Finanse sektora samorz¹dowego na tle finansów publicznych krajów Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 5 Agnieszka Aliñska Szko³a G³ówna Handlowa w Warszawie Finanse sektora samorz¹dowego na tle finansów publicznych krajów Unii Europejskiej Streszczenie OgÛlna sytuacja finansowa jednostek samorzπdowych zarysowuje sií jako bardzo korzystna. Dynamika wzrostu wartoúci dochodûw podatkowych osiπganych przez lokalne i regionalne w adze znacznie przewyøsza wielkoúci charakteryzujπce ca y sektor publiczny. Dodatkowo jednostki samorzπdowe szczebla lokalnego i regionalnego sπ w wielu krajach Unii Europejskiej (UE) wiodπcym inwestorem publicznym. årednio w ca ej UE finansujπ 69,3% wszystkich inwestycji publicznych. Ponadto wartoúê ich deficytûw budøetowych, kszta tujπca sií na poziomie 0,2% PKB, a takøe ich udzia w wartoúciach d ugu publicznego na poziomie 5,8% PKB Unii Europejskiej moøna okreúliê jako bezpiecznπ i nie zagraøajπcπ osiπganiu pozytywnych efektûw gospodarczych w wielu krajach Unii. Wprowadzenie Jednostki samorzπdu terytorialnego (JST) stanowiπ podstawowy segment sektora finansûw publicznych. Zakres zadaò przypisanych poszczegûlnym poziomom w adzy samorzπdowej i podmiotûw wchodzπcych w jej sk ad stanowi w krajach UE odwzorowanie przyjítego modelu i zakresu przeprowadzanych procesûw decentralizacji sektora publicznego. Rodzaje i skala realizowanych zadaò przez w adze samorzπdowe w krajach UE wynika z jednej strony z wp ywu uwarunkowaò historycznych, przyjítego typu paòstwa oraz kszta tu administracji terenowej, z drugiej zaú strony jest efektem wyzwaò i potrzeb rynkowych. Jednak najistotniejsze znaczenie ma tu aspekt moøliwoúci finansowych. Zadania publiczne 5

2 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 6 W SPÓ CZESNA E KONOMIA Nr 1/2007(1) przekazywane w adzom i administracji samorzπdowej z poziomu centralnego wymagajπ wskazania bπdü wyposaøenia JST w úrodki finansowe s uøπce do ich realizacji. Jest to zagadnienie szczegûlnie aktualne w przypadku realizacji dzia- aò o charakterze inwestycyjnym i dokonywania zwiπzanych z tym wydatkûw inwestycyjnych. Podstawowymi ürûd ami finansowania zarûwno samorzπdowej dzia alnoúci bieøπcej, jak i tej o charakterze inwestycyjnym w krajach UE sπ dochody podatkowe oraz transfery z budøetûw centralnych. Celem niniejszego opracowania jest zaprezentowanie znaczenie dzia alnoúci samorzπdûw terytorialnych w krajach Unii Europejskiej w zakresie osiπgania wskaünikûw makroekonomicznych odnoszπcych sií do sektora publicznego. Na tle wystípujπcych w poszczegûlnych krajach UE struktur wewnítrznej organizacji sektora samorzπdowego (jedno, dwu lub trûjszczeblowej) zaprezentowane zostanπ wartoúci dochodûw generowanych przez samorzπdy, w tym przede wszystkim dochodûw z tytu u podatkûw lokalnych oraz realizowanych wydatkûw w odniesieniu do ca ego sektora general government. Zastosowane podejúcie wynika przede wszystkim z dwûch podstawowych przyczyn: ï systematycznego pog Íbiania procesûw decentralizacji sektora finansûw publicznych w krajach UE, ï poszukiwania metod i sposobûw poprawy stanu finansûw sektora publicznego, zarûwno wúrûd krajûw Ñstarejî UE, jak i tych paòstw, ktûre sta y sií jej pe noprawnymi cz onkami w ostatnich