NADZÓR NAD SAMORZĄDEM A GRANICE JEGO SAMODZIELNOŚCI. redakcja Mirosław Stec Marek Mączyński

Transkrypt

1 NADZÓR NAD SAMORZĄDEM A GRANICE JEGO SAMODZIELNOŚCI redakcja Mirosław Stec Marek Mączyński Warszawa 2011

2 Spis treści Wykaz skrótów / 7 Wstęp / 11 Marek Mączyński Samodzielność a samorządność / 15 Marcin Kamiński Normatywny model przesłanek nadzorczej weryfikacji legalności aktów organów samorządowych a granice samodzielności samorządu terytorialnego / 30 Monika Chlipała Charakterystyka kompetencji wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego / 47 Mirosław Chrapusta, Katarzyna Gruca Zarządzenia organów wykonawczych gmin jako przedmiot nadzoru bieżącego wojewodów / 72 Dorota Dąbek Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego prawa miejscowego a granice samodzielności samorządu / 105 Tomasz Bąkowski, Marcin Brzeski Nadzór nad działalnością prawotwórczą podmiotów samorządu terytorialnego niebędących jego organami / 128 5

3 Spis treści Katarzyna Małysa-Sulińska Rozstrzygnięcia ograniczające samodzielność planistyczną gminy w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / 145 Joanna M. Salachna Nadzór w zakresie polityki finansowej a granice samodzielności jednostek samorządu terytorialnego / 164 Sławomir Czarnow Nadzór i kontrola nad gospodarką komunalną a zagadnienie legal ności / 186 Joanna Jagoda Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec ingerencji nadzorczych / 206 Piotr Mączyński Skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych / 230 Paweł Chmielnicki Skarga obywatelska a granice samodzielności samorządu powszechnego / 244 Stefan Płażek Skutki aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym w sferze stosunków pracy kolejny problem / 264 Monika Augustyniak Nadzór gminy nad działalnością jej jednostek pomocniczych jako wyraz jej samodzielności / 285 Michał Sobol Gwarancje samodzielności gmin francuskich / Wykaz aktów prawnych / 333 Wykaz orzecznictwa i rozstrzygnięć / 341 Bibliografia / 347

4 Wykaz skrótów Akty normatywne CGCT CJF EKSL, Karta k.c. Konstytucja RF Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. p.o.ś. code général des collectivités territoriales code des juridictions financières Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) 7

5 Wykaz skrótów p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 159, poz z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) u.o.k.k. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) u.o.p.l. ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) u.r.i.o. ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz z późn. zm.) 8

6 Wykaz skrótów u.s.p. u.s.t. u.s.w. u.w.a.r.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) wcześniejsza wersja u.g.n. (zmiana tytułu w 1996 r.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) Sądy i trybunały NSA NSA-OZ SN TK WSA Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny Publikatory ONSA ONSAiWSA OSP OSS OTK OTK-A OTK ZU Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy 9

7 Wykaz skrótów Czasopisma FK KP PiP PPP RPEiS ST Finanse Komunalne Kontrola Państwowa Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Inne CRC GOPS j.s.t. MOPS NIK RIO UOKiK WPF chambres regionales des comptes Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jednostka/-i samorządu terytorialnego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Najwyższa Izba Kontroli regionalna izba obrachunkowa lub regionalne izby obrachunkowe Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wieloletnia prognoza finansowa

8 Wstęp Nadzór nad samorządem terytorialnym a granice jego samodzielności to temat kolejnego, czwartego już Seminarium Naukowego Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zorganizowanego w dniu 18 listopada 2010 r. w Krakowie. Tak sformułowany tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zarówno na łamach periodyków naukowych 1, jak i podczas wielu spotkań i konferencji 2, na temat istoty i zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym, sprawowanego przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. W jej ramach stawiane jest zasadnicze pytanie: gdzie powinno się postawić znaki graniczne obszaru, na którym samorząd w pełni samodzielnie, by nie powiedzieć: suwerennie, wykonuje swoje władztwo w imię realizacji misji, do której został powołany, a gdzie rozpościera się teren podlegający sformalizowanemu nadzorowi ze strony wskazanych organów? Innymi słowy: czy uznanie jednostek samorządu terytorialnego za gospodarzy swoich małych ojczyzn (co nie budzi niczyich wątpliwości) oznacza ich funkcjonowanie zawsze i wyłącznie jako organów administracji publicznej wykonujących swoje zadania w sposób władczy na podstawie szczególnego przepisu prawnego, czy także jako podmiotów realizujących 1 Jednym z impulsów zorganizowania tego seminarium był artykuł M. Kuleszy, O tym, ile jest decentralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009, nr Wśród nich wskazać wystarczy konferencję Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego, która odbyła się na Uniwersytecie Śląskim w marcu 2010 r., czy konferencję zatytułowaną Zadania własne gmin. Czy artykuły 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym można «odmrozić»?, zorganizowaną przez Finanse Komunalne i Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych na zamku w Kliczkowie w październiku 2010 r., której merytoryczną zawartość (referaty i głosy w dyskusji) zamieszczono w: FK 2011, nr

