Budżet Unii Europejskiej i jego funkcjonowanie

Transkrypt

1 Budżet Unii Europejskiej i jego funkcjonowanie Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, która w ramach pogłębiającej się integracji coraz bardziej zaczyna przypominać swoim działaniem i strukturą państwo federacyjne. Jest to jedyna organizacja międzynarodowa na świecie dysponująca tak szerokimi uprawnieniami wobec swoich członków oraz tak dużym rocznym budżetem (ok. 100 mld euro). Jednocześnie wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich i zwiększającym się zakresem działania UE, coraz częściej dochodzi do sporów dotyczących kierunków rozwoju jej polityk i sposobów ich finansowania. Przede wszystkim od możliwości finansowych UE zależy jej skuteczność działania. Właśnie na tym tle dochodzi od wielu lat do coraz większych rozbieżności w oczekiwaniach państw członkowskich, a możliwościami finansowymi UE. Przez wiele lat rozszerzano zakres polityk wspólnotowych, polegających głównie na udzielaniu wsparcia finansowego, obejmując nimi nowe grupy społeczne, regiony lub gałęzie gospodarki, zwiększając tym samym obciążenia poszczególnych państw. Jednak to doprowadzało do coraz wyraźniejszego podziału na państwa beneficjentów i państwa płatników do budżetu UE. Problemy te narastały jeszcze bardziej przy każdorazowym rozszerzeniu Unii Europejskiej, gdyż najczęściej powiększała się grupa beneficjentów. W powiększającej się Unii i jednocześnie rosnącymi oczekiwaniami członków coraz trudniej było utrzymać budżet unijny na rozsądnym poziomie możliwym do sfinansowania przez wszystkie państwa, a zarazem zapewniającym w miarę sprawiedliwy podział środków budżetowych. Pod koniec lat osiemdziesiątych rozpoczęto proces reformy finansów publicznych, który trwa z małymi przerwami aż do dnia dzisiejszego. Dotyczy on trzech głównych elementów: programowania budżetowego, środków własnych UE i wydatków. Poniżej przedstawiony jest obecny system budżetowy UE, który nadal podlega licznym zmianom, a w konsekwencji przystąpienia nowych państw członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej będzie wymagał kolejnej poważnej reformy. I. Programowanie budżetowe 1. Perspektywa Finansowa Proces uchwalania budżetu UE jest wieloetapowy i dość skomplikowany. Mając wiele elementów wspólnych z krajowymi zasadami uchwalania budżetu, musiał jednak być dostosowany do warunków organizacji międzynarodowej, gdzie poza organami tej organizacji bardzo duże wpływy mają państwa członkowskie. Najważniejszym elementem odróżniającym budżet UE od budżetów krajowych jest to, że budżet ten nie może mieć deficytu. Wszystkie wydatki zaplanowane na dany rok muszą być sfinansowane ze środków własnych UE co oznacza, że wysokość wpłat państw członkowskich jest co roku dostosowywana do potrzeb budżetu. Jednak ten mechanizm nie zawsze funkcjonuje sprawnie i często dochodzi do napięć pomiędzy głównymi organami w kwestiach budżetowych, tj. Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i państwami członkowskimi. Lata osiemdziesiąte były okresem, w którym najsilniej uwidoczniły się rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami państw członkowskich dotyczące finansowania przez UE coraz większej ilości programów wspólnotowych, a faktycznymi możliwościami finansowymi wspólnoty. W celu zapanowania nad chaotycznym rozwojem finansów Unii i zwiększenia dyscypliny budżetowej, z początkiem lat dziewięćdziesiątych podjęto decyzję o powrocie do idei wieloletniego programowania budżetowego. Postanowiono opracowywać sześcioletnie plany finansowe zwane Perspektywą Finansową, określające główne elementy budżetu UE w poszczególnych latach.

2 Tryb uchwalania Perspektywy Finansowej jest złożony i zajmuje prawie dwa lata. Jest to przede wszystkim decyzja polityczna państw członkowskich dotycząca kierunku rozwoju finansów publicznych UE na następne sześć lat. Perspektywa Finansowa jest przyjmowana jednomyślnie na szczycie wszystkich państw członkowskich organizowanym specjalnie w tym celu. Oczywiście państwa członkowskie nie mają pełnej dowolności w uchwalaniu wielkości budżetu UE na poszczególne lata. Istnieją w tym względzie dwa ograniczenia stanowiące jednocześnie podstawowe wielkości referencyjne przy projektowaniu budżetu. Pierwszym z tych ograniczeń, a zarazem kluczowym pojęciem dla budżetu UE, są appropriations for commitments, czyli środki na zobowiązania. Ta pozycja w budżecie określa maksymalny pułap zobowiązań, jakie w danym roku budżetowym mogą zostać podjęte przez Unię Europejską. Zgodnie z artykułem 3 ustęp 2 decyzji Rady z 29 września 2000 roku w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich, appropriations for commitments nie mogą przekroczyć w ciągu roku budżetowego maksymalnego pułapu 1.335% PNB wszystkich państw członkowskich. Środki na zobowiązania obejmują zarówno zobowiązania jednoroczne jak i wieloletnie, a ich wielkość nie musi dokładnie odzwierciedlać wysokości wypłat z budżetu w danym roku. Drugim ograniczeniem wielkości budżetu są appropriations for payments, czyli środki na płatności, określają one wysokość faktycznych wydatków z budżetu w danym roku. Zgodnie z artykułem 3 ustęp 1 ww. decyzji Rady, środki te nie mogą przekroczyć w ciągu roku budżetowego maksymalnego pułapu 1.27 % PNB państw członkowskich. Zmiana tych pułapów wymaga jednomyślnej decyzji wszystkich państw członkowskich. Te dwa pojęcia (appropriations for commitments i appropriations for payments) służą również do określania wielkości poszczególnych rozdziałów w budżecie. Ze wspomnianych przepisów wynika jasno, że appropriations for commitments mogą być wyższe od appropriations for payments, a ich wielkość i wzajemne relacje należy rozpatrywać na przestrzeni kilku lat budżetowych. W niektórych latach środki na zobowiązania mogą przewyższać środki na płatności, w następnych latach z kolei proporcje te mogą zostać odwrócone w celu pokrycia zobowiązań z lat poprzednich % PNB państw członkowskich jest zawsze maksymalnym pułapem środków własnych UE na dany rok, które mogą zostać wydatkowane. Powyższe wielkości środków na zobowiązania i na płatności stanowią górne granice referencyjne, których budżety na poszczególne lata nigdy nie osiągają. Faktyczna wielkość środków własnych, jakie w danym roku zostaną zebrane od państw członkowskich określana jest w budżecie w pozycji total appropriations for payments i jest z reguły niższa od wartości maksymalnej. Przeciętnie wielkość budżetu w poszczególnych latach waha się w granicach % PNB wszystkich państw UE dla payments app. Różnica pomiędzy pułapami maksymalnymi a planowanymi wielkościami budżetów na poszczególne lata stanowi pewien margines bezpieczeństwa, o który można powiększyć budżet w danym roku w przypadku nieprzewidzianych wydatków, których nie można sfinansować w ramach wcześniej przyjętych limitów. Ten margines pozwala również na ewentualną korektę budżetu jeżeli założenia wzrostu gospodarczego były zbyt optymistyczne i faktycznie planowana wielkość budżetu może się okazać zbyt mała, aby sfinansować wszystkie zaplanowane wydatki. Perspektywa Finansowa różni się od indykatywnego wieloletniego programowania finansowego, gdyż wielkości budżetów na poszczególne lata są wiążące dla wszystkich organów budżetowych UE. Poza tym przyjęcie przez państwa członkowskie Perspektywy Finansowej nie zwalnia organów Unii Europejskiej od corocznego opracowywania i

