Anna Zawidzka-Łojek. Paul, Zb. Orz. 2008, s. I-7639.

Transkrypt

1 Anna Zawidzka-Łojek Wpływ orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na zakres zastosowania prawa unijnego, w: Rola orzecznictwa w systemie prawa, red. T. Giaro, Warszawa 2016 Zakres zastosowania prawa unijnego determinowany jest brzmieniem przepisów traktatów założycielskich Unii Europejskiej, ale także sposobem ich interpretacji przez Trybunał Sprawiedliwości UE, dokonywanej zwłaszcza w odpowiedzi na pytania sądów krajowych, co w istocie oznacza często orzekanie o zgodności przepisów krajowych i praktyki organów krajowych z prawem unijnym. Zakres materialny prawa unijnego rozszerza się więc wraz z ewolucją przepisów traktatowych odnoszących się do kompetencji Unii w kolejnych traktatach rewizyjnych oraz poprzez stosowanie wykładni celowościowej w praktyce Trybunału Sprawiedliwości UE, zmierzającej do jak najpełniejszej realizacji celów Unii i umocnienia jej porządku prawnego. W swej praktyce orzeczniczej Trybunał kieruje się duchem Traktatu i umocnieniem procesu integracji, zwłaszcza w związku z zapewnieniem przestrzegania praw podstawowych w zakresie prawa unijnego oraz afirmacją uprawnień obywateli UE. Także realizacja rynku wewnętrznego Unii, czyli obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, oznacza istotny wpływ na funkcjonowanie dziedzin należących wyłącznie lub w znacznej mierze do kompetencji państw członkowskich, takich jak prawo rodzinne, podatki bezpośrednie, ustroje własności, ochrona własności intelektualnej czy organizacja systemu opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na wątpliwości przedstawiane przez państwa członkowskie Trybunał Sprawiedliwości posługuje się najczęściej formułą odwołującą się do konieczności wykonywania kompetencji krajowych w zgodzie z prawem unijnym: na obecnym etapie rozwoju prawa unijnego [dziedziny te] należą do kompetencji państw członkowskich ( ), jednakże państwa zobowiązane są do wykonywania tej kompetencji zgodnie z prawem UE, chyba że chodzi o sytuację wewnętrzną, która nie ma żadnego powiązania z prawem unijnym 1. Towarzyszy temu konsekwentne stosowanie bardzo szerokiej interpretacji pojęć o charakterze unijnym, takich jak pracownik, środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w wywozie czy też korzyści socjalne i 1 Tak np. wyrok TSUE z dnia 14 października 2008 r. w sprawie C-353/06, Stefan Grunkin i Dorothee Regina Paul, Zb. Orz. 2008, s. I-7639.

2 podatkowe, z jednoczesną wąską interpretacją dopuszczanych wyjątków od zakazów sformułowanych w Traktacie o funkcjonowaniu UE. Tendencje te, wyraźne i utrwalone w praktyce Trybunału, przyczyniają się do rozszerzenia zakresu zastosowania prawa unijnego. Problematyka wpływu orzecznictwa TSUE na zakres zastosowania prawa unijnego będzie przedstawiona poniżej w odniesieniu do dwóch dziedzin w istotny sposób powiązanych ze sobą, mianowicie ochrony praw podstawowych i obywatelstwa Unii Europejskiej. W toku wywodów zostanie wskazane, w jaki sposób Trybunał Sprawiedliwości uznał dane sytuacje za objęte zakresem zastosowania prawa unijnego w obszarach należących według państw członkowskich do ich kompetencji wewnętrznych, poprzez identyfikację elementu unijnego w konkretnych przypadkach lub sformułowanie szczególnych koncepcji takich jak istota praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii (Rottmann 2, Zambrano 3 ) czy zasad ogólnych takich jak zasada niedyskryminacji ze względu na wiek (Mangold 4, Kücükdeveci 5 ). Rozważenia wymaga kwestia, czy przed realizacją określonej kompetencji przez Unię dana dziedzina objęta była zastosowaniem prawa unijnego, innymi słowy czy decydujące znaczenie ma samo przyznanie Unii kompetencji w określonym obszarze, czy też dopiero jej wykonanie przez instytucje unijne. W dziedzinie ochrony praw podstawowych należy zwrócić szczególną uwagę na wyroki Trybunału dotyczące zakresu zastosowania praw podstawowych w znaczeniu ogólnych zasad prawa UE lub Karty praw podstawowych UE (dalej: KPP UE) do działań państw członkowskich, w tym najnowsze orzecznictwo TSUE, które nakazuje szeroko rozumieć art. 51 ust. 1 KPPUE, zgodnie z którym Karta praw podstawowych odnosi się do sytuacji, w której państwa członkowskie stosują prawo Unii (wyroki w sprawach Fransson 6 i Siragusa 7 ). W świetle rzeczonego orzecznictwa wymóg ten należy interpretować tak, że Karta praw podstawowych wiąże państwa członkowskie, gdy działają one w zakresie 2 Wyrok TSUE z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie C-135/08, Janko Rottmann p. Freistaat Bayern, Zb. Orz. 2010, s. I Wyrok TSUE z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano p. Office National de l Emploi (ONEm), Zb. Orz. 2011, s. I Wyrok TSUE z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04, Werner Mangold p. Rüdiger Helm, Zb. Orz. 2005, s. I Wyrok TSUE z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie C-555/07, Seda Kücükdeveci p. Swedex GmbH & Co. KG, LEX nr Wyrok TSUE z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Aklagaren p. Hans Åkerberg Fransson, LEX nr Wyrok TSUE z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie C-206/13, Cruciano Siragusa p. Regione Sicilia Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo,

3 zastosowania prawa UE 8. Na tym tle wątpliwości nadal budzą sytuacje, których wspólny element polega na tym, że TSUE zamiast stwierdzić, że żaden szczegółowy przepis prawa unijnego nie ma zastosowania w przedmiotowych sprawach, przeprowadził wnioskowanie, odwołując się do zapewnienia przestrzegania praw podstawowych 9. Koronnym przykładem jest tu wyrok w sprawie Carpenter, w którym Trybunał rozpatrywał pytanie, czy małżonce obywatela Unii, która jest obywatelką państwa trzeciego, może przysługiwać pochodne prawo pobytu w interesie ochrony prawa do poszanowania życia rodzinnego w sytuacji, gdy jej mąż pracuje na własny rachunek i posiada klientów w innych państwach członkowskich. Gdyby pan Carpenter obsługiwał klientów wyłącznie w swoim własnym państwie członkowskim, prawo Unii Europejskiej nie miałoby zastosowania. Trybunał uznał jednak, iż samo istnienie możliwości, że może on świadczyć usługi w innym państwie członkowskim, a zarazem okoliczność, że warunki, w jakich świadczyłby te usługi, pogorszą się w razie wydalenia żony, co stanowiłoby naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego, powoduje objęcie rzeczonej sprawy zakresem zastosowania prawa unijnego. Sposób wnioskowania TSUE wzbudził poważne wątpliwości, ponieważ zastosowanie konstrukcji potencjalnego świadczenia usług i, jak się wydaje, niewystarczająco uzasadnione odwołanie do ochrony praw podstawowych doprowadziło do zastosowania prawa unijnego w sytuacji o charakterze wewnętrznym, w której według tradycyjnej interpretacji powinno mieć zastosowanie wyłącznie prawo krajowe. Z drugiej jednak strony trzeba wziąć pod uwagę, że na obecnym etapie rozwoju rynku wewnętrznego co najmniej problematyczne jest utrzymanie podziału między osobami pracującymi na własny rachunek także w innym państwie członkowskim a osobami pracującymi na własny rachunek wyłącznie w państwie członkowskim obywatelstwa. Ochrona praw podstawowych powinna być zapewniona w obu tych przypadkach taki argument zdawał się formułować Trybunał. Z kolei w wyroku w sprawie Mangold TSUE dążył do niezastosowania przepisu krajowego dotyczącego ułatwień w zatrudnieniu na czas określony w odniesieniu do pracownika, który osiągnął określony wiek. Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z dyrektywą 2000/78/WE 10, mimo iż spór przed sądem krajowym miał charakter horyzontalny, a termin implementacji dyrektywy 2000/78/WE jeszcze nie upłynął. Aby osiągnąć 8 Zob. wyroki TSUE w sprawach Siragusa, pkt 21, oraz Fransson, pkt Wcześniejsze wyroki w sprawach takich jak Mangold, Carpenter (C-60/00, Mary Carpenter p. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2002, s. I-6279) czy Karner (C-71/02, Herbert Karner Industrie- Auktionen GmbH p. Troostwijk GmbH, Zb. Orz. 2004, s. I-3025). 10 Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z , s. 16).

