Wrocław, dnia 10 maja 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N RJ1 WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 2 maja 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 10 maja 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N RJ1 WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 2 maja 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdzam nieważność 5 uchwały Rady Miasta Oleśnicy z dnia 30 marca 2016 roku nr XIX/153/2016 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Oleśnicy dotyczących realizacji projektu pod nazwą: Budżet obywatelski w Mieście Oleśnicy w 2017 roku oraz 5 ust. 4, 6, 12 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały. Uzasadnienie Rada Miasta Oleśnicy, powołując się na art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.), podjęła na sesji w dniu 30 marca 2016 roku uchwałę nr XIX/153/2016 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Oleśnicy dotyczących realizacji projektu pod nazwą: Budżet obywatelski w Mieście Oleśnicy w 2017 roku. Załącznikami do niniejszej uchwały są: Zasady i tryb realizacji projektu pod nazwą Budżet obywatelski w Mieście Oleśnicy w 2017 r. (załącznik nr 1) oraz Harmonogram konsultacji (załącznik nr 2). Uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu dnia 04 kwietnia 2016 r. za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały Organ Nadzoru stwierdził podjęcie: - 5 uchwały oraz 5 ust. 4 i 6 załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446); - 12 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 233 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późń. zm.) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późń. zm.). Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 5a ustawy o samorządzie gminnym: 1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.. Działając w oparciu o wyżej wskazany przepis ustawy, Rada Miasta Oleśnicy postanowiła przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami Miasta Oleśnicy w sprawie planowanych do realizacji w roku 2017 wydatków z budżetu Miasta Oleśnicy do

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz kwoty zł w ramach projektu pod nazwą: Budżet obywatelski w Mieście Oleśnicy w 2017 r. ( 1 uchwały). W 5 uchwały znalazło się uregulowanie, zgodnie z którym: Upoważnia się Burmistrza Miasta Oleśnicy do powołania komisji do spraw weryfikacji zgłoszonych zadań do projektu.. Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Regulacja 5 uchwały, w której upoważnia się Burmistrza Miasta Oleśnicy do powołania komisji do spraw weryfikacji zgłoszonych zadań, wkracza bowiem w kompetencje Burmistrza. Należy zauważyć, że rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta), który wykonuje uchwały rady gminy, a do jego zadań należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada gminy, jako organ kolegialny, jest uprawniona do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem lub kontrolą, nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wymaga więc stwierdzić, iż uchwała zobowiązująca wójta do podjęcia określonego działania, w sferze realizacji ustalonego i wyznaczonego przez radę gminy zadania, wkracza w istocie w kompetencje organu wykonawczego gminy. Istotne jest zatem, aby uchwały rady nie ingerowały nazbyt czy też nie wskazywały pożądanego sposobu ich wykonania. Stanowi to bowiem wyłączną kompetencję burmistrza, w związku z czym każda ingerencja rady w tę sferę pozbawiona jest podstaw prawnych. W ramach wykonywania uchwał rady, co należy zakwalifikować jako jedną z podstawowych kompetencji, a zarazem obowiązków burmistrza, leży określanie sposobu wykonywania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 547/2009). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986r., sygn. U 5/86, OTK 1996/1/1). Zdaniem organu nadzoru upoważnienie Burmistrza Miasta Oleśnicy do powołania komisji do spraw weryfikacji zgłoszonych zadań, zawarte w 5 uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestionowanym zapisem 5 uchwały, upoważniającym Burmistrza Miasta Oleśnicy do powołania komisji do spraw weryfikacji zgłoszonych zadań, Rada wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego gminy. W tym miejscu warto odnieść się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 474/15), w którym czytamy: ( ) zawarta we wskazanych w skardze unormowaniach regulacja dotycząca upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin do powołania składu osobowego komisji Zespołu ds. Strzelińskiego Budżetu Obywatelskiego i określenia jej zadań, wkracza w kompetencje Burmistrza ( ) Rada gminy nie posiada kompetencji do podejmowania takich uregulowań i nie może naruszać konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze..

