Wrocław, dnia 27 września 2012 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 26 września 2012 r. NK-N BSZ2

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 27 września 2012 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 26 września 2012 r. NK-N BSZ2 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz z późni. zm.) stwierdzam nieważność 2 pkt 5, 5 pkt 12 we fragmencie udokumentowaną stosownym zaświadczeniem lekarskim oraz pkt 18, 7 we fragmencie z urzędu, 8 ust. 2 we fragmencie wraz z dokumentami potwierdzającymi te okoliczności, 13 ust. 1 we fragmencie Na wniosek osoby zobowiązanej, ust. 2 we fragmencie licząc od dnia uwzględnienie wniosku i ust. 3 we fragmencie od daty złożenia wniosku oraz 14 uchwały nr XXV/129/2012 Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 28 sierpnia 2012 roku w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 28 sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) Rada Powiatu Kamiennogórskiego podjęła uchwałę nr XXV/129/2012 w sprawie szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uchwała wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 5 września 2012 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej: 2 pkt 5 z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) oraz 116 w zw. z 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), 5 pkt 12 we fragmencie udokumentowaną stosownym zaświadczeniem lekarskim, oraz 8 ust. 2 we fragmencie wraz z dokumentami potwierdzającymi te okoliczności z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, w zw. z art ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), 5 pkt 18 z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz we fragmencie z urzędu, 13 ust. 1 we fragmencie Na wniosek osoby zobowiązanej, ust. 2 we fragmencie licząc od dnia uwzględnienia wniosku oraz ust. 3 we fragmencie od daty złożenia wniosku z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 2 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), 14 z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto organ nadzoru zauważa, że Rada Powiatu Kamiennogórskiego w 2 dokonała definicji pojęć, tj. pkt 2 uchwały dziecko, pkt 3 piecza zastępcza, pkt 4 opłata oraz pkt 6 decyzja. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 ustawy zasadniczej stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą aktu prawa miejscowego musi być więc wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała została podjęta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczoterapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Na podstawie ust. 3 tego artykułu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zatem kompetencja Rady Powiatu dotyczy tylko i wyłącznie określenia szczegółowych warunków zastosowania przewidzianych w przepisie kompetencyjnym preferencji. Tymczasem w uchwale nr XXV/129/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. Rada Powiatu Kamiennogórskiego w 2 pkt 5 zdefiniowała zwrot osoba zobowiązana jako rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej lub osobę dysponująca dochodami dziecka. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, czyli o opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Analiza art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pozwala na ustalenie kręgu osób, które są zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, i tak: ust. 1 wskazuje rodziców dziecka, ust. 3 wskazuje osoby dysponujące dochodem dziecka, a w ust. 4 wskazuje również samo dziecko. Zatem ustawodawca, w akcie upoważniającym, samodzielnie wskazał krąg podmiotowy osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, a tym samy mogących ubiegać się o ulgi przewidziane w art. 194 ustawy. Zgodnie z zasadą legalizmu, sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP, zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać (wyrok NSA z dnia r. sygn. akt II OSK 1966/2009). Równocześnie organ nadzoru zwracał uwagę na bezprawność i ryzyko wprowadzania w uchwałach materii regulowanych już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych, bowiem liczyć się należy z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA , II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Rada powiatu nie ma prawa powtarzać lub modyfikować uregulowań aktów normatywnych, a sytuacja taka ma miejsce kiedy organ stanowiący modyfikuje normę ogólną (art. 193 ustawy), poprzez ograniczenie podmiotów objętych tą norma ( 2 pkt 5 uchwały nr XXV/129/2012 Rady Powiatu Kamiennogórskiego). Powyższy zabieg legislacyjny w przedmiotowej sprawie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy i stanowi naruszenie 116 i 118 w zw. z 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Organ nadzoru zwraca również uwagę na naruszenie prawa o charakterze nieistotnym, które stwierdzono 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 6 przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Kamiennogórskiego, wskazując, że zgodnie z 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej,

