Rola Najwyższa Izba Kontroli wobec systemu zarządzania i kontroli środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Rola Najwyższa Izba Kontroli wobec systemu zarządzania i kontroli środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej Wykorzystanie środków Unii Europejskiej należy do priorytetowych kierunków badań Najwyższej Izby Kontroli. NIK zwraca szczególną uwagę na sprawność funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli środków pochodzących z UE. Skuteczny system istotnie zmniejsza ryzyko korupcji, daje podstawę dla prawidłowej realizacji zadań oraz celowego i gospodarnego wydatkowania środków publicznych. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia dla zapewnienia jak najlepszego wykorzystania środków z funduszy strukturalnych na lata oraz w nowej perspektywie finansowej na lata Zakres badań Izby obejmuje wszystkie poziomy systemu zarządzania i kontroli w jednostkach uczestniczących we wdrażaniu funduszy unijnych, a także realizację projektów bezpośrednio przez beneficjentów. NIK kontrolowała prawidłowość funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli funduszy przedakcesyjnych, a obecnie bada wykorzystanie środków przyznanych na realizację Narodowego Planu Rozwoju i przygotowuje kontrole związane z programowaniem nowego okresu finansowania. Wyniki kolejnych kontroli NIK pokazują, iż postępuje proces doskonalenia administracji w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że doświadczenia jednostek wynikające z korzystania z przedakcesyjnych środków Unii Europejskiej przyczyniły się do poprawy skuteczności wdrażania funduszy strukturalnych. Pozwoliły na zdobycie doświadczeń we wdrażaniu nowoczesnych metod przygotowania projektu, wniosku o dofinansowanie oraz zarządzania i kontroli projektu. Praktyka pokazała, że jednostki samorządu terytorialnego, które wcześniej realizowały takie zadania, są bardziej skuteczne w ubieganiu się i wykorzystaniu środków z funduszy strukturalnych. W ocenie NIK system zarządzania i kontroli funduszy strukturalnych w Polsce spełnia wymogi określone przez Komisję Europejską i na ogół zapewnia wykrywanie nieprawidłowości. Pomimo osiągniętej w ostatnich latach znacznej poprawy funkcjonowania tego systemu, NIK zgłaszała uwagi w zakresie: uproszczania procedur stosowanych przy podziale środków i rozliczaniu zadań, ustabilizowania kadr zaangażowanych w zarządzanie środkami z funduszy europejskich, poprawy współpracy i koordynacji działań administracji publicznej, wdrożenia systemu informatycznego monitoringu i kontroli. Izba niejednokrotnie zwracała uwagę na konieczność przyspieszenia wydatkowania środków z budżetu UE, uproszczenia systemu wdrażania oraz jego decentralizację. Kontrola NIK

2 2 wykazała, iż Program naprawczy zwiększający absorpcję funduszy strukturalnych, przyjęty przez Radę Ministrów pod koniec 2005 r. przyczynił się do przyspieszenia wykorzystania funduszy strukturalnych. Przyspieszenie wydatkowania osiągnięto m. in. w wyniku uproszczenia procedur zarządzania i kontroli w zakresie rozliczania wydatków refundowanych z funduszy strukturalnych oraz uproszczenia systemu sprawozdawczości. Dzięki temu do końca grudnia 2006 r. zakontraktowane zostały już prawie wszystkie dostępne środki (92% alokacji na lata ), a wartość płatności, jakie zostały zrealizowane z funduszy strukturalnych wzrosła kilkakrotnie w porównaniu do 2005 r. i do końca 2006 r. wyniosła łącznie blisko 10,6 mld zł. W wyniku tych działań uniknięto utraty środków z alokacji 2004 roku, jednak niezbędne jest dalsze przyspieszenie tempa wydatkowania środków z funduszy strukturalnych w 2007 i 2008 r. