Instrumenty oddziaływania Pa

Transkrypt

1 Instrumenty oddziaływania Państwa na kształtowanie struktury obszarowej gospodarstw rolnych w Polsce; rola systemu ubezpieczenia społecznego rolników w kształtowaniu tej struktury. Stan obecny i rekomendacje na przyszłość oraz propozycje nowych rozwiązań dotyczących tego obszaru dla systemu ubezpieczeń rolników Pod kierunkiem prof. dr hab. Aliny Sikorskiej Autorzy: mgr inż. Paweł Chmieliński dr Lech Goraj dr inż. Bożena Karwat-Woźniak prof. dr hab. Andrzej Kowalski prof. dr hab. Alina Sikorska Ekspertyza dla Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Warszawa 2009

2 Instrumenty oddziaływania Państwa na kształtowanie struktury obszarowej gospodarstw rolnych w Polsce; rola systemu ubezpieczenia społecznego rolników w kształtowaniu tej struktury. Stan obecny i rekomendacje na przyszłość oraz propozycje nowych rozwiązań dotyczących tego obszaru dla systemu ubezpieczeń rolników 2

3 Spis treści Wprowadzenie Analiza instrumentów oddziaływania państwa na przemiany w strukturze agrarnej w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem roli systemu ubezpieczenia rolników Uwarunkowania przemian struktury agrarnej w okresie PRL-u Uwarunkowania przemian agrarnych po transformacji ustrojowej Obrót ziemią rolniczą po integracji z Unią Europejską Znaczenie dzierżaw w obrocie ziemią rolniczą Wpływ wybranych programów WPR na przemiany agrarne Pożądane kierunki ewolucji polityki agrarnej w Polsce Aktualne wyzwania europejskiego rolnictwa Zasoby produkcyjne polskiego rolnictwa i ich wykorzystanie na tle rolnictwa unijnego Sytuacja dochodowa polskich i unijnych rolników Potencjał ekonomiczny polskich gospodarstw rolnych na tle gospodarstw Unii Europejskiej Znaczenie ziemi w kształtowaniu potencjału ekonomicznego gospodarstw indywidualnych Miejsce polskich gospodarstw rolnych zdolnych do konkurencji w strukturach krajowego i unijnego rolnictwa Konkurencyjny model polskiego rolnictwa Pracujący w rolnictwie Analiza doświadczeń wybranych krajów europejskich w zakresie oddziaływania systemów ubezpieczeń społecznych na przemiany agrarne Uwarunkowania rozwoju systemów ubezpieczenia społecznego rolników Zarys organizacji systemów ubezpieczeń społecznych rolników w wybranych krajach europejskich Funkcje systemów ubezpieczeń społecznych rolników w Unii Europejskiej Rola systemów emerytalno-rentowych w stymulowaniu przemian strukturalnych w rolnictwie wnioski dla Polski

4 4. Propozycje wariantów zmian modelu organizacji systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowego wraz z szacunkami społeczno-ekonomicznych skutków wprowadzenia System ustalania indywidualnej sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych funkcjonujących w Polsce Ubezpieczenia społeczne rolników podstawowe kwestie i propozycje zmian Warianty ubezpieczenia społecznego rolników Warianty systemów ubezpieczeniowych: zdrowotnego i ubezpieczenia emerytalno-rentowego dla rolników System ubezpieczeń emerytalno-rentowych rolników a przemiany struktury agrarnej (PODSUMOWANIE) Literatura

5 Wprowadzenie Od wielu lat, niezmiennie, cechą charakterystyczną i słabością polskiego rolnictwa jest jego nadmierne rozdrobnienie agrarne. Znaczna liczba indywidualnych gospodarstw rolnych (blisko 2 mln jednostek powyżej 1 ha UR i blisko 800 tys. działek rolnych) z dużym udziałem jednostek niewielkich obszarowo (58% do 5 ha skupia 20% UR) oraz niewielkim udziałem średnich i większych obszarowo (7% powyżej 20 ha obejmuje 26% powierzchni UR) powoduje, że polskie rolnictwo jest nisko produkcyjne i mało ekonomiczne. Konsekwencją rozdrobnienia agrarnego jest nie tylko niewielka skala produkcji większości gospodarstw, ale też duże zatrudnienie w rolnictwie, co powoduje niską dochodowość w tym sektorze gospodarki. Petryfikacja istniejących struktur rolnych w dłuższym okresie czasowym może zagrozić możliwości konkurowania z rolnictwem innych krajów UE. Należy bowiem mieć na uwadze, że źródłem dobrej passy polskiego rolnictwa bezpośrednio po wstąpieniu do Unii Europejskiej była przede wszystkim niska cena naszych produktów dla importerów i konsumentów zagranicznych, a rola tego czynnika będzie stopniowo słabnąć. Trzeba się liczyć z tym, że stopniowo coraz silniej oddziaływać będą ograniczenia rozwojowe gospodarstw wynikające z niskiej skali produkcji. Obecnie jest około 220 tys. jednostek (co stanowi około 12% ogółu gospodarstw o obszarze od 1 ha UR), które uzyskują powyżej 8 ESU nadwyżki bezpośredniej, co oznacza, że posiadają zdolności konkurencyjne na europejskich rynkach rolnych. Średnia powierzchnia takich gospodarstw wynosi około 30 ha UR, czyli są to jednostki ponad trzykrotnie większe niż przeciętnie w skali kraju. Ogółem można szacować, że wraz z sektorem wielkoobszarowego rolnictwa w sposób racjonalny jest wykorzystywana około połowa gruntów rolniczych. Zmiana takiej sytuacji wymaga zatem przyspieszenia przemian agrarnych, tym bardziej, że z prowadzonych badań wynika, iż wzrost powierzchni o 1 ha UR zwiększa o 3-4% szansę na przejście gospodarstwa do wyżej grupy produkcji. Nadmienić należy, że aczkolwiek w latach średnio rocznie ubywało około 1,5% gospodarstw (gdy w poprzednim pięcioleciu ten wskaźnik wynosił około 1%) to niezmiennie tempo tego procesu jest zbyt małe by mogło zdynamizować istotniejsze zmiany w strukturze gospodarstw. Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednak, że poprawa struktury agrarnej następuje bardzo powoli, jest to proces niezwykle złożony, a jego tempo i charakter jest wielokierunkowo uwarunkowany. Czynniki, które wywierają wpływ na przekształcenia agrarne 5