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne, 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości, 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe, 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Ponadto zgodnie z 149 rozporządzenia W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z powyższego wynika zatem, że ustalanie definicji pojęć ustawowych może mieć miejsce w bardzo wyjątkowych sytuacjach, a zdaniem organu nadzoru, do takich nie należy konieczność definiowania pojęć takich jak dziecko, piecza zastępcza, opłata czy decyzja. Wszystkie z wymienionych pojęć nie stanowią bowiem zwrotów niezrozumiałych, wieloznacznych czy nieostrych, biorąc pod uwagę fakt, iż zostały użyte w ustawie upoważniającej w bardzo czytelnych i jasnych kontekstach. Zatem taki zabieg legislacyjny, stanowi naruszenie 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jednak analiza wykazała, że naruszenie to ma charakter nieistotny, gdyż nie prowadzi do zmiany definicji ustawowych. Ponadto w uchwale nr XXV/129/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. Rada Powiatu Kamiennogórskiego w 5 pkt 12 postanowiła, że Przy ustaleniu sytuacji osobistej i materialnej rodziców dziecka pozostającego w pieczy zastępczej niezależnie od ich dochodu, bierze się pod uwagę: ( ) 12) długotrwałą chorobę udokumentowaną stosownym zaświadczeniem lekarskim, w 8 ust. 2 postanowiła, że: We wniosku należy podać okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi wraz z dokumentami potwierdzającymi te okoliczności. Jak wyżej wspomniano, zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej. Kwestię postępowań w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych w sposób całościowy reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, art. 75 1, który stanowi: Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.. System środków dowodowych jest otwarty, a jako dowód należy dopuścić wszystko, czego prawo nie zabrania. Przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie (B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, str. 165 i 166). Wskazanie w 5 pkt 12 oraz w 8 ust. 2 uchwały konieczności wykazania okoliczności, w przepisie wskazanej, jedynie poprzez dowód w postaci dokumentu (zaświadczenie lekarskie, dokument) jest niedopuszczalne. Zaznaczyć należy, że to organ (starosta) prowadzi postępowanie i to na nim ciąży, stosownie do brzmienia art Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto przerzucanie ciężaru postępowania dowodowego godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę prawdy obiektywnej. Jak już wspomniano, przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia wyraźną granicę dla aktywności organów władzy publicznej a mianowicie nie mogą one podejmować działań poza prawem. Niewątpliwie powyższa norma dotyczy również przepisów upoważniających organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego. Każda przewidziana przez ustawodawcę norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, a także przepisów innych ustaw regulujących daną dziedzinę. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić nieważność 5 pkt 12 we fragmencie udokumentowaną stosownym zaświadczeniem lekarskim oraz 8 ust. 2 we fragmencie wraz z dokumentami potwierdzającymi te okoliczności z uwagi na istotne naruszenie art. 194 ust. 2 ustawy w zw. z art Kodeksu postępowania administracyjnego. W katalogu okoliczności, pozwalających na ocenę sytuacji osobistej i materialnej rodziców dziecka, wymienionych w 5 w punkcie 18 przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu Kamiennogórskiego postanowiła, że organ wydający decyzję bierze pod uwagę również inne ważne przyczyny uzasadniające umorzenie opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.. Zgodnie z intencją ustawodawcy organ stanowiący, którym jest Rada Powiatu Kamiennogórskiego, powinien określić wszystkie szczegółowe warunki stanowiące podstawę umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Użycie przez Radę zwrotu inne ważne przyczyny uzasadniające czyni z katalogu okoliczności, które bierze się pod uwagę przy ustalaniu sytuacji osobistej i materialnej rodziców dziecka, wymienionych w 5 uchwały, katalog otwarty, który uprawnia organ wykonawczy do rozszerzenia okoliczności, o których mowa w uchwale. Zatem wypełnieniem kompetencji, zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jest enumeratywne wyszczególnienie wszelkich

