2. Diagnoza sytuacji w administracji publicznej wdrażającej fundusze strukturalne w Polsce

Transkrypt

1 1. Wprowadzenie Wprowadzenie zostanie opracowane po określeniu ostatecznej formy Programu. 2. Diagnoza sytuacji w administracji publicznej wdrażającej fundusze strukturalne w Polsce 2.1. Diagnoza sytuacji Akcesja Polski do Unii Europejskiej nastąpiła w połowie okresu programowania, który przypadał na lata Sytuacja ta nie była korzystna, gdyż wymuszała relatywnie szybką absorpcję pomocy strukturalnej skoncentrowaną w latach Mogło to rodzić obawy dotyczące skuteczności i jakości wdrażania pomocy. Dodatkowo, sposób wdrażania pomocy strukturalnej był dla administracji poza pewnymi wyjątkami swoistym novum. Wyjątek stanowiły jednostki administracji zarówno centralnej, jak i samorządowej, które posiadały doświadczenie w zarządzaniu pomocą przedakcesyjną, wdrażaną jednak na odmiennych zasadach Zarządzanie i wdrażanie pomocy strukturalnej Budowa odpowiedniego potencjału administracyjnego jest jednym z podstawowych warunków efektywnego wykorzystania polityki spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej, której najważniejszymi instrumentami realizacyjnymi są fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Spełnienie powyższego warunku jest niezbędne dla zarządzania środkami finansowymi w zgodzie z obowiązującymi regulacjami wspólnotowymi. Zapotrzebowanie na wysokokwalifikowanych specjalistów jest istotnym aspektem zarówno sprawnego funkcjonowania administracji państwowej jak i skutecznej absorpcji środków unijnych, wdrażanie których jest procesem skomplikowanym. Jednak ze względu na charakter i długotrwały wpływ funduszy strukturalnych na rozwój ekonomiczno-społeczny, państwa członkowskie starają się jak najlepiej wykorzystać przysługujące im instrumentarium. Tematyka funduszy strukturalnych stała się w Polsce atrakcyjną dziedziną kształcenia, prowadzenia badań naukowych oraz zdobywania praktycznych doświadczeń. Coraz więcej osób, zwłaszcza młodych rozwija swe umiejętności na uczelniach wyższych i na specjalistycznych szkoleniach. Można było zatem przypuszczać, że proces rekrutacji do pracy w Instytucjach Zarządzających i Wdrażających nie powinien napotykać na trudności. Jednakże na podstawie dotychczasowych doświadczeń we wdrażaniu funduszy strukturalnych można następująco zdefiniować problemy związane z zarządzaniem personelem: wysoka rotacja pracowników na stanowiskach niższego i średniego szczebla, brak długofalowych strategii zarządzania personelem, brak doświadczenia we wdrażaniu funduszy strukturalnych wśród nowozatrudnianych pracowników oraz relatywnie małe doświadczenie zawodowe pracowników, niski poziom wynagrodzeń pracowników wdrażających i zarządzających funduszami strukturalnymi, wysoka wartość wiedzy i doświadczenia osób wdrażających fundusze strukturalne (w szczególności w instytucjach wdrażających działania skierowane do przedsiębiorców) na rynku pracy. Powyższe problemy spowodowały, że potencjał osób zajmujących się wdrażaniem i zarządzaniem funduszy strukturalnych nie został dotychczas w pełni wykorzystany. 1

2 Największym problemem wszystkich departamentów zajmujących się funduszami strukturalnymi jest duża rotacja pracowników. Na stanowiskach niższego i średniego szczebla zatrudniani są pracownicy z niewielkim doświadczeniem zawodowym (duża część nowozatrudnianych osób stanowią absolwenci, dla których jest to pierwsze zatrudnienie). Oznacza to konieczność długotrwałego szkolenia nowozatrudnionych osób do pracy w departamentach odpowiedzialnych za wdrażanie i zarządzanie funduszami strukturalnymi. Biorąc pod uwagę wysoką rotację pracowników, niemal ciągle część zespołu stanowią osoby, które dopiero zdobywają doświadczenie w pracy w administracji publicznej. Ten stan obniża skuteczność i jakość wdrażania, zarządzania, monitorowania, informowania i kontroli funduszy. Wspomniany problem dotyczy również średnio- i długookresowych projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, a wdrażanych przez administrację publiczną. W przypadku tych projektów problemem może być brak ciągłości w ich wdrażaniu, spowodowany rotacją osób odpowiedzialnych za realizację ww. projektów. Obniża to skuteczność realizowanych działań oraz przedłuża okres ich wdrażania. Bardzo poważnym zagrożeniem we wdrażaniu funduszy strukturalnych jest niski poziom wynagrodzeń pracowników zajmujących się wdrażaniem i zarządzaniem funduszami. Pracownicy departamentów zarządzających i wdrażających fundusze strukturalne, którzy zdobędą choćby kilkumiesięczne doświadczenie w tym zakresie, stają się atrakcyjnymi kandydatami na pracowników dla przedsiębiorstw i organizacji korzystających ze środków funduszy strukturalnych oraz firm konsultingowych. Wysoka atrakcyjność na rynku pracy zwłaszcza pracowników zajmujących się działaniami skierowanymi do przedsiębiorców oraz niski poziom wynagrodzeń powodują, że współczynnik rotacji kadr jest wysoki, co rodzi konieczność ciągłego zatrudniania nowych pracowników. Jednakże niski poziom wynagrodzeń pozwala na pozyskiwanie osób z co najwyżej niewielkim doświadczeniem zawodowym (i najczęściej niezwiązanym z funduszami europejskimi), bądź wręcz bez żadnego doświadczenia. Wysoką rotację pracowników można również tłumaczyć brakiem ogólnych strategii zarządzania personelem: strategii motywacyjnych (pozafinansowych), strategii szkoleniowych, strategii awansu pracowników (ścieżki kariery, zasady sukcesji i awansowania zarówno poziomego, jak i pionowego). Funkcjonowanie nowoczesnej i kompletnej strategii zarządzania zasobami ludzkimi pozwoliłoby zmniejszyć zagrożenia i problemy, o których wcześniej wspomniano. Istotnym elementem wzmocnienia skuteczności wdrażania funduszy strukturalnych oraz wzrostu kwalifikacji pracowników jest stworzenie bazy ekspertów i trenerów specjalistów w zakresie funduszy strukturalnych. Grupa własnych trenerów ułatwiłaby wdrażanie nowych pracowników oraz przekazywałaby specjalistyczną wiedzę dotyczącą wdrażania, zarządzania funduszami strukturalnymi, ale także innych umiejętności np. zarządzanie projektem, umiejętności miękkich (np. współpraca w grupie). W ten sposób możliwe byłoby szybkie reagowanie na zmiany personalne oraz pozwoliłoby to na szybsze wdrażanie nowozatrudnionych osób. W każdej jednostce zajmującej się zarządzaniem i wdrażaniem funduszy strukturalnych powinny być co najmniej dwie osoby, które ukończyłyby specjalistyczne kursy dla trenerów (training for trainers). Ponadto należy zauważyć, iż w latach możliwa do wykorzystania kwota pomocy wielokrotnie przewyższa alokację dostępną w latach Dodatkowo, pomoc strukturalna jest wdrażana w ciągu całego, 7 - letniego okresu programowania. W zakresie monitoringu i kontroli w każdej Instytucji Zarządzającej programem operacyjnym winna powstać komórka pełniąca funkcje tożsame z funkcjami właściwych dla okresu 2