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na wcześniejsze opóźnienia, w 2007 i 2008 r. nastąpi znaczne spiętrzenie płatności do rozliczenia oraz konieczność rozpoczęcia realizacji nowych programów operacyjnych na lata NIK wnioskowała także o decentralizację systemu wdrażania i zwiększenie wpływu samorządu terytorialnego na zakres działań realizowanych z funduszy strukturalnych. Jest to szczególnie istotne w obecnej sytuacji, kiedy samorządy województw będą w latach bezpośrednio zarządzać wykorzystaniem znacznej części środków z funduszy strukturalnych na rozwój regionalny w ramach 16 regionalnych programów operacyjnych. Będzie to wymagało bardzo dobrej koordynacji prac, klarownego podziału zadań i odpowiedzialności, a także lepszej współpracy między samorządami województw a administracją rządową. Obecnie NIK zmierza w kierunku określenia nowego podejścia kontrolnego wobec badania prawidłowości funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli środków z budżetu Unii Europejskiej. Izba przywiązuje coraz większą wagę do badania, czy wykorzystanie tych środków jest dobrze przygotowane od strony organizacyjnej i instytucjonalnej. Nowe podejście kontrolne Izby wynika z faktu, iż Unia zmierza do zwiększenia odpowiedzialności państw członkowskich za prawidłowe wydatkowanie środków unijnych w danym państwie. Wynika to z uchwał Parlamentu Europejskiego z 2005 i 2006 r. w sprawie absolutorium z wykonania budżetu Unii oraz komunikatów Komisji Europejskiej w sprawie zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej. Tym samym stopniowo ulega zmianie rola NIK, która więcej uwagi będzie poświęcać badaniu prawidłowego funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli środków wspólnotowych, a mniej pojedynczym nieprawidłowościom w ich wykorzystaniu. Rada UE uzgodniła, że prawidłowość funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli będzie potwierdzana poprzez deklaracje odpowiedzialnych instytucji na

3 3 poziomie programów operacyjnych. Deklaracja taka będzie potwierdzała, że państwo członkowskie ustanowiło system zarządzania i kontroli środków wspólnotowych, należycie nimi zarządza, a ich wykorzystanie jest odpowiednio kontrolowane. Do wypracowania nowego podejścia kontrolnego przyczyniają się doświadczenia Izby zdobyte w wyniku współdziałania z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym (ETO) oraz najwyższymi organami kontroli innych państw członkowskich. Poprzez aktywne uczestnictwo w pracach Komitetu Kontaktowego Prezesów Najwyższych Organów Kontroli Państw Członkowskich Unii Europejskiej i ETO, Izba bierze udział w wymianie wiedzy i doświadczeń m. in. na temat kontroli środków UE. W grudniu 2006 r. coroczne zebranie tego komitetu odbyło się w Warszawie, a jego gospodarzem była Najwyższa Izba Kontroli. W zebraniu po raz pierwszy wzięli udział także przedstawiciele Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, którzy zaprezentowali poglądy na temat systemu kontroli środków UE oraz wzięli udział w dyskusji. Głównym przedmiotem obrad była rola najwyższych organów kontroli w działaniach na rzecz poprawy zarządzania finansowego oraz ustanowienia skutecznego systemu kontroli środków UE m. in. poprzez szersze stosowanie podejścia kontrolnego wspartego systemowo. Na spotkaniu w Warszawie Komitet Kontaktowy przyjął specjalną Uchwałę w sprawie wzmocnienia i usprawnienia współpracy pomiędzy najwyższymi organami kontroli (NOK) Unii Europejskiej w celu poprawy rozliczalności środków wspólnotowych. Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoich kontrolach nie koncentruje się na pojedynczych nieprawidłowościach, lecz bada systemy kontroli wewnętrznej na poszczególnych etapach zarządzania i wdrażania. Pozytywna ocena całego systemu daje możliwość zmniejszenia badanej próby w trakcie kontroli bezpośredniej. Takie podejście pozwala na systematyczne identyfikowanie słabych stron tych systemów oraz wysuwanie propozycji ich poprawy. Przyczyni się to do ograniczenia bezpośrednich kontroli ze strony Komisji Europejskiej i ETO, zmniejszy ryzyka kar finansowych i konieczność zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych. Wspólne działania organów kontroli państw członkowskich i ETO zmierzają w kierunku wypracowania wspólnych standardów kontroli opartych na międzynarodowych standardach, w tym metodyki kontroli i kryteriów oceny. Wypracowaniem wspólnych standardów oraz porównywalnych kryteriów kontroli zajmuje się powołana w grudniu 2006 r. przez Komitet Kontaktowy Grupa Robocza do spraw metodyki kontroli, pod przewodnictwem ETO. Grupa ta wypracuje podstawowe standardy dotyczące metodyki kontroli, dotyczące m. in.