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz szczególnych warunków. Stworzenie katalogu otwartego jest niezgodne z wolą ustawodawcy również dlatego, że deleguje kompetencję na inny podmiotom niż organ upoważniony. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić nieważność 5 pkt 18 przedmiotowej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Postępowanie nadzorcze wykazało również, iż w 7 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu postanowiła, że: Odstąpienie od ustalenia opłaty, umorzenie opłaty w całości lub w części, łącznie z odsetkami może nastąpić z urzędu w przypadku: ( ), w 13 ust. 1 postanowiła, że: Na wniosek osoby zobowiązanej, biorąc pod uwagę jej możliwości płatnicze, można: 1) rozłożyć na raty; 2) odroczyć termin płatności całości lub części opłaty. Organ nadzoru zauważa, że zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy starosta może na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z przepisu ustawowego wynika, że uprawniony organ może w przedmiotowych sprawach działać bądź na wniosek bądź też z urzędu. Rada w zapisach uchwały postanowiła, że w okolicznościach wskazanych w 7 uchwały organ może działać z urzędu, natomiast w 13 ust. 1 postanowiła, że rozłożenie należności na raty i odroczenie terminu płatności całości lub części opłaty może nastąpić tylko na wniosek dłużnika. W rezultacie zawarcia takiego uregulowania w uchwale, Rada w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała treść przepisu rangi ustawowej przez co ograniczyła kompetencje starosty jako organu właściwego w sprawie. Rada została upoważniona do podjęcia uchwały dotyczącej szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Natomiast to starosta, uwzględniając uchwałę, a więc warunki w niej określone, może wydać decyzję w sprawie na podstawie wniosku lub z urzędu, jeśli uzna to za stosowne i uzasadnione. Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko powtarzanie przez powiat raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w przepisach rangi ustawowej lecz także modyfikowanie treści tych przepisów przez akt niższego rzędu, jakim jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (tak NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02). W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, 7 we fragmencie z urzędu oraz 13 ust. 1 uchwały we fragmencie na wniosek osoby zobowiązanej w sposób istotny narusza art. 194 ust. 2 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Konsekwencją powyższego jest konieczność stwierdzenia nieważności również 13 ust. 2 we fragmencie licząc od dnia uwzględnienia wniosku oraz ust. 3 we fragmencie od daty złożenia wniosku. Zgodnie z brzmieniem przepisu 13 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności opłaty udziela się na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, licząc od dnia uwzględnienia wniosku., i ust. 3 Od opłaty w stosunku do której zastosowano ulgi w formie określonej w ust., 1, nie nalicza się odsetek za zwłokę za okres od daty złożenia wniosku do upływu ustalonych terminów płatności., w sytuacji gdy postępowania toczyłoby się z urzędu ustalenie daty początkowej zwolnienia stałoby się niemożliwe. Zatem przepis ten stanowi tylko częściowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, poprzez pominięcie sytuacji kiedy organ działa z urzędu, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 194 ust. 2 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności 13 ust. 2 we fragmencie licząc od dnia uwzględnienia wniosku oraz ust. 3 we fragmencie od daty złożenia wniosku przedmiotowej uchwały. Postępowanie nadzorcze wykazało również, iż w 14 Rada Powiatu Kamiennogórskiego postanowiła, że Osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności są z niej zwolnione za okresy urlopowania dziecka, które nastąpiły za zgodą sądu rodzinnego lub dyrektora placówki. Zwolnienie następuje w przypadku, gdy urlopowanie trwa dłużej niż siedem dni w miesiącu. Warunkiem jest udokumentowanie urlopowania dziecka w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia rozpoczęcia okresu urlopowania.. Organ nadzoru stwierdza, ze przepis ten istotnie narusza przepis kompetencyjny, gdyż stanowi w zakresie zwolnienia z ponoszenia odpłatności, którego nie przewiduje przepis art. 194 ust. 2 ustawy, mówiący wyłącznie o umorzeniu w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty lub odstępowaniu od ustalenia opłaty. W katalogu zawartym w ustawie nie ma przewidzianej instytucji zwolnienia, zatem Rada Powiatu Kamiennogórskiego wyszła poza zakres upoważnienia, naruszając w sposób istotny art. 194 ust. 2 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności 14 przedmiotowej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono, jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnośląskiego.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Zgodnie z art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: Aleksander Marek Skorupa