6 daleko wykraczają poza strefę rolnictwa i w znacznym stopniu wiążą się z sytuacją makroekonomiczną, problemami społecznymi oraz z polityką państwa. Trzeba przede wszystkim uwzględnić, że przyspieszenie przemian agrarnych wymaga ożywienia transakcji w rynkowym obrocie ziemią rolniczą, bowiem obrót o charakterze nierynkowym (rodzinnym) na ogół petryfikuje istniejącą strukturę. Ten proces jest niezwykle trudny, jeżeli wziąć pod uwagę, że w polskim rolnictwie dominuje model własności rodzinnej (dotyczy to 90% UR), w którym następuje wzajemne przenikanie układu rodzinnego na sferę gospodarstwa rolnego. W efekcie przy podejmowaniu decyzji dotyczących użytkowania posiadanej nieruchomości rolnej istotną rolę odgrywają cechy demograficzne i aspiracje społeczno - zawodowe poszczególnych członków rodziny. Sytuacja makroekonomiczna (rozpowszechnienie bezrobocia, stabilność nierolniczych źródeł dochodu, wysokość zarobków) hamuje bądź zwiększa asekuracyjną rolę gospodarstw, które w przypadku dekoniunktury pełnią funkcję zabezpieczenia podstawowego bytu rodziny i dają możliwość przetrwania w przypadku utraty innych źródeł dochodu. Przy analizowaniu procesów przemian w strukturze agrarnej należy także uwzględnić wpływ polityki państwa. Wychodząc z założenia, że ziemia jest dobrem szczególnym niezbędnym w każdej działalności człowieka, państwo poprzez ustanawiane prawodawstwo przede wszystkim stara się chronić ziemię rolniczą i stwarzać warunki do jej jak najlepszego wykorzystania. Dotyczy to nie tylko dążenia do racjonalizacji rolniczych struktur i poprawy konkurencyjności rodzimego rolnictwa na globalnych rynkach, ale także kontroli przepływu ziemi do działów nierolniczych. Niepomnażalna podaż ziemi powoduje, że poszczególne gałęzie gospodarki takie jak rolnictwo, leśnictwo, budownictwo, energetyka oraz transport i łączność muszą konkurować ze sobą o ten czynnik produkcji. Przepływ ziemi pomiędzy poszczególnymi sektorami gospodarki ma z reguły charakter jednokierunkowy z rolnictwa do działów nierolniczych. Odwrotna sytuacja tj. rekultywacja gruntów na cele rolnicze najczęściej w ogóle nie jest możliwa bądź wymaga dużych nakładów. Zarówno w odniesieniu do przemian strukturalnych w rolnictwie jak i celem przeciwdziałania nadmiernemu kurczeniu się zasobów ziemi rolniczej ustanawiane są procedury prawne mające sprzyjać efektywnemu wykorzystaniu ziemi oraz ograniczać eliminację dobrych gleb z rolniczego użytkowania. Jednocześnie należy jednak uwzględniać, iż obok aktów prawnych odnoszących się bezpośrednio do zasad gospodarowania gruntami rolnymi na rynkowy i nierynkowy obrót ziemią rolniczą, a w konsekwencji tempo przemian agrarnych istotny wpływ wywiera polityka społeczna. Jest to konsekwencją podstawowego 6

7 atrybutu rodzinnego rolnictwa, w którym przepływ ziemi odbywa się poprzez wymianę międzypokoleniową w kierowaniu gospodarstwem. Uzależnienie startu w zawodzie rolnika od relacji pomiędzy aktualnym kierownikiem gospodarstwa, a jego następcą oraz różnorodność czynników wpływających na ich decyzje odnośnie własnych planów życiowych powoduje między innymi, że istotnym wyznacznikiem oddziałującym na losy poszczególnych gospodarstw jest zabezpieczenie emerytalno-rentowe osób kończących okres swojej aktywności ekonomicznej oraz skłonność ich potencjalnych następców do przejęcia posiadanego majątku celem kontynuowania rolniczej działalności gospodarczej. W kontekście wymienionych uzależnień, zasady funkcjonowania ubezpieczeń społecznych, korzyści z tytułu przejęcia gospodarstwa oddziałują na przemiany agrarne, a państwo poprzez ustanawiane w tym zakresie prawo może istotnie wpływać na kierunki i tempo zachodzących procesów przemian. 1. Analiza instrumentów oddziaływania państwa na przemiany w strukturze agrarnej w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem roli systemu ubezpieczenia rolników 1.1. Uwarunkowania przemian struktury agrarnej w okresie PRL-u Gospodarowanie ziemią zawsze stanowiło ważną domenę w strategiach rozwoju społeczno-gospodarczego naszego kraju. W przeszłości obejmującej lata PRL-u wyróżnić należy przede wszystkim wpływ czynników doktrynalnych (tzw. socjalistyczna przebudowa wsi) oraz konieczności sprostania coraz silniejszej presji na rynku żywnościowym związanej z niedoborem towarów i usług. W efekcie prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku, na przemiany struktury agrarnej oddziaływały głównie dwa czynniki. Z jednej strony była to przyśpieszona industrializacja kraju przeprowadzana według modelu ekstensywnego, a drugiej strony dążenie do rozbudowy sektora uspołecznionego rolnictwa. Na skutek tych sprzecznie oddziałujących mechanizmów powiększyło się rozdrobnienie agrarne polskich gospodarstw. Uprzemysławianie kraju i masowa migracja ze wsi do miast zmniejszały przeludnienie wsi i stwarzały sprzyjające warunki do procesu koncentracji ziemi, a równocześnie dyskryminowanie większych 7

8 obszarowo gospodarstw powodowało ich dekapitalizację i podziały gruntów. Chociaż w zamiarze dzielenie ziemi często miało charakter fikcyjny, to istniejące uwarunkowania gospodarcze i polityczne utrwalały te tendencje. Tak oddziaływały zwłaszcza obciążenia z tytułu dostaw obowiązkowych, których rozmiar był uzależniony od wielkości gospodarstwa. Ponadto atrakcyjność małego gospodarstwa umacniało rozpowszechnienie dwuzawodowości. W konsekwencji w latach ogólna liczba gospodarstw wzrosła o 9%, przy czym cały ten przyrost mieścił się w grupie obszarowej do 5 ha. W latach sześćdziesiątych dodatkowym utrudnieniem w obrocie ziemią stały się wprowadzone tzw. normy obszarowe, które ustanawiały, że minimalny obszar gospodarstw to 2 ha, podstawowy 8 ha i maksymalny ha. Chociaż deklaratywnie miały one przeciwdziałać rozdrobnieniu, w efekcie ograniczały obrót ziemią pomiędzy właścicielami gospodarstw. Na sytuację w obrębie indywidualnego rolnictwa wpływały także uwarunkowania o charakterze społecznym. Aczkolwiek od 1961 roku właściciele gospodarstw mogli się ubezpieczać w PZU na zasadzie zakupu polisy rentowej, zainteresowanie tą forma zabezpieczenia starości było znikome, a właściciele ziemi starali się jak najdłużej samodzielnie gospodarować. Utrudniało to młodzieży wiejskiej samodzielny strat w zawodzie rolnika, przesuwało w czasie moment ekonomicznego uniezależnienia od rodziców, co pogłębiało powszechne zainteresowania młodego pokolenia pracą zarobkową. Taka sytuacja sprzyjała narastaniu zjawiska gospodarstw bez następców oraz tzw. jednostek ekonomicznie zaniedbanych. Od 1968 roku rolnicy mogli uzyskać rentę w zamian za przekazanie gospodarstwa państwu, jednak takie decyzje były mało popularne. W połowie lat siedemdziesiątych około 900 tys. gospodarstw było prowadzonych przez osoby w podeszłym wieku, a jednocześnie liczba świadczeń wypłacanych z tytułu przekazania gospodarstwa Skarbowi Państwa była niższa niż 200 tys. Równocześnie narastał problem gospodarstw bez następców i szacowano, że około 20% ziemi chłopskiej jest zbyt mało intensywnie wykorzystane. Skutki tych procesów można było przezwyciężyć stosując politykę pobudzenia popytu na ziemię ze strony tych gospodarstw, które miały możliwości zagospodarowania większego areału gruntów. Jednak polityka w tej dziedzinie nie była konsekwentnie realizowana. W latach siedemdziesiątych podjęto szereg działań wskazujących na dostrzeganie konieczności przeobrażeń w strukturze agrarnej. Były to akty prawne i administracyjne zasadniczo poprawiające sytuację indywidualnych gospodarstw. Dotyczyły one między 8