3 programowania Jednostek Monitorująco-Kontrolnych. W związku z powyższym konieczne będzie zatrudnienie większej liczby osób zajmujących się zarządzaniem i wdrażaniem programów finansowanych ze środków funduszy strukturalnych Informacja i promocja W okresie programowania w , działania informacyjne i promocyjne w zakresie Podstaw Wsparcia Wspólnoty są realizowane na podstawie Zintegrowanej Strategii działań promocyjnych i szkoleniowych IZ PWW na lata Dokument, którego powstanie było poprzedzone konsultacjami z poszczególnymi organizacjami zarządzającymi został zatwierdzony i przyjęty przez Międzyresortowy Zespół ds. wykorzystania instrumentów strukturalnych Unii Europejskiej. Strategia jest kompleksowym dokumentem określającym m.in. główne kierunki działań promocyjnych w latach główne kierunki działań szkoleniowych w latach cele działań promocyjnych i szkoleniowych, metody osiągnięcia zamierzonych celów (taktyka), główne grupy społeczne, do których adresowane są działania (odbiorcy), podmioty uczestniczące w realizacji Strategii i sposób ich zaangażowania (partnerzy), ramowe zasady współpracy pomiędzy partnerami (koordynacja), sposoby mierzenia postępów realizacji Strategii (monitoring) i ewaluacji skuteczności podejmowanych działań, Głównym celem Strategii jest kreowanie popytu na środki finansowe z instrumentów strukturalnych w Polsce oraz zapewnienie efektywnej realizacji i trwałości interwencji Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Cel nadrzędny realizowany jest poprzez dwa cele bezpośrednie 1) upowszechnianie wiedzy na temat PWW i zwiększanie świadomości społecznej w zakresie korzyści płynących z wdrażania PWW oraz 2) przygotowanie i koordynacja trwałego i efektywnego systemu ciągłego kształcenia w zakresie funduszy strukturalnych oraz wymiany informacji pomiędzy wszystkimi istniejącymi i potencjalnymi uczestnikami procesu wdrażania PWW w Polsce. Poprzez realizację celów Strategii, mają zostać spełnione podstawowe warunki zapewnienia odpowiedniego poziomu absorpcji środków z funduszy strukturalnych: stworzenie skutecznego systemu wymiany informacji pomiędzy wszystkimi uczestnikami procesu wdrażania funduszy oraz zapewnienie akceptacji społecznej dla tego procesu poprzez informowanie opinii publicznej o roli, jaką odgrywa Wspólnota w udzielaniu pomocy i jej rezultatach, dostarczenie kompleksowych informacji o funduszach oraz zagwarantowanie beneficjentom wsparcia i doradztwa w zakresie przygotowywania wniosków i procedur aplikacyjnych, a także zwiększenie potencjału administracyjnego na rzecz sprawnego zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności. Działania promocyjne i informacyjne realizowane są z wykorzystaniem różnorodnych narzędzi, zarówno tradycyjnych jak i interaktywnych. Ważnym i skutecznie wykorzystywanym do celów informowania o funduszach strukturalnych narzędziem jest Internet, gdzie można znaleźć interesujące witryny poświęcone zarówno 3

4 teoretycznym jak i praktycznym aspektom wykorzystywania środków unijnych. Są to m.in. serwisy przygotowane przez Instytucje Zarządzające, Pośredniczące i Wdrażające poszczególne programy operacyjne. Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty dąży do włączenia w proces rozpowszechniania informacji na temat funduszy strukturalnych partnerów społecznych i gospodarczych oraz inne instytucje publiczne realizujące zadania w zakresie integracji europejskiej. W ramach POPT organizowane są m.in. konkursy dotacji dla organizacji pozarządowych, mediów oraz wspólne projekty (np. z UKIE). Za realizację działań promocyjnych i informacyjnych w zakresie Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz koordynację całokształtu polityki informacyjnej dotyczącej funduszy strukturalnych odpowiedzialna jest Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty (Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej MGiP). Ponadto, zgodnie z art. 46 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 Instytucje Zarządzające programami operacyjnymi podejmują działania mające na celu zapewnienie reklamy pakietu pomocy strukturalnej realizowanej z danego programu. W celu usprawnienia procesu koordynacji działań promocyjnych i szkoleniowych została powołana Grupa Sterująca ds. szkoleń i promocji złożona m.in. z przedstawicieli IZ PWW oraz innych instytucji zarządzających. Mimo dużego wysiłku włożonego w koordynację działań poszczególnych instytucji oraz woli współpracy ze wszystkich stron, utrzymanie spójności prowadzonych działań promocyjnych i informacyjnych stanowi bardzo istotny problem. Instytucja Zarządzająca PWW jest z jednej strony zobowiązana do prowadzenia całokształtu polityki informacyjnej w zakresie funduszy strukturalnych, z drugiej natomiast nie dysponuje żadnymi środkami umożliwiającymi egzekwowanie swoich decyzji i ustaleń. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt usytuowania zespołów zajmujących się promocją i informacją nie tylko w innych departamentach, ale także w innych ministerstwach. W rezultacie każdy program operacyjny posiada własną wizualizację, planuje własne kampanie promocyjne czy realizuje badania opinii publicznej bez porozumienia z instytucjami wdrażającymi pozostałe programy. Taka sytuacja nie tylko powoduje dublowanie się wielu działań, ale także stanowi poważne zagrożenie dla spójności przekazu dotyczącego funduszy strukturalnych i powoduje szum informacyjny niebezpieczny z punktu widzenia realizacji celów Strategii. Dlatego też niezbędne jest większe scentralizowanie działań promocyjnych i informacyjnych w nowym okresie programowania i wyposażenie IZ PWW w narzędzia umożliwiające skuteczniejszą koordynację tych działań. Należy się skupić na promowaniu funduszy strukturalnych i efektów ich wykorzystywania jako całości i wprowadzić spójną politykę informacyjną obejmującą NSRO oraz wszystkie programy operacyjne. Zatem uzasadnione jest, aby działania promocyjne i informacyjne w ramach poszczególnych programów operacyjnych nie obejmowały zadań o charakterze wizerunkowym a jedynie te, które docierają z informacją specyficzną dla beneficjentów danego programu Stan wyposażenia technicznego Jednym z istotniejszych aspektów prawidłowej działalności systemu zarządzania funduszami unijnymi jest stworzenie właściwego zaplecza technicznego umożliwiającego szybszą i skuteczniejszą pracę. Zakupy sprzętu komputerowego i pozostałych składników wyposażenia technicznego realizowane w ramach środków PHARE, oraz ze środków funduszy 4