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz Zaznaczenia wymaga także, iż Burmistrz Miasta Oleśnicy, jako organ wykonawczy Gminy, ma obowiązek wykonać przedmiotową uchwałę, a zgodnie z orzecznictwem określenie sposobu wykonania uchwały obejmuje między innymi wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. Oznacza to, że do zadań Burmistrza Miasta Oleśnicy należy decydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 1011/09). W oparciu o powyższe należy zatem stwierdzić, że regulacja zawarta w kwestionowanym 5 uchwały, upoważniającym Burmistrza Miasta Oleśnicy do powołania komisji do spraw weryfikacji zgłoszonych zadań, stanowi istotne naruszenie prawa, ze względu na wkroczenie w kompetencje ustawowe organu wykonawczego gminy. W konsekwencji niedopuszczalne są, zdaniem organu nadzoru, także ściśle związane z regulacją 5 uchwały zapisy 6 ust. 1-3 załącznika nr 1 do uchwały, w których Rada uregulowała tryb pracy komisji, sposób dokonywanej przez nią weryfikacji i oceny zgłoszonych zadań. Trzeba podkreślić, że organ administracji publicznej wypełniając delegację ustawową obowiązany jest działać zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem. Każdorazowe przekroczenie zakresu kompetencji ustawowej do podjęcia uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Powyższe uwagi należy również odnieść do przepisu 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, w brzmieniu: Zgłaszane zadanie w celu wstępnej weryfikacji, czy spełnia kryteria niniejszej Uchwały Rady Miasta, konsultowane jest z wyznaczonymi przez Burmistrza Miasta Oleśnicy pracownikami Urzędu Miasta Oleśnicy, co odnotowywane jest na formularzu zgłoszenia.. Kompetencja zawarta w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy mają zostać określone w uchwale rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa ta w art. 30 ust. 1 stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Według art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt określa sposób wykonywania uchwał. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, o czym stanowi art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem kwestionowany zapis 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały de facto nie dotyczy zasad czy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, lecz określa sposób wykonywania przedmiotowej uchwały. Wskazuje bowiem sposób, w jaki należy rozpatrywać zgłaszane do zrealizowania w ramach budżetu obywatelskiego zadania. Tym samym dotyczy sfery kompetencyjnej przynależnej dla organu wykonawczego. Wprawdzie w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawarto domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, lecz należy to rozumieć w ten sposób, że rada gminy może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą; nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, Lex nr 40852). Jeżeli więc wykonywanie uchwał należy wyłącznie do wójta, to określenie przez radę gminy sposobu wykonania przez wójta uchwały w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, należy ocenić jako istotne naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W 12 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że: 2. Do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego przyjmuje się te zadania, które uzyskały największą liczbę głosów, aż do wyczerpania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację budżetu obywatelskiego na rok Realizacja zadań wskazanych przez mieszkańców w ramach budżetu obywatelskiego nastąpi po uchwaleniu budżetu Miasta Oleśnicy na rok 2017 przez Radę Miasta Oleśnicy.. Wykładnia wskazanych przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że wynik konsultacji jest wiążący dla organów gminy. Takie rozwiązanie prawne przeczy zaś istocie instytucji konsultacji z mieszkańcami, które mają charakter niewiążący (co jest bezsporne zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego porównaj: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., II SA 2817/00, LEX nr 54153; J. Korczak, P. Lisowski, A. Ostapski, Ustrój samorządu terytorialnego, Wrocław 2015, s. 380).

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz Niewiążącego charakteru konsultacji przeprowadzanych na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie może zmieniać prawodawca miejscowy. Żadne postanowienia uchwały ustanowionej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą zatem wprowadzać mechanizmów obligujących do wykonania stanowiska wyrażonego przez mieszkańców. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia do uchwały, zgodnie z którym Przyjęło się, że w przypadku procesu budżetu obywatelskiego władze gminy deklarują, iż decyzje mieszkańców zostaną przez nie uznane za wiążące. Takie rozwiązanie ma wyłącznie charakter umowy społecznej, zawartej pomiędzy władzami a mieszkańcami., można przyjąć, że organ stanowiący gminy uznaje powyższe ustalenia. Niemniej jednak wprowadził on do przedmiotowej uchwały regulacje, które w sferze prawnej wiążą organ wykonawczy, będący z mocy prawa podmiotem, któremu przysługuje wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzania projektu uchwały budżetowej (art. 233 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Dla prawidłowego wykonania przedmiotowej uchwały wyniki konsultacji musiałyby zostać uwzględnione w projekcie budżetu, co ograniczałoby wyłączne kompetencje organu wykonawczego pozwalające mu na kształtowanie tego projektu. Od organu stanowiącego prawo miejscowe należy wymagać, by stanowione przez niego regulacje spełniały warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one precyzyjne (a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne) i przejrzyste (to znaczy zrozumiałe dla jednostki). Obejmuje to także zakaz wprowadzania norm ustalających (lub choćby sugerujących) inny charakter prawny czynności podejmowanych w ramach procedury kształtowanej danym aktem prawnym. Konieczność stanowienia prawa cechującego się poprawnością, precyzyjnością i jasnością wielokrotnie podkreślał także Trybunał Konstytucyjny (porównaj: wyroki TK, np.: z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, LEX nr 34601; z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; z dnia 13 lutego 2001 r., K19/99, LEX nr 46368; z dnia 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr ; z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05, LEX nr ). Kwestionowane przepisy uchwały nie spełniają tych, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny, wymogów prawidłowej legislacji, ponieważ w sposób niespójny z całością regulacji uchwały wskazują na wiążący charakter konsultacji (mimo, że w ramach realizowanej na podstawie uchwały procedury mieszkańcy mogą jedynie uzewnętrznić swoją opinię, życzenia, oczekiwania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości organu porównaj: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., II SA 2817/00, LEX nr 54153). Taki sposób kształtowania przepisów prawa stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Pochodną wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W demokratycznym państwie prawnym obywatel nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują niepewność, co do znaczenia sformułowań przepisów prawnych. Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym określoności przepisów prawa. O stanie praworządności w państwie można mówić, gdy zrealizowane zostaną łącznie postulaty, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa. W demokratycznym systemie prawa należy stworzyć warunki, w których przepis prawa będzie powszechnie dostępny i zrozumiały, a brak tłumaczenia lub nieprawidłowe tłumaczenie nie może prowadzić do wprowadzenia w błąd adresatów tego przepisu. Z tych względów konieczne jest stwierdzenie nieważności 12 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały. Na marginesie wskazać można, że skoro prawodawca miejscowy wyraża w uzasadnieniu do uchwały swoją wiedzę o niewiążącym charakterze konsultacji z mieszkańcami i uznaje, że realizacja ich wyników nastąpi na mocy decyzji organów gminy (którą w sferze werbalnej podnosi do statusu umowy społecznej ), to wiążące skutki konsultacji również musi pozostawić poza sferą prawną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że konsultacje z mieszkańcami gminy mają niewiążący charakter, a zobowiązanie do wykonania określonych zadań w następstwie odpowiedniego wyniku tych konsultacji, nigdy nie może stać się elementem powszechnie obowiązującego prawa stanowionego na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Ze względu na powyższe postanawia się, jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: P. Hreniak