4 zamierzony cel i uzasadnić zastosowanie dyrektywy jako wzorca kontroli zgodności przedmiotowych przepisów krajowych z prawem unijnym, mimo wskazanych okoliczności Trybunał sformułował zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek mającą źródło w różnych instrumentach międzynarodowych i we wspólnej tradycji konstytucyjnej państw członkowskich. Zakres zastosowania prawa UE zyskał nowy wymiar w wyroku Kücükdeveci, z którego wynika, że okoliczność, iż przedmiotowy przepis krajowy mieści się ratione materiae w zakresie materialnej normy prawa unijnego, jest wystarczający dla włączenia go w zakres prawa unijnego i objęcia kontrolą zgodności z prawami podstawowymi na poziomie unijnym, także w relacjach horyzontalnych. Analiza wyroków Mangold i Kücükdeveci prowadzi do wniosku, iż należy wyróżnić dwie sytuacje, w których dany przepis krajowy może znaleźć się w zakresie prawa unijnego dla potrzeb zastosowania zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78, mianowicie sytuację przed i po upływie terminu transpozycji dyrektywy. Przed upływem terminu transpozycji konieczne jest, żeby przepis krajowy służył implementacji dyrektywy lub sytuacja faktyczna, której dotyczy, została wprowadzona w zakres prawa unijnego poprzez inny jego przepis (wyrok Mangold). Po upływie tego terminu (wyrok Kücükdeveci) dla objęcia danego przepisu krajowego zakresem prawa unijnego wystarczy, aby dotyczył on kwestii uregulowanej przedmiotową dyrektywą. Państwa członkowskie są więc zobowiązane nie tylko do wprowadzenia zasady niedyskryminacji ze względu na wiek w obszarach objętych dyrektywą, lecz muszą także zapewnić, że wszystkie akty prawa publicznego w tych obszarach są zgodne z rzeczoną zasadą 11. Zbadanie problemu zakresu zastosowania prawa unijnego w kontekście konstrukcji obywatelstwa Unii Europejskiej wymaga prześledzenia linii orzecznictwa odchodzącej od tradycyjnego testu transgranicznego, czyli ścisłego związku statusu obywatela UE z faktycznym wykonywaniem prawa do swobodnego przepływu osób w celach ekonomicznych. Ustanowienie obywatelstwa UE, wiążące się z przyznaniem prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, oznaczało początek kształtowania nowego sposobu rozumienia prawa do swobodnego przepływu osób w Unii. Prawo to, przysługujące początkowo wyłącznie podmiotom czynnym ekonomicznie, takim jak pracownik, osoba działająca na własny rachunek, usługodawca czy usługobiorca, zyskał każdy obywatel UE, czyli osoba posiadająca obywatelstwo państwa 11 M. de Mol, The Novel Approach of the CJEU on the Horizontal Direct Effect of the EU Principle of Nondiscrimination: (Unbridled) Expansionism of EU Law?, Maastricht Journal 2011, nr 18, s. 109.