3 uchwalania budżetu. Każdy taki budżet musi respektować ustalenia Perspektywy Finansowej na dany rok budżetowy. Poza wielkościami poszczególnych budżetów Perspektywa Finansowa określa także limity wydatków w poszczególnych rozdziałach budżetu, również wyrażone w dwóch kategoriach: środki na zobowiązania i środki na płatności. Układ rozdziałów w Perspektywie Finansowej odzwierciedla priorytety polityczne jakimi kierowano się przy jej opracowywaniu. 2. Interinstitutional Agreement Potwierdzeniem wszystkich ustaleń podejmowanych przez państwa członkowskie w trakcie przyjmowania Perspektywy Finansowej jest Interinstitutional Agreement (porozumienie interinstytucjonalne) pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedur budżetowych. Jest to akt prawy Unii Europejskiej, którego stroną są wszystkie organy budżetowe tej organizacji. Ma on na celu zobowiązanie tych organów do przestrzegania postanowień Perspektywy Finansowej. Zawarcie takiego dokumentu jest konieczne dlatego, że sama Perspektywa Finansowa jest dokumentem o charakterze politycznym i jest ustalana tylko przez państwa członkowskie, więc nie byłaby wiążąca dla innych organów budżetowych. Dopiero potwierdzenie tych ustaleń poprzez przyjęcie aktu prawnego, który jest wiążący dla wszystkich stron zapewnia, że w trakcie uchwalania kolejnych rocznych budżetów UE, wszystkie strony tego procesu będą zobligowane do przestrzegania ustalonych pułapów wydatków. Dokument ten jest zawsze zawierany na czas trwania danej Perspektywy Finansowej. Interinstitutional Agreement określa również wiele innych elementów istotnych z punktu widzenia procedury budżetowej. Po pierwsze ustalane są zasady dokonywania technicznych adaptacji Perspektywy Finansowej. Jest to bardzo istotne, gdyż kwoty zawarte w tym dokumencie są wyrażone na podstawie cen obowiązujących w roku przed jego przyjęciem (np. obecna Perspektywa Finansowa oparta jest na cenach z 1999 roku, a obowiązuje w latach ). W związku z tym co roku następuje uaktualnienie tych kwot o odpowiednie wielkości inflacji w UE. Pozawala to na dostosowanie rocznych budżetów UE do obecnego poziomu cen i dotychczasowego tempa wzrostu gospodarczego. Poza tym Interinstitutional Agreement określa również tryb zmiany Perspektywy Finansowej i w jakich okolicznościach może to nastąpić. Zmiany (zwiększenie) alokacji w poszczególnych rozdziałach wydatków może nastąpić tylko w związku z nieprzewidzianymi wydarzeniami i tylko do wysokość maksymalnego pułapu tj. 1.27% PNB dla środków na płatności. Nieprzewidziane wydatki najpierw powinny być finansowane z rezerw określonych w rozdziale 6, a dopiero gdy środki te są niewystarczające może dojść do zmiany Perspektywy Finansowej. Każda zmiana Perspektywy Finansowej inicjowana jest propozycją przygotowaną przez Komisję Europejską i zatwierdzana przez Radę i Parlament Europejski. Jeżeli zmiana ma dotyczyć kwoty większej niż 0.03% PNB Unii Europejskiej, to wtedy Rada musi działać jednomyślnie. To bardzo poważne ograniczenie, gdyż wiele państw jest płatnikami netto do budżetu UE i trudno jest je przekonać do zwiększenia ich obciążeń finansowych. Kolejnym elementem ustalanym w tym dokumencie jest termin rozpoczęcia prac nad nowa Perspektywą Finansową i ewentualne konsekwencje braku jej uchwalenia. Obecny Interinstitutional Agreement zakłada, że projekt nowej Perspektywy Finansowej Komisja przedstawi przed 1 lipca 2005 roku. Jeżeli jednak Rada i Parlament nie przyjmą jej to w następnych latach będą obowiązywały limity wydatków z ostatniego roku obecnej Perspektywy Finansowej odpowiednio zmodyfikowane o wskaźnik inflacji i dodatkowe wydatki wynikające z rozszerzenia Unii Europejskiej o nowe kraje członkowskie. Interinstitutional Agreement zawiera również podział wydatków na obowiązkowe i

4 nieobowiązkowe oraz potwierdza zasadę, że wszystkie wydatki UE muszą mieć podstawę prawną w postaci odpowiedniego aktu prawnego (Rozporządzenia, Dyrektywy lub Decyzji). 3. Agenda 2000 Prace nad obecnie obowiązującą Perspektywą Finansową, zwaną Agendą 2000, rozpoczęły się w lipcu 1997 roku od przedstawienia przez Komisję Europejską komunikatu pt. Agenda 2000: dla silniejszej i szerszej Unii. Już sama nazwa tego dokumentu wskazuje jakie główne cele przyświecały jej autorom. Komisja zakładała bardzo ambitne reformy dotyczące zarówno Wspólnej Polityki Rolnej, Funduszy Strukturalnych jak i środków własnych Unii Europejskiej. Dużym wyzwaniem było też znalezienie źródeł finansowania procesu rozszerzania UE. W tym celu przygotowanych zostało szereg analiz i projektów nowych regulacji. Głównym problemem było pogodzenie bardzo rozbudowanego systemu wsparcia finansowego dla państw członkowskich z perspektywą rozszerzenia o nowe bardzo biedne kraje. Rozwiązanie tego problemu mogło iść w dwóch kierunkach: objąć nowe państwa członkowskie obecnym systemem wsparcia co oznaczało radykalne zwiększenie budżetu UE i tym samym obciążeń poszczególnych państw albo zreformowanie obecnych polityk w celu zmniejszenia wsparcia finansowego ze strony budżetu, co pozwalałoby zachować obciążenia państw członkowskich na porównywalnym poziomie. Obydwa rozwiązania niosły jednak wspólne zagrożenie, iż niektóre państwa członkowskie będące obecnie biorcami netto utracą część dotacji po rozszerzeniu, gdyż zmienią się wartości referencyjne dla udzielania niektórych form wsparcia. Główne zagrożenie dotyczyło Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, w których punktem odniesienia są średnie wartości PKB per capita z ostatnich trzech lat. Z powodu przyjęcia kilku biednych państw wartości te obniżyłyby się i wiele regionów nie mogłoby już korzystać ze wsparcia, np. w Hiszpanii i Irlandii. Rozwiązanie tego problemu nie było proste, gdyż z jednej strony istniała koalicja państw płatników netto, którzy nie chcieli zgodzić się na dalsze zwiększanie swoich składek do budżetu UE, a z drugiej strony biorcy netto nie chcieli utracić obecnych dotacji z UE. Na problemy z podziałem pieniędzy z UE nałożył się jeszcze problem z reformą źródeł finansowania Unii Europejskiej, Ponieważ Wieka Brytania nie chciała zgodzić się na jakąkolwiek dyskusję ograniczającą jej rabat we wpłatach z tytułu podatku VAT, a to w praktyce oznaczało zachowanie obecnego systemu. W związku z narastającymi problemami w uzgodnieniu głębokiej reformy finansów UE oraz po bardzo trudnych negocjacjach, podczas Rady Europejskiej w Berlinie w dniach 24 i 25 marca 1999 państwa członkowskie zdecydowały się na raczej kosmetyczne reformy niektórych wydatków oraz drobne korekty zasad wpłacania składek do unijnego budżetu. Uzgodniony kompromis pozwalał przede wszystkim obecnym beneficjentom na utrzymanie dotychczasowego poziomu dotacji, a płatnikom na nie zwiększanie ich obciążeń. Wypracowano również specjalne rozwiązanie umożliwiające sfinansowanie rozszerzenie UE o sześć nowych państw członkowskich przy zachowaniu dotychczasowych limitów wielkości budżetu UE. a) Dyscyplina budżetowa i rozszerzenie Podstawowym założeniem kompromisu berlińskiego jest wymóg ścisłego przestrzegania dyscypliny budżetowej. Temu wymogowi podporządkowane są główne parametry budżetu UE na lata zmniejszające wydatki w wielu dziedzinach. Sama wielkość budżetów UE w poszczególnych latach ma tendencję spadkową, od 1,13% PNB UE w 2000 roku do 1,09% PNB UE w Odzwierciedla to jedno z głównych celów Niemiec, które akurat sprawowały prezydencję w okresie uchwalania obecnej Perspektywy Finansowej,