9 innymi zmniejszenia progresywnych podatków gruntowych, znosiły dostawy obowiązkowe. Nadzieje na przyśpieszenie przemian agrarnych rokowały także zmiany w ustawie dotyczącej przekazywania gospodarstw w zamian za rentę. Jednak preferencje ówczesnej polityki rolnej nastawionej na rozszerzanie państwowego i spółdzielczego rolnictwa powodowały, że napływ gruntów do Państwowego Funduszu Ziemi w niewielkim stopniu trafiał do gospodarstw indywidualnych. Podania rolników o zakup przejmowanej przez Państwo ziemi były załatwiane odmownie, wśród gospodarujących panowało poczucie braku stabilizacji i niepewnej przyszłości. Z badań terenowych prowadzonych w IERiGŻ-PIB (wówczas Instytut Ekonomiki Rolnictwa) w latach wynikało, że w tym czasie zaledwie 13% gospodarstw zwiększało areał upraw (11% zmniejszało), a plany w tym zakresie były jeszcze skromniejsze (6% rolników planowało zwiększyć, a 5% zmniejszyć powierzchnię gospodarstw. Jeżeli wziąć pod uwagę, że na przykład w 1975 roku podaż gruntów przeznaczonych do zagospodarowania wynosiła około 300 tys. ha, a do rolnictwa indywidualnego trafiło tylko 19 tys. ha uznać należy, że obrót ziemią w ramach rodzinnego rolnictwa w zasadzie był zahamowany. Tym samym uwarunkowania makroekonomiczne, które mogły sprzyjać procesom koncentracji (odpływ młodych osób do innych działów gospodarki, gospodarstwa bez następców) nie zostały wykorzystane w celu racjonalizacji całościowej struktury agrarnej, a sprzyjały jedynie rozszerzeniu uspołecznionego rolnictwa, które w większości było mało wydajne i deficytowe w stosunku do ponoszonych nakładów. Szacuje się, że na podstawie ustaw z lat: 1962, 1968 i 1974 państwo przejęło od rolników do Państwowego Funduszu Ziemi około 2,5 mln ha UR. W ujęciu prawnym wypłacane z tego tytułu renty nie miały charakteru ubezpieczeniowego, lecz stanowiły ekwiwalent za przekazywaną państwu własność. Taką właściwość po raz pierwszy wprowadziła ustawa z października 1977, która w odróżnieniu od poprzednich ustaleń dopuszczała możliwość przekazania gospodarstwa następcy. Drugim istotnym warunkiem przyznawania świadczeń emerytalnych stało się określenie minimalnej wielkości sprzedaży produktów rolnych jednostkom gospodarki uspołecznionej (ten warunek nie obowiązywał w przypadku przekazania gospodarstwa państwu). Niezależnie od swoich funkcji socjalnych (system obejmował również opiekę zdrowotną), z założenia miał on spełniać ważną rolę w rozwiązywaniu problemów ekonomiczno-społecznych wsi. Przede wszystkim opisywana regulacja miała przyspieszyć wymianę pokoleniową w gospodarstwach. W tym czasie około 40% jednostek było prowadzonych przez osoby 60 letnie i starsze, a kierownicy gospodarstw będący w wieku do 30 lat włącznie stanowili niespełna 5%. Z danych ankietowych wynikało, że gospodarstwa 9

10 prowadzone przez młode osoby wyróżniały się stosunkowo dużym obszarem i większą niż pozostałe jednostki skalą produkcji towarowej. W odmłodzeniu kadry rolników postrzegano zatem drogę zwiększenia wolumenu produktów żywnościowych, co miało istotne znaczenie wobec wzrastających niedoborów rynkowych (zwłaszcza produktów mięsnych). Także w wymaganiach odnośnie przekazywanego gospodarstwa oraz cech jego następcy znajdowały się zapisy mające przeciwdziałać rozdrobnieniu agrarnemu oraz pobudzać produkcję przeznaczaną do państwowego skupu (preferowaną formą realizacji była kontraktacja). W odniesieniu do osób przekazujących gospodarstwo następcy oprócz osiągnięcia powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego (mężczyźni - 65 lat, kobiety - 60, w odniesieniu do kombatantów 5 lat mniej) wymagano by grunty rolne i leśne wynosiły co najmniej 0,5 ha, a produkty rolne sprzedane państwu miały wartość nie mniejszą niż 15 tys. zł w skali roku (była to wielkość zbliżona do ówczesnej średniej wartości produkcji towarowej na gospodarstwo). Warunek ten nieprzerwanie dotyczył ostatnich 5 lat przed jego przekazaniem następcy, odpowiednią ewidencję prowadziły banki spółdzielcze, przy czym wysokość emerytury była uzależniona od wielkość tej sprzedaży. Ponadto przyszły emeryt musiał opłacać składki na fundusz emerytalny, a ich wysokość była zróżnicowana według szacunkowego przychodu gospodarstwa. Przekazywane następcy gospodarstwo nie mogło być zaniedbane, ani jego wartość nie mogła ulec obniżeniu w okresie ostatnich 5 lat przed aktem przejęcia przez następcę. Odnośnie następcy, zaznaczono, że może nim być to tylko jedna osoba (chyba, że udokumentuje się, że kilku następców spowoduje koncentrację gruntów oraz przyczyni się do zwiększenia produkcji towarowej), młodsza od przekazującej (musi mieć mniej niż 55 lat) i posiadająca kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa. Następca, który przejął gospodarstwo nie mógł przed upływem 10 lat zmienić swojego statusu i zbyć części lub całości przejmowanego areału. Podkreślić należy, że ustanowione przepisy w dalszym ciągu preferowały przekazanie ziemi państwu, bowiem w takim przypadku przekazujący nie musiał legitymować się sprzedażą produkcji, natomiast mógł uzyskać podwyższenie świadczenia w zależności od wielkości przekazywanej nieruchomości gruntowej, przekazania budynków, lasów itp. Aczkolwiek uważa się, że ustawa z 1977 stanowiła ważny przełom w zasadach zabezpieczania starości osób związanych z rolnictwem indywidualnym, a przede wszystkim zapoczątkowała możliwość przekazania gospodarstwa w ramach rodziny, to nie przyczyniła się do zasadniczych zmian w traktowaniu gospodarstw indywidualnych. Chociaż wpłynęła na 10