5 członkowskiego Unii. Pojawiło się jednak pytanie, na ile art. 20 i art. 21 TFUE, konstytuujące to prawo, mogą być traktowane jako samodzielna podstawa roszczeń, zwłaszcza związanych z zakresem prawa do równego traktowania, a także jaki może być zakres tych roszczeń. I w końcu, czy rzeczone przepisy mogą mieć zastosowanie w sytuacjach czysto wewnętrznych, czyli niemieszczących się w zakresie prawa UE. Brzmienie art. 21 TFUE wyraźnie sugerowało, iż prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania nie ma charakteru bezwarunkowego, jako że przysługuje ono obywatelom UE z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania. Trybunał Sprawiedliwości uznał jednak w sprawie Baumbast 12, że przepis ten wywiera skutek bezpośredni i przyznaje jednostkom samodzielne prawo do swobodnego przemieszczania się niezależnie od ich aktywności ekonomicznej. Tym samym Trybunał rozszerzył prawo do swobodnego przemieszczania się na osoby niebędące czynnymi uczestnikami rynku wewnętrznego, które z tego powodu nie mogły powoływać się na prawa do swobodnego przepływu. Model ten został powtórzony w kolejnych wyrokach TSUE. Ewolucja orzecznictwa w tym kierunku była, jak zauważa E. Sharpston, zarówno spójna, jak i nieunikniona oraz stanowiła logiczną konsekwencję ustanowienia obywatelstwa Unii. Jeżeli Unia Europejska miała stać się czymś więcej niż tylko wygodną i skuteczną konstrukcją dla rozwoju handlu, musiała zapewnić odpowiednią pozycję tym, których zaczęła nazywać swoimi obywatelami. Obywatele ci nie są już tylko prostymi gospodarczymi czynnikami produkcji ( ), ale są jednostkami zobowiązanymi do politycznej wspólnoty i podlegającymi ochronie praw podstawowych 13. W dalszym toku rozwoju konstrukcji obywatelstwa UE powstał problem zakresu zastosowania art. 18 TFUE, przewidującego zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, oraz art. 20 i 21 TFUE w sytuacjach czysto wewnętrznych, tj. takich, w których, jak się wydaje, powinno mieć zastosowanie wyłącznie prawo krajowe. Dotyczyło to zwłaszcza przypadków, w których obywatel państwa członkowskiego, który nie skorzystał ze swobód rynku wewnętrznego, powoływał się na uprawnienia wynikające ze statusu obywatela Unii, w szczególności prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu z art. 21 TFUE oraz prawo do równego traktowania, będące wyrazem zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE). Traktowanie obywatelstwa UE jako 12 Wyrok TSUE z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-413/99, R. Baumbast p. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2002, s. I Opinia rzecznik generalnej Eleanor Sharpston z dnia 30 września 2010 r. w sprawie C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano p. Office national de l emploi (ONEm), Zb. Orz. 2011, s. I-1177, pkt 125 (fragment odnoszący się do wyroku Baumbast).

6 jedynego czynnika łączącego daną sytuację z prawem unijnym wydawało się początkowo niezgodne z zasadą przyznania i przyjętym na jej podstawie podziałem kompetencji pomiędzy Unię Europejską i państwa członkowskie. Jednak patrząc z perspektywy rozwoju orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE poprzez aktywną interpretację zakresu zastosowania prawa unijnego, można było spodziewać się ze strony TSUE rozstrzygnięcia zmierzającego do objęcia tym zakresem sytuacji uznawanych uprzednio za czysto wewnętrzne. Obok omawianego wyżej wyroku w sprawie Baumbast należałoby w tym kontekście wymienić kilka innych. Są to wyrok w sprawie Garcia Avello 14, dotyczący zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę nazwiska rodowego dzieci posiadających podwójne obywatelstwo belgijskie i hiszpańskie, urodzonych w Belgii, które tego kraju nie opuszczały, tj. nie skorzystały z prawa do swobodnego przepływu; wyrok w sprawie Zhu i Chen 15, dotyczący prawa pobytu w innym państwie członkowskim dziecka będącego na utrzymaniu matki, obywatelki państwa trzeciego, która przemieściła się do Irlandii Północnej, co dawało dziecku prawo do nabycia obywatelstwa irlandzkiego; przede wszystkim jednak wyrok w sprawie Rottmann, w którym Trybunał uznał za objętą zakresem prawa unijnego decyzję o pozbawieniu obywatelstwa krajowego uzyskanego w wyniku podstępu TSUE stwierdził tu, że na skutek utraty obywatelstwa