4 4 sposobu oceny ryzyka, określania progu istotności, wspólnych mierników oceny, sposobu przekazywania wyników kontroli do ETO i wykorzystania ich przez ETO do dalszych ewentualnych działań. Szczególnie ważny w tym kontekście jest jednolity sposób dokonywania ustaleń i prezentowania wyników kontroli oraz określenie wspólnych kryteriów oceny. W kontrolach prowadzonych przez NIK pojawił się problem odmiennego określenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego i prawa krajowego. Nieprawidłowość według prawa wspólnotowego oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot Europejskich w związku z finansowaniem nieuzasadnionego wydatku. Natomiast Izba, na podstawie Konstytucji i ustawy o NIK, za nieprawidłowość uznaje zachowanie polegające na działaniu lub zaniechaniu, które z punktu widzenia kryteriów oceny jest nielegalne, niegospodarne, niecelowe lub nierzetelne. Obecnie NIK, prezentując wyniki swoich kontroli, podejmuje próby wyodrębnienia, które ze stwierdzonych nieprawidłowości stanowią nieprawidłowości w rozumieniu prawa wspólnotowego. Wymianie doświadczeń i zbliżeniu podejść do kontroli zarządzania środków wspólnotowych służy współpraca NIK z najwyższymi organami kontroli państw członkowskich i ETO w ramach grup roboczych powołanych na podstawie decyzji Komitetu Kontaktowego, w tym m. in.: do spraw funduszy strukturalnych, krajowych raportów o zarządzaniu środkami UE, VAT, zamówień publicznych, jakości kontroli oraz rolnictwa. Działalność tych grup polega m. in. na przygotowywaniu tematów i planów kontroli równoległych, przeprowadzanych w kilku państwach jednocześnie na podstawie wspólnie uzgodnionych programów. Komitet Kontaktowy zamierza też zbudować bazę wspólnych informacji na temat kontroli środków publicznych, co może ułatwić nawiązywanie kontaktów, transfer wiedzy, działalność badawczą oraz szkolenie kontrolerów. NIK uczestniczy także we współpracy z ETO poprzez asystowanie w kontrolach prowadzonych przez audytorów Trybunału na terytorium Polski oraz udział w kontrolach równoległych, prowadzonych przez najwyższe organy kontroli. Współpraca Izby z ETO trwa od początku lat 90tych. Pierwotnie miała ona charakter nieformalny i sporadyczny, a obecnie przyjmuje formę współpracy kontrolnej, podczas której kontrolerzy NIK poznają metodykę kontroli stosowaną przez audytorów ETO. Należy zwrócić uwagę, iż współpraca z ETO odbywa się przy zachowaniu pełnej niezależności Izby. NIK prowadzi wszelkie kontrole na podstawie samodzielnie opracowanego planu kontroli i przedkłada wyniki kontroli Sejmowi, a nie instytucjom europejskim. ETO i NIK mają własne, odrębne zakresy kompetencji kontrolnych,

5 5 gdyż Trybunał kontroluje wykonanie budżetu Wspólnoty przez Komisję Europejską, natomiast Izba bada wykonanie budżetu i działalność administracji publicznej w Polsce. W 2006 r. kontrolerzy NIK brali udział w kontrolach równoległych, m. in. w zakresie kontroli systemu raportowania o nieprawidłowościach w wykorzystaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych, a także w 13 kontrolach ETO w Polsce, przeprowadzanych dla celów poświadczenia wiarygodności za 2005 i 2006 r. NIK w 2007 r. weźmie udział w kontroli równoległej dotyczącej skuteczności realizacji zadań w ramach funduszy strukturalnych w obszarze zatrudnienia. Polska jako pierwsze państwo członkowskie, wystąpiła do ETO z prośbą o wspólne zorganizowanie seminarium szkoleniowego, którego celem jest lepsze poznanie metodyki, standardów i trybu kontroli ETO oraz wypracowanie zasad współpracy podczas czynności kontrolnych przeprowadzanych przez audytorów Trybunału w Polsce, w których udział biorą przedstawiciele NIK. Seminarium to odbędzie się w czerwcu tego roku, do uczestnictwa w nim zostali zaproszeni także przedstawiciele Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto NIK wspólnie z najwyższymi organami kontroli Czech, Węgier, Słowacji, Austrii i Słowenii we wrześniu tego roku przygotowuje seminarium na temat najlepszych praktyk w zakresie uczestnictwa przedstawicieli najwyższych organów kontroli w kontrolach ETO. Celem tego seminarium będzie wymiana doświadczeń zmierzająca do zwiększenia skuteczności współpracy. *** Środki unijne podlegają kontroli na takich samych zasadach jak krajowe środki publiczne. Zarówno środki budżetów krajowych, jak i środki UE pochodzą od obywateli, muszą zatem podlegać równie dokładnej kontroli. Działania Izby zmierzające do odegrania nowej roli wobec systemu kontroli i zarządzania środkami z budżetu UE poprzez szersze wykorzystanie podejścia kontrolnego wspartego systemowo mają na celu przeciwdziałanie wystąpieniu nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków wydatkowanych obecnie oraz tych z nowej perspektywy finansowej. NIK jako zewnętrzna instytucja kontroli, wskazując na nieprawidłowości w systemie zarządzania i kontroli, przyczynia się do poprawy wszystkich aspektów finansowego zarządzania środkami wspólnotowymi. Ujednolicenie standardów kontroli będzie istotnym wkładem NIK na rzecz poprawy rozliczalności środków z UE.