasadnienia prawnego, a w 125 spośród tych decyzji (2.451.974,02 zł) uzasadnienie faktyczne było niewystarczające. W tych decyzjach organ ograniczał się bowiem, np. do stwierdzenia, Ŝe podane we wniosku argumenty przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. NaleŜy podkreślić, Ŝe organ nie moŝe odstąpić od zgodnego z prawem uzasadnienia nawet takiej decyzji, na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku, co wynika z art. 210 5 Ordynacji podatkowej. Nieprawidłowości stwierdzono równieŝ w zakresie uzasadnienia prawnego w podstawach prawnych 96 decyzji o łącznej kwocie udzielonych ulg 2.926.094,71 zł (art. 210 1 pkt. 4 Ordynacji podatkowej). Przytoczone podstawy prawne w tych decyzjach przywołują przepisy błędne, nieaktualne lub zbędne, np. w decyzji Fn.III- 4 W stanie prawnym obowiązującym do 13.06.2008 r. okres ten dotyczył 3 ostatnich lat poprzedzających dzień wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy. 5 Wcześniej obowiązywał art. 44 ustawy z dnia 27.07.2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.) i art. 44 ustawy z dnia 30.06.2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców Dz. U Nr 60, poz. 704) 6 Dz. U z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.
4 3110/2/33/1148/2004 z dnia 26.07.2004 r. jako podstawę podano rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów Ordynacji podatkowej, które utraciło moc z dniem 1.01.2003 r. g) Wśród 20 badanych postępowań (na łączną kwotę wydanych decyzji 318.877,44 zł) w 5 przypadkach (zakończonych udzieleniem ulg w łącznej kwocie 187.891,94 zł) nie wywiązano się z obowiązku nałoŝonego art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Przepis ten stanowi, Ŝe podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, Ŝe udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Wyjątek stanowi pomoc przyznana w drodze decyzji, jeŝeli w jej treści zostaną zawarte wszystkie elementy wymienione w 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.03.2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie 7. Tymczasem nie wydano tych zaświadczeń, pomimo Ŝe nie dotyczyły ww. wyjątków. h) Mimo Ŝe przepis art. 48 1 Ordynacji podatkowej wg brzmienia do dnia 31.12.2002 r. nie przewidywał odroczeń terminu płatności zaległości podatkowej, Organ wydał 7 decyzji w tym zakresie na łączną kwotę odroczeń 93.829,80 zł. i) Niezgodnie z art. 213 3 Ordynacji podatkowej skorygowano decyzję Fn.II- 310/181/2002 na kwotę ulgi 565,00 zł. Zamiast sprostowania w drodze decyzji, dokument skorygowano poprzez naniesienie odręcznych uwag w treści rozstrzygnięcia. j) Niezgodnie z art. 48 1 Ordynacji podatkowej (odroczenie na wniosek) odroczono termin płatności podatku rolnego, pomimo Ŝe strona Ŝądała odroczenia terminu płatności podatku od nieruchomości i podatku od środków transportu (decyzja Fn.II.- 310/83/2002 z dnia 19.03.2002 r. na kwotę ulgi 19.412,00 zł). Ponadto, decyzją Fn.II.3110/2/90/2003/761 z dnia 23.05.2003 r. na kwotę ulgi 827.121,02 zł umorzono podatek za 2002 r., który nie był objęty wnioskiem podatnika (umorzono podatek za lata 2000-2002, a wnioskowano o umorzenie podatku za lata 2000-2001), z naruszeniem przepisu art. 67 1 ww. ustawy. k) W postępowaniu o udzielenie ulgi, wszczętym na wniosek z dnia 15.01.2004 r., przesłano podatnikowi pismo informujące o bezprzedmiotowości wniosku. Zgodnie 7 Dz. U. Nr 53, poz. 354
5 natomiast z art. 208 1 Ordynacji podatkowej naleŝało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. l) Rozstrzygnięcia decyzji wskazywały na brak jednolitości zasad udzielania ulg np.: w decyzji Fn.II.310/47/2006/544 odroczenie terminu zapłaty uzasadniono utratą płynności finansowej podatnika, natomiast Fn.II.310/189/2004/1684 odmówiono rozłoŝenia płatności na raty uzasadniając tym, Ŝe uzyskanie lepszej płynności nie stanowi przesłanki rozłoŝenia podatku na raty. Były Zastępca Burmistrza, który podpisał obie decyzje, tłumaczył ww. róŝne rozstrzygnięcia tym, Ŝe obaj wnioskujący o przedmiotowe ulgi wskazywali na trudności finansowe. Natomiast wg jego wiedzy, jeden z wnioskujących był faktycznie w trudnej sytuacji finansowej, natomiast drugi w takiej sytuacji się nie znajdował. 