krajowego skarżący znajdzie się w sytuacji, która może spowodować utratę statusu obywatela Unii. Kulminacją tej tendencji był wyżej wymieniony wyrok w sprawie Zambrano, dotyczący przyznania na podstawie prawa unijnego wstępnemu będącemu obywatelem państwa trzeciego i sprawującemu opiekę nad swoimi małymi dziećmi, obywatelami Unii, prawa pobytu i zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w państwie członkowskim, którego dzieci te są obywatelami i w którym mają miejsce zamieszkania. Wydany w 2011 r. wyrok w sprawie Zambrano należy bez wątpienia do wyroków najczęściej komentowanych w doktrynie 16, porównywanych do kamieni milowych 14 Wyrok TSUE z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02, Carlos Garcia Avello p. Belgii, Zb. Orz. 2003, s. I Wyrok TSUE z dnia 19 października 2004 r. w sprawie C-200/02, Kunqian Catherine Zhu i Man Lavette Chen p. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2004, I Zob. m.in. D. Kochenov, A Real European Citizenship: A New Jurisdiction Test: A Novel Chapter in the Development of the Union in Europe, Columbia Journal of European Law 2011, nr 1, s ; K. Heilbronner, D. Thym, Case Law, C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano v. Office National de l emploi (ONEm), Common Market Law Review 2011, nr 48, s ; zob. też analizę skutków wyroku Zambrano i późniejszych: A. Frąckowiak-Adamska, O istocie praw wynikających z obywatelstwa Unii, EPS 2012, nr 10, s

7 orzecznictwa TSUE, takich jak Van Gend en Loos 17 czy Costa 18. Chociaż z perspektywy kilku lat, które minęły od wydania tego wyroku, okazało się, iż jego rola nie jest aż tak istotna i nie wszystkie pytania zadane w relewantnych komentarzach znalazły odpowiedź, to jednak ma on kluczowe znaczenie dla oceny wpływu orzecznictwa TSUE na zakres zastosowania prawa unijnego. Przyznanie prawa pobytu nastąpiło bowiem niezależnie od uprzedniego skorzystania przez małoletnie dzieci, będące obywatelami UE, z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich. Prawo, które traktowane było początkowo przede wszystkim jako potwierdzenie prawa do swobodnego przepływu, zyskało zatem autonomiczny wymiar, także w relacji do państwa obywatelstwa. Rządy państw członkowskich, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi w przedmiotowej sprawie, a także Komisja Europejska utrzymywały, że sytuacja taka jak sytuacja dzieci G. Ruiza Zambrano, polegająca na tym, że zamieszkiwały one w państwie członkowskim, którego były obywatelami, i że nigdy nie skorzystały z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie mieści się w zakresie stosowania przepisów dotyczących prawa do przemieszczania się i pobytu przysługującego obywatelom Unii Europejskiej. Ich zdaniem przepisy prawa unijnego nie powinny znaleźć zastosowania w przedmiotowym sporze. Pan Zambrano twierdził natomiast, że korzystanie z praw przysługujących obywatelowi Unii nie jest ściśle związane z przemieszczaniem się poza granice rzeczonego państwa członkowskiego i że on sam może, jako członek rodziny, ubiegać się o prawo pobytu oraz zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w tym państwie członkowskim. Odpowiadając na te argumenty, TSUE wskazał, że dzieci p. Zambrano nabyły obywatelstwo belgijskie zgodnie z prawem tego państwa, były zatem obywatelami Unii Europejskiej i mogły korzystać z pełni praw przyznanych im w związku z tym statusem, ponieważ status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich. Zdaniem Trybunału art. 20 TFUE nie pozwala na zastosowanie przepisów krajowych, których skutkiem byłoby pozbawienie obywateli Unii skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii. Taki skutek wywarłaby odmowa prawa pobytu osobie będącej obywatelem państwa trzeciego w państwie członkowskim zamieszkania jej małoletnich dzieci, będących obywatelami tego państwa członkowskiego, nad którymi sprawowała ona opiekę, a także odmowa przyznania takiej osobie zezwolenia na pracę. Trybunał wskazał, że konsekwencją odmowy prawa pobytu 17 Wyrok TSUE z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62, NV Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend en Loos p. Netherlands Inland Revenue Administration, Zb. Orz. 1963, s Wyrok TSUE z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Flaminio Costa p. ENEL, Zb. Orz. 1964, s