latach. Zaprezentowane dane statystyczne, obrazujπce stan finansûw jednostek samorzπdu terytorialnego w ujíciu ogûlnoeuropejskim, jak i w podziale na poszczegûlne kraje cz onkowskie, pochodzπ przede wszystkim z raportûw i opracowaò miídzynarodowej instytucji finansowej Dexia, ktûra specjalizuje sií w ocenie wynikûw finansowych sektora samorzπdowego w krajach UE. 1. Struktury organizacyjne jednostek samorzπdu terytorialnego w krajach UE jako efekt procesûw decentralizacyjnych sektora publicznego Zakres zadaò i odpowiedzialnoúci jednostek samorzπdowych w krajach Unii Europejskiej oraz ürûd a ich finansowania sπ bardzo zrûønicowane i stanowiπ wynik przyjítego modelu decentralizacji zadaò publicznych. W wielu krajach Unii Europejskiej obserwujemy zjawisko postípujπcej decentralizacji sektora publicznego, czego przejawem jest miídzy innymi tworzenie nowych struktur organizacyjnych i wyposaøanie ich w nowe cele, obowiπzki i zadania, ktûre dotychczas stanowi y pakiet zadaò i odpowiedzialnoúci administracji publicznej szczebla centralnego. SzczegÛlnie procesy te widoczne sπ w ujíciu regionalnym, o czym úwiadczπ dane zamieszczone w tabeli 1. Wprowadzanie zmian na poziomie regionûw bardzo czísto implikuje koniecznoúê dokonywania zmian strukturalnych i organizacyjnych na poziomie lokalnym. Przyk adem takich w aúnie przedsiíwziíê jest Dania, ktûra planuje wpro- 6

3 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 7 Nr 1/2007(1) W SPÓ CZESNA E KONOMIA Tabela 1. Decentralizacja sektora finansów publicznych w zakresie tworzenia nowych regionów w krajach UE Rok Kraj Nowe regiony 1999 Polska Czechy S³owacja Dania 5 (planowane do wprowadzenia) 2009 S³owenia 14 (planowane do wprowadzenia) ród³o: Opracowanie w³asne na podstawie danych Dexia. wadzenia w 2007 roku piíciu nowych podmiotûw publicznych szczebla regionalnego, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby jednostek samorzπdowych szczebla lokalnego (gminnego) z 270 do 98. Podobne plany, lecz bardziej odleg e w czasie, bo dotyczπce roku 2009, ma otwa. Zgodnie z przyjítymi planami przewiduje sií tam ograniczenie liczby samorzπdûw gminnych z 527 do 176. Podzia terytorialny paòstw Unii Europejskiej nie jest jednorodny. WystÍpuje zasadniczy podzia na kraje federalne i unitarne, w ramach ktûrych wyrûøniê moøna kraje z trzema, dwoma i jednym poziomem administracji samorzπdowej (por. tabela 2). Tabela 2. Klasyfikacja pañstw Unii Europejskiej ze wzglêdu na kszta³t administracji terytorialnej poziomu regionalnego Niemcy Austria Belgia Francja Irlandia W³ochy Polska Hiszpania Pañstwa Struktura w³adz regionalnych Cechy charakterystyczne 1. Pañstwa federalne: 16 landów 9 krajów federalnych 3 regiony Wystêpuj¹ parlamenty regionalne, oddzielenie kompetencji w³adz centralnych i terytorialnych 2. Pañstwa unitarne z trzema poziomami w³adzy terytorialnej: 22 regiony 8 regionów 20 regionów 16 regionów 17 regionów Ró ny stopieñ autonomii. Odpowiedzialnoœæ w³adz regionalnych za planowanie i rozwój na poziomie regionu. 3. Pañstwa unitarne z dwoma poziomami w³adzy terytorialnej: Republika Czech Dania Grecja Wêgry Litwa Holandia S³owacja Szwecja Wielka Brytania 14 regiony 13 regionów 50 departamentów 19 regionów 26 dystryktów i 7 okrêgów 12 prowincji 8 regionów 21 regiony w³adze samorz¹dowe Ró ny stopieñ autonomii w³adz terytorialnych. Regiony wprowadzaj¹ w ycie postanowienia i regulacje prawne administracji pañstwowej. Regiony posiadaj¹ niezale ne bud ety. 7

