Budżet rolny Polski przed i po akcesji do Unii Europejskiej. Poziom, dynamika, tendencje

Transkrypt

1 A. Czyżewski, A. Matuszczak 1 Budżet rolny Polski przed i po akcesji do Unii Europejskiej. Poziom, dynamika, tendencje Wprowadzenie Zamierzeniem autorów jest ocena wydatków budżetowych na szeroko pojęty sektor rolny w Polsce w długim okresie, tj. przez 25 lat ( ), ze szczególnym uwzględnieniem okresu przed i po akcesji Polski do UE. Ocena budżetu rolnego będzie się odnosić do poziomów, dynamiki i tendencji wydatków na kilku płaszczyznach. W pierwszej zostanie oceniona relacja wydatków na sektor rolny względem wydatków budżetowych ogółem, z uwzględnieniem zmian w makroekonomicznym otoczeniu budżetu rolnego. Następnie zbadane zostaną wydatki na cele budżetowe związane ze stabilizacją rynków (działalność ARR) i modernizacją sektora rolnego (działalność ARiMR) oraz na zabezpieczenia społeczne w ramach KRUS. Ważną cześć rozważań stanowić będzie zestawienie udziału wydatków ze środków pomocowych z UE w łącznym budżecie rolnym Polski, co pozwoli określić relacje pomiędzy finansowaniem unijnym i krajowym celów budżetowych w polityce rolnej Polski. W podsumowaniu zaprezentowane zostaną wnioski dotyczące wydatków na sektor rolny ze względu na ocenę ich poziomów i dynamiki w okresie przed i po akcesji Polski do UE, a także uwypuklone zmiany oraz tendencje w tym zakresie. 1. Makroekonomiczne otoczenie budżetu rolnego w Polsce w latach Rozważając miejsce badanego sektora w gospodarce, nie sposób oderwać go od uwarunkowań makroekonomicznych. Jest to ważne ze względu na fakt, iż tendencje ogólnogospodarcze mają bezpośredni wpływ na tendencje sektorowe. Rolnictwo jest działem gospodarki powiązanym szczególnie z gospodarką w ramach przepływów międzygałęziowych, a tym samym oddziałuje, poprzez sprzężenia, na sprawność działania całego organizmu gospodarczego 3. Dodatkowo zarówno pozytywne, jak i negatywne zjawiska zachodzące w skali makro przenoszą się na rolnictwo i jego otoczenie, wywołując, z pewnym opóźnieniem, odpowiednie reperkusje 4. Innymi słowy, koniunktura 1 prof. dr hab. Andrzej Czyżewski, dr hab. Anna Matuszczak, Katedra Makroekonomii i Gospodarki Żywnościowej, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu. 2 Sektor rolny w ustawach budżetowych obejmował: od 1989 do 2000 r. wydatki Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, ARR, ARiMR, budżety wojewodów w zakresie rolnictwa, rezerwy celowe. Po 2000 r. są to wydatki na: Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwy celowe, bez KRUS i środków na współfinansowanie i prefinansowanie celów i programów unijnych. Od 2010 r. te ostatnie zostały wydzielone w ramach Budżetu Środków Europejskich. 3 Czyżewski A., Henisz-Matuszczak A., Rolnictwo Unii Europejskiej i Polski. Studium porównawcze regulatorów i rynków rolnych, wyd. 2, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006, s Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki gospodarczej, Ekonomista 2006, nr 3.

2 rolnicza jest z jednej strony integralną częścią koniunktury ogólnogospodarczej, z drugiej zaś jej pochodną. Przemiany gospodarcze w Polsce podlegały wahaniom, co wpływało na dostosowania rolnictwa do nowych warunków. Transformację gospodarczą w latach 90. XX wieku charakteryzowały najpierw zachowania typu wczesnokapitalistycznego żywiołowość liberalnie traktowanego mechanizmu rynkowego. Nie służyło to utrzymywaniu się procesów wzrostowych ani kumulacji pozytywnych tendencji. Od połowy lat dziewięćdziesiątych, kiedy to PKB osiągnął swój najwyższy pułap, wystąpił systematyczny spadek jego dynamiki, co trwało aż do początku minionej dekady, gdy nastąpiło ponowne odbicie (por. tabelę 1). Wysoka dynamika PKB to efekt rosnącego w latach popytu inwestycyjnego, konsumpcyjnego oraz popytu zagranicy (eksportu), co składało się na ogólny wzrost popytu końcowego. Należy podkreślić, iż udział współczesnego sektora rolnego w wytwarzaniu finalnego produktu żywnościowego (a tym samym PKB) wykazuje tendencję malejącą, gdyż wzrasta wkład pozarolniczych członów gospodarki żywnościowej 5. Dodatkowo działa prawo Engla mówiące, że wraz ze wzrostem dochodów konsumentów udział wydatków na żywność (zwłaszcza niskoprzetworzoną) maleje (w całości wydatków), mimo że wartościowo rośnie. Można uznać, że w transformującej się gospodarce Polski odnotowaliśmy dwie fazy cyklu koniunkturalnego. Zazwyczaj gasnącej dynamice PKB, zgodnie z prawem Okuna, towarzyszył konsekwentny wzrost wskaźnika bezrobocia, który osiągnął swoje maksimum w latach , po czym odnotowano wyraźny jego spadek, będący skutkiem zarówno wysokiej dynamiki PKB, jak i exodusu bezrobotnych na europejskie rynki pracy. Powyższe zjawisko wyraźnie odczuwane było na wsi i widoczne w szacunkach wielkości bezrobocia ukrytego 6. Jednocześnie ścierały się interesy rodzin chłopskich z ogólnospołecznymi, związane z utrzymaniem tej części zasobu pracy 7. Pozytywne zjawiska zachodzące na rynku pracy po 2003 roku przełożyły się także na wiejskie rynki pracy nowe miejsca pracy w otoczeniu rolnictwa generowane były dzięki istotnemu strumieniowi wsparcia unijnego dla gospodarstw rolnych, a także dla sektora przetwórczego. Procesowi transformacji gospodarki Polski towarzyszyły silne procesy inflacyjne, niemniej okres ten charakteryzował się gasnącą dynamiką wskaźnika cen. Do 1991 roku w Polsce występowała inflacja korekcyjna i popytowa 8, następnie nabrała ona charakteru kosztowego. Jednak od 1995 roku korzystna koniunktura, realny wzrost produkcji, także roślinnej i zwierzęcej, a tym samym ich duża podaż (również dzięki importowi i załamaniu się eksportu żywności na rynki rosyjskie) sprzyjały wygasaniu 5 Dyka S., Piwowar J., Tomczak F., Gospodarka rolna w systemie rynkowym, WSI, Zeszyty Naukowe nr 15, Radom Początek obecnego stulecia zapowiadał bardzo trudną sytuację na wiejskim rynku pracy. Narastające bezrobocie ogółem i brak perspektyw odwrócenia tych negatywnych tendencji był dowodem nasilania się kryzysu w rolnictwie. Gospodarka chłopska generowała bezrobocie utajone szacowane na 1,7 mln osób. A. Woś, Rolnictwo wobec narastającego kryzysu, IERiGŻ, Warszawa Czyżewski A., Henisz-Matuszczak A., Rolnictwo Unii Europejskiej, op.cit. 8 Szokowy wzrost cen w 1990 roku był związany z jednej strony z korekcyjnymi podwyżkami cen administrowanych, z drugiej zaś z urynkowieniem stosunków popytowo-podażowych. R. Milewski, Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2001, s. 580.

