Wrocław, dnia 11 lutego 2014 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 6 lutego 2014 r. NK-N RJ1

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 11 lutego 2014 r. Poz. 668 WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 6 lutego 2014 r. NK-N RJ1 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późń. zm.) stwierdzam nieważność 1 ust. 5, 3 ust. 2 i 5 oraz 4 ust. 1 uchwały Rady Gminy Zawonia z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXXII/240/2013 w sprawie określenia ogólnych zasad umieszczania reklam na obiektach budowlanych i terenach stanowiących własność Gminy Zawonia. Uzasadnienie Na sesji w dniu 30 grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 54, poz. 236 z późń. zm. błędnie oznaczono miejsce publikacji, o czym mowa w dalszej części) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 powołano się na przepis nieistniejący oraz błędnie oznaczono miejsce publikacji, o czym mowa w dalszej części), Rada Gminy Zawonia podjęła uchwałę Nr XXXII/240/2013 w sprawie określenia ogólnych zasad umieszczania reklam na obiektach budowlanych i terenach stanowiących własność Gminy Zawonia. Przedmiotowa uchwała została przesłana pismem Wójta Gminy Zawonia z dnia 03 stycznia 2014 r. nr ORG i wpłynęła do organu nadzoru dnia 08 stycznia 2014 r. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie: - 1 ust. 5 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późń. zm.) w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 156 z późń. zm.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późń. zm.), - 3 ust. 2 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz ust. 5 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), - 4 ust. 1 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca upoważnił radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w sprawach: zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 w/w ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. W 1 ust. 5 uchwały Rada Gminy postanowiła, że: Dla terenów objętych ochroną konserwatorską, umieszczanie reklam wymaga uzyskania zgody Konserwatora Zabytków. Należy zauważyć, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na umieszczanie reklam na zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Gminy. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie podejmowanych działań przy zabytku. Podstawy do takiego działania nie daje na pewno art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym powołany w podstawie prawnej uchwały. Paragraf 1 ust. 5 uchwały nie stanowi bowiem o zasadach zarządu mieniem gminy ani zasadach czy też trybie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem organu nadzoru ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, stanowi o tym wprost w ustawie. Nadto należy zauważyć, że formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków jest pozwolenie, zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie zgoda jak to zapisano w uchwale. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na umieszczanie reklam na zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 156 z późń. zm.). Zgodnie z tym przepisem ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Gminy. W tym stanie rzeczy rozpatrywany zapis uchwały odnoszący się do postępowania administracyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na umieszczanie reklam na zabytku wpisanym do rejestru zabytków, należy zakwalifikować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe i modyfikację art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy bowiem zauważyć, że wskazany przepis ustawy wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast 1 ust. 5 uchwały mówi tylko o konserwatorze zabytków (ustawa w tym zakresie rozróżnia wojewódzkiego konserwatora zabytków i Generalnego Konserwatora Zabytków zob. art. 89). Nadto pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru, oprócz reklam, również urządzeń technicznych, tablic oraz napisów (z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustawy), a nie jak wynika z zapisu uchwały wyłącznie reklam. W judykaturze wielokrotnie akcentowano, że powtarzanie lub modyfikowanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, prowadzi bowiem do dualizmu prawnego, co uchybia zasadzie spójności i hierarchiczności systemu źródeł prawa, gdyż takie same lub nieznacznie zmodyfikowane regulacje nie mogą znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej. Unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy 118 w zw. z 143 [pierwszy z paragrafów według którego w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 202 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)], ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz. 668 bądź też z przekroczeniem jego granic (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., IV SA/Po 977/11; w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2010 r., III SA/Gl 130/10; w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Bd 1039/09; w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., II SA/Ol 974/08; w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r., II SA/Op 184/08; także wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09). W 3 ust. 2 uchwały Rada Gminy postanowiła, że: W przypadku uszkodzenia lub zniszczenia obiektu lub terenu gminnego, Wnioskodawca jest zobowiązany na własny koszt do jego przywrócenia do stanu pierwotnego w ciągu 7 dni od powstania uszkodzenia. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Z przepisów tych, stanowiących podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały, wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Według pkt 3 i 4 art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwalone przez radę przepisy mogą dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. W powszechnym znaczeniu, według Słownika Języka Polskiego, termin zasada to podstawa, na której coś się opiera, reguła. Zgodnie zatem z poglądem przyjętym w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. akt SA/Gd 23/91) rada gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie jednak tym mieniem należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem organu nadzoru przytoczona wyżej norma kompetencyjna upoważniająca Radę do podjęcia przedmiotowej uchwały, czyli art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje Radzie upoważnienia do rozstrzygania w drodze aktu prawa miejscowego w kwestiach ponoszenia odpowiedzialności materialnej przez podmioty, których działalność doprowadziła do uszkodzenia lub zniszczenia obiektu lub terenu gminnego. Zamieszczanie takich zapisów w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy, jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy akty wyższego rzędu regulują te kwestie w sposób kompleksowy. Tu na uwagę zasługują w szczególności postanowienia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Co prawda Rada Gminy stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny, to jednak uchwalając 3 ust. 2 uchwały, przewidującego odpowiedzialność materialną za niszczenie lub uszkodzenie mienia w istocie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11). W przekonaniu organu nadzoru Rada Gminy stanowiąc uchwałę w sprawie zasad umieszczania reklam na obiektach budowlanych i terenach stanowiących własność gminy Zawonia nie posiadała upoważnienia do zamieszczania w akcie prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu odpowiedzialności cywilnej zarówno kontraktowej, jak i deliktowej, stron określonego stosunku prawnego. W ocenie organu nadzoru postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub mogą być uregulowane na mocy czynności prawnej (np. umowy). Należy tu wskazać np. na przepisy art. 415 i nast. Kodeksu cywilnego, które regulują kwestię odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Tym bardziej, regulacja taka nie znajduje uzasadnienia w akcie wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz. 668 Rada, zdaniem organu nadzoru, wykroczyła poza zakres przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Kwestia odpowiedzialności oraz ewentualny obowiązek naprawienia szkody podlega ocenie sądów powszechnych w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa rangi ustawowej, w tym między innymi w oparciu o wskazany przepis Kodeksu cywilnego. Akt administracyjny nie może z góry przesądzać o odpowiedzialności jednej ze stron za określone zdarzenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. II SA/Wr 745/06 narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji stanowiącego, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, należy stwierdzić, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu aktu prawa miejscowego - musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej. Tym samym realizacja przez organ stanowiący określonej normy kompetencyjnej musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). W 3 ust. 5 uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym: Właściciele reklam po rozwiązaniu umowy mają obowiązek usunąć reklamę oraz doprowadzić obiekt lub teren do stanu pierwotnego. Powyższa regulacja, w przekonaniu organu nadzoru, wykracza poza normę kompetencyjną art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważniającą Radę do określenia zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, organ nadzoru uważa, że kwestie związane z ewentualnymi obowiązkami, jakie mają być nałożone na strony umowy (tu usunięcie reklamy i doprowadzenie obiektu lub terenu do stanu pierwotnego), mogą być uregulowane w umowie, a nie przez Radę w treści uchwały określającej zasady umieszczania reklam na obiektach budowlanych i terenach stanowiących własność gminy Zawonia. Trzeba bowiem zauważyć, że 3 ust. 5 uchwały odnosi się do tych podmiotów, które zawarły już stosowną umowę na umieszczenie reklamy ( Właściciele reklam po rozwiązaniu umowy ). W tym miejscu należy wskazać na art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zasada ta, przyznająca stronom swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku umownego, musi mieć także zastosowanie w przypadku umów, w których jedną ze stron będzie Gmina. Treść kwestionowanego zapisu uchwały, zawierająca elementy umowy cywilnoprawnej, która ma być dopiero zawarta przez kontrahentów w przyszłości, nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody w tym zakresie, stawiając Wójta Gminy Zawonia (jako stronę tej umowy) jedynie w roli technicznego wykonawcy. W tym świetle niedopuszczalnym jest, aby strona przyszłej umowy tj. nabywca nieruchomości nie miała wpływu na jej treść, z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje podjęta uchwała rady gminy narzucająca jednostronne rozwiązanie dla strony umowy. Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, który podejmowany jest w oparciu o normę ustawową.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz. 668 Wymaga także zauważyć, iż rozpatrywany zapis uchwały narusza przyznane organowi wykonawczemu mocą art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia związane z gospodarowaniem nieruchomościami gminy. W wymienionym zakresie wójt, burmistrz, prezydent miasta jest organem gospodarującym mieniem gminy i reprezentuje gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Należy stwierdzić, iż w przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98, OSS 1999/3/84). Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest stwierdzenie nieważności 3 ust. 5 przedmiotowej uchwały. Z kolei w 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że: Wójt Gminy w drodze zarządzenia określi szczegółowe zasady umieszczania reklam na terenach i obiektach gminnych w zakresie nienormowanych postanowieniami niniejszej uchwały, w szczególności : a) zasady zawierania i rozwiązywania umów, b) zasady ustalania i wysokości opłat za umieszczanie reklam. Wskazanym przepisem uchwały Rada Gminy Zawonia upoważniła Wójta Gminy do określenia szczegółowych zasad umieszczania reklam na terenach i obiektach gminnych, w tym w szczególności zasad zawierania i rozwiązywania umów oraz zasad ustalania i wysokości opłat za umieszczanie reklam. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż tak skonstruowanym przepisem Rada powierzyła własną i niepodlegającą przekazaniu kompetencję, opartą o art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, na Wójta Gminy. Działanie takie stanowi niezgodną z prawem subdelegację kompetencji Rady na rzecz organu wykonawczego. Wszystkie bowiem regulacje odnoszące się do zasad zarządu mieniem gminy bądź zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, powinny być zawarte w uchwale stanowionej przez Radę Gminy. Tym samym Rada nie może przenosić na organ wykonawczy kompetencji ściśle jej przysługujących, zobowiązując Wójta do uszczegóławiania w drodze zarządzenia postanowień przedmiotowej uchwały (o czym świadczy fragment określi szczegółowe zasady umieszczania reklam ). Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a ust. 2 określa w jakim zakresie, na podstawie niniejszej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, wymieniając m. in. w punkcie 4 - zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera podstawy do wydania przez organy gminy aktu prawa miejscowego w zakresie cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie w zakresie zasad (np. zasady odpłatności) i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy jest jednak uprawniona przez powołany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie zaś art. 4 ust. 2 tej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Podkreślić jednak należy, że powierzenie organowi wykonawczemu określonego wyżej uprawnienia musi spełniać określone warunki. Powierzenie to musi mieścić się w zakresie w jakim przysługuje organowi stanowiącemu, w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tak więc Rada nie może przekazać więcej uprawnień i w szerszym obszarze, jak sama w rzeczywistości posiada. Stwierdzić trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia radę gminy do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za: - usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz - za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz. 668 Ponieważ przedmiotowa uchwała dotyczy zasad umieszczania reklam, a umieszczanie reklam nie jest usługą komunalną, to oznacza, że rada gminy mogła, na podstawie art. 4 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przekazać organowi wykonawczemu upoważnienie do określenia jedynie ceny i opłaty albo sposobu ich ustalenia za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego tj. z obiektów i urządzeń ogólnodostępnych, służących zaspokajaniu określonych potrzeb mieszkańców. Wskazany przepis ustawy o gospodarce komunalnej nie daje podstaw do ustalenia opłat za umieszczanie reklam na wszystkich obiektach, urządzeniach, czy terenach stanowiących własność gminy, ale jedynie na obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 570/12). Rada gminy podejmując zatem przedmiotową uchwałę nie miała podstawy prawnej do przekazania organowi wykonawczemu upoważnienia do określenia zasad ustalania i wysokości opłat za umieszczanie i używanie reklam na "terenach i obiektach gminnych", a jest oczywiste, że nie wszystkie tereny i obiekty gminne pełnią funkcję użyteczności publicznej. Nie można również zgodzić się z postanowieniem uchwały nakazującym Wójtowi w drodze zarządzenia określić zasady zawierania i rozwiązywania umów. Rada Gminy nie może bowiem w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 lub 4 ustawy o samorządzie gminnym wpływać na kształt i treść przyszłej umowy cywilnoprawnej. Tym bardziej nie może ona określać zasad zawierania i rozwiązywania umów, nadając takim zasadom rangę aktu prawa miejscowego. Takie działania nie stanowią zasad zarządu mieniem gminy ani zasad czy też trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Godzą one nadto w wyrażoną w art Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów. W kwestionowanym przepisie 4 ust. 1 uchwały Rada nie ustaliła wprawdzie zasad zawierania i rozwiązywania umów, ale uchwalając omawiany zapis doprowadziła do próby obejścia powyższego zakazu, przyznając taką kompetencję organowi wykonawczemu. Stwierdzić trzeba, że rada gminy nie jest uprawniona do autonomicznego kreowania w aktach prawa miejscowego delegacji prawnych (niezależnie od ich treści) dla działań innych podmiotów (w tym przypadku wójta), jeżeli przepis rangi ustawowej wprost takiego uprawnienia radzie nie przyznaje. W realiach niniejszej sprawy Rada nie będąc władną do samodzielnego uchwalenia zasad zawierania i rozwiązywania umów, umocowała do podjęcia takich działań organ wykonawczy. Ewentualne skorzystanie przez wójta z nadanego mu uprawnienia (abstrahując od jego prawnej dopuszczalności) oznaczałoby, iż na terenie danej gminy obowiązuje administracyjny tryb regulowania stosunków cywilnoprawnych - umowa nie stanowiłaby bowiem rezultatu negocjacji dwóch równorzędnych podmiotów, lecz jej treść byłaby narzucana przez organ wykonawczy, który dla legitymizacji swoich działań powoływałby się właśnie na omawiany przepis rangi prawa miejscowego. Trzeba również zasygnalizować nieprawidłowe określenie w podstawie prawnej uchwały miejsca publikacji aktu ustawowego tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Od 1 stycznia 2012 r. akty prawne publikowane w dziennikach urzędowych wydawane są z zachowaniem kolejności pozycji w danym roku kalendarzowym, z pominięciem numeru dziennika. Oznacza to również zmiany w sposobie zapisu identyfikatorów aktów prawnych, czyli, inaczej mówiąc, miejsca publikacji. Jest to skutek wejścia w życie ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 676). Wyjątkiem od tej reguły jest Monitor Polski B, w którym ustawodawca zachował kolejność numerów, pozycji i stron. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym miejsce publikacji ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jej tekstu jednolitego - znajduje się w Dzienniku Ustaw z 2013 r. pod pozycją 594. Ponadto w podstawie prawnej uchwały powołano przepis nieistniejący, mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm.) artykuł o takim oznaczeniu nie występuje. Błędnie określono także datę ustawy o gospodarce nieruchomościami jako 20 grudnia 1996 r. zamiast 21 sierpnia 1997 r., a pod zamieszczonym w podstawie prawnej uchwały miejscem publikacji aktu ustawowego - ustawy o gospodarce nieruchomościami - faktycznie odnajdujemy ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego.

7 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 7 Poz. 668 Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: A. M. Skorupa