4 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 8 W SPÓ CZESNA E KONOMIA Nr 1/2007(1) Tabela 2. c.d. Cypr Estonia Finlandia otwa Luksemburg Malta Portugalia S³owenia Pañstwa Struktura w³adz regionalnych Cechy charakterystyczne Brak w³adzy terytorialnej na poziomie regionów. ród³o: L. Zacesta, M. Puris, The Possibility to Create Large scale Regional Governments in Latvia, materia³y pokonferencyjne, niepublikowane pt.: Employment, Economic development and local governance in Latvia, OECD, LEED, Riga, Latvia 2005, s. 3. OgÛ em w krajach UE funkcjonuje regionalnych i lokalnych jednostek samorzπdu terytorialnego, z tego ponad 98% ( podmioty) na poziomie podstawowym, pierwszego szczebla. PrzyjÍta organizacja struktur terenowych sektora publicznego w krajach Unii Europejskiej stanowi podstawí do funkcjonowania podmiotûw lokalnych (odpowiednik polskich gmin), stanowiπcych tzw. pierwszy szczebel struktur terytorialnych podmiotûw sektora publicznego. WúrÛd krajûw europejskich na szczegûlne wyrûønienie zas uguje w tym wzglídzie Francja, na terenie ktûrej funkcjonuje aø odpowiednikûw polskich gmin (communes). Najmniejsza liczba podstawowych jednostek samorzπdowych wystípuje natomiast na Litwie, Malcie i w Irlandii, odpowiednio 61, 68 i Dochody i wydatki jednostek samorzπdu terytorialnego na tle sektora publicznego Najistotniejszym ürûd em dochodûw jednostek samorzπdowych sπ te otrzymywane z tytu u podatkûw lokalnych. OgÛlna wartoúê tych podatkûw w krajach UE w roku 2005 stanowi a 4,7% PKB Unii Europejskiej. NajwiÍkszy wzrost dochodûw JST z tego tytu u w latach 2000ñ2005 odnotowa y takie kraje, jak: Hiszpania, Czechy, WÍgry, a takøe Polska. W Hiszpanii, Francji i Portugalii wzrost dochodûw podatkowych by najwyøszy wúrûd krajûw tzw. Ñstarejî UE i wynosi odpowiednio 10,8%, 11,1% i 13,4%. Sπ to wartoúci znacznie niøsze niø w przypadku Polski, gdzie dynamika wzrostu w 2004 roku wynosi a 52,7%, co by o wynikiem wprowadzenia w øycie od 1 stycznia 2004 r. nowych uregulowaò prawnych w zakresie gromadzenia dochodûw JST. By y jednak i takie kraje, jak Luksemburg, W och i Belgia, w ktûrych w 2005 roku zanotowano ujemny wskaünik dynamiki wzrostu udzia u dochodûw JST z tytu u podatkûw lokalnych. Pozytywne zmiany, jakie obserwujemy w dzia- alnoúci samorzπdûw krajûw UE, uwidocznione wartoúciπ pozyskiwanych dochodûw podatkowych, nie znajdujπ odzwierciedlenia w wynikach ca ego sektora pu- 8

5 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 9 Nr 1/2007(1) W SPÓ CZESNA E KONOMIA ród³o: Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Delia, November 2005, s. 9. Rys. 1. Dynamika wzrostu udzia³u dochodów JST z tytu³u podatków lokalnych w roku 2004 w stosunku do roku poprzedniego blicznego. Analiza dynamiki wzrostu dochodûw podatkowych sektora samorzπdowego i publicznego wykazuje znaczne dysproporcje. W latach 2000ñ2005 sektor samorzπdowy odnotowa úredni wzrost o 4,5% w skali roku (do kwoty 510 bln Euro), podczas gdy w tym samym okresie sektor ca y sektor publiczny zaledwie wzrost o 0,9% úrednio w skali roku. Zw aszcza w latach 2000ñ2002 w sektorze publicznym Unii Europejskiej mieliúmy do czynienia ze spadkiem wartoúci dochodûw podatkowych. Dochody otrzymywane przez w adze samorzπdowe krajûw UE sπ przeznaczane na finansowanie prowadzonej przez te jednostki dzia alnoúci bieøπcej i inwestycyjnej 1. Poziom wydatkûw samorzπdowych na tle wydatkûw ca ego sektora 1 Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia Editions, Paris, May