3 Tabela 1. Dynamika głównych wskaźników makroekonomicznych w Polsce w latach (rok poprzedni = 100, w %, ceny stałe) Wskaźniki Przed akcesją do UE makroekonomiczne PKB -250,8 88, ,6 103,8 105, ,1 Bezrobocie b b.d. 106,1 111,4 113,7 114,9 113,9 113,1 111,5 Inflacja 351,1 685,8 170, ,3 132,2 127,8 119,9 Import Eksport Parytet dochodów rolniczych d Wskaźniki makroekonomiczne Średnia a PKB 106,9 104,8 104, ,2 101,4 103,9 102,18 Bezrobocie b 110,2 110,6 115,3 116,0 118,5 119, ,86 Inflacja 114,9 111,8 107,3 110,1 105,5 101,9 100,8 136,16 Eksport ,2 103,1 104,8 114,2 113,97 Import ,5 94,7 102,8 109,6 107,50 Parytet dochodów rolniczych d ,06 Po akcesji do UE PKB 105,3 103,6 106,2 106,4 105,5 101,8 Bezrobocie b ,6 114,8 111,2 109,5 112,1 Inflacja 103,5 102, , ,6 Eksport ,6 109,1 107,1 93,2 Import 115,8 104,7 117,3 113, ,6 Parytet dochodów rolniczych d Wskaźniki makroekonomiczne e Średnia a PKB 103, ,9 101,2 102,6 103,83 Bezrobocie b 112,4 112,5 113,4 113,5 113,8 113,59 Inflacja 102,6 104,3 103,7 100,9 102,4 102,60 Eksport 112,1 107,7 103,9 105,8 b.d 107,39 Import 113,9 105,5 99,3 100,3 b.d. 106,23 Parytet dochodów b.d. b.d. rolniczych d 81,99 b.d. brak danych a Wszystkie średnie podane w tabelach w tym artykule, gdzie występują oceniane dynamiki, są średnimi geometrycznymi liczonymi wg formuły: średnia geometryczna n dodatnich liczb a 1, a 2,..., an jest pierwiastkiem stopnia n z iloczynu a 1 a 2... an. (bez wartości ujemnej dla 1989 r.) b Wskaźnik bezrobocia to bezrobocie rejestrowane grudzień do grudnia. c Realna stopa % rozumiana jako średnioroczna stopa referencyjna (dla 1997 i 1998 roku stopa redyskontowa weksli) skorygowana o wskaźnik inflacji. d Parytet dochodów rolniczych liczony jako relacja przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego w zł/osobę w gospodarstwach domowych rolników do przeciętnego dochodu rozporządzalnego w gospodarstwach domowych ogółem na podstawie: Od roku 2008 parytet liczony jako relacja przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych pracowników do przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych rolników na podstawie danych GUS. e Prognoza makroekonomiczna wg Uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2014 rok. Źródło: opracowanie własne na podstawie Bilans płatniczy ( Rachunki narodowe; Praca, dochody ludności; Ceny, handel, usługi ( Budżety gospodarstw domowych GUS za odpowiednie lata oraz ustaw budżetowych.

4 tempa wzrostu cen żywności, a także redukcji ich wpływu na stopę inflacji 9. Gasnąca tendencja z niewielkimi odchyleniami utrzymała się przez kolejne lata (por. tabelę 1). Niemal od początku transformacji ustrojowej gospodarki Polski rachunek obrotów bieżących bilansu płatniczego wykazywał ujemne saldo (do 2013 r.). Główną przyczyną tego stanu była dominująca 10 realna aprecjacja kursu złotego 11. Wprawdzie w procesie upłynniania kursu złotówki dokonywano nominalnej dewaluacji, jednak kurs realny powodował obniżanie się cenowej konkurencyjności polskich produktów eksportowych 12. Mimo to, od 2003 r. produkty rolnospożywcze, to grupa towarowa, która w wymianie handlowej przynosi Polsce dodatnie saldo. Od wielu lat w polskim handlu zagranicznym dominuje sprzedaż mięsa drobiowego, wołowego, wieprzowego, przetworów mleczarskich, czekolady i wyrobów zawierających kakao, wyrobów piekarniczych i cukierniczych, soków owocowych (głównie soku jabłkowego), papierosów, syropów cukrowych, mrożonych owoców, ryb wędzonych, cukru oraz przetworów i konserw z ryb. Wartość eksportu tych towarów stanowi około 50% ogólnej sprzedaży towarów rolno-spożywczych za granicę. 13 Mimo kryzysu gospodarczego do państw, które są głównymi odbiorcami naszych towarów rolno-spożywczych, nadal dużo eksportujemy, a sprzedaż polskich artykułów rolno-spożywczych jest jedną z gałęzi gospodarki o największej dynamice wzrostu. Warto jednak zauważyć, iż w okresie przedakcesyjnym (od 2000 roku) eksport rósł szybciej (bądź spadał wolniej) aniżeli import, zaś obydwie dynamiki wykazywały tendencję rosnącą aż do 2005 roku. Liberalizacja handlu z zagranicą po wejściu na tory gospodarki rynkowej spowodowała początkowo niekontrolowany import produktów żywnościowych. Ta negatywna tendencja na dobre odwróciła się począwszy od 1999 roku, kiedy to stopień pokrycia importu rolno-spożywczego eksportem rolnospożywczym był coraz wyższy, by u progu integracji z UE, w 2003 roku, wykazać po raz pierwszy od początku okresu transformacji dodatni bilans handlu zagranicznego artykułami rolno-żywnościowymi, o czym wspomniano wyżej 14. W tym miejscu warto także wspomnieć o kształtowaniu się wskaźnika opłacalności handlu czyli terms of trade (ToT) 15. W omawianym okresie (z wyjątkiem 2003 roku) jego 9 A. Woś, Makroekonomiczne uwarunkowania rozwoju sektora rolno-żywnościowego, [w:] Analiza produkcyjnoekonomiczna sytuacji rolnictwa i gospodarki żywnościowej w 1995 roku, IERiGŻ, Warszawa 1996, s Owszem, pojawiały się okresy, kiedy to występowała realna dewaluacja, jednak było to chwilowe i zawsze po dokonaniu skokowej dewaluacji. Dewaluacje takie były przeprowadzone m.in. w lutym 1992 roku o 12% w stosunku do koszyka walut i w sierpniu 1993 roku o 8% w stosunku do koszyka walut. 11 Realny kurs waluty danego kraju oznacza zmianę nominalnego kursu skorygowaną o różnicę stóp inflacji w danym kraju i u jego partnerów handlowych. 12 Aprecjacja ta wynikała z jednej strony z nominalnego usztywnienia kursu złotego, gdy poziom inflacji w Polsce był znacznie wyższy niż w krajach Europy Zachodniej. Z drugiej strony następowała także aprecjacja USD w stosunku do walut europejskich, co dodatkowo wzmacniało złotego w stosunku do walut europejskich. Jeżeli kurs waluty krajowej był usztywniony w stosunku do jednej waluty (np. USD), to w przypadku aprecjacji tejże waluty zagranicznej (USD) w stosunku do innych walut zagranicznych (np. DEM, CHF) następowała także aprecjacja waluty krajowej w stosunku do tych innych walut zagranicznych (np. DEM, CHF) A. Czyżewski, A. Henisz-Matuszczak, Wymiana handlowa Polski artykułami rolno-żywnościowymi przed i po akcesji do UE, w: Ekonomiczne i społeczne skutki integracji Polski z Unią Europejską dla rolnictwa i obszarów wiejskich, red. B. Piechowicz, Wydawnictwo Akademii Podlaskiej, Siedlce Terms of trade to stosunek względnych zmian cen w eksporcie (krajowych) do względnej zmiany cen w imporcie (zagranicznych).