5 do maksymalnego ograniczenia składki tego kraju do budżetu UE. Niemcy są bowiem największym płatnikiem do budżetu UE, wpłacającym ponad ¼ wszystkich środków. Wprowadzono też dwa nowe rozdziały mające na celu sfinansowanie rozszerzenia: Rozdział 7 Pomoc przedakcesyjna i Rozdział 8 Rozszerzenie. Dotychczasowy układ Perspektywy Finansowej zawierał sześć rozdziałów: 1 - Rolnictwo, 2 - Operacje Strukturalne, 3 Polityki Wewnętrzne, 4 Działania Zewnętrzne, 5 Administracja i 6 Rezerwy. W celu zapewnienia, że rozszerzenie Unii o nowe państwa członkowskie nie będzie miało negatywnego efektu na wielkość dotacji dla obecnych państw członkowskich zdecydowano, że wobec wydatków na pomoc przedakcesyjną oraz rozszerzenie stosowana będzie zasada tzw. ringfencing of expenditure. Oznacza to, iż kwoty umieszczone w rozdziałach 7 i 8 budżetu nie będą mogły być przeznaczone na żadne inne cele. Zasada ta obowiązywać będzie także pomiędzy rozdziałami 7 i 8. Jednak to oznacza również, że nie można dokonać przesunięć z pierwszych sześciu rozdziałów w celu sfinansowania wyższych kosztów rozszerzenia. Tym prostym zabiegiem stworzono de facto dwie odrębne linie budżetowe, jedną normalny dla obecnych państw członkowskich i drugą kadłubkową dla nowych członków. Nakłady na rozdział 7 wynoszą milionów euro rocznie od roku Perspektywa Finansowa zakłada, że rozszerzenie rozpocznie się w 2002 roku i będzie obejmowało 6 państw. Struktura rozdziału 8 przedstawia się następująco: (pierwsza kwota oznacza środki na zobowiązania, druga środki na płatności; podane kwoty wyrażone są w milionach euro): /4.140, /6.710, /8.890, /11.440, / Ewentualne dostosowanie zaplanowanych w rozdziale 8 pułapów do rzeczywistych kosztów rozszerzenia wynikających z uzgodnień traktatów akcesyjnych może nastąpić na podstawie pkt 25 Interinstitutional Agreement, który przewiduje, że podstawą rewizji rozdziału 8 może być rozszerzenie o więcej niż sześć nowych państw członkowskich. Jeśli rozszerzenie nastąpi później niż w roku 2002, to zgodnie z zasadami budżetowymi UE środki z rozdziału 8, przewidziane na lata poprzedzające rok rzeczywistego rozszerzenia, zostaną zwrócone do narodowych budżetów państw członkowskich. Środki w rozdziale 8 mają charakter pułapów, a nie celów finansowych. Oznacza to, że UE nie musi wydać wszystkich tych środków na rozszerzenie, a faktyczne alokacje dla nowych państw członkowskich uplasują się poniżej owych pułapów i będą uzależnione od wydolności absorpcyjnej. Cele finansowe są równoznaczne ze zobowiązaniem UE do alokowania całości zaplanowanych środków, co ma miejsce w przypadku funduszy strukturalnych dla obecnych państw UE. O niepełnym zakresie środków przewidzianych dla nowych państw członkowskich w rozdziale 8, w stosunku do normalnych wypłat z budżetu UE, może świadczyć fakt, że nie przewidziano tam żadnych środków na dopłaty bezpośrednie dla rolników, jednego z podstawowych źródeł wsparcia w Unii. Potwierdzeniem berlińskich ustaleń o zmniejszaniu wielkości budżetu UE może być również fakt, że pomimo podjęcia decyzji o rozszerzeniu UE o dziesięć nowych krajów, państwa członkowskie nie zdecydowały na modyfikację Agendy 2000 i zwiększenie środków w rozdziale 8. To co było przewidziane dla sześciu nowych członków ma teraz wystarczyć dla dziesięciu. b) Wspólna Polityka Rolna Podstawowy wymóg ograniczenia wydatków spowodował konieczność zmniejszenia zasięgu reformy. Rada Europejska dokonała korekt w kształcie kompromisu wypracowanego

6 wcześniej przez ministrów rolnictwa UE. Wysokość budżetu Unii Europejskiej przeznaczonego na Wspólną Politykę Rolną pozostanie niezmieniona i w latach wyniesie 40,5 miliarda euro rocznie. Na rozwój terenów wiejskich oraz działania weterynaryjne i fitosanitarne przeznaczonych zostanie dodatkowych 14 miliardów euro. Budżet ten może ulec modyfikacji przed pierwszą fazą rozszerzenia UE. Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej zatwierdzone w Berlinie mogą stać się źródłem dodatkowych napięć na wspólnotowym rynku roślin oleistych, mleka i wołowiny. Zrównanie skali dopłat do roślin oleistych z dopłatami do zbóż zmniejszy opłacalność uprawy tych roślin i może spowodować wyparcie ich w strukturze upraw przez zboża. Powiększenie kontyngentów produkcji mleka dla niektórych krajów nastąpi na wiele lat przed obniżeniem cen gwarantowanych mleka. Może to doprowadzić do zwiększenia nadwyżek produktów mleczarskich, które trzeba będzie eksportować (z dopłatami) lub magazynować przez długi okres czasu. Podobne konsekwencje może mieć rozluźnienie zasad podejmowania interwencyjnego skupu wołowiny. Generalnie można stwierdzić, że wprowadzenie uzgodnionych w Berlinie reform WPR przyczyni się do zbliżenia unijnych cen produktów rolnych do poziomu światowego. W największym stopniu dotyczyć to będzie zbóż i roślin oleistych, wieprzowiny i drobiu, w mniejszym stopniu wołowiny i w bardzo niewielkim - mleka. Na reformach tych skorzystają przede wszystkim konsumenci w krajach członkowskich UE, wydatki z unijnego budżetu przeznaczone na rolnictwo zostaną utrzymane na dotychczasowym poziomie. Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej zmierzają w kierunku zmniejszania wsparcia cenowego i zastępowania go dotacjami wyrównawczymi. Przewidziane rekompensaty nie w pełni pokryją spadek dochodów wynikający z obniżenia cen gwarantowanych. Wywołuje to niezadowolenie środowisk rolniczych. Zastępowanie wsparcia cenowego dotacjami wyrównawczymi jest natomiast korzystne z punktu widzenia konsumentów, ponieważ dzięki temu mogą zostać obniżone ceny żywności. Obniżone mogą zostać również ceny pasz, co z kolei poprawi pozycję konkurencyjną unijnych rolników na rynku światowym. c) Polityka strukturalna Konkluzje berlińskie zakończyły dyskusję na temat dostępu regionów objętych obecnie Celem 1 polityki strukturalnej (Objective 1 regions) do funduszy z Celu 2 i Celu 3 Decyzje Rady Europejskiej wykluczają udział regionów objętych Celem 1 w funduszach w ramach Celu 2 i Celu 3. Wraz z momentem akcesji nowe państwa członkowskie będą obowiązywały te same kryteria dostępu do funduszy strukturalnych (ERDF, ESF, FEOGA-O, FIFG). W przypadku Celu 1 będzie to 75% PKB na głowę mieszkańca na poziomie NUTS II w stosunku średniej UE (piętnastki) z ostatnich 3 lat. Warto przypomnieć, że w latach na Cel 1 przeznaczone zostanie 69,7% nakładów na fundusze strukturalne. Alokacja dla Celu 2 wyniesie11,5% a Celu 3 12,3%. Oczekuje się, że w przeciwieństwie do funduszy na rolnictwo, które będą uruchomione od razu w momencie akcesji, faktyczne alokacje (appropriations for payments) na operacje strukturalne w pierwszym roku członkostwa będą niższe od wytyczonego pułapu. Progresywny charakter kwot w rozdziale 8 odzwierciedla spodziewany postępujący wzrost zdolności absorpcyjnych nowych państw członkowskich, które będą w stanie w pełni uczestniczyć w polityce strukturalnej UE w ostatnim roku perspektywy finansowej. W symulacji wzrostu tego czynnika Komisja Europejska posłużyła się przykładem ze zjednoczenia Niemiec i niewielkimi na początku możliwościami wykorzystania pomocy strukturalnej przez nowe landy niemieckie.