5 strukturalnych w okresie realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty znacznie poprawiły ogólny stan wyposażenia technicznego administracji publicznej zaangażowanej w realizację polityki spójności w Polsce, jednakże ze względu na szybką amortyzację sprzętu komputerowego oraz znaczne poszerzenie zakresu zadań realizowanych w ramach NSRO , stan ten w nie jest wystarczający do sprawnej realizacji NSRO System Informatyczny Monitoringu i Kontroli Finansowej Przykładem wielu problemów związanych z wdrażaniem Podstaw Wsparcia Wspólnoty jest System Informatyczny Monitoringu i Kontroli Finansowej (SIMIK), którego wdrożenie opóźnia się ze względu na dużą ilość i wysoki poziom skomplikowania zadań przewidzianych do objęcia systemem. Jednym z priorytetów Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna jest całościowa obsługa systemu związana z zakupem sprzętu, szkoleniami użytkowników oraz ciągłym rozwojem sieci SIMIK-NET. Należy zauważyć, że system ten docelowo ma obejmować swoim zasięgiem zdecydowaną większość instytucji szczebla centralnego i regionalnego zaangażowanych we wdrażanie Podstaw Wsparcia Wspólnoty, takich jak np. Urzędy Wojewódzkie i Marszałkowskie, Regionalne Instytucje Finansujące, Wojewódzkie Urzędy Pracy oraz Urzędy Kontroli Skarbowej. Za pośrednictwem tego systemu możliwa będzie kompleksowa obsługa wszystkich projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych. System obejmuje swoim zasięgiem cały kraj i gromadzi bardzo szczegółowe dane takie jak np. informacje dotyczące poszczególnych faktur w ramach projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. System informatyczny monitoringu i kontroli jest jednym z krytycznych elementów systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. W związku z tym została mu poświęcona szczególna uwaga. Szybkie uruchomienie i późniejsze sprawne funkcjonowanie oraz ciągły rozwój systemu jest niezbędnym warunkiem prawidłowej realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata Prace legislacyjne oraz przygotowanie dokumentacji koniecznej do właściwego zarządzania systemem informatycznym znacznie opóźniły tworzenie systemu. Jednak należy zauważyć, iż budowanie systemu informatycznego w tak zmieniającym się otoczeniu jest zadaniem bardzo trudnym. Do połowy roku 2006 planowane jest wdrożenia systemu SIMIK w większości Instytucji Zarządzających. Zakończono już prace współfinansowane z programów przedakcesyjnych Phare. Dalsza budowa, modyfikacje i rozbudowa systemu kontynuowana będzie w ramach Programu Operacyjnego Pomocy Technicznej tak, aby zapewnić najwyższą możliwą funkcjonalność i niezawodność systemu. Dodatkowo będą realizowane informacyjne działania wspierające, konieczne dla stworzenia właściwego klimatu dla korzystania z systemu oraz zapewnienia jego rozwoju Analiza SWOT Mocne strony Możliwość realizacji horyzontalnych działań obejmujących zagadnienia związane z pomocą techniczną dla wszystkich programów operacyjnych, Ograniczona liczba beneficjentów pozwalająca sprawniej ocenić potrzeby i elastycznie reagować w sytuacjach problemowych, Możliwość wykorzystania doświadczeń nabytych podczas wdrażania funduszy strukturalnych w ramach programów na lata oraz doświadczeń z przygotowań poprzednich programów operacyjnych, 5

6 Łatwy dostęp do wyspecjalizowanych instytucji szkoleniowych i edukacyjnych umożliwiający korzystanie z kierunkowych szkoleń, kursów i studiów podyplomowych, Możliwość wykorzystania potencjału technologicznego wygenerowanego w pierwszym okresie finansowania, Doświadczenie, wiedza i kompetencje pracowników administracji publicznej zdobyte w czasie trzech lat wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce, Usprawnianie działań struktur instytucji wdrażających fundusze strukturalne, Doświadczenie we wdrażaniu funduszy w innych państwach członkowskich UE zdobyte w czasie zagranicznych szkoleń, spotkań, konferencji itp., Skuteczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych w celu realizacji projektów wspomagających wdrażanie i zarządzanie funduszami strukturalnymi Słabe strony Wysoki stopień rotacji kadr zajmujących się funduszami strukturalnymi i związana z tym konieczność ciągłego wdrażania i podwyższania kwalifikacji nowozatrudnionych pracowników, Niski poziom wynagrodzeń pracowników utrudniający długotrwałe zatrudnienie najlepszych specjalistów, Niewielka możliwość różnicowania wysokości i sposobu wynagradzania pracowników, Wysoki poziom komplikacji procedur oraz zasad wdrażania i zarządzania funduszami strukturalnymi, Niewystarczający osiągany poziom skuteczności wdrażanych programów i projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, Niska elastyczność zmian strategii wdrażania i zarządzania funduszami strukturalnymi konieczność zmian prawnych na poziomie rozporządzenia, Relatywnie niski stopień koordynacji działań o podobnym charakterze na poziomie zespołów wdrażających poszczególne elementy pomocy technicznej w poszczególnych instytucjach zarządzających, Niewystarczające wykorzystanie możliwości zmian technicznych: zakupu sprzętu, stworzenia specjalistycznych narzędzi informatycznych, Opóźnienie wdrożenia systemu informatycznego monitoringu i kontroli powoduje wykorzystywanie mało wydajnych rozwiązań informatycznych, Długotrwałe procedury określające przepływ środków finansowych utrudniają sprawne wdrażanie zatwierdzonych projektów, Niewielka liczba potencjalnych beneficjentów mogących samodzielnie składać wnioski na realizację projektów ogranicza zakres tematyczny i instytucjonalny realizowanych działań, Duże uszczegółowienie regulacji prawnych powoduje małą elastyczność rozwiązań, których celem jest skuteczne wdrażanie i zarządzanie funduszami strukturalnymi, Instytucje zarządzające i wdrażające fundusze strukturalne są postrzegane jako zbiurokratyzowane i mało wydajne, Brak spójnej, horyzontalnej strategii promocyjnej obejmującej wszystkie programy operacyjne, Brak skutecznych możliwości zmniejszenia fluktuacji kadr i podniesienia poziomu wynagrodzeń spowoduje dalszy odpływ wykwalifikowanej i doświadczonej kadry z sektora administracji publicznej Niewystarczająca kontrola instytucji wdrażających fundusze strukturalne na poziomie poszczególnych działań i regionów (głównie Regionalnych Instytucji Finansujących). 6

7 Potencjalne szanse Możliwość wykorzystania doświadczeń ekspertów zagranicznych zatrudnionych w ramach projektów twinningowych, Możliwość wykorzystania doświadczeń pracowników zaangażowanych w proces wdrażania programów operacyjnych w latach , Poszerzenie zakresu beneficjentów przygotowujących projekty z zakresu pomocy technicznej, Większe zróżnicowanie tematyki projektów wdrażanych w ramach funduszy strukturalnych oraz większa komplementarność z potrzebami odbiorców działań, Wzrost wiedzy i świadomości społecznej na temat funduszy strukturalnych ułatwi działania informacyjne i promujące fundusze oraz umożliwi dostęp do nowych grup społecznych, Lepsza wymiana informacji i doświadczeń pomiędzy pracownikami wszystkich departamentów odpowiedzialnych za wdrażanie pomocy technicznej w poszczególnych programach operacyjnych, Stworzenie kodeksu dobrych praktyk najskuteczniejszych i najbardziej efektywnych rozwiązań dotychczas stosowanych, Wdrożenie nowoczesnych rozwiązań z zakresu zarządzania (w tym motywowania) personelem pozwoli zmniejszyć rotację kadr i zwiększyć efektywność pracy, Profesjonalizacja instytucji szkoleniowych i edukacyjnych przygotowanie programów edukacyjnych lepiej odpowiadających na potrzeby szkoleniowe pracowników instytucji wdrażających i zarządzających fundusze strukturalne, Wykorzystanie potencjału technicznego i organizacyjnego na poziomie wszystkich instytucji wdrażających i zarządzających (na poziomie centralnym i regionalnym) do działań promocyjnych i informacyjnych, Pełne wdrożenie systemu informatycznego monitoringu i kontroli usprawni system monitoringu, ewidencji i kontroli wydatków Potencjalne zagrożenia Zbyt mała liczba szkoleniowców posiadających praktyczne doświadczenie w przygotowywaniu wniosków i wdrażaniu projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, Opóźnienia w finansowaniu projektów oraz przedłużające się procedury podpisywania umów o dofinansowanie, Poziom komplikacji i czasochłonność procedur zapewniających współfinansowanie projektów może powodować dezaktualizowanie się działań i zmniejszenie ich efektywności, Wysoka atrakcyjność osób zajmujących się funduszami strukturalnymi na rynku pracy przechodzenie pracowników zajmujących się wdrażaniem funduszy strukturalnych do lepiej opłacanej pracy w firmach komercyjnych lub organizacjach pozarządowych, Niewystarczająca informatyzacja i wykorzystanie najnowocześniejszych technologii i narzędzi informatycznych, Realizacja podobnych lub wykluczających się działań (szczególnie w zakresie promocji i informacji) przez różne departamenty zajmujące się pomocą techniczną w poszczególnych instytucjach wdrażających fundusze strukturalne, Mała innowacyjność i różnorodność realizowanych działań niewystarczające reagowanie na aktualne potrzeby beneficjentów, Zmiana potrzeb beneficjentów i mała elastyczność instytucji do reagowania na zmiany. 7