9 Wstęp przewidziane prawem, ale w sposób generalny (tzn. poprzez wskazanie sfer odpowiedzialności samorządu) zadania publiczne, przede wszystkim za pomocą instrumentów charakterystycznych dla sfery niewładczej? Intencją organizatorów tego seminarium było skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi sferami działalności samorządu, w których dochodzi do konieczności określenia owych słupów granicznych między obszarem pełnej samodzielności samorządu i obszarem działania samorządu jako części władczej administracji publicznej. Dlatego przedmiotem rozważań uczyniono relacje między samorządem a organami nadzoru w takich zakresach, jak: planowanie przestrzenne, polityka finansowa, prawo miejscowe, akty prawa wewnętrznego, zarządzenia organów wykonawczych j.s.t., a także kwestie aktów nadzoru nad stosunkami pracy w samorządzie oraz znaczenia sądowej ochrony samodzielności j.s.t. i instytucji skargi obywatelskiej. Wart podkreślenia jest też fakt, że tak referaty, jak również następująca po nich dyskusja miały na celu nie tylko dokonanie rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń w zakresie funkcjonowania instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym, lecz także wskazanie pożądanych kierunków zmian legislacyjnych. Seminarium zostało pomyślane jako forum dyskusyjne, w którym biorą udział zarówno teoretycy samorządności, wywodzący się przede wszystkim ze środowisk akademickich i wymiaru sprawiedliwości, jak i praktycy reprezentujący tak jednostki samorządowe, jak i organy nadzoru. Wystarczy wspomnieć, że w seminarium wzięło udział blisko 80 osób, w tym pracownicy naukowi z uniwersytetów w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Łodzi, Rzeszowie i Warszawie, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Krakowskiej Akademii im. Frycza-Modrzewskiego, Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Tarnobrzegu, Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu oraz koledzy z Uniwersytetu Jagiellońskiego (z katedr: Prawa Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Konstytucyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego oraz Prawa Samorządu Terytorialnego). Szeroko reprezentowane były organy nadzoru przez przedstawicieli Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, regionalnych izb obrachunkowych z Białegostoku, Bydgoszczy, Łodzi, Kielc, Krakowa, Opola i Rzeszowa oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Obecni byli także reprezentanci Krajowej Rady RIO i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów 12

10 Wstęp Odwoławczych. W konferencji wzięli też udział przedstawiciele struktur samorządowych, w tym m.in. starosta krakowski z pracownikami starostwa powiatowego oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpospolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordynatorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński. W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygłoszono siedem referatów, a ich autorami byli: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, dr hab. Joanna Salachna z Uniwersytetu w Białymstoku, dr hab. Tomasz Bąkowski z Uniwersytetu Gdańskiego, mec. Mirosław Chrapusta dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, dr Joanna Jagoda z Uniwersytetu Śląskiego, dr hab. Paweł Chmielnicki z Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kielcach i dr Stefan Płażek z Uniwersytetu Jagiellońskiego. W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń. Redaktorzy

11

12 Marek Mączyński * Samodzielność a samorządność Samorządy terytorialne, jako podstawowe podmioty zdecentralizowane administracji publicznej, stanowią instytucjonalny przejaw decentralizacji, a zarazem są przykładem ustrojowo-prawnej konstrukcji systemu organizacyjnego administracji publicznej, występującej pomiędzy podmiotami prawa publicznego na wyższych i niższych szczeblach struktury organizacyjnej państwa, w której organy usytuowane na niższych stopniach nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Aby właściwie zrozumieć istotę owej konstrukcji oraz istotę samorządności terytorialnej w ogóle, nie bez znaczenia są konstytucyjne zasady ustrojowe: samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej, które wynikają z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP 1 i stanowią, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W konsekwencji prowadzi to do rozumienia decentralizacji jako opartej na prawie samodzielności do działania 2 lub prawnie ustanowionego określonego stopnia samodzielności w wykonywaniu określonego rodzaju zadań przez jednostkę zdecentralizowa- * Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako Konstytucja RP). 2 J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, Bydgoszcz Lublin 2002, s