7 d) Środki własne UE W czasie szczytu w Berlinie podjęte zostały decyzje dotyczące środków własnych UE. Nie udało się przeprowadzić dużej reformy zasad finansowania Unii Europejskiej, na co miała nadzieję Komisja, dokonano jedynie kilku drobnych modyfikacji. Przede wszystkim potwierdzono, że maksymalny pułap środków własnych zostaje utrzymany na poziomie 1.27% PNB państw członkowskich oraz że wydatki UE nie mogą rosnąć szybciej niż wydatki państw członkowskich. Wprowadzono też kilka zmian w odniesieniu do zasad obliczania składki państw członkowskich. W odniesieniu do źródeł finansowania dokonano zmian polegających na zwiększeniu z 10 % do 25 % wpływów z ceł i opłat wyrównawczych pozostających w państwie poboru na utrzymanie administracji celnej. Chciano w ten sposób zrekompensować niektórym państwom członkowskim bardzo wysokie koszty utrzymania administracji celnej w związku z posiadaniem np. dużych portów przeładunkowych przez które rozprowadzane są towary do całej UE (np. Holandia). Podjęto również decyzję o stopniowym obniżaniu maksymalnej stopy procentowej stosowanej do określania wysokości wpłat od podatku VAT. W 1999 roku stopa ta wynosiła 1% i ma zostać obniżona do roku 2004 do poziomu 0.50%. Faktycznie państwa członkowskie odprowadzają niższy procent podatku VAT do budżetu UE. Zgodnie z art. 2 ust 4 decyzji Rady w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich państwa członkowskie do wyliczenia swojej składki od VAT stosują tzw. ujednoliconą stawkę tworzoną poprzez odjęcie od stawki maksymalnej wielkości rabatu brytyjskiego i udziału Niemiec w jego finansowaniu pomniejszonego o 1/3. Po wprowadzeniu stosownych zmian do ww. decyzji Rady związanych z obniżeniem maksymalnej stawki od podatku VAT oraz modyfikacją obciążeń państw członkowskich związanych z pokrywaniem rabatu brytyjskiego Komisja Europejska przewiduje, że w roku 2004 faktyczna wysokość stawki ujednoliconej stosowanej do obliczenia wpłat od podatku VAT wyniesie ok. 0.38%. W konkluzjach ze szczytu w Berlinie znalazł się również zapis o pozostawieniu rabatu brytyjskiego. Był to bardzo kontrowersyjny element negocjacji, gdyż większość państw członkowskich uważa, że nie ma już podstaw do preferencyjnego traktowania Wielkiej Brytanii gdyż okoliczności, które w latach osiemdziesiątych przyczyniły się do stworzenia tego mechanizmu już dawno nie istnieją. Jednak w tej kwestii Wielka Brytania była nieustępliwa, odmawiając jakichkolwiek dyskusji na temat rabatu. Ustalono jedynie, że Brytyjczycy nie powinni odnieść korzyści z wprowadzenia korekty technicznej ww. decyzji o środkach własnych związanej z obniżeniem maksymalnej stawki od podatku VAT oraz podwyższeniem ilości tradycyjnych środków własnych (TOR) pozostających w państwie poboru. Również przyjęcie nowych państw członkowskich nie może mieć wpływu na wielkość rabatu. Chodzi o to, aby stopniowe zmniejszanie wydatków przedakcesyjnych związane ze stopniowym przyjmowaniem nowych członków, które obecnie nie są uwzględniane przy liczeniu rabatu brytyjskiego, nadal nie były wliczane pomimo przesunięcia ich do innej pozycji wydatków. Ma to na celu obciążenie także Wielkiej Brytanii kosztami rozszerzenia UE. Komisja Europejska przewiduje, że dzięki tym zabiegom uda się do roku 2006 obniżyć rabat brytyjski o ok. 220 milionów euro. Komisja Europejska nie przewiduje wprowadzenia przed rokiem 2006 nowych środków własnych, natomiast po tej dacie możliwa jest dalsza ich modyfikacja, ale polegająca raczej na dalszym ograniczaniu roli TOR i VAT. Wprowadzenie nowych autonomicznych

8 środków własnych np. w postaci nowych podatków może być bardzo trudne, bowiem wymaga woli politycznej wszystkich państw członkowskich, której na razie nie ma. W Berlinie niewielki sukces odniosły również państwa będące głównymi płatnikami do budżetu UE czyli Austria, Niemcy, Holandia i Szwecja. Nie mogąc doprowadzić do pełnej reformy zasad finansowania Unii Europejskiej udało im się jedynie nieznacznie ograniczyć wysokość swoich wpłat z tytułu finansowania rabatu brytyjskiego. Zgodnie z decyzją podjętą w Berlinie obciążenia z tego tytułu Austrii, Niemiec, Holandii i Szwecji zostaną obniżone do 25%, kosztem pozostałych państw finansujących ten rabat. To zaś oznacza zwiększenie obciążeń biedniejszych państw członkowskich. Z krótkiego opisu ustaleń Agendy 2000 wynika że, Perspektywa Finansowa jest podstawowym dokumentem kierunkowym w Unii Europejskiej określającym kierunki polityki tej organizacji na kilka lat. Określa on również przewidywany czas i tryb rozwiązywania bieżących problemów UE. Znając ustalenia Perspektywy Finansowej łatwiej jest przewidzieć możliwości działania Unii w poszczególnych obszarach jej kompetencji. II. Uchwalanie budżetu UE Uzgadnianie Perspektywy Finansowej, w której określone są wielkości budżetów na poszczególne lata, nie zwalnia organów Unii Europejskiej od przygotowywania szczegółowych rocznych budżetów. Cała debata budżetowa w praktyce dotyczy tylko pewnych szczegółów dotyczących wydatków w poszczególnych rozdziałach oraz drobnych przesunięć i korekt, gdyż podstawowe wielkości całego budżetu oraz poszczególnych rozdziałów wynikają z obowiązującej w danym czasie Perspektywy Finansowej. Kwestia dochodów budżetowych nie wzbudza już takich emocji na tym etapie dyskusji, ponieważ maksymalna wielkość budżetu została już ustalona i będzie on sfinansowany ze składek państw członkowskich. Głównymi instytucjami biorącymi udział w corocznej procedurze uchwalania budżetu UE są Komisja, Rada i Parlament Europejski, jednak tylko ostatnie dwa organy mają formalne prawo uchwalanie budżetu. Podstawowe zasady procedury budżetowej określone są w art Traktatu o Wspólnocie Europejskiej Podstawowym zadaniem Komisji Europejskiej jest przygotowanie projektu budżetu. Pierwszym działaniem jest uaktualnienie limitów określonych w Perspektywie Finansowej na dany rok do bieżących wielkości makroekonomicznych. Jak już wcześniej wspomniano, Perspektywa posługuje się kwotami opartymi na cenach z roku poprzedzającego jej przyjęcie. W związku z tym Komisja dostosowuje te wielkości do aktualnych cen w danym roku. Następnie zbierane są wstępne dane z poszczególnych Dyrekcji Generalnych Komisji dotyczące planowanych wydatków. Po przeprowadzonych pierwszych konsultacjach w ramach procedury przewidzianej w Interinstitutional Agreement pomiędzy wszystkimi organami budżetowymi, w kwietniu Komisja przyjmuje wstępny projekt budżetu. Zgodnie z przepisami traktatowymi Komisja ma czas do 1 sierpnia na przesłanie oficjalnie wstępnego projektu budżetu do Rady, jednak w praktyce przesyła go do 15 czerwca. Jednocześnie projekt ten jest nieformalnie przesyłany we wszystkich językach UE do wszystkich organów budżetowych. W tym okresie Komisja ma czas na zbieranie uwag i dokonanie ewentualnej autopoprawki we wstępnym projekcie budżetu.

