Wrocław, dnia 13 maja 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N GD1 WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 4 maja 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 13 maja 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N GD1 WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 4 maja 2016 r. Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) stwierdzam nieważność uchwały Nr XX/559/16 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XVI/428/15 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 31 marca 2016 r., działając na podstawie art. 18 ust. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę Nr XX/559/16 w sprawie zmiany uchwały Nr XVI/428/15 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich. Uchwałę doręczono Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 7 kwietnia 2016 r. pismem Nr DU-O- II , Ldz. 698/04/2016 z dnia 7 kwietnia 2016 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a w związku z art. 10 ust. 2, art. 6a ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Mocą kwestionowanej uchwały Nr XX/559/16 z dnia 31 marca 2016 r., Sejmik Województwa Dolnośląskiego dokonał zmiany uchwały Nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich poprzez uchylenie w załączniku Nr 3 do tej uchwały poz. 4 i 10. Rozpatrując legalność uchwały Nr XX/559/16 należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na procedurę podejmowania oraz konsekwencje prawne podjęcia uchwały Nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. Przedmiotowa uchwała została bowiem uchwalona w konsekwencji dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej otrzymał nowe brzmienie oraz dodano ust. 5a- 5f. W myśl aktualnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5c) Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d). Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio (ust. 5e). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5f). Istotą dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych w powyższym kształcie było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5, zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta stanowiła automatyzm przejmowania zastępowanych odcinków dróg wyłącznie przez gminy. Trzeba mieć na uwadze, że bardzo często przejmowane drogi przez gminy stanowiły drogi o dużo wyższych parametrach niż drogi gminne, które są drogami o charakterze lokalnym. Konstrukcja ta była zatem rozwiązaniem niefunkcjonalnym, rodzącym sytuacje konfliktowe, ponieważ pomijała okoliczności konkretnych wypadków, a więc nie była zależna od funkcji i znaczenia przekazanej drogi w sieci drogowej. Ustawa zmieniająca wprowadziła pewnego rodzaju mechanizm kaskadowego przekazywania dróg nabytych z mocy prawa, oparty na rozstrzygających decyzjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Jednocześnie ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych wprowadził przepis, w myśl którego rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei odcinek drogi, o którym mowa powyżej, zostaje automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, natomiast przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio (ust. 2). To uprawnienie gmin miało przyczynić się do poprawy ich sytuacji, zwłaszcza finansowej, związanej z utrzymaniem przekazanych im dotychczas odcinków dróg krajowych. Analiza dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej prowadzi do wniosku, że jedynie w dwóch przypadkach umożliwiono organowi stanowiącemu województwa zastosowanie procedury uregulowanej w art. 10 ust. 5a i 5b ustawy. Po pierwsze, zgodnie z nowym brzmieniem ust. 5 tego artykułu, ust. 5a może zostać zastosowany w sytuacji, gdy po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy (a więc po 9 lipca 2015 r.) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ustawodawca bowiem wprost powiązał możliwość pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie ust. 5. Po drugie, w sytuacji skorzystania przez rady gmin z kompetencji ustalonej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. W takich bowiem przypadkach, w myśl ust. 2 tego artykułu przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio. Podjęcie zatem przez Sejmik Województwa uchwały Nr XVI/428/15 w ramach powyższej procedury spowodowało, że zgodnie z art. 10 ust. 5a ustawy, wszystkie odcinki dróg objęte tą uchwałą, a więc również wymienione w załączniku Nr 3, z dniem wejścia w życie tej uchwały (21 grudnia 2016 r., a w zakresie załącznika Nr 2 1 stycznia 2016 r.) zostały automatycznie zaliczone do kategorii drogi powiatowej. Tym samym wszystkie odcinki dróg określone w załączniku Nr 3 do uchwały Nr XVI/428/15 stały się drogami