11 powiększenie zakresu świadczeń (z 194 tys. wypłacanych 1978 roku do 423 tys. w 1980 roku) nie spełniła deklarowanych funkcji, ani w zakresie poprawy struktury agrarnej, ani nie wpłynęła istotnie na zwiększenie skali produkcji. Wśród starszych wiekiem rolników, którzy podejmowali decyzje o pozyskaniu świadczeń emerytalno-rentowych stopniowo powiększała się grupa przekazujących gospodarstwo następcy (w 1980 roku wypłacono 39% świadczeń z tego tytułu), ale nawet po zmianie ustawy emerytalnej w 1982, która liberalizowała warunki przekazania gospodarstwa następcy skala tego zjawiska nie uległa istotnej zmianie. Utrzymywał się natomiast stosunkowo wysoki udział gospodarstw prowadzonych przez osoby w wieku 60 lat i więcej (około 30%), wśród których znacząca część (47%) nie potrafiła wskazać następcy. W dalszym ciągu młodzież wiejska preferowała zatrudnienie nierolnicze, a do przekazania gospodarstwu państwu zachęcała możliwość uzyskania nieco większych świadczeń niż miało to miejsce w przypadku następcy. Najtrudniej było znaleźć chętnych do przejęcia jednostek o stosunkowo niewielkim obszarze w grupie obszarowej od 2-5 ha ponad jedna trzecia potencjalnych następców odmawiała przejęcia ojcowizny. Były to na ogół osoby, które miały już staż zawodowy poza rolnictwem, a ich pełną migrację utrudniały (opóźniały) ograniczenia meldunkowe i braki mieszkaniowe w miastach. Badania z tego okresu wykazywały, jednym z podstawowych warunków podjęcia przez młodych ludzi pracy rolnika był stosunkowo duży areał gruntów oraz odpowiednie wyposażenie warsztatu pracy. Takie warunki spełniała tylko nieliczna grupa gospodarstw indywidualnych. Wobec trudności w powiększaniu obszaru gospodarstw chłopskich (wolna ziemia była zagospodarowywana przede wszystkim w ramach rolnictwa uspołecznionego), słabego dostępu do trwałych i obrotowych środków produkcji ówczesne gospodarstwa rodzinne napotykały na szereg barier rozwojowych i tylko nieliczne jednostki były objęte programami wsparcia polegającymi głównie na korzystaniu z reglamentowanych zakupów maszyn, materiałów budowlanych i tp. Na tym tle uznać należy, że obowiązujące w tym okresie zasady emerytalno rentowe służyły przede wszystkim powiększaniu zasobu ziemi objętej rolnictwem uspołecznionym. Tym samym w latach osiemdziesiątych, podobnie jak i w okresach wcześniejszych, poczynania władz odnośnie sektora rolnictwa indywidualnego były przede wszystkim uwarunkowane polityczne. Jednak coraz ważniejszym czynnikiem stało się zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego. Gospodarstwa chłopskie dostarczały ponad 75% produkcji rolniczej, a przy coraz silniej zaznaczających się niedoborach rynkowych szukano wszelkich 11

12 sposobów by powiększyć jej wolumen. Przy podejmowaniu kolejnych działań wobec gospodarstw chłopskim miano na uwadze przede wszystkim presję rynku. Rysunek 1. Procentowy udział sektora uspołecznionego w użytkowaniu ziemi rolniczej Państwowe Gospodarstwa Rolne Źródło: Opracowano na podstawie danych GUS za odpowiednie lata. sektor publiczny (własność państwowa, społeczna, komunalna) Jednak ani zapis konstytucyjny o trwałości gospodarstwa rodzinnego (rok 1983), ani uwolnienie prywatnego obrotu ziemią od niektórych poprzednich ograniczeń i rygorów nie znalazły odzwierciedlenia w pobudzeniu koncentracji. Obiektywnym czynnikiem, który spowalniał ten proces była trwała nadwyżka popytu nad podażą na większość podstawowych artykułów rolnych, co nie wymuszało działań na rzecz obniżania kosztów produkcji, podnoszenia wydajności pracy i tym samym nie skłaniało do powiększania obszaru i rozszerzania skali produkcji. W konsekwencji transformacja ustrojowa i przejście do zasad rynkowych w gospodarce zastało rozdrobniony i mało efektywny sektor rolny z dużą liczbą słabych ekonomicznie jednostek, niezdolnych pod podjęcia konkurencji w warunkach rynkowych. Analizując efekty prowadzonej przez cały okres PRL polityki wobec rolnictwa i obszarów wiejskich należy uznać, że z punktu widzenia przemian agrarnych nie spowodowała ona żadnych spektakularnych zmian i wielkość udziału poszczególnych grup 12

13 gospodarstw indywidualnych według ich obszaru była w u progu transformacji ustrojowej prawie tożsama z istniejąca w 1950 roku. Tabela 1. Struktura agrarna sektora chłopskiego w latach Grupy Lata: obszarowe (w ha UR) ,0 17,8 19,7 18,7 17,7 26,5 23, ,9 37,2 35,0 37,0 35,1 32,3 34, ,3 31,9 31,3 30,0 29,8 21,9 22, ,9 9,7 10,8 10,0 11,3 9,3 9,2 15 i więcej 4,9 3,4 3,2 4,3 6,1 10,0 11,2 Źródło: opracowanie własne na podstawie J. Papież, Strategie rozwoju polskiego rolnictwa w perspektywie wejścia do Unii Europejskiej, s. 51, Raportu z wyników Powszechnego Spisu Rolnego 2002, GUS, Warszawa 2003, Charakterystyki gospodarstw rolnych w 2007 r., GUS, Warszawa 2008 Prawie przez cały pisywany okres w postępowaniu wobec indywidualnego rolnictwa kierowano się dwoma, często sprzecznymi, celami powiększeniem skali uspołecznienia rolnictwa, a jednocześnie pobudzeniem towarowości gospodarstw chłopskich. Polityka społeczna wobec ludności wiejskiej, w tym przede wszystkim wprowadzane zasady emerytalno rentowe służyły głównie osiągnięciu tego pierwszego celu. Działania podejmowane w różnych okresach PRL-u na rzecz pewnego zmniejszania ograniczeń w rozwoju rolnictwa chłopskiego (wspomaganie gospodarstw specjalistycznych, tworzenie preferencyjnych warunków zakupu środków produkcji) nie przyczyniały się do wywoływania procesów koncentracji pomiędzy gospodarstwami indywidualnymi. Czynniki ekonomiczne motywowały do prowadzenia działalności rolniczej, niezależnie od głównego miejsca zatrudnienia ludności i dominującego źródła utrzymania. Pomimo, że możliwości znalezienia pracy poza rolnictwem były stosunkowo duże, a wiejska młodzież swoje aspiracje zawodowe najczęściej wiązała z pracą zarobkową, liczba gospodarstw nie ulegała zmniejszeniu. Nie rezygnowano z produkcji rolniczej przede wszystkim z dwu powodów - łatwym jej zbytem po gwarantowanych cenach oraz w związku z narastającymi trudnościami w zaopatrzeniu w artykuły żywnościowe. 13