9 Po otrzymaniu wstępnego projektu budżetu Rada ma czas do 5 października na przyjęcie go i przesłanie do Parlamentu Europejskiego. W tym czasie zgodnie z postanowieniami Interinstitutional Agreement trwają trójstronne konsultacje pomiędzy Komisją, Radę i Parlamentem, dotyczące wydatków obowiązkowych. Pierwszy etap tych konsultacji przeprowadzony jest tylko przy udziale odpowiedzialnego za budżet przedstawiciela Prezydencji (Rada), Przewodniczącego Komisji Budżetowej (Parlament) i Komisarza ds. budżetu. Następny etap konsultacji odbywa się już przy udziale delegacji ze wszystkich trzech organów. Po wypracowaniu porozumienia w sprawie wydatków obowiązkowych Rada przyjmuje wstępny projekt budżetu i wysyła go do Parlamentu już jako oficjalny projekt budżetu. Przyjęcie projektu w Radzie następuje poprzez głosowanie większością kwalifikowaną(62 głosy z minimum 11 państw). Jeżeli Radzie nie uda się przyjąć budżetu do 5 października to Komisja i Parlament maję prawo pozwać Radę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości za brak działania. Z tej możliwości skorzystano w 1987 roku, ale w związku z uchwaleniem budżetu na 1988 rok Trybunał postanowił nie wydawać orzeczenia w tej sprawie. Parlament ma 45 dni na ustosunkowanie się do przedłożonego projektu budżetu, jeżeli w tym czasie nie zgłosi poprawek to budżet zostaje przyjęty. Jeżeli Parlament zdecyduje się na zgłoszenie poprawek (a taka jest reguła) to projekt wraz z poprawkami wraca do Rady. Parlament uchwala poprawki do budżetu absolutną większością głosów podczas sesji plenarnej. Rada ma 15 dni na ustosunkowania się do poprawek zgłoszonych przez Parlament. Jeżeli w tym czasie Rada nie zmieni żadnej z zaproponowanych poprawek to budżet zostanie przyjęty. W odniesieniu do poprawek zgłoszonych przez Parlament dotyczących wydatków nieobowiązkowych Rada działając większością kwalifikowaną może je zmienić bądź odrzucić. Natomiast w odniesieniu do poprawek dotyczących wydatków obowiązkowych, jeżeli nie powodują one ogólnego wzrostu obciążeń budżetu, Rada działając większością kwalifikowaną może je zmienić. Jeżeli tego nie zrobi, poprawka Parlamentu pozostaje w mocy. W odniesieniu do poprawek dotyczących wydatków obowiązkowych powodujących wzrost obciążeń budżetu, Rada musi je potwierdzić działając większością kwalifikowaną. W przeciwnym razie nie będą obowiązywały. Decyzje Rady dotyczące wydatków obowiązkowych podjęte w drugim czytaniu są ostateczne, chyba że Parlament odrzuci cały budżet. W drugim czytaniu Parlament może się już tylko zajmować wydatkami nieobowiązkowymi. W ciągu 15 dni może dokonać ponownych zmian w odniesieniu do tych wydatków lub nie zgłaszać żadnych uwag. Zgłoszone poprawki muszą być przyjęte przez większość parlamentarzystów, większością trzech piątych głosów. Drugie czytanie w Parlamencie kończy procedurę budżetową i Przewodniczący Parlamentu ogłasza przyjęcie budżetu. Jednak Parlament może się nie zgodzić z decyzjami Rady dotyczącymi wydatków obowiązkowych i wtedy odrzuca budżet w całości (art Traktatu). Odrzucenie budżetu nie powoduje negatywnych skutków dla żadnego z organów budżetowych, muszą one jednak rozpocząć pracę nad ostatecznym uchwaleniem budżetu. Taka sytuacja zdarzyła się już trzy razy, jednak przepisy traktatowe nie regulują precyzyjnie trybu dalszego postępowania. W takiej sytuacji Parlament prosi o nowy projekt budżetu, jednak nie jest jasne kto ma go przedstawić. Może to być zupełnie nowy projekt przygotowany przez Komisję, bądź Rada i Parlament powrócą ponownie do momentu procedury przed odrzuceniem budżetu. Dotychczas zawsze wybierane było drugie rozwiązanie. Wynika to z faktu, że decyzja Parlamentu o odrzuceniu budżetu ma głównie charakter polityczny, a Unia mimo wszystko potrzebuje budżetu na następny rok. W celu

10 przyspieszenia całej procedury Komisja przygotowuje zmianę do projektu budżetu przyjętego przez Radę w drugim czytaniu. Rada i Parlament rozpoczynają trzecie czytanie projektu, jednak nie ma tu już formalnych procedur, trwa jedynie pragmatyczna dyskusja w celu przyjęcia budżetu. Jeżeli budżetu nie uda się uchwalić przed rozpoczęciem nowego roku to obowiązuje wtedy zasada jednej dwunastej wydatków. Komisja ma prawo otrzymać kwotę równą jednej dwunastej wydatków przewidzianych w omawianym w danej chwili projekcie budżetu, aby zapewnić ciągłość funkcjonowania Unii do momentu uchwalenia budżetu. III. Środki własne Unii Europejskiej Budżet Unii Europejskiej finansowany jest ze środków własnych tej organizacji, a pobieranych i wpłacanych przez państwa członkowskie. Ich wielkość nie zależy od dobrowolnej decyzji poszczególnych państw lecz wynika ze wspominanej już wcześniej Decyzji Rady z dnia 29 września 2000 o systemie środków własnych Wspólnot Europejskich. Wszystkie państwa członkowskie są zobligowane do regularnego wpłacania swoich kontrybucji wyliczonych zgodnie z ww. decyzją. System środków własnych Unii nie jest rozwiązaniem idealnym i podlega ciągłym modyfikacjom. Jego głównym celem jest zapewnienie stabilnych i niezależnych źródeł finansowania Unii Europejskiej. Początkowo w okresie od 1958 roku do 1970 Wspólnoty były finansowane wyłącznie ze składek państw członkowskich. Na Radzie Europejskiej w Luksemburgu w 1970 roku wprowadzono system środków własnych, który miały finansować budżet Wspólnot. System miał obowiązywać od 1971 roku. Jego głównym celem było uniezależnienie się Wspólnot od składek z państw członkowskich. Początkowo system środków własnych składał się z wpływów z ceł i opłat cukrowych, które nazwano tradycyjnymi środkami własnymi (Traditional Own Resources TOR) oraz wpływów opartych na zharmonizowanej podstawie podatku VAT. W związku z problemami państw członkowskich z wprowadzeniem ujednoliconej podstawy podatku VAT, początkowo tylko TOR były głównym źródłem finansowania budżetu Wspólnot. Wpłaty z tytułu podatku VAT rozpoczęły się dopiero w 1979 roku. Bardzo szybko ujawniły się słabe punkty tego systemu. Zmniejszające się wpływy z TOR oraz mniejsze dochody podatkowe, ze względu na słabe wyniki gospodarcze, bardzo nadszarpnęły kasę wspólnotową. Jednocześnie pojawiały się coraz większe wydatki związane głównie z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej i dwoma rozszerzeniami Wspólnot. Od początku lat osiemdziesiątych Wielka Brytania zaczęła zgłaszać swoje pretensje dotyczące zbyt wysokich wpłat tego kraju w porównaniu do uzyskiwanych korzyści. W związku z tym podczas Rady Europejskiej w Fontainebleau w 1984 roku podjęto decyzję o podniesieniu maksymalnej stopy procentowej stosowanej do określania wysokości wpłat od podatku VAT do wysokości 1.4 % oraz wprowadzenie korekty wysokości wpłat Wielkiej Brytanii, tzw. rabatu brytyjskiego. Jednak te decyzje nie uzdrowiły wspólnotowych finansów. Dalszy spadek wpływów z TOR oraz wzrastające wydatki nadal pogarszały sytuację budżetu. Jednocześnie dalsze podnoszenie wpłat z tytułu podatku VAT okazało się niemożliwe, gdyż wysokie obciążenia zaczęły mieć negatywny wpływ na poziom konsumpcji. W związku z tym podczas Rady Europejskiej w Brukseli w1988 roku postanowiono dokonać głębokiej reformy finansów wspólnotowych. Wprowadzono kolejne nowe źródło finansowania budżetu. Dotychczasowe środki z TOR i VAT miały być uzupełniane wpłatami opartymi na wielkości PNB państw członkowskich. Miało to na celu większe urealnienie ich

11 możliwości płatniczych. Wprowadzono również maksymalny poziom wydatków wspólnot na poziomie 1.15 % PNB całej Wspólnoty. Jednocześnie Rada Europejska postanowiła zmniejszyć rolę wpłat z tytułu podatku VAT zamrażając jego podstawę na poziomie 55% PNB. W następnych latach dalej ograniczano rolę podatku VAT jako źródło finansowania budżetu UE oraz zwiększano stopniowo maksymalny poziom wydatków z budżetu, aż do obecnego 1,27% PNB. Reformy te zaczęły przynosić pożądane efekty i w latach dziewięćdziesiątych sytuacja budżetu UE została ustabilizowana, co pozwoliło na stopniowe ograniczanie wydatków. Państwa członkowskie dokonują wpłat do budżetu Unii Europejskiej w miesięcznych ratach w swoich narodowych walutach. 1. Tradycyjne środki własne (TOR) Do tradycyjnych środków własnych Unii Europejskiej zaliczane są opłaty rolne i cła. Opłaty rolne wynikają z organizacji rynku rolnego Unii oraz realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. W składa tych opłat wchodzą: - opłaty rolne nakładane na importowane produkty rolne, objęte wspólnotową regulacją rynku, pochodzące z państw trzecich; - opłaty cukrowe nakładane na spółki cukrowe i mają na celu rekompensatę unijnych działań regulujących rynek cukru oraz kosztów magazynowania; - opłaty od produkcji izoglukozy, mające taki sam charakter i cel jak opłaty cukrowe. Kilkukrotnie próbowano kwestionować zasadność pobierania tych opłat, gdyż izoglukoza nie jest produktem rolnym, jednak orzeczenie ETS z 1982 jednoznacznie przesądziło legalność ich poboru. Kolejnym środkiem własnym Unii są cła pobierane przy imporcie towarów z państw trzecich. W ramach unii celnej stosowana jest Wspólna taryfa Celna, która reguluje wysokość ceł na towary importowane do UE. Wysokość stawek celnych ustalana jest przez Unię Europejską, a nie indywidualnie przez poszczególne państwa członkowskie. Jednocześnie zostały zniesione cła w handlu pomiędzy państwami członkowskimi. W zamian za pobieranie ceł wspólnotowych każde państwo może zatrzymać 25% pobranych ceł, jako koszt utrzymania administracji celnej. Reszta kwoty musi być przekazana do budżetu Unii. Udział TOR w finansowaniu budżetu Unii Europejskiej systematycznie spada, w 1988 wynosił on prawie 30% a obecnie jest to już tylko ok. 16%. 2. Środki z podatku VAT Kolejnym trzecim źródłem finansowania budżetu Unii są wpłaty z tytułu podatku VAT. Sposób wyliczania tych wpłat jest skomplikowany i wynika z zastosowania stawki jednolitej dla całej Unii Europejskiej do podstawy podatku VAT (VAT base) ustalanej w taki sam sposób dla poszczególnych państw członkowskich. Wielkość jednolitej stawki jest ustalana poprzez odjęcie od stawki maksymalnej określonej w Decyzji Rady o środkach własnych Unii (obecnie 0.75%) zamrożonej stawki rabatu brytyjskiego. Zamrożoną stawkę rabatu brytyjskiego wylicza Komisja Europejska, przy uwzględnieniu, iż: - Wielka Brytania nie uczestniczy w finansowaniu swojego rabatu, - udział Austrii, Niemiec, Holandii i Szwecji w finansowaniu rabatu brytyjskiego jest zmniejszony do ¼ swojej normalnej wartości (gdyż te państwa są i tak największymi płatnikami netto do budżetu UE),