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz powiatowymi wraz z wszelkimi prawami i obowiązkami, a uchwała w tym zakresie została skonsumowana poprzez jej wykonanie. Zatem od tego momentu podmiotem zarządzającym odcinkiem dróg wskazanymi w poz. 4 i 10 załącznika Nr 3 do uchwały Nr XVI/428/15 stał się odpowiednio Powiat Zgorzelecki oraz Powiat Wałbrzyski działający w myśl art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez swój organ wykonawczy, a więc zarząd powiatu. Automatyczne przejście praw i obowiązków wiąże się natomiast bezpośrednio z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania obowiązków zarządcy drogi. W kontekście skutków prawnych podjęcia uchwały Nr XVI/428/15 należy mieć także na względzie, że szczególna procedura tzw. kaskadowego pozbawiania kategorii dróg wprowadzona na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych przewiduje jedynie jednokierunkową możliwość pozbawiania kategorii dróg (poza przepisem szczególnym art. 2 ust. 2 tej ustawy dającym kompetencję gminom). A mianowicie pozbawianie poszczególnych kategorii dróg publicznych w ramach tej procedury może odbywać się w dół, a więc z kategorii drogi wojewódzkiej na powiatową oraz z kategorii drogi powiatowej na drogę o kategorii gminnej. Powyższe wynika wprost z regulacji art. 10 ust. 5a-5f ustawy. Zatem po wejściu w życie uchwały Nr XVI/428/15 jedynymi dysponentami kompetencji do pozbawienie kategorii dróg objętych tą uchwałą, które zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych zostały powiaty działające przez swoje organy wykonawcze (zarząd). Tylko zatem samorządy powiatowe mogły w ramach tej szczególnej procedury dokonać dalszego pozbawienia kategorii dróg powiatowych. Tymczasem podjęcie przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwały Nr XX/559/16 na podstawie, której uchylono w załączniku Nr 3 poz. 4 i 10 spowodowało odwrócenie skutków prawnych podjęcia uchwały Nr XVI/428/15. Sejmik podejmując bowiem uchwałę Nr XX/559/16 de facto dokonał arbitralnego powrotnego pozbawienia kategorii drogi powiatowej, jednocześnie zaliczając te odcinki do kategorii drogi wojewódzkiej. Powyższe działanie w ocenie organu nadzoru nie sposób uznać za mające oparcie w przepisach obowiązującego prawa. W przypadku kwestionowanej uchwały samo tylko uchylenie części uchwały nie może wywołać skutków tak daleko idących jak faktyczne pozbawienie i zaliczenie dróg do poszczególnych kategorii. Jak bowiem wskazano powyżej, po wejściu w życie uchwały Nr XVI/428/15 wszelkie kompetencje w zakresie zarządzania drogami wymienionymi w załączniku Nr 3 w poz. 4 i 10, a więc także odnośnie pozbawiania kategorii tych dróg przeszły na rzecz samorządu powiatowego (Powiat Zgorzelecki oraz Powiat Wałbrzyski). Przyjęcie z kolei odmiennej interpretacji powodowałoby możliwość dowolnego (w każdym czasie) pozbawiania i powrotnego zaliczania (uchylenie uchwały) przez Sejmik Województwa poszczególnych odcinków dróg do kategorii dróg wojewódzkich, co z całą pewnością nie stanowiło intencji ustawodawcy, a ponadto wiązałoby się w stosunku do samorządów powiatowych z brakiem pewności co do stanu prawnego określonych odcinków dróg publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru pozbawienie kategorii drogi powiatowej, którą odcinki dróg wymienione w poz. 4 i 10 załącznika Nr 3 do uchwały Nr XVI/428/15 stały się z dniem 21 grudnia 2015 r. oraz zaliczenie ich do kategorii drogi wojewódzkiej powinno zostać dokonane na podstawie ogólnej procedury pozbawiania i zaliczania dróg do poszczególnych kategorii, a więc w myśl art. 10 ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Mając na uwadze wskazany przepis, regulację art. 6a ust. 2 należy odczytywać w ten sposób, że pozbawienie drogi kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Trzeba