13 Marek Mączyński ną 3, i oznacza, że w Polsce podobnie jak we wszystkich demokratycznych państwach prawnych demokracja wymaga istnienia takich podstaw prawno-ustrojowych, które gwarantują uczestnictwo obywateli w sprawowaniu władzy zarówno poprzez wybory do organów terenowych, jak i poprzez rozwój decentralizacji. Jest więc samorząd terytorialny zwłaszcza gminny, czyli komunalny urzeczywistnieniem, na poziomie najmniejszych (a zarazem podstawowych) jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, takiego systemu terytorialnego, który przeciwstawiany jest systemowi resortowemu, zwanemu także rzeczowym, zdominowanemu przez administrację rządową. System terytorialny, oparty na prymacie samorządu terytorialnego, jest ze swej istoty optymalny dla budowy ustroju organów władz usytuowanych bliżej obywatela w systemie administracji publicznej w państwie. Z tego też powodu, chociaż termin gmina jest w swej istocie synonimiczny z terminem samorząd gminny, a połączenie go z terminami samorząd powiatowy i samorząd wojewódzki jest synonimiczne z terminem samorząd terytorialny, to w rzeczywistości oznacza on nie tylko samorządzenie terytorialne, czy samozarządzanie w terenie, ale taki system sprawowania władzy, w którym społeczność terytorialna bezpośrednio, czyli w formach demokracji bezpośredniej (np. wybory rady gminy i obsada stanowiska wójta), albo pośrednio (przez wybrane w sposób demokratyczny i reprezentujące ten samorząd organy), w sposób względnie samodzielny decyduje o jej sprawach i reprezentuje jej interesy wobec innych podmiotów władzy publicznej, a także samodzielnie, niezależnie, zawiaduje należącymi do jej zakresu działania sprawami publicznymi. Samorządność oznacza bowiem przede wszystkim zdolność do samodzielnego zarządzania swoimi sprawami we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Tym samym, wszelkie sprawy publiczne o charakterze lokalnym lub regionalnym, przynależące do jednostek samorządu terytorialnego ze swej istoty samorządowe są jednocześnie związane z uprawnieniem do wykonywania ich w sposób samodzielny, a w zasadzie w sposób względnie samodzielny, gdyż ani konstytucja, ani ustawy ustrojowe nie oparły idei samodzielności samorządowej na regule, która wiązałaby w sposób 3 Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s

14 Samodzielność a samorządność absolutny i bezwzględny (dlatego m.in. dopuszczalne jest sprawowanie nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Nie jest to zatem pełna samodzielność, gdyż taka oznaczałaby brak uzależnienia od kogokolwiek, kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób. Jednak zawsze pojęcie samorządu jest nierozerwalnie związane z pojęciem samodzielności. Nic więc dziwnego, że kwestia granic samodzielności samorządu, a także dopuszczanego prawem zakresu ingerencji państwa w samodzielność j.s.t., jest przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno wśród teoretyków, jak i praktyków samorządności, zwłaszcza w kontekście wykonywania przez samorząd zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność 4. Przedmiotem dyskusji jest, w pierwszej kolejności, sama samodzielność j.s.t., która jakkolwiek podlega ochronie sądowej, nie jest pojęciem jednoznacznym. Wręcz przeciwnie, jest pojęciem równie wieloznacznym, jak wolność, którą filozofowie próbują zdefiniować właściwie od zawsze. Samodzielność ta ma też wiele aspektów i składają się na nią przede wszystkim osobowość prawna, własność mienia komunalnego, możliwość wypracowywania własnych dochodów, swoboda dysponowania i wydatkowania ich oraz przynajmniej częściowa możliwość dysponowania dochodami pochodzącymi z budżetu centralnego 5. Z tego powodu ochronę sądową samodzielności j.s.t. można i należy odnosić do różnych aspektów samodzielności gminy, zaś ochrona publicznoprawnych możliwości działania gminy i jej organów polegać musi na sądowej kontroli aktów nadzoru adresowanych do gminy 6. Podobne stanowisko w tym względzie prezentuje także orzecznictwo sądowe 7. Wyposażenie gminy w osobowość cywilnoprawną skutkuje możliwością szukania przez gminę ochrony jej uprawnień prywatnoprawnych przez sąd cywilny. Z kolei, jak słusznie zauważono, skarga wojewody i regionalnej izby obrachunkowej na akty organów gminy, po bezskutecznym upływie terminu do wydania 4 Szerzej na ten temat: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s Por. W. Gonet, Uwagi o samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, FK 2006, nr Por. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących samorządu terytorialnego, ST 1994, nr Każda ingerencja zewnętrzna w działania organów gmin musi być poddana sądowej kontroli środków tej ingerencji uchwała NSA z dnia 22 października 1996 r., OPK 16/96, ONSA 1997, nr 2, poz