5 wartość kształtowała się powyżej , co oznacza, że ceny eksportowe rosły szybciej (bądź spadały wolniej) niż importowe. W okresie krótkim może to na skutek efektu cenowego poprawić bilans płatniczy, niestety w długim poprzez efekt wolumenowy pogarsza go. Zjawiska te miały znaczący wpływ na produkcję i dochody rolnicze tańsza żywność napływająca z zagranicy, często subsydiowana, okazywała się wysoce konkurencyjna w stosunku do krajowej. Dlatego też, w latach najlepszej koniunktury gospodarczej w pierwszym okresie transformacji gospodarczej (lata dziewięćdziesiąte) rolnictwo w Polsce nie konsumowało w należnym stopniu rosnącego dochodu narodowego (ani w sposób bezpośredni przez rosnący popyt na żywność, a tym samym dochody rolnicze, ani w sposób pośredni budżetowy, poprzez retransfer i redystrybucję wypływającej z rolnictwa nadwyżki ekonomicznej). Sytuacja istotnie zmieniła się okresie bezpośrednio przed- i poakcesyjnym, o czym świadczą strumienie środków finansowych przepływające do omawianego sektora, o czym będzie mowa poniżej. By lepiej zobrazować sytuację sektora rolnego należy także rozważyć kształtowanie się parytetu dochodów rolniczych 17. W początkowym okresie transformacji relacja ta kształtowała się niekorzystnie, co odzwierciedlone było w istotnie niższych dochodach producentów rolnych względem porównywalnej grupy pracowników. Sytuacja ta uległa radykalnej zmianie, kiedy to po integracji z UE dochody krajowych producentów rolnych zostały wsparte strumieniem dopłat bezpośrednich, co znacząco poprawiło parytet dochodów rolniczych, zbliżając go do poziomu osiąganego przez rolników krajów UE. 2. Wydatki na sektor rolny w budżecie Polski w mijającym 25-leciu ( ) 2.1. Początkowy okres transformacji gospodarki Polski O znaczeniu, jakie przywiązuje się do danego działu gospodarki narodowej, świadczy jego udział w wydatkach budżetu państwa. Analiza tego miernika w badanym okresie wskazuje, iż integracja z UE była kluczowa dla zmian tendencji w postrzeganiu przez decydentów finansowania sektora rolnego. Do 2003 roku opinie o ustawach budżetowych 18 napawały pesymizmem. Istniały przesłanki, by sądzić, iż nieracjonalne schładzanie koniunktury po 1997 roku postawiło rolnictwo w obliczu narastającego kryzysu. De facto od początku transformacji gospodarczej w Polsce trudno było uznać, że rolnictwo było priorytetem w polityce rządu. Jak wskazuje rysunek 1, udział wydatków na sektor rolny w wydatkach budżetowych wykazywał tendencje stagnacyjne, z niebezpiecznymi spadkami, jak w 2002 roku do poziomu poniżej 2% (por. rys. 1). Można uznać, że średni udział wydatków na sektor rolny w analizowanym okresie na poziomie 2,36% obrazował podejście do prowadzonej polityki rolnej w tym Parytet dochodów rolniczych liczony jako relacja przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego w zł/osobę w gospodarstwach domowych rolników do przeciętnego dochodu rozporządzalnego w gospodarstwach domowych ogółem na podstawie: Od roku 2008 parytet liczony jako relacja przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych pracowników do przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych rolników na podstawie danych GUS. 18 A. Czyżewski, Opinie o projektach ustaw budżetowych na lata w części dotyczącej rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, Dział 0.10, część 32, 33, 35 oraz pozostałe części dotyczące rolnictwa, sporządzone na zamówienie Kancelarii Senatu (Biuro Informacji i Dokumentacji, Dział Informacji i Ekspertyz).

6 czasie. Im większe były odchylenia od czerwonej obwiedni, tym mniej zrównoważone wydatkowanie na sektor rolny miało miejsce. Po względnie dobrej koniunkturze dla rolnictwa w latach , nastąpiło wyraźne załamanie w finansowaniu celów budżetu rolnego. Ponadto bywało, że nie wydzielano, bądź nie wykorzystywano środków budżetowych na realizację wielu uchwalonych wcześniej celów. Czynione przez lata zaniechania świadczyły o postępującej marginalizacji problemów rozwoju rolnictwa, wsi i rynków rolnych w kolejnych budżetach państwa. Do roku 2003 sytuacja ekonomiczna gospodarstw rolnych wobec pozarolniczego otoczenia nie ulegała poprawie, przeciwnie, dystans cywilizacyjny dla większości z nich wzrastał, a degradacja pogłębiała się. Przewidywane w ustawach budżetowych nakłady nie były w stanie załagodzić podstawowych problemów rolnictwa i polskiej wsi, takich jak chociażby dysparytet dochodów, wykształcenia czy stanu infrastruktury społecznej. Największym jednak problemem był brak systemowych rozwiązań na rzecz wsparcia przemian strukturalnych w badanym sektorze, które pośrednio mogłyby dać szansę wzrostu dochodów producentów rolnych 19. Rysunek 1. Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w budżetach państwa w latach (w %) * wydatki na sektor rolny to od 1989 do 2000 r. wydatki na: Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, ARR, ARiMR, budżety wojewodów w zakresie rolnictwa, rezerwy celowe. Po 2000 r. na: Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi z pominięciem środków na współfinansowanie i prefinansowanie celów i programów unijnych a także KRUS 19 Niestabilność gospodarcza wpływała na procesy rozwojowe sektora, co odzwierciedlało się także w sytuacji dochodowej rolników, od której z kolei zależała ich zdolność do sprostania konkurencji na rynkach krajowych i zagranicznych. W wyniku tego rolnicy, poprzez mechanizm rynkowy, realizowali (w formie dochodów pierwotnych) około 75 77% wytworzonej wartości dodanej brutto. Uwzględnienie podatków i obowiązujących świadczeń koryguje tę wielkość do 2/3. Oznacza to, że około 33% wytworzonej wartości dodanej przejmowana była przez część nierolniczą gospodarki. A. Czyżewski, Rola polityki makroekonomicznej w kształtowaniu warunków zrównoważonego rozwoju rolnictwa, w: Współczesne problemy agrobiznesu w Polsce, red. A. Czyżewski, Zeszyty Naukowe AE nr 13, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2001, s. 11.