2. Burmistrz nie zrealizował obowiązku wynikającego z przepisu art. 14 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych 8, tj. nie podał do publicznej wiadomości wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lokalnych lub opłat udzielono w 2008 r. ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłoŝono spłatę na raty w kwocie przewyŝszającej 500 zł. Naczelnik Wydziału Finansowego Urzędu Miasta poinformowała, Ŝe w związku z zapytaniem kontrolujących, wykaz podmiotów którym udzielono ulg w I kwartale 2009 r. zamieszczony został na stronie internetowej BIP Urzędu. 3. W sprawozdaniu o udzielonej pomocy publicznej za 2008 r., składanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 9, nie ujęto 3 decyzji (mimo Ŝe w decyzjach tych wskazano, Ŝe udzielona pomoc była pomocą de minimis) oraz ulgi polegającej na rozłoŝeniu na raty opłat z tytułu uŝytkowania wieczystego gruntu, łącznie na kwotę 37.718,58 zł. W sprawozdaniu tym wykazano natomiast pomoc wynikającą z 5 decyzji na łączną kwotę 187.891,94 zł, w których nie wskazano, Ŝe udzielona pomoc była pomocą de minimis, nie wydano stosowanych zaświadczeń o udzieleniu tej pomocy, a ponadto z akt postępowań nie wynikało, Ŝe udzielona pomoc była pomocą de minimis. 4. Ustalono przypadek bezczynności Urzędu, co Skarbnik Miasta wyjaśnił przeoczeniem. Urząd od 04.09.2006 r. nie podjął Ŝadnych czynności dotyczących zwróconego przez urząd skarbowy tytułu wykonawczego z dnia 24.01.2006 r. na kwotę naleŝności głównej 8 Dz. U Nr 249, poz. 2104 ze zm. 9 Od III kwartału 2004 r. składane na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, a wcześniej na podstawie przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
6 238,20 zł. Tytuł został zwrócony z uwagi na wady uniemoŝliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, tj. błędny NIP oraz likwidację spółki z dniem 31.07.2003 r. W dokumentach Urzędu natomiast widnieje pieczątka spółki z NIP odpowiadającym wpisanemu (jako prawidłowy) do tytułu wykonawczego przez Urząd. Naczelnik Wydziału Finansowego Zofia Lubska oraz były Naczelnik tego Wydziału wyjaśnili, Ŝe bezczynność spowodowana była przeoczeniem oraz Ŝe zostaną podjęte czynności w tej sprawie. 5. W latach 1998-2008 Urząd przeprowadził tylko 1 kontrolę podatkową u przedsiębiorcy (12.05.2003 r.), nie wykorzystując uprawnień wynikających z art. 281 Ordynacji podatkowej, co zdaniem NIK było niewystarczające. PowyŜszą sytuację wyjaśniano brakami kadrowymi oraz duŝym obciąŝeniem pracowników bieŝącymi sprawami. 6. W wyniku badania 5 umów sprzedaŝy nieruchomości (w tym wykup uŝytkowania wieczystego) w jednym przypadku stwierdzono, Ŝe Urząd nie przeprowadzał kontroli realizacji zapisów umowy oddania gruntu w uŝytkowanie wieczyste dotyczących terminów zabudowania nieruchomości (art. 62 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami 10 ). W odniesieniu do działek nr 4771/93 i 4772/93 oddanych w uŝytkowanie wieczyste 22.12.1995 r. (które były później przedmiotem sprzedaŝy na rzecz uŝytkownika wieczystego), uŝytkownik wieczysty nie dopełnił obowiązku zabudowy działek w ustalonym terminie. Urząd natomiast nie skorzystał z prawa ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciąŝającej uŝytkownika wieczystego, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyczyną ww. nieprawidłowości był brak zasad prowadzenia postępowań podatkowych oraz procedur związanych z udzielaniem ulg. Ponadto w Gminie nie zostały ustalone zasady udzielania ulg w zobowiązaniach podatkowych (a w badanych postępowaniach nie zbierano materiałów dowodowych), co moŝe wskazywać na dowolność w ich przyznawaniu i stwarzać moŝliwość powstawania sytuacji korupcjogennych. Wskazać naleŝy, Ŝe Burmistrzowie i Zastępcy Burmistrza udzielając wyjaśnień i składając zeznania wskazywali, Ŝe udzielano ulg podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, równieŝ przejściowej, w szczególności w celu zachowania miejsc pracy, bądź spełniającym funkcje społeczne. 10 Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.