8 2.3. Ocena efektywności dotychczasowej pomocy przedakcesyjnej oraz z funduszy strukturalnych Działania finansowane w ramach programów przedakcesyjnych W okresie przedakcesyjnym podstawowym instrumentem wsparcia administracji publicznej w Polsce w jej dostosowaniach do funkcjonowania w UE, w szczególności w kwestii przygotowania do wdrażania i zarządzania Funduszami Strukturalnymi stał się Program Phare. Program ten - obok Programu SAPARD (wsparcie dostosowań sektora rolnego) i ISPA (wsparcie dużych inwestycji o charakterze infrastrukturalnym i środowiskowym) - był narzędziem finansowym wspierającym proces dostosowania Polski do członkostwa w UE. Phare program bezzwrotnej pomocy UE dla Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej funkcjonuje od 1990 r. na podstawie Porozumienia Ramowego o pomocy Wspólnot Europejskich dla Polski oraz Układu Europejskiego. W pierwszym okresie służył wsparciu transformacji ustrojowej i gospodarczej, a następnie zaczął nabierać charakteru prointegracyjnego. Późniejsze zmiany w funkcjonowaniu programu spowodowane były przyjęciem przez Phare charakteru instrumentu integracyjnego Polski z UE, jak również koniecznością zbudowania jeszcze efektywniejszego systemu absorpcji pomocy, zarówno w okresie przed, jak i po akcesji. W związku z powyższym w lipcu 1998 r. przyjęty został dokument: Nowa Orientacja Phare, zgodnie z którym programowanie Phare miało być ściśle powiązane z procesem przygotowań do członkostwa w UE. Służyć temu miało powiązanie Phare z realizacją Narodowego Programu Przygotowań do Członkostwa, przyjętego przez Radę Ministrów, a także z Partnerstwem dla Członkostwa dokumentem Komisji Europejskiej określającym niezbędne dla UE zmiany w krajach kandydujących. Wdrożenie nowej orientacji Phare zwiększyło zaangażowanie i odpowiedzialność strony polskiej na etapie realizacji projektów, głównie poprzez przekazanie jej zarządzania płatnościami i kontrolą finansową wykorzystania środków z UE oraz skoncentrowania środków pomocowych w dwóch obszarach: 1. Rozwój instytucjonalny administracji publicznej, 2. Spójność Społeczna i Gospodarcza SSG (Inwestycje) priorytet wdrażany w ramach 3 komponentów: Infrastruktura, Rozwój Zasobów Ludzkich i Rozwój Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Pierwszy obszar Rozwój Instytucjonalny określany jest jako proces mający na celu pomoc krajom kandydującym w budowie struktur, strategii, rozwoju potencjału ludzkiego, zdolności do zarządzania, niezbędnych do wzmocnienia potencjału gospodarczego, społecznego, prawnego i administracyjnego. Wkład Phare w finansowanie rozwoju instytucjonalnego dotyczył wszystkich sektorów. Wsparcie z programu ma pomóc krajom kandydującym w: wdrożeniu dorobku prawnego Unii Europejskiej tj. acquis communautaire oraz przygotowaniu się do uczestnictwa w politykach UE, takich jak spójność ekonomiczna i społeczna; wypełnieniu wymogów pierwszego z kryteriów kopenhaskich: stabilizacji instytucji gwarantujących demokrację, przestrzegania zasad państwa prawa, praw człowieka oraz uznawania prawa mniejszości. W tym obszarze wsparcie jest udzielane władzom publicznym lub organizacjom pozarządowym Obok dotychczas stosowanych instrumentów wdrażania programów rozwoju instytucjonalnego (np. pomoc techniczna), wprowadzono formułę twinningu, czyli współpracy bliźniaczej ministerstw i urzędów centralnych krajów kandydujących z ich 8

9 odpowiednikami w państwach członkowskich UE. Służy to wymianie dobrych praktyk i doświadczeń z wielu dziedzin polityki unijnej, ze szczególnym uwzględnieniem: wzmocnienia zdolności instytucjonalnych i administracyjnych, rynku wewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, rolnictwa i rybołówstwa, środowiska, spójności społeczno-gospodarczej. Poszczególne projekty dotyczyły między innymi: zamówień publicznych, administracji podatkowej, systemu informatycznego dla kontroli skarbowej, przygotowań do wdrażania i zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym, wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na poziomie centralnym i regionalnym, wzmocnienia sektora transportu, polityki ochrony konsumentów oraz zintegrowanego systemu katastralnego. Ponadto, instrumentem ujednolicenia zasad obowiązujących przy absorpcji Funduszy Strukturalnych miało być wprowadzenie Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania Phare (EDIS). Wdrażanie EDIS, które rozpoczęto w 2002 r., zostało zakończone w I kwartale 2005 r. W myśl zasad EDIS strona polska przejęła od służb Komisji Europejskiej zadania kontrolne ex-ante (wstępne) związane z realizacją projektów finansowanych z funduszu Phare. W szczególności dotyczyło to przejęcia pełnej kontroli za zarządzanie środkami finansowymi. Powierzenie stronie polskiej kontroli ex-ante - podobnie jak ma to miejsce w Funduszach Strukturalnych - ma na celu sprawniejszą realizacją programów Phare, bardziej zbliżoną do obowiązujących w tych Funduszach zasadach. Ponadto, miał temu służyć podobny zakres projektów w ramach priorytetu: Spójność Społeczna i Gospodarcza jak w projektach finansowanych z EFS i EFRR. Nie osiągnięto jednak pełnej zgodności z mechanizmami Funduszy Strukturalnych. Co więcej, projekty Phare wdrażane wg zasad EDIS są w Polsce od 17 lutego 2005, czyli z 8 miesięcznym opóźnieniem w stosunku do daty akcesji. Efekt nowego systemu wdrażania Phare jako instrumentu przygotowania do Funduszy Strukturalnych jest więc słabszy niż zakładano. Część projektów realizowanych ze środków Phare została zakończona. Analizując dane dotyczące realizacji poszczególnych projektów współfinansowanych w ramach środków Phare zakładających wsparcie administracji, można zauważyć, że nieliczne opóźnienia i trudności występujące podczas działania programów nie wpływają znacząco na wynik końcowy. Zakładane cele są realizowane, a wcześniejsza identyfikacja zagrożeń na poziomie projektów pozwala na szybsze i bardziej precyzyjne reakcje. Można zatem przypuszczać, że doświadczenia zdobyte podczas realizacji projektów Phare pozwolą na lepsze i efektywniejsze wykorzystanie w przyszłości środków funduszy strukturalnych, w tym również środków pomocy technicznej. Kolejnym narzędziem przygotowującym struktury polskiej administracji do funkcjonowania w UE jest program TAIEX, realizowany przez Biuro Wymiany Informacji i Pomocy Technicznej. Powołane w 1995 r. Biuro TAIEX służy pomocą krajom stowarzyszonym w dostosowaniu prawa do wymogów unijnych. Zakres pomocy udzielanej przez Biuro TAIEX obejmuje cały wspólnotowy dorobek prawny, tj. ponad 80 tys. stron aktów prawnych przyporządkowanych 31 rozdziałom. Biuro TAIEX udziela pomocy technicznej na wszystkich poziomach administracji publicznej, jak również stowarzyszeniom sektora prywatnego. Przedstawiciele polskich ministerstw i urzędów centralnych, organów administracji wojewódzkiej, sądownictwa, służb porządkowych i innych służb publicznych oraz środowisk gospodarczych uczestniczyli w specjalistycznych programach szkoleniowych i doradczych realizowanych przez Biuro TAIEX. Tematyka seminariów, warsztatów, wizyt studyjnych, staży i innych szkoleń organizowanych w Polsce przez TAIEX nawiązywała do działań przygotowujących administrację publiczną do obowiązków związanych z realizacją Narodowego Programu Przygotowania Polski do Członkostwa w UE. 9

