Wrocław, dnia 3 grudnia 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 29 listopada 2013 r. NK-N RJ1

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 3 grudnia 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 29 listopada 2013 r. NK-N RJ1 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późń. zm.) stwierdzam nieważność 2 ust. 16, 5, 6 ust. 2 i 3, 7, 8, 9, 10 i 12 załącznika do uchwały Rady Gminy Podgórzyn z dnia 22 października 2013 r. Nr XXXVII/305/13 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Podgórzyn. uzasadnienie Na sesji dnia 22 października 2013 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687), Rada Gminy Podgórzyn podjęła uchwałę nr XXXVII/305/13 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Podgórzyn. Integralną częścią uchwały jest jej załącznik Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Gminie Podgórzyn. Przedmiotowa uchwała została przesłana pismem Zastępcy Wójta Gminy Podgórzyn z dnia 28 października 2013 r. nr BR i wpłynęła do organu nadzoru dnia 28 października 2013 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały Organ Nadzoru stwierdził podjęcie: - 2 ust. 16, 6 ust. 2 i 3, 8, 9 i 10 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późń. zm.) oraz art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późń. zm.), - 5 i 7 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 7 ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późń. zm.), - 12 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Podgórzyn stanowiła w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej jakim są cmentarze komunalne, do czego posiadała upoważnienie przyznane przez ustawodawcę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 169/12). W 5 załącznika do uchwały Rada Gminy postanowiła, że: Opiekunem grobu jest najbliższa osoba z pozostałej rodziny osoby zmarłej określona w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wniesie opłatę za miejsce pochowania zwłok lub jego odnowienie po upływie 20 lat. Natomiast w 7 tego samego aktu zostały określone prawa i obowiązki opiekuna grobu: Prawa i obowiązki opiekuna grobu : 1. Udostępnienie danych Zarządcy umożliwiających bezpośredni z nim kontakt. 2. Wnoszenie opłat cmentarnych. 3. Współpraca z Zarządcą Cmentarzy dotycząca grobu. 4. Decydowanie o pochówku osób zmarłych w grobach istniejących. 5. Dbanie o czystość grobu oraz otoczenie wokół grobu. 6. Dokonywanie na piśmie zmiany opiekuna grobu. Zdaniem Organu Nadzoru podejmując powyższe zapisy Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przekazuje kompetencję wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazana wyżej norma nie może bowiem stanowić podstawy do ustalania i definiowania pewnej kategorii osób tj. opiekunów grobu, którym następnie przyznaje się określone uprawnienia i obowiązki. Zaznaczyć trzeba, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych czy też innych aktów ustawowych upoważnienia do definiowania podmiotu, nazwanego przez Radę opiekunem grobu, nie przyznaje. Tym bardziej brak jest kompetencji do wskazywania praw i obowiązków takiego podmiotu. Skoro więc ustawodawca nie upoważnił do uregulowania tej kwestii to organ stanowiący gminy nie miał kompetencji do stanowienia w przedmiotowej materii. Zauważyć należy, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie określa kto i na jakich zasadach może być opiekunem grobu, stanowi jednak o tym kto ma prawo pochowania zwłok ludzkich. Na podstawie art. 10 ust. 1 tej ustawy prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Natomiast stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy ustawy stwierdzić trzeba, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma nie tylko najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, której członkowie zostali w sposób szczegółowy wymienieni w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, lecz także in-

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz ne podmioty, o których mowa w dalszej części art. 10 ust. 1 i 3 tej ustawy, w tym m.in. gmina właściwa ze względu na miejsce zgonu. W tym miejscu należy zauważyć, że definicja pojęcia opiekuna grobu zamieszczona w 5 załącznika uchwały odwołuje się do art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąc że: Opiekunem grobu jest najbliższa osoba z pozostałej rodziny osoby zmarłej określona w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( ). Zgodnie ze znaczeniem słownikowym słowo opiekun znaczy tyle co ten, kto się kimś lub czymś opiekuje (słownik języka polskiego PWN, Stanowiąc zatem regulację 5 załącznika uchwały Rada Gminy ograniczyła krąg osób uprawnionych do opieki nad grobem, a więc dokonywania takich przykładowych czynności jak urządzenie nagrobka, decydowanie o jego wystroju, załatwianie spraw z zarządem cmentarza, ochrona przed naruszeniami, składanie wieńców, palenie zniczy, wyłącznie do najbliższych osób z pozostałej rodziny osoby zmarłej, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tymczasem w opinii organu nadzoru prawo pochowania zwłok ludzkich łączy się także, przynajmniej w sposób dorozumiany, z prawem do wykonywania czynności mających charakter szeroko rozumianej opieki nad grobem. Przyjąć bowiem trzeba, że podmiot, który dokonuje pochowania zwłok (np. gmina) sprawuje także pieczę nad grobem tego zmarłego, nawet jeśli odbywa się to tylko w bardzo ograniczonym zakresie np. urządzenie nagrobka czy dokonanie odpowiednich opłat. W