7 Źródło: A. Czyżewski, Opinie o projektach ustaw budżetowych na lata w części dotyczącej rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, Dział 0.10, część 32, 33, 35 oraz pozostałe części dotyczące rolnictwa, sporządzone na zamówienie Kancelarii Senatu (Biuro Informacji i Dokumentacji, Dział Informacji i Ekspertyz).. Nie wspierano także dostatecznie procesów inwestycyjnych, co w sposób trwały osłabiało procesy reprodukcji w rolnictwie poprzez niską stopę składników majątkowych. Nie było szansy na realizację sprawdzonej w wysokorozwiniętych krajach zasady przez wzrost dochodów i inwestycji w rolnictwie i na wsi do szybszych zmian strukturalnych. Zatem trudno było mówić o dostosowywaniu struktur rolnych do wymogów nowoczesnej gospodarki rynkowej Sytuacja po akcesji Polski do UE Bezpośrednio przed akcesją Polski do UE mówiono, że rolnictwo polskie i wieś mają już za sobą okres tzw. konstruktywnej destrukcji 20. Od roku 2003 notuje się wyraźne odbicie w postaci trwałego, realnego wzrostu wydatków budżetowych na sektor rolny, co zmieniło dotychczasowe tendencje (por. rys. 2). Po raz pierwszy pojawiła się szansa na bezpośrednią poprawę sytuacji dochodowej krajowych producentów rolnych oraz procesów reprodukcji w ich gospodarstwach. Rysunek 2. Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w budżetach państwa w latach (w %) * wydatki na sektor rolny po 2000 r. na: Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi z pominięciem środków na współfinansowanie i prefinansowanie celów i programów unijnych a także KRUS Źródło: jak w rys. 1. Przełamywanie sytuacji recesyjnej w Polsce dokonywało się między innymi poprzez poprawę warunków makroekonomicznych funkcjonowania gospodarki, w których dostrzegano szanse na zahamowanie rosnącej degradacji polskiego rolnictwa oraz wsi. Zwiększone nakłady budżetowe nie były oczywiście w stanie od razu rozwiązać podstawowych problemów sektora rolnego, gdyż wymaga to 20 A. Czyżewski, Opinie o projektach ustaw budżetowych na lata , op.cit.

8 wielu lat konsekwentnej polityki rolnej. Jak wspomniano wyżej, jeszcze w 2002 roku udział rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych w wydatkach budżetowych wynosił 1,98%, dlatego można przyjąć, iż w stosunku do okresu poprzedzającego członkostwo Polski w UE udział ten w 2009 roku, tzn. po pięciu latach członkostwa, był bliski potrojeniu. Istotne jest, że poziom dotychczasowej absorpcji dostępnych dla gospodarstw rolnych i samorządów gminnych środków unijnych był na tyle wysoki (i rośnie), iż teza o efektach netto w rozliczeniach z UE w odniesieniu do sektora rolnego w Polsce nie budzi najmniejszych zastrzeżeń. Tym samym należy odnotować, iż bieżący i długofalowy wpływ unijnych instytucji i struktur na sytuację ekonomiczną i społeczną polskiego rolnictwa, rynków rolnych, wsi i obszarów wiejskich jest wiodący i kluczowy dla dalszego rozwoju. 10% 9% 9,80% 9,00% 8% 7% 6,67% 6,32% 6,02% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 4,28% 3,80% 3,90% 3,87% 3,74% 4,05% 3,50% 3,20% 3,33% 2,90% 2,71% 3,83% 3,52% 3,40% 2,47% 2,49% 3,36% 2,90% 2,29% 1,40% 2,46% 1,50% 2,46% 1,56% 1,57% 1,98% 1,40% 1,00% 1,10% 0,90% 0,70% 0,89% 0,86% 0,84% 0,51% 0,67% 0,48% 0,90% 1,10% 0,80% 0,60% 0,80% 0,89% 0,91% 0,54% 0,72% 0,63% udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w budżecie państwa udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w PKB akcesja do UE zmiana bazy porównawczej ze względu na wydzielenie budżetu środków europejskich Rysunek 3. Udział wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne w budżetach państwa oraz PKB w latach (w %) * porównania do poprzednich lat odnoszą się do zapisów w ustawach budżetowych ** wydatki na sektor rolny to od 1989 do 2000 r. wydatki na: Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, ARR, ARiMR, budżety wojewodów w zakresie rolnictwa, rezerwy celowe. Po 2000 r. na: Rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi z pominięciem środków na współfinansowanie i prefinansowanie celów i programów unijnych a także KRUS *** w 1989 r. PKB wyniósł ,7 mld zł, zaś wydatki budżetowe ogółem 18204,1 mld zł na sektor rolny 1782,5 mld zł, stąd wysoki udział wydatków sektorowych w wydatkach budżetu państwa. Podobnie wielkości te kształtowały się w 1990 r. Źródło: jak w rys. 1. Wspomnieć należy, iż po roku 2010 sytuacja uległa zmianie, ale jedynie z rachunkowego punktu widzenia nastąpiła zmiana w funkcjonowaniu budżetu rolnego, gdyż Bank Gospodarstwa Krajowego