10 Ponadto, zaznaczyć należy, że także Urząd Komitetu Integracji Europejskiej organizuje szkolenia, seminaria, wykłady stanowiące uzupełnienie działań w ramach programów przedakcesyjnych. Istotnym obszarem działań edukacyjnych, inicjowanych i koordynowanych przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej były szkolenia przeznaczone dla administracji terenowej, wojewódzkiej, rządowej i samorządowej. Szczególny nacisk położono zwłaszcza na problematykę wdrażania dorobku wspólnotowego. Szkolenia uwzględniały kompetencje poszczególnych poziomów administracji publicznej, także w zakresie polityk Unii Europejskiej, które bezpośrednio dotyczą regionalnych struktur terytorialnych państw członkowskich Unii. Działania szkoleniowe finansowane z funduszy przedakcesyjnych, a także programy wsparcia instytucjonalnego UE nie zakończyły się w momencie akcesji, lecz są wciąż realizowane Transition Facility Polska, podobnie jak pozostali nowi członkowie Unii Europejskiej, kontynuuje proces wzmacniania administracji i wymiaru sprawiedliwości oraz wdrażania prawodawstwa Unii Europejskiej w okresie po akcesji. Jednakże zadania te wymagają dużych nakładów finansowych. Z tego względu Komisja Europejska zaproponowała dodatkowy program finansowy tzw. Transition Facility, który pozwoli na dofinansowanie działań na rzecz wzmocnienia administracji w okresie trzech lat po akcesji. Informacja o nowym instrumencie Transition Facility została zawarta w dokumencie Komisji Europejskiej Strategy paper z dnia 9 października 2002 r. nt. postępów krajów kandydujących w procesie integracji ze strukturami UE oraz zadań, jakie winny te kraje kontynuować po przystąpieniu do UE. Ponadto środki finansowe z programu Transition Facility zostały zagwarantowane dla Polski na podstawie Art. 34 Traktatu Akcesyjnego. Komisja Europejska zaproponowała, aby nowy instrument był kontynuacją programu Phare rozwój instytucjonalny. W związku z powyższym zachowane zostały struktury organizacyjne realizacji, jakie zostały wypracowane w trakcie wdrażania programu Phare oraz w wyniku prac związanych z decentralizacją Phare (EDIS). W celu uniknięcia podwójnego finansowania tych samych działań z funduszy strukturalnych i z programu Transition Facility, Komisja zaproponowała, aby instrument ten ograniczyć jedynie do kilku obszarów. Należą do nich: sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne (wzmocnienia systemu sądownictwa, wzmocnienie systemu kontroli granicy zewnętrznej UE, realizacja strategii antykorupcyjnej, wzmocnienie zdolności egzekwowania prawa); kontrola finansowa; ochrona środków finansowych Wspólnoty oraz zwalczanie oszustw; rynek wewnętrzny i unia celna; środowisko; wzmocnienie administracji bezpieczeństwa żywności oraz służb weterynaryjnych; wzmocnienie administracji oraz służb kontroli w sektorze rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich włączając Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS); bezpieczeństwo jądrowe (wzmocnienie administracji odpowiedzialnej za zagadnienia związane z bezpieczeństwem jądrowym, organizacji technicznych oraz agencji zarządzających odpadami promieniotwórczymi); statystyka; wzmocnienie administracji publicznej zgodnie z potrzebami wskazanymi w dokumencie Komisji Raporcie Monitorującym poza działaniami, które mogą być wspierane z Funduszy Strukturalnych. W ramach programu Transition Facility dostępne dla Polski środki dla poszczególnych edycji to w przybliżeniu: 49,9 mln Euro, 34 mln Euro oraz 17 mln Euro odpowiednio w latach: 2004, 2005 i Program jest realizowany przy pomocy następujących instrumentów: 10

11 Twinning i twinning light z partnerami z obecnych krajów członkowskich (procedura wyboru partnerów pozostanie analogiczna do stosowanej w przypadku projektów Phare rozwój instytucjonalny), Pomoc techniczna, Współfinansowanie na małą skalę zakupu sprzętu związanego z wdrażaniem acquis communautaire Działania finansowane z funduszy strukturalnych Po akcesji Polski do Unii Europejskiej rozpoczęło się, w ramach realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty, wdrażanie Programów Operacyjnych oraz Inicjatyw Wspólnotowych. W ramach każdego z Programów Operacyjnych realizowany jest priorytet Pomoc Techniczna. Mają one na celu wsparcie procesu wdrażania, monitoringu, ewaluacji i kontroli właściwego programu. W ramach pomocy technicznej realizowane są także działania informacyjne i promocyjne. W celu uzupełnienia interwencji priorytetów pomocy technicznej w poszczególnych programach operacyjnych opracowano komplementarny względem nich Program Operacyjny Pomoc Techniczna o horyzontalnym charakterze. Jego nadrzędnym celem jest zapewnienie prawidłowego i efektywnego wykorzystania pomocy dostępnej w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty, natomiast głównym odbiorcą Programu jest administracja publiczna. Rozpoczęcie wdrażania funduszy strukturalnych było dla administracji publicznej nowym doświadczeniem. Dlatego też konieczne okazały się działania zmierzające do jak najlepszego przygotowania pracowników administracji do wykorzystania pomocy w ramach funduszy. Jak już wcześniej wspomniano, faza przygotowań administracji rozpoczęła się już kilka lat przed momentem akcesji, czyli momentem udostępnienia Polsce funduszy strukturalnych. Po akcesji Polski do Unii Europejskiej szkolenia i działania edukacyjne są wciąż realizowane. Część z nich jest współfinansowana ze środków unijnych. W ramach poszczególnych programów operacyjnych realizowane są działania szkoleniowo-edukacyjne mające na celu podniesienie poziomu wykształcenia i kwalifikacji pracowników zajmujących się wdrażaniem funduszy strukturalnych. Jednak specyficzny charakter administracji publicznej, duża rotacja personelu, a także nieadekwatny podział obowiązków, etatów oraz niekorzystna organizacja czasu pracy spowodowały, iż potencjał administracji publicznej nie został w pełni wykorzystany. Wśród projektów realizowanych w ramach POPT znajdują się nie tylko projekty szkoleniowe, mające poprawić poziom kwalifikacji pracowników, ale też projekty zwiększające poziom i jakość wyposażenia technicznego, jak również projekty, w ramach których tworzone i doskonalone są systemy kontroli i koordynacji systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. W okresie wzrosła liczba osób zaangażowanych w proces obsługi wdrażania funduszy strukturalnych w ramach poszczególnych programów operacyjnych, jednak wciąż nie osiągnięto zakładanego poziomu zatrudnienia 1, wynoszącego 3373 osoby, w tym odpowiednio: 1370 osób w instytucjach zarządzających, pośredniczących i pozostałych instytucjach centralnych, 2003 w instytucjach wdrażających. 1 Zgodnie z zapisami Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna

12 Według stanu na dzień 31 maja 2005 powyższe instytucje deklarują osiągnięte zatrudnienie na poziomie 3183 osób, w tym odpowiednio: 869 osób w instytucjach zarządzających, pośredniczących i pozostałych instytucjach centralnych, 2314 osób w instytucjach wdrażających 2. Powyższe dane, oprócz stanu, ilustrują również kierunki zmian, które w sposób ciągły zachodzą w strukturze zatrudnienia na poszczególnych szczeblach realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty w pierwszych dwóch latach wdrażania programów operacyjnych. Ponadto, zauważalne jest zjawisko dzielenia etatów oraz podziału czasu pracy w ramach etatu na różne działania, również nie związane z funduszami strukturalnymi. Można sądzić, że wydajność osób zatrudnionych na wspomnianych warunkach nie jest najwyższa. Muszą one, bowiem koncentrować się na wielu różnych dziedzinach aktywności zawodowej. Ponadto w przypadku audytu, udowodnienie rzeczywistego podziału czasu pracy jest trudne lub niejednokrotnie niemożliwe. Zakres wspomnianych działań prowadzonych w ramach pomocy technicznej obejmuje w szerokim zakresie nie tylko działalność administracji szczebla centralnego, lecz także administracji samorządowej. Szkolenia, działania promocyjne oraz informacyjne są kierowane do szerokiego kręgu odbiorców związanych z wdrażaniem funduszy strukturalnych. Organizowane są cykle spotkań, podczas których istnieje możliwość wymiany informacji, doświadczeń, i promocji najlepszych praktyk oraz sposobność konsultacji w trybie roboczym. Skutkuje to lepszą współpracą pomiędzy poszczególnymi podmiotami zaangażowanymi w proces wdrażania funduszy strukturalnych. Ponadto w ramach projektów finansowanych ze środków pomocy technicznej, realizowane są zakupy wyposażenia oraz sprzętu komputerowego. Działania te mają poprawić zdolność jednostek administracji w zakresie techniczno-organizacyjnym. Jak wcześniej wspominano, dotychczasowy poziom komputeryzacji jest niezadowalający. Projekty finansowane z funduszy przedakcesyjnych w znacznym stopniu poprawiły poziom techniczny, jednakże jest on wciąż niewystarczający do właściwego i prawidłowego działania oraz wdrażania funduszy strukturalnych. Dlatego też działania związane z zapewnieniem odpowiedniego zaplecza technicznego powinny być kontynuowane. 3. Cele POPT i strategia ich realizacji 3.1. Cel główny POPT Nadrzędnym celem POPT jest zapewnienie sprawnego i efektywnego przebiegu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz osiągnięcie pełnej absorpcji środków funduszy strukturalnych możliwych do pozyskania w latach Skala środków pochodzących z funduszy strukturalnych, możliwych do pozyskania w latach , kilkukrotnie przewyższa alokację przyznaną Polsce na lata Sprawna absorpcja tak dużych sum wymagać będzie znacznych nakładów finansowych na zapewnienie sprawnego działania systemu zarządzania, wdrażania, monitorowania, informowania, kontroli i oceny pomocy strukturalnej. Ponadto obsługa tak rozbudowanego i skomplikowanego 2 Dane uzyskane w wyniku przeprowadzenia przez IZ POPT w maju 2005 r. ankiety pośród instytucji zarządzających i pozostałych instytucji centralnych. 12

13 systemu wymaga dodatkowo zaangażowania dużych zasobów administracyjnych w postaci wykwalifikowanej kadry urzędników państwowych. Program Operacyjny Pomoc Techniczna zapewnia środki i narzędzia służące finansowaniu i obsłudze procesu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata Cele szczegółowe Cel nadrzędny POPT realizowany będzie poprzez następujące cele cząstkowe: 1. Zapewnienie sprawnej realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia Zarówno doświadczenia państw piętnastki, jak również doświadczenia nowych państw członkowskich oraz Polski zdobyte w początkowej fazie wdrażania funduszy strukturalnych w latach wykazują znaczną trudność w terminowym wykorzystaniu środków w ramach dostępnych alokacji środków strukturalnych. Sytuacja ta dotyczy zwłaszcza procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, oraz procesu dokonywania refundacji poniesionych wydatków ze środków funduszy strukturalnych. Prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania i wdrażania pomocy umożliwi sprawną ocenę i wybór projektów do dofinansowania, oraz płynne i relatywnie szybkie dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów, przyczyniając się tym samym do sprawnego działania całego systemu. Dodatkowo, wymogi prawodawstwa UE nakładają na państwo członkowskie korzystające z funduszy strukturalnych obowiązki związane z monitorowaniem, kontrolowaniem i oceną udzielanej pomocy. Rzetelne i prawidłowe przeprowadzanie tych procesów gwarantuje prawidłowe wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych oraz trwałe efekty interwencji. Działania te dzięki temu przyczyniają się do poprawy sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju. 2. Skuteczne rozpowszechnianie informacji i promocja NSRO oraz zapewnienie odpowiedniego przepływu i wymiany informacji pomiędzy uczestnikami procesu realizacji NSRO. Zapewnienie odpowiedniego poziomu wiedzy o możliwości pozyskania wsparcia finansowego Unii Europejskiej oraz stworzenie dobrego klimatu dla absorpcji pomocy strukturalnej, są warunkami koniecznymi dla sprawnej i pełnej absorpcji tej pomocy. Osiągnięciu tego celu mają służyć: Upowszechnianie wiedzy na temat NSRO oraz kompetencji w zakresie pozyskiwania środków na działania prorozwojowe oraz zwiększanie świadomości społecznej w zakresie korzyści płynących z wdrażania NSRO, Przygotowanie i koordynacja trwałego i efektywnego systemu ciągłego kształcenia w zakresie funduszy strukturalnych oraz wymiany informacji pomiędzy wszystkimi istniejącymi i potencjalnymi uczestnikami procesu wdrażania NSRO w Polsce oraz wzmacnianie zdolności administracyjnej administracji zaangażowanej w proces wdrażania NSRO. Działania te są zgodne z wymogami Unii Europejskiej odnośnie zapewnienia informacji i promocji operacji funduszy strukturalnych i mają na celu ułatwienie potencjalnym i faktycznym odbiorcom pomocy uczestnictwa w systemie oraz uzyskanie powszechnej akceptacji obywateli dla operacji funduszy strukturalnych. Dla realizacji powyższych celów wyodrębniono dwa priorytety operacyjne, w ramach których określono dziewięć działań służących ich wdrażaniu. Priorytet operacyjny 1: 13

14 Wsparcie procesu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz zapewnienie ciągłości programowania operacji funduszy strukturalnych. Priorytet operacyjny 2: Skuteczne rozpowszechnianie informacji i promocja NSRO oraz zapewnienie odpowiedniego przepływu i wymiany informacji pomiędzy uczestnikami procesu realizacji NSRO Strategia realizacji celów Program Operacyjny Pomoc Techniczna obejmuje swoim zakresem wszystkie horyzontalne działania z zakresu zarządzania, wdrażania, monitorowania, oceny i kontroli realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, a także z zakresu wsparcia przygotowania projektów oraz rozpowszechniania informacji i promocji operacji funduszy strukturalnych w Polsce. Osiągnięcie celów Programu zostanie zrealizowane poprzez osiągnięcie szeregu celów bezpośrednich poszczególnych działań realizowanych w ramach priorytetów programu, mających za zadanie możliwie skuteczną neutralizację słabych stron i zagrożeń, przy jednoczesnym jak najefektywniejszym wykorzystaniu mocnych stron oraz istniejących szans. 4. Zarys priorytetów i działań Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna W ramach Programu realizowane będą następujące dwa priorytety: 1. Wsparcie procesu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz zapewnienie ciągłości programowania operacji funduszy strukturalnych. 2. Skuteczne rozpowszechnianie informacji i promocja NSRO oraz zapewnienie odpowiedniego przepływu i wymiany informacji pomiędzy uczestnikami procesu realizacji NSRO. 14