14 Chociaż prowadzona polityka spowodowała, że udział uspołecznionego rolnictwa w użytkowaniu ziemi zwiększył się z około 10% w 1950 roku do 24% w 1989 roku dominującą formą organizacyjną w strukturach produkcyjnych polskiego rolnictwa pozostały rodzinne gospodarstwa rolne. Nie uległo również zmianie ich, historycznie uwarunkowane, zróżnicowanie przestrzenne uwidaczniające się zarówno w zakresie posiadanego majątku i skali produkcji jak odmiennych funkcji jakie spełniały wobec użytkujących je rodzin (główne źródło utrzymania lub tylko miejsce życia i dodatkowych dochodów, samozaopatrzenie w niektóre artykuły żywnościowe) Uwarunkowania przemian agrarnych po transformacji ustrojowej W konsekwencji okres transformacji ustrojowej zastał polskie rolnictwo z dużą liczbą podmiotów gospodarczych (około 2 mln gospodarstw indywidualnych), które cechowało znacznie rozdrobnienie agrarne. W latach średni obszar gospodarstwa wynosił 7,1 ha, a w ponad połowie z nich powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała 5 ha. Większość z tych jednostek nie była w stanie wygenerować siły ekonomicznej pozwalającej na dostosowanie się do nowych warunków, wymagających szybkiego przestawienia się na proefektywnościowe techniki wytwarzania umożliwiające podjęcie konkurencji na rynkach surowców rolnych (wewnętrznym i międzynarodowym). Tylko nieliczna zbiorowość potrafiła sprostać nowym wymogom i znaleźć swoje miejsce w strukturach agrobiznesu. Te jednostki, których liczbę szacuje się na około tys. powoli zaczęły nabierać cech właściwych dla gospodarstw farmerskich. Rolnicy z takich gospodarstw w swoich decyzjach dotyczących skali i charakteru podejmowanej działalności produkcyjnej kierować się zaczęli przede wszystkim rachunkiem ekonomicznym i wymogami rynku. Ta droga dostosowywania się do gospodarki rynkowej dla większości gospodarstw była niedostępna, ponieważ nie dysponowały odpowiednim majątkiem, nie miały zdolności kredytowych, a marazm w jakim się znalazły mógł zostać przełamany tylko impulsami z zewnątrz. Jednak przebudowa pozostałych struktur gospodarczych, a zwłaszcza zmiany w alokacji zatrudnienia powodowały nierównowagę na rynku pracy, a narastające bezrobocie dodatkowo obciążało gospodarstwa rolne. Znaczna część z nich została zmuszona do przyjęcia dawnych wychodźców zarobkowych i tym samym spełniać zaczęła tradycyjną 14

15 funkcję zapewnienia podstawowej egzystencji rodziny. Taka sytuacja stanowiła istotną barierę dla uruchomienia procesu przebudowy w rolnictwie. Podkreślić należy, że skala problemów rolnictwa była istotnie zróżnicowana regionalnie i obok terenów wyróżniających się pod względem kultury rolnej i zasobności gospodarstw, gdzie stosunkowo szybko wyodrębniły się gospodarstwa mające silną pozycję rynkową i mogące sprostać zewnętrznej konkurencji (głównie w województwach: wielkopolskim i kujawsko-pomorskim) na obszarach o szczególnie rozdrobnionych pod względem obszaru gospodarstw (podkarpackie, małopolskie, świętokrzyskie) przeważały jednostki spełniające głównie funkcje rezydencyjne oraz samozaopatrzeniowe. Uwarunkowania makroekonomiczne powodowały, że pierwsze lata transformacji ustrojowej, mimo liberalizacji obrotu ziemią oraz konstytucyjnego ustanowienia gospodarstw rodzinnych za podstawę polskiego rolnictwa, nie sprzyjały przyspieszeniu przemian agrarnych. Jednocześnie nastąpiła niespotykanie szybka wymiana pokoleń wśród osób kierujących gospodarstwami rolnymi. Było to głównie efektem dalszego złagodzenia przepisów emerytalnych, a następnie uchwalenie nowej ustawy, która miała o wiele bardziej ubezpieczeniowy charakter niż poprzednio obowiązujące zasady. Ta ustawa, z pewnymi poprawkami obowiązująca do dzisiaj, przede wszystkim zakładała, że rolnik może uzyskać część składkową emerytury (na bardzo niskim poziomie z racji niewielkich składek) nie przekazując gospodarstwa i nie zaprzestając działalności rolniczej. Druga część świadczenia (płatna z budżetu państwa) była związania z zaprzestaniem działalności rolniczej o czym miało świadczyć przekazania gospodarstwa dowolnie wybranemu następcy (aczkolwiek musiał on spełniać pewne podstawowe wymogi) bądź długotrwałe wydzierżawienie lub sprzedaż ziemi. Ustawa niewątpliwie przyczyniła się do zwiększenia intensywności wymiany pokoleniowej w rolnictwie indywidualnym. Szacuje się, że do 1996 roku objęte nimi zostało prawie co czwarte gospodarstwo chłopskie, co oznacza, że zmiana kierownika gospodarstwa nastąpiło w około 500 tys. jednostek. Natężenie opisywanych procesów było szczególnie silne w latach , kiedy zmianami pokoleniowymi było objętych 15% gospodarstw, w następnych latach ich odsetek zmniejszył się do 9%. Tym samym uznać należy, że ustawa spełniła swe zadanie odnośnie odmłodzenia demograficznego osób prowadzących gospodarstwa rolne i w stosunkowo krótkim czasie przyczyniła się do obniżenia w tej grupie odsetka osób w wieku emerytalnym ( z 14% w 1988 roku do 11% w 1992 roku). Jednocześnie udział gospodarujących w wieku do 44 lat powiększył się o jedną piątą i stanowił prawie 15

16 połowę zbiorowości rolników. Zdecydowanie zmniejszył się odsetek gospodarstw bez następców z 14% w 1988 do 7% w 1992 roku. Jednak, jak wynika z badań prowadzonych w tym czasie w IERiGŻ PIB, tylko co czwarty emeryt, który przekazał gospodarstwo następcy (a więc uzyskał pełną dwuczłonową emeryturę) rzeczywiście wycofał się z działalności rolniczej. Trzeba bowiem uwzględnić, że na zainteresowanie młodego pokolenia przejęciem gospodarstw rolnych wpłynęły głównie przeobrażenia o charakterze makroekonomicznym, związane z restrukturyzacją gospodarki. Na szeroką skalę pojawiło się szereg problemów społecznych, które powodowały, że wiele z osób wcześniej odmawiających zajmowania się gospodarstwem decydowało się na przejęcie ziemi. Największy wpływ na takie postępowanie miała nierównowaga na rynku pracy, coraz większe bezrobocie oraz niepewność utrzymania dotychczasowego zatrudnienia. Te odczucia pogłębiały doświadczenia pierwszego okresu wprowadzania gospodarki rynkowej, kiedy powszechnie tracili pracę dwuzawodowcy, a wiele osób musiało zrezygnować z planów migracji ze wsi. Ponadto charakterystyczny dla okresu transformacji spadek opłacalności rolnictwa, wzrost kosztów gospodarowania i niepewność zbytu przyczyniały się do obniżenia poziomu życia wielu rodzin. Trudna sytuacja ekonomiczna powodowała, że w wielu przypadkach gwarantowana, co miesięczna wypłata świadczeń emerytalno rentowych stała się cenionym elementem dochodów rodziny. Już w 1992 roku w strukturze przychodów pieniężnych wyraziło się to malejącym udziałem produkcji rolniczej (z 76 do 62%), niewielkim wzroście znaczenia dochodów zarobkowych (z 17 do 20%) oraz w gwałtownym powiększeniu wagi przychodów niezarobkowych (z 7 do 18%). Przy interpretacji dużej skali wymiany pokoleniowej wśród prowadzących gospodarstwa rolne należy również uwzględnić, że w pierwszym okresie po zmianie ustroju społeczno-ekonomicznego nasileniu uległy również skumulowane z lat poprzednich nie załatwione formalnie sprawy związane z dziedziczeniem, spadkobraniem i działami rodzinnymi. Większość regulacji z tego zakresu dokonała się po 1990 roku. Można zatem uznać, że początek lat dziewięćdziesiątych w przeobrażeniach wiejskich struktur zaznaczył się przede wszystkim procesem nasilonego przejmowania gospodarstw rolnych przez następców. Trzeba podkreślić, że nasilenie zmian pokoleniowych oraz skala zjawiska gospodarstw bez następców nie we wszystkich przypadkach była jednakowa. Głównie brakowało następców w gospodarstwach z grupy obszarowej od 5-10 ha UR. Z badań IERiGŻ prowadzonych w latach wynika, że z ogólnej liczby warsztatów rolnych o takim obszarze średnio 16