7 Odpowiedzialność za ww. nieprawidłowości ponoszą zgodnie z art. 13 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej Burmistrzowie: Krystian Szostak, Henryk KrzyŜowski, Henryk Studziński i Tomasz Tomczykiewicz oraz Zastępcy Burmistrza: Dariusz Skrobol, Tomasz Drąszkowski, Jan Duda, Mirosław Kraus i Sławomir Kowalski, którzy podpisali decyzje. Ponadto, odpowiedzialnymi za nieprawidłowości są Naczelnicy Wydziału Finansowego Urzędu Miasta w Pszczynie, odpowiadający m.in. za rozłoŝenie podatków i zaległości podatkowych na raty, umorzenie zaległości podatkowych w zakresie podatku rolnego, podatku od nieruchomości i opłat lokalnych, prawidłowość merytoryczną i formalną przygotowanych dokumentów. Formułując powyŝszą ocenę, NIK uwzględniła prawidłową realizację następujących zadań objętych kontrolą: 1. Gmina Pszczyna w latach 1998-2008 uzyskała dochody własne w łącznej kwocie 501.071 tys. zł, które stanowiły 56,5 % dochodów Gminy ogółem w tych latach. W okresie tym Gmina udzieliła ulg w spłacie zobowiązań podatkowych od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w łącznej kwocie 8.098,9 tys. zł. 2. W latach 1998-2008 Gmina sprzedała 95 nieruchomości podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą o łącznej wartości 11.583,9 tys. zł i oddała w uŝytkowanie wieczyste 12 nieruchomości w łącznej kwocie 38,3 tys. zł. Ponadto w okresie objętym kontrolą zawarto 303 umowy najmu i dzierŝawy nieruchomości (łącznie dla podmiotów prowadzących i nieprowadzących działalność gospodarczą). Na podstawie zbadanych 5 transakcji zbycia nieruchomości (3.852,4 tys. zł) oraz 3 umów dzierŝawy stwierdzono, Ŝe przy zbywaniu nieruchomości oraz wydzierŝawianiu przestrzegano przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto umowy dzierŝawy zawierano zgodnie z ustalonymi przez Radę Miejską w Pszczynie zasadami, a warunki oddania nieruchomości w dzierŝawę w badanych umowach były jednolite. 3. W Urzędzie dokonywano systematycznej kontroli wpływu naleŝnych kwot zobowiązań, wysyłano upomnienia oraz wystawiano tytuły wykonawcze. Prowadzono teŝ ewidencję wysyłanych upomnień i wystawionych oraz przekazanych do urzędu skarbowego tytułów wykonawczych. 4. W Urzędzie obowiązywały zarządzenia, m.in.: w sprawie gospodarowania środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości, regulaminu kontroli wewnętrznej oraz w sprawie wprowadzenia procedur kontroli wewnętrznej.
8 Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu prawidłowego prowadzenia postępowań podatkowych. 2. Ustalenie zasad dotyczących udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. 3. Ustalanie, czy Ŝądana przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą ulga jest pomocą spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 11 oraz ustalenie rodzaju tej pomocy, a w szczególności Ŝądanie zaświadczeń o uzyskanej pomocy w okresach poprzednich. 4. Wydawanie zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis. 5. Ujmowanie w sprawozdaniach o udzielonej pomocy publicznej wszystkich udzielonych ulg stanowiących pomoc w rozumieniu ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. 6. Przeprowadzanie kontroli podatkowych u przedsiębiorców oraz kontroli realizacji zapisów zawartych w umowach dotyczących zabudowania gruntów oddanych w wieczyste uŝytkowanie. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Katowicach, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Burmistrza, w terminie 20 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora NajwyŜszej Izby Kontroli Delegatury NIK w Katowicach umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 11 Dz. U. z 2004, Nr 90, poz. 864/2