8 byłaby konieczność opuszczenia przez dzieci p. Zambrano, będące obywatelami Unii, terytorium Unii w celu towarzyszenia rodzicom. Odmowa przyznania zezwolenia na pracę powodowałaby z kolei ryzyko, że p. Zambrano czy osoba znajdująca się w podobnej sytuacji nie będzie dysponować koniecznymi środkami dla pokrycia swoich potrzeb oraz potrzeb swojej rodziny, czego konsekwencją również byłaby konieczność opuszczenia przez jego dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii. W konkluzji TSUE podkreślił, że w takich okolicznościach omawiani obywatele Unii znajdą się faktycznie w sytuacji niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii. Charakterystyczne jest, że Trybunał doszedł do tego wniosku bez pogłębionej refleksji, formułując swoje argumenty w zaledwie kilku punktach. Jak na wyrok dotyczący tak podstawowego problemu jak przełamanie dotychczasowego sposobu interpretacji pojęcia sprawy czysto wewnętrznej było to stwierdzenie zaiste lapidarne. Rozwiązanie przyjęte przez Trybunał było bez wątpienia inspirowane wcześniejszymi wyrokami dotyczącymi zakresu praw wynikających z obywatelstwa UE, jednak w żadnym z nich przełamanie to nie było tak wyraźne. Trybunał nie wyjaśnił, jak należy rozumieć konstrukcję istoty praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii i czy zastosowanie prawa unijnego w danym przypadku zależeć ma od powagi naruszenia praw obywateli Unii, a także jak określić stopień naruszenia, po przekroczeniu którego miałoby zastosowanie prawo unijne, w miejsce relewantnych rozwiązań krajowych. Nie wyjaśnił także, czy w istocie zastosowanie prawa unijnego w podobnych przypadkach będzie wymagało dodatkowego łącznika takiego jak np. potencjalne skorzystanie z prawa do przemieszczania się w przyszłości. Kilka późniejszych wyroków TSUE, zwłaszcza w sprawach Dereci 19 i McCarthy 20, potwierdziło istnienie nowej linii orzecznictwa, jednak Trybunał nie zastąpił w nich tradycyjnego testu wpływu na swobodę przemieszczania się testem naruszenia istoty praw obywatela Unii, a w każdym razie ograniczył stosowanie tego ostatniego do przypadków, w których obywatel Unii jest faktycznie zmuszony do opuszczenia nie tylko terytorium państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, lecz również terytorium całej Unii Wyrok TSUE z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C-256/11, Murat Dereci, Vishaka Heiml, Alban Kokollari, Izunna Emmanuel Maduike, Dragica Stevic p. Bundesministerium für Inneres, Zb. Orz. 2011, s. I Wyrok TSUE z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-434/09, Shirley McCarthy p. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2011, s. I O tym A. Frąckowiak-Adamska, O istocie praw, s. 26 i n., oraz cytowana tam literatura.

9 Odwołanie do istoty praw wynikających z obywatelstwa mogłoby prowadzić do dalszego wzmocnienia ochrony praw jednostki, także poprzez zbliżenie zakresu przyznanej im ochrony prawnej w pewnej niezależności od porządku prawnego państwa obywatelstwa. Status obywatela Unii w połączeniu z zagwarantowaną w prawie unijnym ochroną praw podstawowych w świetle fundamentów aksjologicznych Unii byłby podstawowym źródłem ochrony prawnej, także przeciwko państwu obywatelstwa. Charakterystyczne dla prawa unijnego zjawisko odwrotnej dyskryminacji, polegające na niemożności powoływania się na uprawnienia wynikające z prawa unijnego w sytuacji nieskorzystania ze swobodnego przepływu, przestałoby mieć miejsce. Odwrotna dyskryminacja byłaby zakazana na mocy art. 18 w związku z art. 21 TFUE, gdyby nierówne traktowanie pociągało za sobą naruszenie praw podstawowych, a co najmniej równoważna ochrona nie była dostępna na mocy prawa krajowego. Wydaje się, że rzecznik generalna E. Sharpston celnie wskazała, iż państwa członkowskie, po tym jak powołały do życia ideę obywatelstwa Unii, nie mogą już korzystać z takiej samej nieograniczonej władzy w odniesieniu do przewidzianych w prawie Unii Europejskiej skutków związanych z obywatelstwem Unii powstającym wraz z nadaniem obywatelstwa państwa członkowskiego 22. W świetle powyższych tendencji w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości powstało pytanie o granice twórczej interpretacji prawa unijnego i relację pomiędzy