9 (BGK), przejął obsługę utworzonego r. budżetu środków europejskich i przez to stał się centralną instytucją obsługującą dochody i wydatki powstające w rozliczeniach z UE. Poskutkowało to oddzieleniem tych środków od dochodów, wydatków i deficytu krajowego budżetu. Tym samym tylko w wymiarze rachunkowym nastąpiło obniżenie udziału wydatków na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne po 2010 r. (por. rys..3), gdyż faktycznie wydatki na te tytuły wraz z budżetami wojewodów oraz rezerwami celowymi były w kolejnych latach realnie wyższe Wnioski porównawcze Analiza udziału wydatków na sektor rolny w wydatkach budżetowych ogółem w długim okresie badawczym nie upoważnia do wniosku, iż mieliśmy do czynienia ze zrównoważoną ich dynamiką. Takową tezę można natomiast postawić wtedy, kiedy przyjrzymy się owej zmienności oddzielnie w okresie przed- i poakcesyjnym. W okresie przed przystąpieniem Polski do UE, wydatki na badany sektor były relatywnie niskie i wynosiły średniorocznie ok. 2,5% wydatków ogółem, co jak wspomniano, nie pozwoliło na efektywne wsparcie inwestycji w badanym sektorze, czy jego modernizacji, jednocześnie nie sprzyjało to poprawie parytetu dochodów rolniczych. Stwierdzić także należy, że przed integracją Polski z UE wydatki budżetu państwa ogółem rosły szybciej aniżeli wydatki na sektor rolny. Można także zauważyć, że wydatki na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne są względnie silnie, dodatnio skorelowane z wydatkami budżetowymi państwa ogółem. 21 Po integracji wydatki na sektor rolny intensywnie wzrosły i osiągnęły średnio poziom blisko 5%. Ten wydatny wzrost był spowodowany koniecznością zwiększenia finansowania krajowego (w ramach współ- i prefinansowania), by możliwe było pozyskanie środków unijnych. Zauważalna jest także wyższa dynamika wydatków na sektor rolny aniżeli budżetu ogólnokrajowego (mimo, że ta ostatnia także przyspieszyła, co związane było z wejściem we wzrostową fazę cyklu koniunkturalnego). Natomiast od roku 2009 notowany jest spadek wydatków zarówno w budżecie ogólnokrajowym, jak i w badanym sektorze. Jednakże przyczyny tych spadków są rozbieżne. Wydatki z budżetu ogólnokrajowego obniżyły się nieznacznie w związku z wygaszeniem dynamicznego wzrostu gospodarczego, uwarunkowanego globalnym kryzysem finansowym. Niemniej, nie zarysowuje się tu tendencja spadkowa, co potwierdza rosnący ich poziom w 2011 r. Natomiast wyraźny spadek wydatków na sektor rolny jest w dużej mierze pozorny, ze względu na wcześniej wspomniany fakt, iż w wydatkach na rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne do 2010 r. była uwzględniana kwota związana z pożyczką na prefinansowanie WPR. Obecnie (od 2010 r.) wydzielenie tej kwoty w ramach BGK skutkuje niemożliwością bezpośrednich porównań wydatków na różne tytuły przed 2010 r. Jednak stanowczo należy podkreślić, że od przystąpienia do UE notuje się wyraźny trwały i realny wzrost wydatków budżetowych na sektor rolny, co odwraca dotychczasowe tendencje, o czym była 21 A. Czyżewski, A. Matuszczak, Krajowy i unijny budżet rolny dla Polski. Próba określenia proporcji, współzależności oraz efektów dla sektora rolnego, [w] B. Wieliczko (red.), Ocena projekcji budżetowych UE dotyczących kolejnego okresu programowania w kontekście Wspólnej Polityki Rolnej, Program Wieloletni , IERiGŻ-PIB, Warszawa 2011

10 mowa wyżej. Naturalnie, jest to także bezsprzeczna determinanta poprawy sytuacji dochodowej gospodarstw rolnych i wsparcie ich możliwości reprodukcyjnych. Można także powiedzieć, że osiągnięcie pewnego, wyższego poziomu wydatków (a i dochodów) budżetowych ogółem (ok mld zł) pozwoliło zauważyć, iż sektor rolny jest także ważnym celem finansowania budżetowego. Zatem potwierdza się teza, że w bogacących się gospodarkach rolnictwo zapewne się kurczy, wnosząc mniej do PKB, ale nie słabnie, gdyż zrozumienie ułomności procesów reprodukcji w nim zachodzących i konieczności zwrotu nadwyżki ekonomicznej, która wycieka do jego otoczenia, oznacza jej retransfer przez mechanizm budżetowy. 3. Wydatki budżetowe na działalność agencji płatniczych stabilizujących rynki rolne i modernizujących rolnictwo 3.1. Okres przed akcesją Polski do UE Instytucje to niezbędny segment sprawnie działającej gospodarki rynkowej, jej sektorów, w tym zwłaszcza sektora rolnego. Różnie się je definiuje w ujęciu podmiotowym i funkcjonalnym 22. W rozumieniu niniejszego artykułu oznaczają one podmioty organizujące i regulujące zmiany w sektorze rolnym za pośrednictwem wydatków budżetowych, a przez to inicjujące wzorce zachowań podlegające ewolucji i określające ich tożsamość. Są one instrumentem poprawy indywidualnych warunków ekonomicznych podmiotów gospodarczych, zaś zapotrzebowanie na odpowiednią korektę struktur instytucjonalnych wypływa z konieczności osiągania pewnego dochodu oraz sprawnej koordynacji działalności gospodarczej 23. Za pomocą wspomnianych instytucji realizowanych jest wiele celów polityki rolnej tj.: utrzymanie dochodów rolniczych, stabilizacja rynków rolnych oraz restrukturyzacja i modernizacja sektora rolnego, a także rozwój infrastruktury sieciowej wsi, czy cele społeczne i socjalne. Niestety, jedną z największych słabości rolnictwa, która uwidoczniła się dobitnie w pierwszej dekadzie transformacji gospodarczej, a która sukcesywnie ulegała pogłębieniu prowadzącemu do degradacji ekonomicznej sektora rolnego w okresie przedakcesyjnym, była sfera jego rozwoju instytucjonalnego. W momencie przejścia do systemu rynkowego wytworzyły się pustki instytucjonalne, które automatycznie znalazły odzwierciedlenie w pogorszeniu warunków gospodarowania, a w konsekwencji w zmniejszającym się parytecie dochodowym i niemożności prowadzenia przez większość gospodarstw reprodukcji rozszerzonej 24. Poniżej zwracamy uwagę na ważniejsze instytucje, które z jednej strony są wytworami rynku, a z drugiej korygują jego żywiołowość w dążeniu do równowagi rynkowej, jednocześnie poprawiając efektywność 22 W. Czternasty, B. Czyżewski, Struktury kierowania agrobiznesem w Polsce. Teoria, analiza, tendencje, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2007, s A. Czyżewski, A. Henisz-Matuszczak, Rolnictwo Unii Europejskiej, op.cit. 24 J. Wilkin, Polskie rolnictwo w procesie transformacji mechanizmy, tendencje i efekty przemian, Problemy Integracji Rolnictwa 2000, nr 4, s. 18.