17 w roku ubywało 4-5%. W tej kategorii gospodarstw stosunkowo najmniej było jednostek przekazywanych następcom stanowiły one tylko 15% gdy wśród jednostek o obszarze poniżej 5 ha UR taka sytuacja dotyczyła 23% gospodarstw, a powyżej 10 ha UR 27%. Odmienności w nasileniu wymiany pokoleń oraz skali zjawiska gospodarstw bez następców zaznaczały się również w ujęciu regionalnym. Wysokie tempo wymiany pokoleniowej dotyczyło głównie jednostek z terenów środkowozachodnich tj. gospodarstw położonych w obrębie województw wielkopolskiego i kujawsko pomorskiego, natomiast najsłabiej to zjawisko zaznaczało się na obszarach północnych i północno wschodnich, gdzie pomimo korzystnej struktury agrarnej, niedoinwestowanie gospodarstw utrudniało start w zawodzie rolnika, a stosunkowo słaby rozwój infrastruktury i pozarolniczych dziedzin gospodarczych ograniczał możliwości zarobkowe. Z analiz dotyczących zmian pokoleniowych w kierowaniu gospodarstwami rolnymi oraz częstości występowania gospodarstw bez następców wynika, że główne różnice w skali tych zjawisk wiązały się przede wszystkim z ograniczeniem możliwości zarobkowych i barierami migracyjnymi. Równocześnie należy brać pod uwagę, że obserwowane na początku lat dziewięćdziesiątych ożywienie w przejmowaniu gospodarstw przez młode pokolenie było w dużej części powiązane z liberalizacją ustawy emerytalno rentowej i od tego czasu uległo pewnemu zmniejszeniu. Dotyczyło to zwłaszcza przekazywania jednemu następcy całego gospodarstwa. Dla przykładu w 1991 roku takie sytuacje dotyczyły 66 tys. jednostek o łącznej powierzchni 450 tys. UR. W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych zasięg tego zjawiska obejmował średnio rocznie już tylko około 30 tys. gospodarstw i niecałych 300 tys. ha UR Jednocześnie przez cały okres ostatniego dziesięciolecia na stosunkowo wysokim poziomie kształtował się nierynkowy obrót ziemią na zasadzie darowizn i działów rodzinnych. Można szacować, że corocznie uczestniczyło w nim około 50 tys. gospodarstw rolnych, przy czym obszar transakcji był zazwyczaj stosunkowo niewielki i przeciętnie wynosił około 2 ha UR. Przy interpretacji tych danych należy brać pod uwagę, że niezależnie od zainteresowania następców przejęciem gospodarstwa, coraz częściej młode pokolenie egzekwowało przynależną mu zwyczajowym prawem dziedziczenia własność majątkową niezależnie od planów zawodowych. W konsekwencji opisanych procesów zmiany w ogólnej liczbie gospodarstw indywidualnych były niewielkie, w całym poprzednim dziesięcioleciu ubywało średnio rocznie mniej niż jeden procent gospodarstw, a równocześnie coraz silniej zaznaczała się ich polaryzacja na jednostki dążące do umocnienia swojej pozycji rynkowej oraz takie, które spełniały głównie pozarolnicze funkcje asekuracyjne, tj. stanowiły 17

18 miejsce zamieszkania, a wyprodukowane surowce były przeznaczane głównie na samozaopatrzenie. Określając konsekwencje obserwowanego w latach dziewięćdziesiątych przyspieszonego następstwa pokoleń w gospodarstwach chłopskich z punktu widzenia konieczności przebudowy struktur rolniczych, ogólna ocena tego zjawiska nie może być jednoznaczna. Chociaż nasilenie tego procesu przyczyniło się do istotnego odmłodzenia kierowników gospodarstw i poprawy ich poziomu wykształcenia, to równocześnie połowa z ich grupy legitymowała się szkolnym wykształceniem nierolniczym, a prawie tyle samo osób nie było zainteresowana prowadzeniem działalności rolniczej. Tym samym cechy społeczno-demograficzne następców tylko w części przypadków miały bezpośrednie przełożenia na tendencje rozwojowe poszczególnych gospodarstw. Takie postawy hamowały proefektywnościowe przemiany struktury agrarnej i ograniczały ożywienie w rynkowym obrocie ziemią rolniczą. Chociaż ze społecznego punktu widzenia pozostawanie w gospodarstwie młodych osób zmniejszało negatywne skutki wysokiej stopy bezrobocia, to równocześnie nierzadko powodowało dalsze rozdrobnienie agrarne. Z badań prowadzonych w IERiGŻ-PIB wynikało, że w latach , co ósmy rolnik przekazujący gospodarstwo dzielił je pomiędzy 2-3 osoby, niezależnie od ich miejsca zamieszkania i wykonywanego zawodu. Tym samym coraz większego znaczenia nabierać zaczął proces oddzielania własności ziemi od rolniczej działalności produkcyjnej, a przywrócenie zasad rynkowych w obrocie ziemia rolniczą przyczyniało się do reaktywowania jej znaczenia jako własności majątkowej. W kolejnych latach na postawy wobec posiadanej ziemi (niezależnie od form jej użytkowania) coraz większy wpływ miała perspektywa integracji z Unią Europejską. Z badań przeprowadzonych w IERiGŻ-PIB, wynikało, że w latach tylko 14% użytkowników gospodarstw nietowarowych, bez perspektyw rozwojowych, deklarowało chęć wyzbycia się majątku produkcyjnego. Zapowiedź dopłat bezpośrednich, a przede wszystkim coraz bardziej powszechne przekonanie o nieuchronnym wzroście cen ziemi wstrzymywało potencjalnych zbywców do czasu ustabilizowania sytuacji w polityce rolnej i pogłębiało stagnację na rynku ziemi rolniczej. Także w polityce państwa wobec rolnictwa i obszarów wiejskich podejmowano działania na rzecz przygotowania tego środowiska do funkcjonowania w zmienionych warunkach, które obejmowały nie tylko korzyści z tytułu objęcia naszych gospodarstw WPR, 18