12 - podstawa VAT konkretnego państwa członkowskiego jest ograniczona do 50% jego PNB. Ustalenie VAT base jest również bardzo skomplikowane. Jest to dochód netto z tytułu podatku VAT, obliczany na podstawie art. 2 VI Dyrektywy VAT, dzielony przez średnią ważoną stawkę VAT stosowaną w danym roku podatkowym (Rozporządzenie Rady 1553/89). Istotne jest to, że przy obliczaniu dochodów netto z podatku VAT nie jest brany pod uwagę faktyczny zakres stosowania stawek tego podatku w poszczególnych państwach, ale wylicza się jaki dochód zostałby uzyskany, gdyby zastosowano zakres podatku VAT wynikający z VI Dyrektywy VAT. Oznacza to, że przy tych wyliczeniach ignorowane są wszelkie odstępstwa od ogólnych zasad podatku VAT w UE (nie uwzględnia się okresów przejściowych i derogacji na stosowanie niższych stawek VAT) co powoduje, że państwa członkowskie muszą wyrównać powstałe różnice z własnego budżetu. Obecny poziom udziału wpłat z tytułu podatku VAT w ogólnej kwocie środków własnych UE wynosi obecnie ok. 35% i systematycznie spada, gdyż państwa członkowskie podjęły decyzję o obniżeniu udziału VAT w finansowaniu budżetu unijnego ze względu na jego negatywny wpływ na konsumpcje. 3. Środki z tytułu Produktu Narodowego Brutto (PNB) Środki z PNB są ostatnim czwartym źródłem finansowania budżetu UE wprowadzonym dopiero w 1988 roku, a zarazem najważniejszym źródłem finansowania działalności Unii. Środek ten jest bardzo prosty i polega na pobraniu jednakowego procentu (stawka jednolita) od PNB poszczególnych państw członkowskich. Stawka jednolita to wyrażony w procentach stosunek niepokrytych potrzeb budżetowych UE do sumy PNB wszystkich państw członkowskich. Stawka ta jest ustalana co roku przez Komisję Europejską. Źródło to uzupełnia brakujące dochody budżetowe, spowodowane niewystarczającymi wpływami z TOR i VAT, dlatego często określane jest źródłem dopełniającym (topping up). Wprowadzenie tego źródła spowodowało przede wszystkim ustabilizowanie finansów UE oraz pozwoliło na stopniowy wzrost budżetu w średnim okresie, przy zachowaniu limitu wydatków na określonym poziomie. Składka od PNB pozwala również na bardziej sprawiedliwe obciążenie państw członkowskich, proporcjonalne do ich potencjału gospodarczego. Udział tego środka w finansowaniu budżetu UE wynosi obecnie ok. 50% i stale rośnie. 4. Rabat Brytyjski Elementem systemu środków własnych, który w istotny sposób rzutuje na wielkość wpłat poszczególnych państw członkowskich oraz staje się coraz większym problemem w dalszej reformie tego systemu, jest mechanizm korekty składki Wielkiej Brytanii do budżetu Unii Europejskiej, powszechnie nazywanym rabatem brytyjskim. Praktycznie od początku swojego członkostwa Wielka Brytania miała bardzo duże ujemne saldo w relacji wielkości wpłat do uzyskiwanych pieniędzy z UE. Głównym powodem tej sytuacji było stosunkowo mały sektor rolny o bardzo nietypowej strukturze. W związku z tym Wielka Brytania w niewielkim stopniu korzystała ze wsparcia rolnictwa w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, głównego źródła pomocy UE dla państw członkowskich. Jednocześnie państwo to odprowadzało bardzo duże wpłaty do wspólnotowego budżetu od PNB i z tytułu podatku VAT. Z tego powodu w 1975 roku doszło nawet do referendum w sprawie wystąpienia Wielkiej Brytanii z EWG.

13 Po wielu latach dyskusji i przedstawieniu kilku pomysłów rozwiązania tego problemu, w 1984 roku podczas Rady Europejskiej w Fontainebleau podjęto decyzję, że Wielka Brytania będzie miała rabat we wpłatach do budżetu wspólnotowego. Sposób liczenia tego rabatu jest bardzo skomplikowany i dokonuje tego Komisja Europejska. Rabat ten polega na zwrocie Wielkiej Brytanii 66% różnicy pomiędzy procentowym udziałem tego kraju w płatnościach VAT a procentowym udziałem wypłatach z budżetu UE, odniesionej do całości wypłat unijnych. Rabat jest udzielany poprzez obniżenie VAT base (podstawy VAT) Wielkiej Brytanii. Rabat brytyjski jest pokrywany przez pozostałe pastwa członkowskie z tym, że na mocy decyzji z Berlina z 1999 roku Niemcy, Austria Szwecja i Holandia wpłacają tylko 25% kwoty, która na nie przypada. Te cztery kraje same są dużymi płatnikami netto do budżetu UE. W praktyce oznacza to, że główny ciężar rabatu brytyjskiego ponoszą najbiedniejsze kraje Unii. Od wielu lat większość państw członkowskich wskazuje, że Wieka Brytania ma coraz mniejsze podstawy ekonomiczne do korzystania z redukcji swojej wpłaty dlatego, że wiele innych państw jest w podobnej sytuacji a płaci pełne składki. Jednak Wielkiej Brytanii dotychczas udaje się skutecznie zablokować wszelkie próby ograniczenia jej rabatu. 5. Propozycje reformy środków własnych Komisja Europejska cały czas poszukuje nowych, jeszcze bardziej sprawiedliwych dla państw członkowskich sposobów finansowania budżetu Unii Europejskiej. W tym celu w 1998 roku Komisja przygotowała raport dotyczący funkcjonowania systemu środków własnych Unii Europejskiej pt. Financing the European Union. Raport ten zawiera kompleksową ocenę obecnego systemu środków własnych Unii Europejskiej, a w szczególności kwestii zwrotów dla Wielkiej Brytanii oraz bardzo dużych dysproporcji między wpłatami i wypłatami dla Niemiec, Holandii, Austrii i Szwecji, jak również poddaje pod dyskusję kilka nowych propozycji finansowania UE. Komisja Europejska wskazuje dwa możliwe kierunki przyszłego rozwoju środków własnych UE. Jeden z nich to zwiększenie bazy podatkowej i stworzenie nowych źródeł finansowania UE. Drugi kierunek polega na uproszczeniu obecnego systemu finansowania poprzez zastąpienie obecnych trzech źródeł finansowania (cła, VAT i składka od PNB) jednym opartym na PNB. Analiza obecnego systemu środków własnych Unii Europejskiej wykazuje na zmniejszający się udział procentowy tradycyjnych środków własnych (cła i opłaty rolne zw. TOR) oraz VAT i zwiększający się udział składki od PNB. Na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat procentowy udział TOR zmalał z 29.1% w 1988r. do ok. 16.7% w 1998r., natomiast udział VAT w środkach własnych UE zmalał z 60.0% w 1988r. do ok. 39.7% w 1998r. Tendencje wzrastające wykazuje jedynie wielkość składek państw członkowskich od PNB 10.9% w 1988r. do ok. 43.6% w 1998r. Pomimo procentowego spadku udziału tradycyjnych środków własnych utrzymują się one na stałym poziomie mld ECU. Ta sytuacja spowodowana jest systematycznym obniżaniem stawek celnych, wynikającym z porozumień w ramach WTO. Natomiast spadek udziału VAT wynika z podjętych decyzji politycznych o obniżaniu podstawy obliczania VAT z 55% do 50% PNB oraz stosowaniem mechanizmu zwrotów dla Wielkiej Brytanii.