tym znaczeniu, przyjmując że prawo pochowania zwłok ludzkich wiąże się z prawem do szeroko rozumianej opieki nad grobem, nie można za opiekuna grobu uznać wyłącznie osób będących najbliższą pozostałą rodziną osoby zmarłej, skoro art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustala także inne podmioty uprawnione do pochowania zwłok, tym samym mogące sprawować opiekę nad grobem. Ponadto trudno także odmówić prawa do opieki nad grobem, w przypadku braku najbliższej rodziny, innym osobom lub podmiotom nie wymienionym w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które ze względu na cześć dla zmarłego, chciałyby takiej opieki się podjąć (np. sprzątanie grobu, zapalenie zniczy). Dodatkowo odnośnie zapisu 7 ust. 4 załącznika uchwały należy wskazać, że określone tam prawo do cyt. decydowania o pochówku osób zmarłych w grobach istniejących przyznane wyłącznie opiekunowi grobu, faktycznie przysługuje każdemu. Jak bowiem stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba (a więc każdy) zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt IV CSK 113/10) czytamy, że: Art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje stosunków pomiędzy osobami bliskimi osoby zmarłej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, z dziedziny prawa publicznego, prowadzi do wniosku, że złożenie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty po upływie dwudziestu lat od poprzedniego pochówku skutkuje nabyciem prawa do wykorzystania miejsca, które to prawo pozostaje wiążące tylko w stosunku do zarządcy cmentarza. Nabyte prawo wyraża się więc tylko możnością domagania się niesprzeciwiania się przez zarządcę wykonaniu kolejnego pochówku oraz niesprzeciwiania się stanowi powstałemu w wyniku tej czynności, a zatem czynności te zapobiegają wygaśnięciu prawa do grobu. Stwierdzić zatem trzeba, że jeśli dana sprawa została już uregulowana w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a ustawodawca nie upoważnił do jej konkretyzacji, to organ stanowiący nie ma kompetencji do stanowienia w przedmiotowej materii. Jak słusznie zauważono w wyroku NSA oz. w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02: Gmina nie może wkraczać w materie uregulowane ustawami, bowiem w odbiorze społecznym może to tworzyć mylne wyobrażenie, iż źródłem normy prawnej określającej adresatom prawa i obowiązki jest nie przepis ustawy, lecz zawierający jego dosłowne bądź zmodyfikowane powtórzenie stosowny fragment aktu wykonawczego. Zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). W 2 ust. 16 załącznika do uchwały wprowadzono zakaz: składowania płyt i odpadów przez zakłady kamieniarskie. W 6 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy postanowiła, że: Wniesienie opłat za korzystanie z Cmentarzy stanowi podstawę do wskazania miejsca pochówku oraz postawienie pomnika dla budowy grobowca. Z kolei w 6 ust. 3 załącznika do uchwały wskazano, że: Opłaty winny być uiszczone najpóźniej w dniu pogrzebu. W 8 załącznika do uchwały znalazł się zapis, zgodnie z którym: Groby lub zarezerwowane miejsca nie mogą być przedmiotem odsprzedaży przez opiekunów grobów. W 9 załącznika do uchwały postanowiono, że: Miejsce pochówków wyznacza zarządca Cmentarzy. Natomiast w 10 załącznika do uchwały Rada Gminy postanowiła, że: Odbudowy i wymiany pomnika na grobach istniejących dokonują opiekunowie grobów za wiedzą Zarządcy Cmentarzy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższymi zapisami Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przytoczone wyżej regulacje uchwały nie stanowią bowiem o zasadach i trybie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, lecz odnoszą się do: - uściślenia obowiązków podmiotów świadczących usługi kamieniarskie ( 2 ust. 16), - zasad wnoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy ( 6 ust. 2 i 3), - szczegółowych uzgodnień i warunków w sprawach związanych z zarządzaniem miejscami pochówku ( 8, 9, 10), jakie w opinii organu nadzoru powinny być przedmiotem umowy cywilnoprawnej pomiędzy zarządcą cmentarza a osobą chcącą skorzystać z usług cmentarza. Wymaga zauważyć, iż każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawcy, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych, gdyż nie jest dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawotwórczych. Każde wykroczenie poza upoważnienie (tak jak w tym przypadku) jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Dla pełniejszego obrazu rozpatrywanej sprawy warto także przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt. II GSK 758/10), gdzie czytamy: Jak wynika to z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Jest przy tym oczywiste, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. oraz fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 926/10) który mówi, że: Przepis art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa podmioty uprawnione do administrowania cmentarzami stanowiąc, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późń. zm.), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Powyższa regulacja oznacza, że Rada Gminy nie jest władna do podejmowania działań i czynności związanych z zarządzaniem cmentarzem, co de facto wpływałoby na zakres uprawnień