19 ale także konieczność sprostania konkurencyjności na rynkach rolnych i spełnienia szeregu wymogów jakości produktów. Jednym z takich działań, w zamierzeniu bezpośrednio odnoszącym się do przyspieszenia przekształceń strukturalnych w rolnictwie chłopskim, było przyjęcie w 2001 roku ustawy o tzw. rentach strukturalnych (zaczęła ona obowiązywać od stycznia 2002 roku). Ustawa była skierowana do rolników w wieku przedemerytalnym, którzy zdecydują się zaprzestać prowadzenia działalności produkcyjnej, a swoje gospodarstwo przekażą osobie młodszej, lepiej przygotowanej i bardziej przedsiębiorczej w kreowaniu jego rozwojem. Ponadto przekazywane gospodarstwo (o obszarze co najmniej 3 ha) służyć miało koncentracji gruntów i przyczyniać się do powstania jednostki co najmniej 15 ha. Otrzymane w zamian świadczenie pieniężne (miesięczna renta) znacząco przewyższało standardową emeryturę, miało być wypłacane z budżetu państwa przez okres 10 lat, po którym beneficjent otrzymywał już tylko normatywną wypłatę. W tej formie renty strukturalne przyznawano przez stosunkowo krótki okres, bowiem wypłacać je zaczęto w rok po wejściu w życie ustawy, a zasięg zjawiska był niewielki (przyznano zaledwie kilkaset rent) Obrót ziemią rolniczą po integracji z Unią Europejską Od okresu przystąpienia do Unii Europejskiej ustawa o rentach strukturalnych została zmodyfikowana odpowiednio do obowiązującej w innych państwach Wspólnoty. Przy tej okazji złagodzono niektóre wymogi odnośnie otrzymania świadczenia (np. obniżono limit obszarowy przekazywanego gospodarstwa), a źródłem finansowania programu, który został przejęty z KRUS-u przez Agencje Nieruchomości i Restrukturyzacji Rolnictwa, stały się fundusze strukturalne. Ponadto rozszerzono cele samego instrumentu i oprócz najważniejszego celu, czyli poprawy struktury obszarowj gospodarstw, zaakcentowano, że renty strukturalne miały służyć również poprawie żywotności ekonomomicznej poszczególnych jednostek, zapewnieniu rolnikom odchodzącym z zawodu dochodów na odpowiednim poziomie, przyśpieszeniu procesu wymiany generacyjnej w rolnictwie czy możliwości zagospodarowania ziemi rolniczej na inne cele. Tym samym renty strukturalne jako jedno z działań PROW miały się przyczyniać do realizacji dwóch ważkich celów: wzrostu konkurencyjności gospodarstw i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Efekty wprowadzenia rent strukturalnych w płaszczyźnie zwiększenia konkurencyjności indywidualnych gospodarstw rolnych poprzez wspomaganie procesów 19

20 koncentracji w rolnictwie, należy ocenić między innymi z prespektywy skali zjawiska i formy zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. W ramach tego działania przekazano około 54,5 tys. gospodarstw o łącznej powierzchni ponad 513 tys. ha UR. Z tego prawie 48% stanowiły podmioty przekazane następcy i obejmowały one 41,5% całości gruntów rolniczych beneficjentów rent strukturalnych. Przy czym z uwagi na fakt, stosunkowo niewielkiej skali przekazywania gruntów na zalesienie, na rzecz Skarbu Państwa oraz na cele związane z ochroną środowiska (łacznie nieco ponad 0,044%), na potrzeby niniejszej analizy przyjęto założenie, że poprawa struktury agrarnej nastąpiła w głównej mierze w wyniku likwidacji gospodarstwa i przekazania jego UR na powiększenie innego (innych) podmiotów. Tabela 2. Liczba gospodarstw rolnych przekazanych za renty strukturalne w podziale na cele i województwo Województwo Na następcę Na powiększenie Na ochronę środowiska Na zalesianie Polska - razem Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuski Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Źródło: dane za ARiMR z dn. 18 maja 2009r. Z danych ARiMR wynika, że skala likwidowanych za renty strukturane podmiotów i przekazywania gruntów rolniczych na powiększenie innego (innych) gospodarstw była przestrzennie zróżnicowana. Największy procentowy udział takich jednostek w ogólnej liczbie istniejących gospodarstw rolnych powyżej 1 ha UR odnotowano w województwie kujawsko-pomorskim (3,1%) oraz podlaskim (2,7%), tj. na terenach cechujących się od lat relatywnie dobrą strukturą obszarową. Na przeciwległym biegunie w odniesieniu do wielkości omawianego wskaźnika znalazły się regiony kraju o stosunkowo rozdrobnionych 20

21 powierzchniowo podmiotach funkcjonujących w rolnictwie indywidualnym, zwłaszcza województwo małopolskie (niespełna 0,4%) i podkarpacie (około 0,5%). Ponadto gospodarstwa likwidowane w ramach rent strukturalnych i przekazywanych na powiększenie innych podmiotów były z reguły nie tylko większe niż ogół na danym terenie, ale również przewyższały areał podmiotów przekazywanych następcom (tab. 3). Tabela 3. Średnia wielkość gospodarstw przekazanych za rentę strukturalną w podziale na cel przekazania i województwo Średnia wielkość przekazanych gospodarstw (ha) wg celów przekazania Województwo Cele związane Powierzchnia Użytków Powiększenie Na Skarb z ochroną Zalesianie ogółem rolnych gospodarstw następcę Państwa środowiska Polska - razem 10,52 9,50 10,55 8,17 0,00 14,36 8,97 Dolnośląskie 11,15 10,66 12,40 7,49 0,00 0,00 0,00 Kujawsko-Pomorskie 12,94 12,21 13,18 10,51 0,00 0,00 0,00 Lubelskie 9,41 8,21 8,28 7,45 0,00 0,00 5,14 Lubuskie 12,71 11,97 14,04 9,24 0,00 0,00 3,28 Łódzkie 9,03 8,33 8,61 7,92 0,00 0,00 0,00 Małopolskie 4,69 4,15 4,51 3,96 0,00 0,00 0,00 Mazowieckie 10,46 9,25 9,58 8,58 0,00 0,00 0,00 Opolskie 10,36 10,08 11,02 8,40 0,00 0,00 0,00 Podkarpackie 5,15 4,56 5,09 4,25 0,00 0,00 5,62 Podlaskie 14,55 11,62 12,29 11,28 0,00 0,00 0,00 Pomorskie 14,10 12,46 13,89 10,46 0,00 0,00 0,00 Śląskie 6,19 5,62 6,50 5,09 0,00 0,00 0,00 Świętokrzyskie 6,94 6,40 6,76 6,08 0,00 0,00 0,00 Warmińsko-Mazurskie 17,51 16,30 17,90 13,15 0,00 14,36 13,26 Wielkopolskie 11,74 11,09 12,13 10,22 0,00 0,00 0,00 Zachodniopomorskie 15,22 14,37 16,13 11,19 0,00 0,00 0,00 Źródło: dane za ARiMR z dn. 18 maja 2009r. Porównując dane dotyczące liczby gospodarstw przekazanych w ramach działania Renty strukturalne na powiększenie innych jednostek z danymi GUS dotyczącymi ubytku gospodarstw trzeba stwierdzić, iż odnotowane w latach prawie 2,6% zmniejszenie ogólnej liczby indywidualnych gospodarstw rolnych powyżej 1 ha UR w połowie przypadków (59,2%) uwarunkowane było realizacją omawianego działania. Ponadto dzięki przejęciu ziemi z likwidowanych gospodarstw zmieniła się struktura obszarowa podmiotów, które tym sposobem zwiększyły swój areał. Przed przejęciem gruntów z gospodarstwa późniejszego rencisty strukturalnego ponad 72% podmiotów osób przejmujących ziemię stanowiły jednostki do 5 ha UR, a udział gospodarstw 15-hektarowych i większych wynosił 21