6 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 10 W SPÓ CZESNA E KONOMIA Nr 1/2007(1) Rok 2000=100% ród³o: Deletre (2006: 17). Rys. 2. Dynamika dochodów podatkowych sektora samorz¹dowego i publicznego publicznego czísto jest wykorzystywany jako wskaünik okreúlajπcy poziom decentralizacji sektora publicznego danego kraju. Tendencje, ktûre zarysowujπ sií na przestrzeni ostatnich lat wskazujπ na coraz wiíkszy zakres zadaò, ktûre przekazywane sπ do realizacji w adzom samorzπdowym i finansowane z ich úrodkûw w asnych. Potwierdzajπ to dane, ktûre obrazujπ wzrost udzia u lokalnych wydatkûw publicznych do PKB, z poziomu 11,3% w 1999 roku do 12,7% w 2005 roku. NajwiÍkszym udzia em wydatkûw lokalnych do PKB wykazujπ sií takie kraje, jak: Dania (34%), Szwecja (27%) oraz Hiszpania i Finlandia (po oko o 20%). Sprawne i efektywne funkcjonowanie w adz samorzπdowych wymaga w pierwszej kolejnoúci prowadzenia przez te podmioty dzia alnoúci inwestycyjnej. Ten obszar dzia alnoúci w adz samorzπdowych wykazuje bardzo duøe zrûønicowane w przekroju europejskim. O zakresie i skali prowadzenia tej formy dzia- alnoúci úwiadczπ wartoúci wydatkûw inwestycyjnych. Analiza dynamiki wzrostu wydatkûw inwestycyjnych sektora samorzπdowego i publicznego wskazuje, øe wartoúci charakteryzujπce te dwa segmenty sπ prawie identyczne (rûønica na korzyúê samorzπdûw zaledwie o 0,1%), chociaø w krajach Unii Europejskiej jednostki samorzπdu terytorialnego nazywane sπ czísto g Ûwnym inwestorem sektora publicznego. W obserwowanym okresie lat 2000ñ2005 pozytywnym zjawiskiem jest fakt znacznie wiíkszych wartoúci wydatkûw inwestycyjnych niø dynamika wzrostu wartoúci PKB. Jest to miídzy innymi rezultatem coraz szerszego zakresu kompetencji i aktywnoúci samorzπdûw terytorialnych w obszarze edukacji, opieki spo ecznej, ochrony úrodowiska, transportu publicznego, rozwoju gospodarczego i planowania rozwoju przestrzennego miast i terenûw wiejskich, itd. Samorzπdy terytorialne sta y sií g Ûwnym podmiotem rynku lokalnego i regionalnego w zakresie odpowiedzialnoúci za rozwûj spo eczno-gospodarczy. 10

7 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 11 Nr 1/2007(1) W SPÓ CZESNA E KONOMIA ród³o: Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Dexia, November 2005, s. 5. Rys. 3. Udzia³ publicznych wydatków lokalnych w PKB w 2004 roku (w %) Rok 2000=100% ród³o: Deletre (2006: 11). Rys. 4. Dynamika wzrostu wydatków inwestycyjnych sektora samorz¹dowego i publicznego 11