także zauważyć, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 ustawy). A więc pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej musi być skorelowane z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii drogi publicznych. W przedmiotowym przypadku, a więc zaliczenie tych dróg do kategorii dróg wojewódzkich powinno odbyć się poprzez zastosowanie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Jednocześnie droga zaliczana do kategorii dróg wojewódzkich musi spełniać ustawowe przesłanki takiej drogi, a więc być drogą inną niż krajowa, stanowić połączenie między miastami, mieć znaczenie dla województwa, być drogą o znaczeniu obronnym niezaliczoną do dróg krajowych (art. 6 ust. 1 ustawy). Tymczasem warto w tym miejscu zauważyć,

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz że podejmując uchwałę Nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w zakresie poz. 4 i 10 załącznika Nr 3 tej uchwały, Sejmik (co także potwierdził w toku postępowania nadzorczego wobec tej uchwały) stwierdził, że odcinki te nie spełniają wymogów kategorii dróg wojewódzkich. Przy tak ustalonym stanie prawnym, organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego wystąpił do Przewodniczącego Sejmiku o szczegółowe wyjaśnienie podstaw prawnych i przyczyn podjęcia przedmiotowej uchwały w kontekście art. 10 ust. 5a ustawy w myśl, którego z dniem wejścia w życie uchwały Nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. odcinki dróg wojewódzkich wskazane w załączniku nr 3 do tej uchwały zostały zaliczone do kategorii drogi powiatowej. W odpowiedzi na pismo organu nadzoru, Przewodniczący Sejmiku wskazał jedynie na okoliczności faktyczne podjęcia uchwały Nr XX/559/16 odwołując się do samej procedury kaskadowego pozbawiania kategorii dróg publicznych oraz potrzeby dokonania zmian w uchwale w związku z uwzględnieniem skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Nr XVI/428/15. W świetle powyższego, z uwagi na brak zachowania odpowiedniej procedury w zakresie pozbawiania i zaliczania dróg do poszczególnych kategorii dróg publicznych bez znaczenia dla oceny legalności uchwały Nr XX/559/16 pozostaje fakt, że uchwała ta została podjęta w związku z uznaniem zarzutów Wojewody Dolnośląskiego sformułowanych w skardze na uchwałę Nr XVI/428/15 w części dotyczącej załącznika Nr 3. W tym kontekście trzeba bowiem zwrócić uwagę na zapisy art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zgodnie, z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie w zakresie swojej właściwości i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, czyli uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę, że akt wydany w omawianym trybie zastępuje akt zaskarżony, tak co do formy, jak i charakteru, to należy przyjąć, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Zatem zastosowanie przepisu art P.p.s.a. w przypadku uchwały Nr XVI/428/15 Sejmiku Województwa, zaskarżonej przez organ nadzoru do wojewódzkiego sądu administracyjnego musiałoby się wiązać z posiadaniem przez Sejmik kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie autokontroli. Tymczasem z woli ustawodawcy jedynie w kompetencji organu nadzoru oraz sądu administracyjnego znajduje się stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa jako podstawowy środek nadzoru nad działalnością samorządu województwa. Powyższe wynika z treści art. 82 oraz art. 82c ustawy o samorządzie województwa. Wskazane stanowisko organu nadzoru potwierdza także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 81/16. Uchylenie natomiast części zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia części uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1766/06). Tym bardziej że organ nadzoru w skardze na uchwałę Nr XVI/428/15 wniósł o stwierdzenie nieważności całego załącznika Nr 3, a nie tylko poz. 4 i 10. Mając na względzie powyższe, zdaniem organu nadzoru uchwała Nr XX/559/16 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego została podjęta z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a w związku z art. 10 ust. 2, art. 6a ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Zgodnie z art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: P. Hreniak