14 W raporcie posłużono się pięcioma kryteriami oceny obecnego systemu środków własnych: 1. adekwatność środków wpływy odpowiednie do wielkości wydatków, 2. sprawiedliwy podział składek obciążenia powinny być uczciwie rozłożone pomiędzy państwa członkowskie, 3. autonomia finansowa źródła powinny zwiększać niezależność budżetu UE od budżetów krajowych, 4. przejrzystość i prostota ustalanie podatków powinno być zrozumiałe dla obywateli, 5. efektywność kosztów pobór i administrowanie źródłami powinno byś stosunkowo niskie w porównaniu z zyskami. Spełnianie dwóch pierwszych kryteriów przez obecny system środków własnych nie budzi wątpliwości, natomiast gorzej spełniane są trzy pozostałe kryteria. Wynika to z licznych kompromisów jakie towarzyszyły ustalaniu struktury środków własnych. Uznaje się, że tradycyjne środki własne dają największą autonomię budżetu UE, ale towarzysząca im skomplikowana legislacja i kosztowny pobór są powszechnie krytykowane. Z tego względu coraz częstsze są postulaty przekazania ich do kompetencji państw członkowskich. Natomiast wpłaty z VAT, ze względu na powiązanie podstawy naliczania z wielkością PNB, są bardzo podobne do klasycznej składki od PNB. Ze względu na niezbyt zadawalające wyniki oceny obecnego systemu środków własnych Komisja Europejska przedstawiła w swoim raporcie osiem nowych źródeł finansowania UE. Do ich oceny zastosowano następujące kryteria: 1. sprawiedliwość, 2. podstawa harmonizacji, 3. przejrzystość dla podatników, 4. powiązanie z politykami wspólnot, 5. odpowiedni poziom zysku i kosztów poboru. i) Pierwsza propozycja dotyczy wprowadzenia podatku od produktów energii (energy tax), poprzez rozciągnięcie akcyzy wspólnotowej na wszystkie surowce wykorzystywane do produkcji energii. Prace nad tym podatkiem trwają od wielu lat jednak nadal nie udało się ustalić zakresu, sposobu nakładania i stawek tego podatku. Propozycja ta spełnia w zadawalającym stopniu cztery pierwsze kryteria ale nie ma pewności, czy będzie wystarczającym źródłem dochodu dla UE. Kilka państw członkowskich sprzeciwia się tej propozycji, gdyż ich przemysł oparty jest na przestarzałych technologiach wykorzystujących dużo energii i może to niekorzystnie odbić się na ich konkurencyjności. ii) Kolejna propozycja dotyczy wprowadzenia dodatkowej wspólnotowej stawki VAT nakładanej razem ze stawkami krajowymi. Istnieją jednak obawy, iż to rozwiązanie spowoduje trudności w realizowaniu krajowej polityki podatkowej oraz, że dochody nie będą wystarczające. Natomiast propozycja ta spełnia 2, 3 i 4 z ww. kryteriów. iii) Trzecią propozycją jest akcyza od papierosów, alkoholu i paliw, jako źródło finansowania UE. Istnieje już dość wysoki poziom harmonizacji w tym zakresie, jednak państwa członkowskie są bardzo niechętne pozbywaniu się bardzo ważnego instrumentu polityki podatkowej, przysparzającego znacznych dochodów. iv) Czwarta propozycja dotyczy wykorzystania podatku dochodowego od osób prawnych. Jednak wprowadzenie tego rozwiązania napotyka na wiele przeszkód, m.in. brak harmonizacji

15 w tym zakresie, różnorodność stawek i rozwiązań stosowanych przez państwa członkowskie oraz fakt, że jest to istotny instrument stymulowania rozwoju gospodarczego. Z tego względu próby harmonizacji mogą napotkać na duży opór ze strony państw członkowskich. v) Komisja Europejska proponuje wprowadzenie nowego podatku od komunikacji o charakterze kwotowym, który obejmowałby transport drogowy, lotniczy i usługi telekomunikacyjne. Propozycja ta spełnia większość kryteriów, jednak może być stosunkowo kosztowna w realizacji. vi) Kolejną propozycją jest harmonizacja podatku dochodowego od osób fizycznych i wykorzystania go jako nowego źródła finansowania UE. Jednak zachodzą tu podobne przeszkody, jak w przypadku podatku dochodowego od osób prawnych. vii) Propozycja wprowadzenia opodatkowania odsetek od oszczędności jest kolejnym sposobem finansowania UE. Podatek ten wynosiłby 20% i byłby pobierany w postaci podatku u źródła (withholding tax). To rozwiązanie wymaga dodatkowych nakładów związanych z poborem tego podatku, a nie przynosi zbyt duży dochodów. vii) Ostatnia propozycja dotyczy opodatkowania dochodów Europejskiego Banku Centralnego wynikających z emisji pieniędzy. Chociaż podatek ten spełniałby większość kryteriów to jednak dochody byłyby nieregularne, uzależnione od ilości emitowanych pieniędzy. W przyszłości mogą nawet zmniejszać się ze względu na rosnącą rolę obrotu bezgotówkowego. Żadne z ww. rozwiązań nie może być jedynym źródłem finansowania UE, natomiast uchwalenie kilku podatków o charakterze wspólnotowym będzie wymagało dużej woli politycznej ze strony państw członkowskich. W celu uzdrowienia obecnych finansów UE, Komisja Europejska zaproponowała w swoim raporcie modyfikację systemu źródeł własnych oraz wydatków. Raport zawiera trzy możliwe rozwiązania. Pierwsze dotyczy powrotu do ujednoliconego i uproszczonego systemu finansowania polegającego na oparciu źródeł własnych UE głównie na składce procentowej od PNB poszczególnych państw członkowskich. W najdalej posuniętych propozycjach przewiduje się rezygnację z odprowadzania do wspólnego budżetu ceł i opłat wyrównawczych na importowane produkty rolne (tradycyjne źródła własne) oraz części VAT, a pobieranie jedynie składki procentowej od PNB. Ta propozycja przewiduje również stopniową eliminację mechanizmu wyrównawczego stosowanego wobec Wielkiej Brytanii. Kolejna propozycja dotyczy korekty wydatków, gdyż zgodnie z postanowieniami Porozumienia z Fontainebleau wydatki powinny odgrywać znaczącą rolę w korygowaniu nierównowagi budżetowej. Komisja Europejska wskazuje w swoim raporcie państwom członkowskim na możliwość współfinansowania przez nie w 25% bezpośredniej pomocy dla rolników w ramach CAP. Umożliwiłoby to lepsze zrównoważenie wpłat dokonywanych przez płatników netto.. Trzecią propozycją jest wprowadzenie mechanizmu korygującego wysokość wpłat poszczególnych państw członkowskich do budżetu UE (składka od PNB), uzależniając ich