sferą ochrony praw podstawowych i obywatelstwa Unii z jednej strony a sferą ochrony tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich z drugiej. Najdalej idące propozycje rozszerzenia zakresu prawa unijnego dla potrzeb zastosowania praw podstawowych i umocnienia ochrony prawnej jednostki na poziomie unijnym zaproponowała rzecznik generalna E. Sharpston w opinii o sprawie Zambrano 23, a wcześniej także rzecznik generalny M. Poiares Maduro w opinii do sprawy Centro Europa 24. Obok przypadku, w którym państwa członkowskie wykonują prawo unijne, czyli realizują obowiązek implementacji prawa unijnego do porządku krajowego (wyrok w sprawie Wachauf 25 ), oraz sytuacji, gdy przyjmują regulacje w ramach dopuszczalnych odstępstw od 22 Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Zambrano, pkt Ibidem. 24 Opinia rzecznika generalnego Miguela Poiares Maduro z dnia 12 września 2007 r. w sprawie C-380/05, Centro Europa 7 Srl p. Ministero delle Comunicazioni e Autorità per le garanzie nelle comunicazioni i Direzione generale per le concessioni e le autorizzazioni del Ministero delle Comunicazioni, Zb. Orz 2008, s. I Wyrok TSUE z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88, Hubert Wachauf p. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, Zb. Orz. 1989, s

10 zobowiązań wynikających z Traktatów, działając na podstawie wyraźnych wyjątków traktatowych (wyrok w sprawie ERT 26 ) lub wyjątków orzeczniczych, czyli tzw. wymogów imperatywnych (wyrok w sprawie Familiapress 27 ), Eleanor Sharpston zidentyfikowała trzecią sytuację, w której można mówić o objęciu przepisów krajowych zakresem zastosowania prawa unijnego. Wskazała ona mianowicie, iż środek krajowy powinien w inny sposób wchodzić w zakres prawa unijnego na tej podstawie, że dana szczegółowa norma materialna prawa unijnego ma zastosowanie w określonym stanie faktycznym 28. Idąc krok dalej, rzecznik generalna zasugerowała, iż dostępność ochrony ustanowionej prawami podstawowymi Unii Europejskiej [nie powinna być uzależniona] ani od tego, czy postanowienia traktatu mają bezpośrednie zastosowanie, ani od tego, czy prawo wtórne zostało uchwalone, ale raczej od istnienia i zakresu materialnej kompetencji Unii Europejskiej. Innymi słowy reguła stanowiłaby, że jeżeli Unii Europejskiej przysługuje kompetencja w danej dziedzinie prawa (wyłączna lub dzielona), prawa podstawowe Unii Europejskiej powinny chronić obywatela Unii, nawet gdyby kompetencja ta nie została jeszcze wykonana 29. Jeszcze dalej szła koncepcja sformułowana nieco wcześniej przez M. Poiares Maduro, który postulował, aby zakresem zastosowania prawa unijnego objąć wszystkie sytuacje, w których doszło do poważnego i uporczywego naruszenia wskazującego na systemowy charakter problemu w ochronie praw podstawowych w danym państwie członkowskim 30. Zdaniem rzecznika Trybunał powinien badać środki krajowe pod względem ich zgodności z prawami podstawowymi, jeśli ochrona praw podstawowych w państwie członkowskim jest w znacznym stopniu nieodpowiednia. W świetle powyższych rozważań interesujące jest, że rzecznik odwołał się przy tym jednak do tradycyjnej konstrukcji swobodnego przepływu, uznając, iż poważne i uporczywe naruszenie mogłoby zostać uznane za złamanie zasad swobody przepływu ze względu na to, że stanowi zagrożenie dla ponadnarodowego wymiaru obywatelstwa europejskiego i dla integralności porządku prawnego Unii Europejskiej Wyrok TSUE z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C-260/89, Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia (ERT) i inni p. Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP) i innym, Zb. Orz. 1991, s. I Wyrok TSUE z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlagsund vertriebs GmbH p. Heinrich Bauer Verlag, Zb. Orz. 1997, s. I Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie C-427/06, Birgit Bartsch p. Bosch und Siemens Hausgeräte (BSH) Altersfürsorge GmbH, Zb. Orz. 2008, s. I-7245, pkt Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Zambrano, pkt Opinia rzecznika generalnego M. Poiares Maduro w sprawie Centro Europa, pkt Ibidem. Zob. także X. Groussot, L. Pech, G. Thor Petursson, The scope of application of EU fundamental rights on Member States Action, Eric Stein Working Papers 2011, nr 1.