11 gospodarowania w rolnictwie i konkurencyjność produktów rolnych. Pozwala to rolnikom na osiągnięcie renty ekonomicznej oraz wzmacnia pozycję konkurencyjną, m.in. przez wsparcie finansowe, tj.: subsydia, dopłaty i inne elementy protekcjonizmu państwowego. Przy tworzeniu poszczególnych instytucji przypisano im określone cele z obszaru polityki rolnej i tak powstały: Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będące dziś agencjami płatniczymi oraz Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych) ARR Do realizacji interwencji mającej na celu stabilizację rynku rolno-żywnościowego oraz ochronę dochodów uzyskiwanych z rolnictwa powołano Agencję Rynku Rolnego 25. Działania interwencyjne ARR w okresie przedakcesyjnym miały zazwyczaj charakter rynkowy, a nie administracyjny, ze wspieraniem produkcji, subwencjami. Nie zastępowały jednak rynkowego mechanizmu kształtowania cen, lecz jedynie go wspomagały i korygowały. Aktywność ARR do dziś koncentruje się na rynkach: zbóż, mleka i jego przetworów, mięsa, drobiu i jaj, skrobi ziemniaczanej, cukru, które mają podstawowe znaczenie dla dochodów uzyskiwanych z rolnictwa, a także na rynkach: miodu, owoców i warzyw, suszu paszowego, lnu i konopi oraz wina. Obecnie działalność agencji związana jest z administrowaniem mechanizmami WPR, w tym działalnością interwencyjną oraz w ramach krajowych płatności uzupełniających współfinansowaniem z budżetu krajowego mechanizmów WPR, a także działaniami niezwiązanymi bezpośrednio z wypłatami 26. Jednak aby możliwa była realizacja postawionych wobec powyższych instytucji celów, niezbędne są na to odpowiednie środki. Zakres działań agencji płatniczych jest związany i zdeterminowany przede wszystkim wielkością środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji, zasilanych poprzez: dotację budżetową, której wielkość jest corocznie ustalana w ustawie budżetowej, jak i strumień funduszy unijnych. Jak już wspomniano, wydatki na sektor rolny, przedstawiane przez ministra finansów w corocznych budżetach, drastycznie spadały do 2002 roku, po czym nastąpił ich wyraźny i systematyczny wzrost. Jeśli idzie o środki budżetowe przeznaczone na działalność Agencji Rynku Rolnego (por. rys. 4), to ich dynamika jest zdecydowanie zmienna. Wydatki na ARR w ustawach budżetowych były wielokrotnie dyskutowanym problemem, co pokazują wahania ich poziomu w poszczególnych latach. Doświadczenia przedakcesyjne wyraźnie wskazywały, iż skuteczność działań Agencji, zarówno w zakresie podtrzymywania cen skupu (i dochodów rolniczych), jak i przeciwdziałaniu ich nadmiernym wzrostom (stabilizacja rynku), zależały przede wszystkim od skali rezerw produktów rolnych i żywnościowych pozostających w dyspozycji Agencji, tworzenia 25 K. Gutowski, Interwencjonizm na rynku rolnym; Doświadczenia i perspektywy działalności ARR, Warszawa 1995, s Np. na rynku biokomponentów, biopaliw, roślin energetycznych, co polega na prowadzeniu rejestru wytwórców biopaliw, zatwierdzaniu podmiotów skupujących, przetwarzających rośliny energetyczne oraz kontroli ich wykorzystania. Takim działaniem jest kontrola wykorzystania surowców uprawianych na gruntach odłogowanych z przeznaczeniem do wytworzenia produktów nieżywnościowych.

12 zapasów operacyjnych zbóż oraz działań interwencyjnych na rynkach: zboża, mięsa, mleka i jego produktów oraz cukru. Rezerwy i zapasy muszą być stabilne i w odpowiedniej skali. Niestety, wahania w poziomie przyznawanych funduszy powodowały nierzadko sytuację, w której Agencja nie mogła wypełniać zadań ustawowych wynikających z konieczności uregulowania zobowiązań finansowych, utrzymania wymaganego poziomu rezerw państwowych, kosztów prowadzenia zakupów i utrzymania zapasów interwencyjnych oraz kosztów działalności Agencji i dostosowywania jej do wymogów Wspólnej Polityki Rolnej UE. Także sytuacja kredytowa Agencji nie była zadowalająca zbliżały się terminy spłaty zaciągniętych w latach ubiegłych kredytów 27 z tytułu działań interwencyjnych (np. wykupu zbóż w 1998 roku). Rysunek 4. Udział wydatków na ARR i ARiMR* w wydatkach budżetowych państwa ogółem w latach (w %) *w latach zapisano środki na restrukturyzację i modernizację rolnictwa i jego otoczenia, a od 1994 r. na ARiMR Źródło: jak w rys. 1. Konieczna była restrukturyzacja tego zadłużenia, gdyż w budżecie nie było środków na spłatę rat i obsługę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, a wydatki bieżące z nimi związane zasadniczo zredukowałyby działalność statutową tej instytucji. Pozostawały także deklaracje zawarte w stanowisku negocjacyjnym złożonym UE, dotyczącym obszaru Rolnictwo, których realizacja okazała się wątpliwa Częstą praktyką było posiłkowanie się przez Agencję kredytem. Ostatecznie zaciągnięte pożyczki musiał jednak spłacić budżet państwa ze względu na publiczny charakter działań ARR. Por. Skup z dopłatami jest korzystny dla rolników i dla rynku, Biuletyn Informacyjny ARR 1999, nr 10, s Zapowiadano w nim, że w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli Wspólnej Polityki Rolnej Polska będzie przeznaczać środki budżetowe na dostosowanie ARR do pełnienia zadań agencji interwencyjnej na wzór analogicznych instytucji istniejących w UE oraz pokrywać koszty nowych form interwencji na rynku zbóż, skrobi ziemniaczanej, mleka i jego przetworów oraz wołowiny.

13 ARiMR Instytucją realizującą w pierwszej kolejności cele polityki rolnej jest Agencja Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, do zadań której w okresie przedakcesyjnym należało m.in. wspieranie rozwoju infrastruktury sieciowej wsi. Wyposażono ją wówczas w uprawnienia do przyznawania dopłat do preferencyjnych kredytów udzielanych na cele inwestycyjne producentom rolnym, zakładom przetwórstwa rolno-spożywczego, jak również gminom 29, a także do dofinansowania produkcji mleka w klasie ekstra, budowy systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt hodowlanych, ewidencji gospodarstw rolnych, oraz współfinansowania programów PHARE i SAPARD. Obecnie, z budżetu krajowego, ARiMR realizuje wiele zadań w postaci: dopłat do oprocentowania inwestycyjnych kredytów bankowych, kredytów przeznaczonych na likwidację skutków klęsk żywiołowych, pomocy dla zakładów utylizacyjnych zajmujących się przetwarzaniem, transportem oraz spalaniem mączek zwierzęcych, dopłat do powierzchni upraw rzepaku oraz finansowania: zalesiania gruntów, organizacji grup producenckich, działalności informacyjno-promocyjnej, identyfikacji i rejestracji zwierząt i inne. Zakładając, iż podstawą przeobrażeń strukturalnych w polskim rolnictwie są zmiany sytuacji dochodowej gospodarstw, należy też przyjąć, że wszystko, co służy restrukturyzacji i modernizacji źródeł pozyskiwania dochodów przez gospodarstwa, stanowi podstawę rozwoju omawianego sektora. Z tego punktu widzenia istotne wydają się wydatki budżetu bezpośrednio wspierające realizację celu dochodowego gospodarstw rolnych. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest kluczową instytucją dla przeobrażeń strukturalnych na wsi i w rolnictwie. Od jej wsparcia zależy m.in. rozwój prodochodowej polityki rolnej, a w konsekwencji wielofunkcyjny rozwój wsi. Analizując wielkość środków przyznawanych na wsparcie przeobrażeń strukturalnych sektora rolno-żywnościowego w okresie przedakcesyjnym, można stwierdzić, iż były one zbyt niskie, aby wywołać zauważalne przemiany jakościowe. Niemniej, było to podstawowe źródło wspierające inwestycje w rolnictwie i przetwórstwie rolno-spożywczym oraz poprawę struktury agrarnej, a także przedsięwzięcia w zakresie oświaty, doradztwa i informacji. Środki wydatkowane były na dopłaty do kredytów, dotyczyły także poręczeń bądź gwarancji spłaty kredytów inwestycyjnych, modernizacyjnych w rolnictwie, a także zakupu i zagospodarowania ziemi oraz tworzenia nowych miejsc pracy i rozwoju infrastruktury wsi. Środki budżetowe przeznaczone na rzecz agencji płatniczych w ujęciu absolutnym wzrastały systematycznie, jednak ich udział zarówno w wydatkach budżetowych ogółem, jak i wydatkach na sektor rolny istotnie się wahał (por. rys. 4 i 7). Przed integracją z UE ARiMR borykała się z podobnymi problemami finansowymi jak ARR. Limity wydatków budżetowych z przeznaczeniem na statutowe cele Agencji były ograniczone, zaś zasadnicza większość wydatków Agencji dotyczyła spłaty zobowiązań z lat ubiegłych, czego skutkiem były niewystarczające środki na prowadzenie bieżących oraz nowych form działalności. Było to o tyle niezrozumiałe, iż wkrótce ARiMR przekształcona została w agencję płatniczą obsługującą m.in. 29 Ustawa z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 1994, nr 1, poz. 2).