15 Schemat 1 priorytety i działania w ramach POPT Program Operacyjny Pomoc Techniczna Priorytet 1 Wsparcie procesu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz zapewnienie ciągłości programowania operacji funduszy strukturalnych Priorytet 2 Skuteczne rozpowszechnianie informacji i promocja NSRO oraz zapewnienie odpowiedniego przepływu i wymiany informacji pomiędzy uczestnikami procesu realizacji NSRO Działanie 1.1 Wsparcie zasobów ludzkich zaangażowanych w proces realizacji NSRO Działanie 2.1 Promocja Działanie 1.2 Wsparcie procesu zarządzania, wdrażania, monitorowania i kontroli pomocy strukturalnej realizowanej w ramach NSRO oraz zarządzania informowaniem Działanie 1.3 Wsparcie procesu oceny NSRO Działanie 2.2 Informacja Działanie 2.3 Wzmacnianie zdolności beneficjentów NSRO Działanie 1.4 Wyposażenie Działanie 1.5 Wsparcie funkcjonowania i rozwoju narzędzi informatycznych wspomagających realizację NSRO Działanie 1.6 Zapewnienie ciągłości programowania operacji funduszy strukturalnych 15

16 4.1. Priorytet 1: Wsparcie procesu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz zapewnienie ciągłości programowania operacji funduszy strukturalnych Główny cel priorytetu Celem priorytetu jest osiągnięcie sprawnego systemu zarządzania, wdrażania, monitorowania, oceny i kontroli NSRO oraz zapewnienie płynnego przejścia z bieżącego okresu programowania w latach do kolejnego okresu programowania pomocy strukturalnej. Cel priorytetu zostanie osiągnięty poprzez: zapewnienie wysokiej jakości zasobów ludzkich niezbędnych do sprawnej realizacji NSRO, zapewnienie warunków i odpowiednich zasobów sprzyjających bezproblemowej realizacji wszystkich bieżących działań administracyjnych związanych ze sprawnym wykonywaniem obowiązków z zakresu zarządzania, monitorowania, informowania, kontroli i oceny pomocy strukturalnej realizowanej w ramach NSRO, wsparcie procesu przygotowania operacji funduszy strukturalnych w Polsce w kolejnym okresie programowania Uzasadnienie wyboru priorytetu Doświadczenia zdobyte podczas wdrażania pomocy technicznej w ramach programów operacyjnych realizowanych w latach jednoznacznie wskazują na zasoby ludzkie jako newralgiczny punkt całego systemu wdrażania pomocy strukturalnej. Dlatego też realizacja priorytetu powinna być prowadzona głównie poprzez wzrost stabilności zatrudnienia (zmniejszenie rotacji pracowników), stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników realizujących NSRO, wzmocnienie zatrudnienia, opracowanie nowoczesnych strategii zarządzania zasobami ludzkimi, zwiększenie motywacji pracowników poprzez stosowanie bodźców płacowych i pozapłacowych, oraz zwiększenie przepływu i wymiany doświadczeń pomiędzy uczestnikami systemu wdrażania pomocy strukturalnej. Wykwalifikowane i sprawne kadry zarządzające, wdrażające i informujące o NSRO stanowić mają gwarancję skuteczności i stabilności wdrażania funduszy strukturalnych. Pozostałe aspekty związane z zapewnieniem właściwego przebiegu procesu zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli oraz informacji o pomocy strukturalnej mają charakter głównie techniczny i ich realizacja już w chwili obecnej (2005 r.) została opanowana w stopniu wystarczającym do bezproblemowej ich realizacji w przypadku zapewnienia odpowiednich środków finansowych. Rzetelne i odpowiednio wczesne przygotowanie operacji funduszy strukturalnych w kolejnym okresie programowania, po roku 2013, pozwoli na możliwie szybkie rozpoczęcie realizacji dokumentów programowych w tym okresie co bezpośrednio przełoży się na lepsze i szybsze wykorzystanie dostępnych środków. Doświadczenia z procesu przygotowywania Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz Narodowego Planu Rozwoju dowodzą konieczności wczesnego rozpoczęcia tego procesu oraz zapewnienia odpowiedniego wsparcia finansowego Spodziewane rezultaty realizacji priorytetu Realizacja celów priorytetu przyczyni się do sprawnego przebiegu realizacji NSRO, do osiągnięcia wysokiego poziomu absorpcji środków dostępnych w ramach funduszy 16

17 strukturalnych w bieżącym okresie programowania w latach , oraz pośrednio, poprzez zapewnienie wsparcia ciągłości programowania pomocy strukturalnej zapewni możliwie szybkie uruchomienie programów operacyjnych w ramach przyszłej perspektywy po roku Działania realizowane w ramach priorytetu Działanie 1.1 Wsparcie zasobów ludzkich zaangażowanych w proces realizacji NSRO Cel działania: Zagwarantowanie trwałego zatrudnienia odpowiedniej ilości wysoko zmotywowanych i wykwalifikowanych pracowników, zaangażowanych w proces realizacji NSRO oraz ciągłe doskonalenie i podnoszenie ich kwalifikacji oraz specjalizacji poprzez dostarczanie możliwości rozwoju zawodowego. Opis Zasoby ludzkie są jednym z najważniejszych elementów w procesie programowania, zarządzania i wdrażania programów operacyjnych. Utrzymanie stabilności zatrudnienia wysoko wykwalifikowanej kadry zagwarantuje efektywność realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia. Doświadczenia z realizacji NPR wykazały, iż niedobór kadry i rotacja wyszkolonych pracowników znacznie utrudniają, a nawet spowalniają wdrażanie programów operacyjnych. Dłuższy niż poprzedni okres programowania oraz kilkukrotnie większa ilość dostępnych środków są powodami, dla których w okresie konieczny jest ciągły rozwój i doskonalenie kadr oraz utrzymywanie zatrudnienia na odpowiednim poziomie. Osiągnięcie celu Działania 1.1 odbywać się będzie poprzez realizację projektów zorientowanych na: 1. wzmocnienie zatrudnienia w najważniejszych jednostkach odpowiedzialnych za wdrażanie NSRO, poprzez stworzenie i wdrożenie jednolitego systemu motywacji płacowych i pozapłacowych dla pracowników uczestniczących w procesie realizacji NSRO, W związku z powyższym, niezbędne jest podjęcie wszystkich możliwych działań zmierzających do zagwarantowania odpowiedniej liczby pracowników oraz zapewnienia finansowania ich zatrudnienia na odpowiednim poziomie tak, aby móc zapewnić efektywny i sprawny przebieg realizacji NSRO (w tym również obsługi krajowego systemu informatycznego monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych). 2. stałe podnoszenie kwalifikacji oraz specjalizacji pracowników uczestniczących w procesie realizacji NSRO. Brak odpowiedniej wiedzy wśród pracowników jest jedną z przyczyn problemów z wypełnieniem zobowiązań nałożonych na Polskę w związku z korzystaniem ze środków strukturalnych, dlatego niezbędnym elementem Działania 1.1 jest stały rozwój kadry poprzez dalsze kształcenie, szkolenia, seminaria, staże i wizyty studyjne. Stworzenie pracownikom możliwości rozwoju zawodowego poprzez udział w szkoleniach i studiach specjalistycznych, będzie miało na celu zarówno poprawienie jakości zasobów ludzkich odpowiedzialnych za realizację Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia jak również zwiększenie motywacji do pracy przy wdrażaniu NSRO. 17