8 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 12 W SPÓ CZESNA E KONOMIA Nr 1/2007(1) 3. Rola i znaczenie finansûw samorzπdowych w wype nianiu fiskalnych kryteriûw z Maastricht AnalizÍ znaczenia oraz wp ywu jednostek samorzπdu terytorialnego na osiπganie wymaganych fiskalnych kryteriûw zbieønoúci krajûw UE (tj. odnoszπcych sií do wartoúci deficytu budøetowego i d ugu publicznego) naleøy ujπê w dwûch obszarach: 1. Bezpoúredniego, wystípujπcego w sytuacji, gdy zad uøenie JST generuje wartoúci d ugu publicznego. W tej sytuacji, osiπganie wartoúci d ugu publicznego przez poszczegûlne kraje UE uzaleønione jest (w mniejszym lub wiíkszym zakresie) od polityki gospodarki finansowej prowadzonej na poziomie w adz samorzπdowych. 2. Poúredniego, ktûry moøna zidentyfikowaê w odniesieniu do wp ywu prowadzonej dzia alnoúci i wynikûw finansowych JST w zakresie generowanego przez budøet centralny deficytu budøetowego. W tym ujíciu rola samorzπdûw ogranicza sií do moøliwoúci przejícia wiíkszej liczby i zakresu zadaò, z poziomu centralnego na poziom samorzπdowy. Realizacja tych zadaò wymaga koniecznoúci ponoszenia wydatkûw, w tym przede wszystkim tych o charakterze inwestycyjnym, ktûre nie sπ realizowane na poziomie centralnym i koszty ich realizacji nie sπ ujmowane w wydatkach budøetu paòstwa. ZarÛwno w odniesieniu do wp ywu bezpoúredniego, jak i poúredniego, dzia- alnoúê JST znajduje odzwierciedlenie w moøliwoúciach wype niania przez poszczegûlne kraje UE kryteriûw konwergencji. Zanalizy danych zamieszczonych na rys. 5 widaê, øe wiíkszoúê krajûw UE zlokalizowanych jest w ÑIî sektorze wymogûw fiskalnych Unii Gospodarczo-Walutowej. ród³o: Sub-national public finance in the European Union, Economic Outlock, Dexia, November 2006, s. 5. Rys. 5. Poziom fiskalnych kryteriów z Maastricht krajów Unii Europejskiej w 2005 roku 12

9 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 13 Nr 1/2007(1) W SPÓ CZESNA E KONOMIA Najlepsze wyniki w tym zakresie majπ Estonia i Dania, kraje, ktûre przy osiπganiu nadwyøki budøetowej dysponujπ jednoczeúnie niewielkimi wartoúciami d ugu publicznego. Na tle innych paòstw UE korzystnie wypadajπ takøe wyniki polskiej gospodarki, gdyø wed ug danych europejskich nie przekraczamy krytycznych wartoúci deficytu budøetowego i d ugu publicznego. Z kolei w adze publiczne szczebla centralnego i samorzπdowego krajûw umiejscowionych w ÑIVî sektorze, a szczegûlnie Grecja i W ochy powinny podjπê bardziej radykalne dzia ania zmierzajπce do ograniczenia osiπganych deficytûw budøetowych i wartoúci generowanych d ugûw publicznych. ród³o: Deletre (2006: 19). Rys. 6. Struktura udzia³u sektora samorz¹dowego i publicznego w wartoœciach d³ugu publicznego do PKB (w %) 13

10 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 14 W SPÓ CZESNA E KONOMIA Nr 1/2007(1) W krajach Ñ15î udzia d ugu komunalnego do PKB jest stosunkowo wysoki. Na koniec 2004 roku wynosi 22,2 bln Euro. W tych krajach na przestrzeni lat 1999ñ2004 mamy jednak do czynienia z systematycznym spadkiem udzia u d ugu lokalnego w stosunku do PKB, co uwzglídnia stabilnπ sytuacjπ w zakresie udzia u lokalnego d ugu publicznego w paòstwowym d ugu publicznym. Zkolei w nowo przyjítych krajach UE zarysowuje sií odmienna tendencja. Ze wzglídu na stosunkowo niski poziom zad uøenia samorzπdûw w tych krajach oraz doúê rygorystyczne uregulowania prawne, ktûre ograniczajπ moøliwoúci zad uøania sií samorzπdûw, wartoúê zad uøenia tych krajûw jest znacznie niøsza i na koniec 2004 roku wynosi a zaledwie 0,3 bln Euro, co stanowi o 0,05% PKB tych krajûw. W najbliøszych