14 Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli Wspólnej Polityki Rolnej w ramach UE, a przyznane Agencji fundusze ograniczały możliwości przygotowania się do pełnienia tej funkcji. W świetle narastających dysparytetów dochodowych gospodarstw rolnych w okresie przedakcesyjnym konsekwentna redukcja środków pomocowych dla rolników była niezrozumiała. Zaprzeczało to także oficjalnym deklaracjom rządu dotyczącym działań na rzecz poprawy ich sytuacji dochodowej 30. Odnotować należy także pogorszenie sytuacji, gdy idzie o dopłaty do oprocentowania kredytów obrotowych na cele rolnicze 31. W okresie okołoakcesyjnym wydatki w ujęciu nominalnym zaczęły wzrastać, co widoczne jest także w ujęciu relatywnym (np. w odniesieniu do wydatków budżetowych ogółem). W okresie mieliśmy do czynienia z ich relatywnie wyższym stabilizującym się poziomem (por. rys. 4). 3.2.Okres poakcesyjny ARR Od 2003 roku sytuacja ARR w świetle wydatkowanych na jej działalność środków uległa nieznacznej poprawie. Odnotowany wówczas wzrost można było potraktować jako zapoczątkowanie pełniejszego pokrycia interwencyjnej działalności Agencji przez dotacje budżetowe. Jednocześnie wyższe kwoty przeznaczane były na realizację zadań w odniesieniu do rynku produktów rolnych i żywnościowych oraz na sfinansowanie kosztów administracyjnych Agencji, w tym wynikających z pełnionej przez nią nowej funkcji Agencji Płatniczej do obsługi finansowej WPR UE. W budżecie Agencji najwięcej środków wydatkuje się na administrowanie mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej. Działania interwencyjne ARR miały miejsce na rynkach rolnych: zbóż, cukru, mięsa, mleka i jego przetworów, skrobi ziemniaczanej, suszu paszowego, lnu i konopi, miodu, owoców i warzyw, jedwabników i innych produktów rolno-żywnościowych. Do zadań Agencji należy też wspieranie dostarczania nadwyżek żywności najuboższej ludności UE oraz wsparcie działań promocyjnych i informacyjnych na rynkach wybranych produktów rolnych. Struktura wydatków po integracji z UE zachowuje relatywnie stałe proporcje najwięcej (około połowy środków) przeznacza się na interwencję rynkową, następnie refunduje się poniesione wydatki (około 30 40% środków), resztę stanowią wydatki na dopłaty oraz zwrot kosztów związanych z dystrybucją pomocy żywnościowej. Należy podkreślić, iż zakres działań ARR wzrastał i nowe zadania nałożone na Agencję wymagały zwiększonego finansowania. Było to widoczne w poziomie absolutnych wydatków na ARR (poza rokiem 2005), ale dynamika tych wydatków w relacji do wydatków budżetowych ogółem (por. rys. 5) oraz wydatków na sektor rolny ogółem (por. rys. 7) wykazywała swoistą cykliczność. Należy także zauważyć, że już od 2008 r., a szczególnie od 2011 roku następuje systematyczne ograniczenie 30 Por. Pakt dla rolnictwa i obszarów wiejskich przyjęty przez Radę Ministrów we wrześniu 2000 roku. 31 Zgodnie z Ustawą z 1995 roku są to dopłaty do oprocentowania niektórych kredytów bankowych przeznaczonych na zakup środków obrotowych do produkcji rolniczej, ale także do produkcji żywności metodami ekologicznymi, w ramach postępu biologicznego w rolnictwie oraz wykonywania skupu produktów rolnych od producentów krajowych, a także przechowywania produktów. W okresie przedakcesyjnym, tj. w ciągu siedmiu badanych lat, dopłaty zmniejszyły się ponad 6,2 razy i wynosiły w 2004 roku zaledwie 16% kwoty z 1997 roku.

15 środków unijnych na regulacje rynków rolnych (refundacje, dopłaty, interwencje), w tym zwłaszcza w zakresie rynku mięsa czerwonego, drobiu i jaj, mleka i jego przetworów, lnu i konopi. Natomiast na rynku zbóż, produktów pszczelich, oraz w zakresie programów Owoce w szkole i działań promocyjnych i informacyjnych na rynkach wybranych produktów rolnych wydatki zwiększają się. Rysunek 5. Udział wydatków na ARR i ARiMR w wydatkach budżetowych państwa ogółem w latach (w %) Źródło: jak w rys. 1. Warto jednak zwrócić uwagę, iż mimo ogólnie zmniejszających się wydatków na działania ARR, w planie jej działań w poszczególnych latach pojawiają się nowe zadania, jak np. w 2014 r. wydatki na działanie mające zapobiegać zakłóceniom i sytuacjom kryzysowym na rynku. Spodziewane też jest utrzymanie kilku dotychczas realizowanych programów i ich dofinansowanie w nowej perspektywie budżetowej przez UE, jak np. programu Szklanka mleka. Tendencję zmniejszających się środków przeznaczonych na interwencję na rynkach rolnych można tłumaczyć faktem relatywnie zwiększającego się wsparcia bezpośredniego dochodów rolniczych, w postaci dopłat bezpośrednich ARiMR W latach wydatki na działania ARiMR gwałtownie wzrastają do poziomu ok. 50% wydatków na sektor rolny ogółem. Należy jednak podkreślić, iż wydatki na agencje przedstawiane są wraz ze środkami pomocowymi UE, zaś wydatki na sektor rolny jedynie z dopłatami do gospodarki morskiej, bez wliczania w to środków bezzwrotnych pochodzących z programów pomocy przedakcesyjnej UE oraz innych środków unijnych po integracji, ale bez KRUS. Istotny wzrostu funduszy przekazywanych ARiMR w ostatnich latach wynika z uwzględnienia zadań zleconych,

16 realizowanych przez Agencję a finansowanych ze środków będących w dyspozycji ministra rolnictwa i rozwoju wsi oraz środków ujętych w rezerwach celowych 32. Rysunek 6. Udział wydatków na ARR i ARiMR* w wydatkach na sektor rolny ogółem w latach (w %) *w latach zapisano środki na restrukturyzację i modernizację rolnictwa i jego otoczenia, a od 1993 r. na ARiMR Źródło: jak w rys. 1. Rysunek 7. Udział wydatków na ARR i ARiMR* w wydatkach budżetowych państwa ogółem w latach (w %) *w latach zapisano środki na restrukturyzację i modernizację rolnictwa i jego otoczenia, a od 1993 r. na ARiMR Źródło: jak w rys Chodzi o finansowanie przez ARiMR projektów z udziałem środków z UE oraz współfinansowanie kosztów realizacji projektów Transition Facility.