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz i obowiązków zarządcy cmentarza, ponieważ z mocy samej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych organ wykonawczy gminy samodzielnie decyduje w tym zakresie. Zwrócić trzeba uwagę, że wykonywanie czynności zarządzania cmentarzami gminnymi nie wchodzi w zakres pojęciowy zasad korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Zdaniem organu nadzoru Rada wprowadzając do uchwały postanowienia 2 ust. 16, 6 ust. 2 i 3, 8, 9 i 10 załącznika do uchwały wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednocześnie naruszając kompetencje wójta do utrzymania i zarządzania cmentarzem komunalnym wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07 stwierdził, iż skoro ustawodawca konstytucyjny powołał organy stanowiące i wykonawcze, jako organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że przyznane ustawami kompetencje jednemu organowi nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zdaniem organu nadzoru szczegóły dotyczące takich spraw jak rezerwowanie miejsc pochówku, ich wyznaczanie i możliwość odsprzedaży, warunki odbudowy i wymiany pomnika na grobach istniejących ( 8, 9, 10) powinny wynikać z umowy cywilnoprawnej na korzystanie z cmentarza komunalnego, jaka zostanie zawarta pomiędzy zarządcą, którym z mocy prawa jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a osobą chcącą skorzystać z usług cmentarza. Tak samo przedstawia się sprawa dotycząca szczegółów wnoszenia opłat za korzystanie z cmentarza, które to regulacje ( 6 ust. 2 i 3) powinny wynikać z umowy cywilnoprawnej na korzystanie z cmentarza komunalnego, która zostanie zawarta pomiędzy zarządcą a osobą chcącą skorzystać z usług cmentarza. Podobnie, określanie zasad prowadzenia robót kamieniarskich czy też sposobu wykonywania działalności gospodarczej na terenie cmentarza komunalnego ( 2 ust. 16) podlegać będzie uregulowaniu w drodze umowy. Stwierdzić zatem trzeba, że powyższe zapisy uchwały posiadające charakter indywidualnych postanowień umownych nie mogą stanowić unormowań aktu powszechnie obowiązującego (na obszarze działania organu, które go ustanowił) jakim jest przedmiotowa uchwała - akt prawa miejscowego. Twierdzenie to pozostaje w związku z art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późń. zm.), określającym dopuszczalność kształtowania stosunku prawnego pomiędzy stronami umowy, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Rada stanowiąc regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej jakim jest cmentarz nie jest zatem władna do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza i doprecyzowywania wskazanych obowiązków czy zakazów dla podmiotów korzystających z usług cmentarza. Za nieprawidłowe należy zatem uznać w/w zapisy uchwały, które materię cywilistyczną, właściwą dla dwustronnych dobrowolnych stosunków prawnych między stronami, przenoszą na grunt prawa administracyjnego regulowanego w drodze jednostronnego przymusu bez możliwości swobody zawarcia umowy. Stwierdzić trzeba, że Rada wprowadzając do uchwały postanowienia, w przytoczonym powyżej brzmieniu, wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym, jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, mamy do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Należy pamiętać, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (W. Skrzydło, Konstytucja

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej (tu: z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji jak i jej nieprawidłowa realizacja muszą być uznane za istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności regulacji. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności 2 ust. 16, 6 ust. 2 i 3, 8, 9 i 10 załącznika do uchwały, ponieważ zapisy te istotnie naruszają art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art Kodeksu cywilnego. W 12 załącznika do uchwały postanowiono: Skargi i wnioski przyjmuje Zarządca Cmentarzy w gminie Podgórzyn Wójt Gminy Podgórzyn, ul. Żołnierska 14, Podgórzyn. Należy podkreślić, że wójt nie ma obowiązku wyznaczenia innej osoby, która będzie wykonywała czynności związane z zarządzaniem cmentarzem komunalnym. Tylko zaś w przypadku powierzenia przez Wójta czynności związanych z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy komunalnych określonemu pracownikowi Urzędu Gminy Wójt, jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu gminy z mocy art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, mógłby być właściwy do rozpatrzenia skargi przewidzianej w 12 załącznika uchwały. Zgodnie bowiem z art ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267): skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. Jak stanowi przywołany wyżej art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Należy uznać, że w 12 załącznika uchwały uregulowano tryb rozstrzygania skarg na podmiot zarządzający cmentarzami komunalnymi, którym z mocy prawa jest wójt. Zgodnie z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego: Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 rada gminy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organem wyłącznie uprawnionym do rozpatrzenia skarg na Wójta Gminy Podgórzyn jako zarządcy cmentarzy komunalnych położonych na terenie Gminy będzie Rada Gminy Podgórzyn. Tymczasem zgodnie z intencją uchwałodawcy Wójt mógłby rozpatrywać skargi na samego siebie. Rada Gminy nie posiada w ramach upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji do wskazywania innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, niż to wynika z art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. wz. Wojewody Dolnośląskiego: E. Mańkowska