18 Zakres interwencji Działania 1.1 Finansowanie kosztów zatrudnienia zarówno pracowników wykonujących zadania związane z prowadzeniem procesu programowania, zarządzania, wdrażania, monitorowania, informowania, oceny i kontroli pomocy strukturalnej wdrażanej w ramach NSRO, jak również wysokokwalifikowanego personelu odpowiedzialnego za wdrażanie, utrzymanie i rozwój krajowego systemu informatycznego do celów monitorowania i kontroli finansowej operacji funduszy strukturalnych. Finansowanie procesu stałego podnoszenia kwalifikacji i specjalizacji pracowników poprzez organizację dalszego kształcenia, kursy, szkolenia, seminaria, staże, wizyty studyjne. Finansowanie szkoleń dla użytkowników krajowego systemu informatycznego do celów monitorowania i kontroli finansowej operacji funduszy strukturalnych. Spodziewane rezultaty: Rezultatami realizacji Działania 1.1 będą w szczególności: zapewnienie i utrzymanie odpowiedniego poziomu zatrudnienia w jednostkach realizujących NSRO, pozwalającego na efektywną realizację procesu wdrażania NSRO, zapewnienie i utrzymanie wysokokwalifikowanego personelu na potrzeby krajowego systemu informatycznego monitoringu i kontroli finansowej, stworzenie grupy wysoko wykwalifikowanych i zaangażowanych w realizację NSRO pracowników, stale podnoszących swoje umiejętności związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych w Polsce. Beneficjent Instytucja Zarządzająca NPR/NSRO, Jednostka pełniąca funkcje Instytucji Płatniczej, Jednostka odpowiedzialna za kontrolę i audyt pomocy, Jednostka odpowiedzialna za certyfikację wydatków, Operator systemu monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych, Instytucja odpowiedzialna za programowanie dokumentów strategicznych związanych z realizacją polityki strukturalnej, Krajowa Jednostka Oceny, Instytucja Zarządzająca INTERREG, Instytucja Zarządzająca POPT. Odbiorcy pomocy Podmioty zaangażowane w realizację NSRO, w szczególności: Instytucja Zarządzająca NPR/NSRO, Jednostka pełniąca funkcje Instytucji Płatniczej, Jednostka odpowiedzialna za kontrolę i audyt pomocy, Jednostka odpowiedzialna za certyfikację wydatków, Operator systemu monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych, Instytucja odpowiedzialna za programowanie dokumentów strategicznych związanych z realizacją polityki strukturalnej, Krajowa Jednostka Oceny, 18

19 Instytucja Zarządzająca INTERREG, Instytucja Zarządzająca POPT, Jednostki odpowiedzialne za kontrolę pomocy (Urzędy Kontroli Skarbowej), Główny Inspektor Audytu Wewnętrznego, Instytucje Zarządzające PO/RPO, Instytucje Wdrażające PO/RPO Działanie 1.2 Wsparcie procesu zarządzania, wdrażania, monitorowania i kontroli pomocy strukturalnej realizowanej w ramach NSRO Cel działania Wsparcie efektywnej realizacji wszystkich bieżących działań wynikających z obowiązków związanych z programowaniem, zarządzaniem, wdrażaniem, monitorowaniem i kontrolą realizacji NSRO, prowadzonych przez odpowiednie podmioty. Opis Pomoc techniczna ma za zadanie służyć efektywnemu wdrażaniu funduszy strukturalnych w Polsce. W celu zapewnienia skutecznego wdrażania NSRO konieczna jest koordynacja wszystkich podejmowanych działań z zakresu zarządzania, monitorowania i kontroli poszczególnych programów. W ramach działania udostępnione zostanie wsparcie instytucji zaangażowanych w ww. procesy w ich obowiązkach, poprzez zapewnienie środków finansowych na pokrycie kosztów realizacji działań związanych z realizacją NSRO ( w ramach wyznaczanych instytucji lub zlecanych na zewnątrz). Zakres interwencji Działania 1.2 Finansowanie kosztów organizacyjnych i administracyjnych wynikających z wykonywania obowiązków związanych z realizacją NSRO przez podmioty szczebla centralnego zaangażowane w proces wdrażania pomocy strukturalnej. Wsparcie funkcjonowania komitetów monitorujących oraz komitetów sterujących wyborem projektów do dofinansowania. Wsparcie procesu przygotowania projektów, poprzez finansowanie opracowania dokumentacji technicznej związanej z ich przygotowaniem, takiej jak np. studium wykonalności, analiza kosztów i korzyści, ocena oddziaływania na środowisko. Organizację jednolitego systemu wyboru i akredytacji ekspertów uczestniczących w procesie oceny projektów składanych do poszczególnych programów operacyjnych. Spodziewane rezultaty Sprawne funkcjonowanie Komitetu Monitorującego NSRO oraz Komitetu Monitorującego i Komitetu Sterującego POPT, Wypracowanie wspólnych dla wszystkich programów, standaryzowanych procedur zarządzania, monitorowania i kontroli, Poprawa efektywności procesu wdrażania funduszy strukturalnych, wszystkich etapów realizacji projektów i programów, Poprawa efektywności zarządzania poszczególnymi programami operacyjnymi, Polepszenie jakości przygotowywanych projektów, Poprawa efektywności kontroli funduszy strukturalnych, 19

20 Stworzenie bazy akredytowanych ekspertów oceniających projekty. Beneficjent Instytucja Zarządzająca NPR/NSRO, Jednostka pełniąca funkcje Instytucji Płatniczej, Jednostka odpowiedzialna za kontrolę i audyt pomocy, Jednostka odpowiedzialna za certyfikację wydatków, Operator systemu monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych, Instytucja odpowiedzialna za programowanie dokumentów strategicznych związanych z realizacją polityki strukturalnej, Instytucja Zarządzająca INTERREG, Instytucja Zarządzająca POPT. Odbiorcy pomocy Podmioty zaangażowane w realizację NSRO, w szczególności: Instytucja Zarządzająca NPR/NSRO, Jednostka pełniąca funkcje Instytucji Płatniczej, Jednostka odpowiedzialna za kontrolę i audyt pomocy, Jednostka odpowiedzialna za certyfikację wydatków, Operator systemu monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych, Instytucja odpowiedzialna za programowanie dokumentów strategicznych związanych z realizacją polityki strukturalnej, Instytucja Zarządzająca INTERREG, Instytucja Zarządzająca POPT, Jednostki odpowiedzialne za kontrolę pomocy (Urzędy Kontroli Skarbowej), Główny Inspektor Audytu Wewnętrznego, Instytucje Zarządzające SPO/RPO, Instytucje Wdrażające PO/RPO Działanie 1.3 Wsparcie procesu oceny NSRO Cel działania: Zapewnienie kompleksowego wsparcia dla procesu prowadzenia oceny (np. ewaluacje exante przygotowane na początku programu w ramach kolejnego okresu programowania, ewaluacje mid-term, on-going, ex-post itp.) poprzez finansowanie zarówno samych ocen, jak też obsługi całego procesu ewaluacji NSRO, programów horyzontalnych i operacyjnych. Opis Warunkiem niezbędnym do skutecznego wdrażania NSRO jest właściwa ewaluacja efektywności podejmowanych działań i postępów w ich realizacji. Ewaluacji (oceny) dokonuje się na podstawie wskaźników rzeczowych, osiągniętego wyniku finansowego oraz ewaluacji sprawności systemu administracyjnego. Przeprowadzone oceny umożliwią szersze spojrzenie na Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia oraz sposób ich wdrażania. Ocenie będą podlegać wszystkie programy realizowane w ramach NSRO, dzięki temu możliwe będzie wskazanie słabości jak i silnych stron w całym systemie. 20