17 Wyraźnie więc zaznacza się w kolejnych latach progresja wydatków ARiMR jako agencji płatniczej, wykonującej zadania finansowania projektów z udziałem środków UE, co podnosi rangę tej skądinąd deficytowej instytucji, a także, poprzez zwiększone finansowanie, podnosi się konkurencyjność realizowanych przez Agencje celów. Uszczegóławiając, ARiMR realizuje przede wszystkim zadania PROW i dopłaty bezpośrednie, co wiąże się ze zwiększonym dopływem wydatkowanych na te działania funduszy. W ramach pomocy krajowej ARiMR ze środków krajowych wspiera przykładowo dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych. Wprawdzie od 2010 r. wydaje się, że fundusze przekazywane na ARiMR spadają ponad dwukrotnie, ale jest to pozorne, gdyż wystąpiła bowiem wspomniana kwestia rachunkowa związana z wydzieleniem budżetu środków europejskich. Związane jest to jednocześnie z faktem, iż od 2010 r., zgodnie z postanowieniami ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia tego roku, w wydatkach budżetu państwa nie zaplanowano środków na spłatę pożyczek na prefinansowanie WPR. Podnieść więc należy, że ARiMR jest największą polską agencją płatniczą i wszystko wskazuje na to, iż w trwającej perspektywie finansowej również nią pozostanie. W latach środki finansowe przyznane Polsce na sektor rolny i rozdzielone głównie przez ARiMR to 28,6 miliarda euro. Na płatności bezpośrednie przypadało nieco ponad 15 mld euro a środki na rozwój stanowiły 13,6 mld euro. W latach kwoty te będą kształtowały się odpowiednio w wysokości 21,1 mld euro i ok. 11 miliardów euro, co da w sumie ponad 32 mld euro. Jak widać, nastąpi zmniejszenie środków na rozwój obszarów wiejskich (II filar). Minister rolnictwa podał jednak informację, że kwota środków, które mają być przesunięte między tymi filarami (z Funduszu Spójności na drugi filar) będzie wynosiła 5,2 miliardów euro w perspektywie budżetowej Środki te trafią do samorządów i będą rozdysponowane przez Urzędy Marszałkowskie, które są poza ARiMR instytucjami wdrażającymi środki w ramach PROW. 4. Ubezpieczenia społeczne mieszkańców wsi (KRUS) 4.1. Okres przedakcesyjny ( ) Szczególną pozycję w strukturze wydatków w budżetach rolnych zajmuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) 33 po pierwsze, są to nominalnie wydatki największe, po drugie, podlegają one wyraźnym zmianom. Fundusze przekazywane na KRUS, mimo toczących się od kilku lat kontrowersji wokół konieczności ich zreformowania, niewątpliwie realizują cel socjalny wobec ludności zamieszkującej tereny wiejskie, który wielokrotnie w analizowanych opiniach budżetowych był stawiany jako konkurencyjny wobec celu rozwojowego, związanego chociażby z modernizacją gospodarstw. Owa funkcja społeczna kierowana jest głównie do posiadaczy małych i bardzo małych 33 Do podstawowych zadań KRUS wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należą: obsługa ubezpieczonych rolników i świadczeniobiorców; przyznawanie i wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych oraz wypadkowych, chorobowych i macierzyńskich oraz świadczeń pozaubezpieczeniowych, wypłacanych wraz ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego rolników; realizacja własnego, dwuinstancyjnego systemu orzecznictwa lekarskiego; działalność prewencyjna na rzecz zapobiegania wypadkom przy pracy rolniczej i chorobom zawodowym.

18 gospodarstw rolnych (w grupie gospodarstw o powierzchni do 5 ha znajduje się 58,8% ubezpieczonych). Są to najczęściej gospodarstwa samozaopatrzeniowe, niemające istotnych związków z rynkiem, dodatkowo będące przechowalnią ukrytego bezrobocia, o czym była mowa powyżej. Można zatem uznać, że strumień środków przekazanych do tych gospodarstw poprzez KRUS jest częściową rekompensatą dla właścicieli (użytkowników) gospodarstw rolnych żyjących w gospodarstwach domowych z nadwyżkami siły roboczej, dla której nie są stwarzane możliwości zatrudnienia. Przed przystąpieniem Polski do UE udział wydatków na rolnictwo i gospodarkę żywnościową wraz z KRUS, traktowanych łącznie, wynosił odpowiednio w 1991 r. 3,8%, w 1992 r. już 9,5%, w 1993 r. 9%, nie zmieniając szczególnie swojego poziomu a kolejnych latach: 1998 roku 10,16%, w 1999 roku 9,68%, w 2000 roku 9,06%, w 2001 roku 8,7%, zaś w 2002 roku 8,68% ogółu wydatków budżetowych państwa. Także proporcja wydatków na rolnictwo i gospodarkę żywnościową oraz KRUS w latach istotnie zwiększyła się na rzecz wydatków socjalnych. Już w 1992 r. udział ten był 2,3-krotnie większy od wydatków na rolnictwo i gospodarkę żywnościową, by w kolejnych kilku latach kształtować się na zbliżonym poziomie. Natomiast od 1997 roku obserwuje się wzrost tego udział do 2,5-krotności, a następnie w 1998 roku 3,2-krotności, w 1999 roku do 4,1- krotności, zaś w 2002 roku aż 4,4-krotności 34 (por. rys. 8) ,7 8,9 7,8 8,6 6,9 6,6 6,5 7,1 6,6 6,7 6,1 6,8 5,9 6,0 5,4 5,1 4,8 4,9 5,14 3,5 2,9 5,5 3,8 4,4 3,9 3,9 3,8 5,1 3,4 3,0 2,9 3,7 4,3 3,5 4,1 3,0 3,5 3,4 3,33 2,0 1,8 2,3 2,1 1,9 2,0 1,8 0,9 1,8 0,6 1,3 1,3 1,4 1,5 1,54 0,1 0,3 0, wydatki na KRUS w ogóle wydatków budżetowych (w %) wydatki na sektor rolny w ogóle wydatków budżetowych (w%) wielokrotność wydatków (wydatki na KRUS do wydatków na sektor rolny) akcesja do UE Rysunek 8. Udział wydatków na rolnictwo i gospodarkę żywnościową oraz KRUS w ogóle wydatków budżetu państwa w latach (w %) Źródło: jak w rys. 1. Jest to wymowny dowód na wysoką i utrzymującą się socjalizację wydatków budżetowych dotyczących ludności rolniczej i odkładanie w czasie problemu restrukturyzacji polskiego rolnictwa. Kwestia ubezpieczeń emerytalno-rentowych rolników wysuwała się na czoło wydatków budżetowych. Coraz częściej działo się to jednak kosztem przemian strukturalnych rolnictwa i gospodarki 34 A. Czyżewski, Opinie o projektach ustaw budżetowych na lata , op.cit.