latach naleøy spodziewaê sií jednak wzrostu udzia u zad uøenia nowych krajûw UE. WynikaÊ to bídzie miedzy innymi z koniecznoúci niwelowania dysproporcji rozwojowych i realizacji kapita och onnych przedsiíwziíê. To z kolei wymaga wykorzystywania zewnítrznych, czísto zwrotnych ürûde finansowania. Zakoñczenie Analiza zgromadzonych w niniejszym opracowaniu informacji pozwala na stwierdzenie, øe jednostki samorzπdu terytorialnego odgrywajπ bardzo istotnπ rolí w osiπganiu ogûlnych wartoúci finansowych charakteryzujπcych wyniki sektora publicznego. Dzia alnoúê w adz samorzπdowych w poszczegûlnych krajach UE jest zdeterminowana przede wszystkim przyjítym modelem decentralizacji sektora publicznego i wewnítrznymi (krajowymi) regulacjami prawnymi. Okreúlajπ one wartoúê dochodûw, w tym przede wszystkim dochodûw w asnych, zakres realizowanych zadaò i zwiπzanych z nimi wydatkûw oraz moøliwoúci zad uøania sií, ktûre generujπ skalí i wartoúê lokalnego d ugu publicznego. OgÛlna sytuacja finansowa jednostek samorzπdowych zarysowuje sií jako bardzo korzystna. Dynamika wzrostu wartoúci osiπganych przez lokalne i regionalne w adze dochodûw podatkowych znacznie przewyøsza wielkoúci charakteryzujπce ca y sektor publiczny. Dodatkowo jednostki samorzπdowe szczebla lokalnego i regionalnego sπ w wielu krajach UE wiodπcym inwestorem publicznym, úrednio w ca- ej UE finansujπ 69,3% wszystkich inwestycji publicznych. Ponadto wartoúê ich deficytûw budøetowych, kszta tujπca sií na poziomie 0,2% PKB, a takøe ich udzia w wartoúciach d ugu publicznego na poziomie 5,8% PKB Unii Europejskiej moøna okreúliê jako bezpieczne i nie zagraøajπce osiπganiu pozytywnych efektûw gospodarczych w wielu krajach Unii Europejskiej. Bibliografia Deletre B., Local and regional public finance in the European Union. Trends 2000ñ2005, Economic Outlock, Dexia, Brussel

11 Vizja Wspolczesna ekonomia.qxd :48 Page 15 Nr 1/2007(1) W SPÓ CZESNA E KONOMIA Local Finance in the European Union. Trends 1999/2004, Dexia, November Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia Editions, Paris, May Sub-national public finance in the European Union, Economic Outlock, Dexia, November Zacesta L., Puris M., The Possibility to Create Large ñ scale Regional Governments in Latvia, materia y pokonferencyjne, niepublikowane pt.: ÑEmployment, Economic development and local governance in Latviaî, OECD, LEED, Riga, Latvia Finance of the Municipal Sector in Comparison with Public Finance of the European Union Countries Summary The general financial situation of municipal government in the European Union countries seems to be very good. The dynamics of tax income value growth achieved by local and regional authorities considerably exceed the figures characterizing the all public sector. Moreover, municipal authorities at the local and regional level are a leading public investor in many EU countries, they finance 69,3% of all public investments in average in all EU. Besides the value of their budget deficits, at the level of 0,2% GDP, and also their share in values of the national debt at the level of 5,8% GDP the European Union can be qualified as safe having no negative impact on getting positive economic effects in many countries of the European Union. 15