11 Zmiana paradygmatu integracji w ramach Unii Europejskiej w takim kierunku byłaby jednak wprowadzeniem jawnie federalnego elementu i istotnym wyłomem w zasadzie przyznania i podziału kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie. Skutki w sferze konstytucyjnej struktury Unii i istoty jej charakteru prawnego byłyby w istocie bardzo daleko idące. W kontekście interpretacji art. 51 ust. 1 KPP Trybunał Sprawiedliwości uznał w niedawnym wyroku Siragusa, iż dla sprawdzenia, czy dane uregulowanie krajowe mieści się w zakresie zastosowania prawa unijnego, należy m.in. zbadać, czy ma ono na celu wykonanie przepisu prawa Unii, jaki jest charakter tego uregulowania oraz to, czy zmierza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostatnie, a także to, czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie 32. Powstaje pytanie, czy test ten jest wystarczająco precyzyjny i czy ma on zastosowanie nie tylko na gruncie interpretacji art. 51 ust. 1 KPP UE. Z pewnością należy oczekiwać ze strony TSUE dalszego wyjaśnienia tak sformułowanego nowego testu. Natomiast odnośnie do związku ochrony wynikającej ze statusu obywatela UE i przestrzegania praw podstawowych wydaje się, że postanowienia Karty praw podstawowych powinny zapewniać ochronę obywateli Unii niezależnie od tego, czy skorzystali oni z prawa do swobodnego przepływu. Podejmując działania w kierunku zapewnienia jednolitego i efektywnego stosowania prawa unijnego, Trybunał Sprawiedliwości wykazuje daleko idącą dążność do poszerzenia zakresu zastosowania prawa unijnego, a tym samym własnej kompetencji. Wyroki takie jak Carpenter, Mangold, Zambrano wpisują się w tendencję polegającą na posłużeniu się konstrukcją obywatelstwa Unii Europejskiej oraz praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa unijnego w celu objęcia kontrolą sądową przepisów krajowych naruszających te prawa, nawet jeśli sprawa wydaje się nie mieścić w zakresie prawa unijnego. Bezsporne jest, iż Trybunał Sprawiedliwości bardzo często w swej aktywnej praktyce orzeczniczej zakłada une certaine idée de l Europe 33, którą promuje, odwołując się konsekwentnie do celów i ducha Traktatu. Jako żywy głos prawa unijnego 34 Trybunał niejednokrotnie wręcz ignoruje literalne brzmienie pewnych przepisów, koncentrując się na 32 Wyrok TSUE w sprawie Siragusa, pkt P. Pescatore, The Doctrine of Direct Effect: An Infant Disease of Community Law, European Law Revue 1983, nr 8, s A. Trabucchi, L effet erga omnes des décisions préjudicielles rendues par la Cour de justice des Communautés européennes, Revue Timestrielle de Droit Européen 1974, s. 79.

12 celu, jaki zamierza uzyskać. Rozumowanie to było jednak wielokrotnie krytykowane jako zacierające podstawową dla zachodniego rozumienia prawa granicę pomiędzy tym, jakie jest prawo, a jakie powinno być 35. Warto zastanowić się nad tą kwestią z perspektywy z jednej strony zapewnienia skuteczności prawa unijnego i ochrony prawnej jednostki, z drugiej zaś poszanowania kompetencji państw członkowskich oraz ich tożsamości konstytucyjnej. W zasygnalizowanych wyżej przypadkach powstaje bowiem pytanie, czy rozszerzająca interpretacja zakresu zastosowania prawa unijnego, jakkolwiek służąca zapewnieniu efektywnego stosowania tego prawa i przestrzegania praw podstawowych, nie zmierza jednak w kierunku niezgodnym z zasadą przyznania i czy tego typu praktyka orzecznicza nie zastępuje w sposób nieuprawniony legitymizowanego ustawodawcy krajowego. 35 T.C. Hartley, The Foundations of European Union Law, Oxford 2010, s. 73.