22 tylko nieco ponad 12%. Natomiast po przejęciu gruntów od beneficjentów rent strukturalnych analogiczne wskaźniki stanowiło 20 i 32%. Nie zmienia to faktu, że ze względu na niewielką skalę odziaływania programu rent strukturalnych (w latach objęto nim nispełna 3% gospodarstw i niewiele więcej użytków rolnych) oraz relatywnie dużą częstość przekazywywania posiadango majątku produkcyjnego następcom (48% ogółu), co praktycznie oznaczało kontynuację prowadzenia gospodarstwa już istniejącego, należy uznać, że ogólnie wpływ instrumentu rent strukturalnych na proefektywnościowe przebudowy struktur obszarowych w rolnictwie chłopskim był niewielki. Według danych GUS w tym czasie przeciętna wielkość indywidualnego gospodarstwa rolnego powyżej 1 ha UR zwiększyła się tylko o 4% (z 7,5 do 7,8 ha UR). Przy czym tylko niewielką część (ok. 10%) tego wzrostu można przypisać programowi rent strukturalnych. 40 Rysunek 2. Liczba rolników w wieku do 35 lat w odniesieniu do grupy 55 letnich i starszych w państwach Unii Europejskiej Austria Polska Niemcy Finlandia Francja Czechy Luksemburg Dania Irlandia Belgia EU 25 Łotwa Węgry EU 12 Estonia EU 27 Grecja Holandia Szwecja EU 15 Litwa Malta Hiszpania Rumunia Słowenia Słowacja Bułgaria Cypr Wielka Brytania Włochy Portugalia Źródło: Statistical and economic information; Rural development in the European Union; Report 2008 Jednak przejęcie gospodarstwa przez następcę otwierało jednak możliwości zwiększenia jego wielkości ekonomicznej. Następca przeważnie spełniał kryteria, upoważniające do korzystania ze środków znajdującego się w SPO Rolnym, działania 22

23 Ułatwianie startu młodym rolnikom (ryczałtowe wsparcie w wysokości 50 tys. złotych). Jak wynika z danych ARiMR z możliwości tej skorzystało blisko 3,6 tys. rolników, zarówno następców, jak i posiadaczy powiększanych gospodarstw w oparciu o grunty przejęte w ramach rent strukturalnych. Pomimo, że przekazane gospodarstwa rolne w ramach rent strukturalnych trafiały głównie w ręce młodych rolników *, to działanie to też nie odegrało istotnej roli w poprawie struktury wieku rolników (przekazywać gospodarstwa mogły osoby 55 letnie), bowiem w Polsce stanowią oni zbiorowość stosunkowo młodą. Według Eurostatu tylko około 10% ogółu gospodarstw jest prowadzonych przez osoby w wieku poprodukcyjnym, a jednocześnie prawie 20% nie przekroczyło 35 lat. Dla porównania w tzw. starych państwach Unii Europejskiej ten ostatni wskaźnik jest zdecydowanie niższy i stanowi około 7%. Tym samym odmłodzenie zbiorowości rolników nie stanowi w Polsce tak duże problemu jak w większości pozostałych państw Unii Europejskiej. Nie zmienia to faktu, że relatywnie młody wiek użytkowników gospodarstw rolnych w Polsce przynajmniej po części łączyć należy z rozpowszechnieniem pozaprodukcyjnych funkcji gospodarstw rolnych. W tym kontekście zdecydowanie najbardziej efektywnym czynnikiem przyśpieszającym procesy koncentracji w rolnictwie i poprawę struktury agrarnej byłoby wywołanie procesu wyzbywania się przynajmniej części ziemi przez osoby utrzymujące ze źródeł nierolniczych, jednak skala takiego zjawiska jest przede wszystkim uzależniona od tempa rozwoju makroekonomicznego. Uznać należy, że w warunkach Polski renty strukturalne spełniają głównie pewną funkcję socjalną, w stosunku do tej grupy rolników, którzy nie osiągnęli jeszcze wieku emerytalnego, a z różnych przyczyn nie są w stanie dalej samodzielnie gospodarować. Z punktu widzenia poprawy struktury agrarnej korzystne by było, żeby ich ziemia trafiła do obrotu rynkowego, na przykład poprzez Agencję Nieruchomości Rolnych. Przepływu ziemi rolniczej do gospodarstw większych obszarowo i z reguły efektywniej ją wykorzystujących oraz odpływu ludności do zajęć pozarolniczych (zwłaszcza formalnego) nie stymuluje również powszechny system ubezpieczeń społecznych rolnków, którego ogólne zasady reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 roku. Mimo upływu lat i wprowadzania pewnych nowelizacji prawnych w odniesieniu do funkcjonowania ubezpieczenia społecznego rolników (KRUS) ogólne prawidłowości działania tego segmentu nie uległy istotnej zmianie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ubezpieczenie w ramach KRUS przysługuje posiadaczowi określonej wielkości nieruchomości rolnej (pow. 1 ha * Wśród przejmujących gospodarstwa rolne od beneficjentów działania ponad 91% stanowiły osoby, które nie ukończyły 40 lat, przy czym największą grupę stanowiły osoby pomiędzy 21. a 30. rokiem życia. 23

24 przeliczeniowego), współmałżonkowi oraz innym domownikom, którzy nie są objęci inną formą ubezpieczeń społecznych, bądź nie mają ustalonych praw emerytalno-rentowych. Obowiązująca dotychczas ustawa powstała w szczególnych uwarunkowaniach okresu transformacji ustrojowej. Stawiając użytkowników gospodarstw rolnych w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych grup społecznych uwzględniano zarówno wieloletnie upośledzenie tej części ludności (ubezpieczeniem została ona objęta dopiero w 1977 roku, przy czym przy określaniu wysokości świadczeń preferowano przekazania ziemi na Skarb Państwa), jak i szczególnie trudny okres w funkcjonowaniu rolnictwa podczas zmiany systemu ekonomicznego na początku lat dziewięćdziesiątych. Poprawiająca się sytuacja dochodowa rolnictwa po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, pogłębiające się zróżnicowanie w źródłach utrzymania rodzin użytkujących gospodarstwa rolne (tylko 16% z nich czerpie dochody z jednego źródła, a utrzymujące się wyłącznie z rolnictwa stanowią 13%) przyczyniło się do dyskusji o zasadność dalszego utrzymywania KRUS. Obok wspomnianego już dużego obciążenia budżetu, zwraca się uwagę na nierówność w traktowaniu poszczególnych grup obywateli, zwłaszcza, że przychody z rolnictwa nie decydują o warunkach i poziomie życia większości wiejskich rodzin. Pomimo narastającego rozpowszechnienia nierolniczych źródeł dochodu liczba beneficjentów systemu od lat nie ulega zmianie i niezmiennie wynosi prawie 1,6 mln ubezpieczonych w nim osób. W tym kontekście wśród argumentów przemawiających za zmianami zwraca się również uwagę na ograniczającą rolę KRUS w przyspieszaniu przemian agrarnych. Stworzona ustawowo możliwość korzystania z taniego ubezpieczenia KRUS powoduje, że użytkownicy małych obszarowo nieaktywnych na rynku rolnym jednostek nie wyzbywają się ziemi mimo pozarolniczych źródeł utrzymania. Spowalnia to koncentrację gruntów i powoduje, że w Polsce ciągle posiadamy ponad 2 mln gospodarstw (w tym 1,8 mln o obszarze od 1 ha UR), wśród których większość nie dysponuje majątkiem produkcyjnym umożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej zapewniającej dochód na podobnym poziomie jak dochody uzyskiwane przez osoby zatrudnione poza rolnictwem. Spośród ogółu indywidualnych gospodarstw rolnych (tj. jednostek o obszarze od 1 ha UR wzwyż) 57% mieści się w grupie obszarowej do 5 ha UR i dysponują one tylko 18% ogólnego areału UR. Tymczasem z analiz sytuacji ekonomicznej modelowych gospodarstw rolnych wynika, że ze względu na skalę produkcji dopiero w jednostkach o obszarze powyżej 10 ha UR istnieją możliwości realizacji parytetowego funduszu konsumpcji. Równocześnie nawet te 24