16 wielkość od poziomu dobrobytu (prosperity) danego państwa (korekta poprzez zastosowanie odpowiedniego współczynnika). Komisja Europejska traktuje powyższe propozycje, jako tematy do dalszej dyskusji, dopuszczając ich modyfikację lub wybór tylko pewnych elementów z poszczególnych propozycji źródeł finansowania. Jednak dyskusja nad Agendą 2000 pokazała jak duże trudności mają państwa członkowskie w wypracowaniu nowego systemu środków własnych. W porównaniu z oczekiwaniami Komisji, państwom członkowskim udało się wprowadzić jedynie kosmetyczne zmiany do tego systemu. Pomimo dużego zaangażowania prezydencji niemieckiej, w Berlinie nie udało się rozwiązać żadnego istotnego problemu (rabat brytyjski, finansowanie WPR, bardziej sprawiedliwe źródła finansowania budżetu). IV. Wydatki z budżetu UE Bardzo często budżet UE określany jest mianem budżetu wydatków, gdyż tylko poziom wydatków jest głównym elementem ustalanym przez państwa członkowskie. Budżet Unii musi być zbilansowany, więc wielkość wpłat z państw członkowskich zostaje dostosowana do aktualnych potrzeb, nie można jednak zaplanować większych wydatków niż przewidziane w Perspektywie Finansowej wielkość budżetu. W związku z tym debata dotyczy głównie uszczegółowienia wydatków na poszczególne polityki unijne. Jest wiele sposobów prezentowania unijnych wydatków, dzieląc je na obowiązkowe lub nieobowiązkowe lub na podstawie instytucji upoważnionych do ich wydatkowania, ale najpopularniejsze jest przedstawianie zgodnie z układem rozdziałów w budżecie. Środki przewidziane w budżecie muszą być wydane w ciągu roku. Rozdział I Wydatki rolne Wydatki na rolnictwo, zgodnie z ustaleniami Agendy 2000 kształtują się na poziomie mld euro rocznie, co stanowi ok. 45% wszystkich wydatków z budżetu UE. Zdecydowana większość pieniędzy, bo ok. 38 mld euro, wydawana jest na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, reszta przeznaczona jest na finansowanie rozwoju obszarów wiejskich. W ramach WPR główne wydatki nastawione są na regulację rynku rolnego poprzez dopłaty bezpośrednie dla rolników, dopłaty do eksportu produktów rolnych do krajów trzecich itp. Są to bezpośrednie wypłaty dla rolników związane z rodzajem ich działalności, oczywiście na podstawie udokumentowanej wielkości produkcji. Od 1988 roku w ramach tego rozdziału wspomagana finansowo jest również deprecjacja nowo tworzonych zapasów oraz połowa kosztów związanych z programem odłogowania ziemi rolnej. Z tego rozdziału finansowane są również wydatki na wsparcie rybołówstwa. Należy jednak nadmienić, że na przestrzeni ostatnich lat Unia podjęła szereg działań mających na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania WPR poprzez redukcję cen podstawowych produktów rolnych, zbliżając je do cen światowych oraz większe wspieranie działań mających na celu ograniczenie wielkości produkcji rolnej. Doprowadziło to do znacznego zmniejszenia udziału wydatków z tego rozdziału w stosunku do wielkości budżetu (z 60% w 1988 do ok. 45% w 2001). Rozdział II Działania strukturalne

17 W tym rozdziale zagwarantowane są środki na finansowanie dwóch dużych funduszów unijnych: Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Jest to drugi pod względem wielkości rozdział w budżecie Unii, a wysokość alokowanych tam środków wynosi ok. 30 mld euro rocznie, co stanowi ok. 30% wydatków Unii Europejskiej. W przeciwieństwie do wydatków na rolnictwo, aby móc skorzystać z tych środków państwa członkowskie muszą przedstawić właściwe programy ich wykorzystania oraz zapewnić odpowiedni poziom ich współfinansowania. Ponad 90% środków zaplanowanych w tym rozdziale przeznaczona jest na finansowanie Funduszy Strukturalnych, które obejmują trzy cele wsparcia: Cel 1 wspieranie rozwoju regionów, Cel 2 wspieranie zmian społecznych i ekonomicznych w regionach dotkniętych strukturalnymi problemami gospodarczymi, Cel 3 wspieranie walki z bezrobociem. Realizacja tych celów ma za zadanie wyrównanie poziomu rozwoju w całej Unii Europejskiej. Większość środków przeznaczonych na działanie Funduszy Strukturalnych (ok. 70%) alokowane jest na realizację Celu 1. Z Funduszu Spójności, który jest dużo mniejszy, finansowane są programy mające na celu poprawę infrastruktury w państwach członkowskich (np. budowa autostrad) oraz ochronę środowiska (np. budowa oczyszczalni ścieków). Z funduszu tego korzystają cztery państwa (Hiszpania, Portugalia, Grecja i Irlandia), których PNB per capita jest niższy niż 90% średniej państw Unii Europejskiej. Połowę z tych środków wykorzystuje Hiszpania, natomiast tylko ok. 10% przekazywana jest Irlandii. Zarówno Fundusze Strukturalne, jak i Fundusz Spójności są programami wieloletnimi, a w każdym rocznym budżecie zaplanowane są środki na pokrycie kosztów ponoszonych przez państwa członkowskie, w ramach realizacji poszczególnych kontraktów. Jeżeli jednak środki nie zostaną zakontraktowane i wydatkowane w wyznaczonym czasie to przepadają i wracają do ogólnej puli niewykorzystanych środków budżetowy. Środki te są później zwracane państwom członkowskim w ramach rozliczania ich wpłat do budżetu UE. Rozdział III Polityki wewnętrzne Z tego rozdziału wypłacane są środki na realizację działań mających głownie na celu dokończenie budowy Jednolitego Rynku. Środki przewidziane w tym rozdziale stanowią ok. 7% budżetu (6 mld Euro). Główne działania finansowane z tego rozdziału to: - programy kontroli produkcji niektórych produktów rolnych (np. wina, oliwek, jarzyn), - tworzenie i rozwój wspólnej polityki transportowej, - szkolenia i programy edukacyjne, kulturalne i informacyjne, - polityka energetyczna, bezpieczeństwo nuklearne i problematyka środowiska naturalnego, - powiększanie zakresu Jednolitego Rynku, - poprawianie konkurencyjności przemysłu wspólnotowego poprzez wspieranie badań naukowych i rozwoju technologicznego, Badania naukowe i rozwój technologiczny są dziedzinami szczególnie wspieranymi w Unii Europejskiej. W tym celu uruchomiono wiele programów finansowanych z budżetu UE, a wielkość przekazywanych środków waha się pomiędzy ½ a 2/3 wszystkich alokacji przewidzianych w tym rozdziale. Rozdział IV Działania zewnętrzne

18 Rozdział ten obejmuje wszystkie działania Unii Europejskiej na korzyść państw trzecich. Część z tych działań ukierunkowana jest geograficznie, a część ma charakter horyzontalny. W rozdziale tym alokowane jest około 5% środków budżetu UE. Przykładem działań horyzontalnych finansowanych prze UE są: - pomoc humanitarna, - inicjatywy na rzecz demokracji i praw człowieka - wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, - składki UE do organizacji międzynarodowych działających na rzecz krajów rozwijających się, - opłaty za korzystanie z łowisk państw trzecich. Do programów o charakterze geograficznym można zaliczyć: - Program TACIS dla krajów byłego ZSRR, - Współpracę z krajami rozwijającymi się Azji i Ameryki Łacińskiej, - Programy dla Afryki Południowej. Rozdział V Wydatki Administracyjne Z tego rozdziału finansowane jest funkcjonowanie administracji Unii Europejskiej. W 2002 roku alokowano na ten cel ok. 4,7 mld euro. W rozdziale tym przewidziane są środki na pensje dla pracowników, emerytury, utrzymanie budynków, publikacje dzienników urzędowych i innych dokumentów oraz finansowanie przedstawicielstw dyplomatycznych Unii Europejskiej w państwach trzecich. Rozdział VI Rezerwy W 2002 roku w tym rozdziale są trzy rezerwy: - monetarna w wysokości 250 mln euro na pokrycie wahnięć kursowych euro do dolara i w ramach Europejskiego Systemu Monetarnego, - na pomoc w nagłych przypadkach w wysokości 200 mln euro dla państw z poza UE, - na gwarancje pożyczek w wysokości 200 mln euro dokonywanych przez wspólnoty dla państw trzecich. Ze względu na wprowadzenie euro ryzyko kursowe w UE praktycznie przestało istnieć więc podjęto decyzję o zlikwidowaniu tej rezerwy od 2003 roku. Pieniądze z tego rozdziału mogą być wydatkowane tylko na cele, które nie mogły zostać przewidziane podczas projektowania budżetu. Rozdział VII Pomoc przedakcesyjna Rozdział ten zastał utworzony w 2000 roku w celu finansowania rozbudowanej pomocy dla państw negocjujących z UE. Z tych środków finansowane są takie programy jak: Phare, Sapard i Ispa. Pieniądze nie wykorzystane przez państwa kandydackie wracają do państw członkowskich. Wielkość alokacji w tym rozdziale to mln euro rocznie. Rozdział VIII Rozszerzenie Ten rozdział jeszcze nie został wprowadzony do budżetu UE, chociaż przewiduje go Agenda Zostanie on uruchomiony dopiero w momencie przystąpienia pierwszych

19 nowych państw członkowskich (prawdopodobnie w 2004 roku). Nie jest jeszcze ustalona ostateczna wielkość tego rozdziału, ale będzie to nie więcej niż kilkanaście procent całego budżetu UE. Z tego rozdziału będzie finansowane członkostwo nowych państw, aż do końca obowiązywania obecnej Perspektywy Finansowej. Obejmuje on wydatki na wszystkie polityki wspólnotowe realizowane w ramach pierwszych trzech i piątego rozdziału budżetu dla obecnych państw członkowskich. Jednak nowe państwa w pierwszych latach swojego członkostwa nie będą mogły korzystać z pieniędzy z innych niż rozdział 8 części budżetu.