Wprowadzenie: zdefiniowanie podstawowych pojęć związanych z długiem publicznym oraz czynników decydujących o jego dynamice

Transkrypt

1 Wprowadzenie: zdefiniowanie podstawowych pojęć związanych z długiem publicznym oraz czynników decydujących o jego dynamice Co to jest dług publiczny? Jeśli ktoś chce dokładnie wiedzieć, może zacząć od lektury 688 stron ESA2010. GUS publikuje listę jednostek zaliczonych do sektora instytucji rządowych i samorządowych, np.: Niektóre z powyższych wcale nie są oczywiste. Wiele zależy od stosunku dochodów nierynkowych (np. dotacje) do ogólnych - jeśli firma żyje tylko z dotacji a działalność biznesowa jest poboczna, do tego na władze ma przemożny wpływ rząd, czy samorząd, wtedy może być częścią GG (General Government) Ale już poniższe instytucje do sektora instytucji rządowych i samorządowych nie należą: o PKO BP o NBP (czy pasywa NBP, np. gotówka w obiegu to dług publiczny??) o SKOK Wspólnota o KGHM, Orlen Generalnie tylko dwie pierwsze kolumny poniżej wliczamy do długu: Contingent liabilities / dług ukryty Przyszłe emerytury? A co z przyszłą edukacją? Służbą zdrowia? Państwo bierze na siebie i będzie brało zawsze wiele obowiązków. Najczęściej nie jest to jednak dług. By nim był, potrzebne jest precyzyjne

2 Dług publiczny a bilans publiczny Co z aktywami? Finansowe, realne Wycena pasywów: rynkowa czy nominalna? Czym różni się dług publiczny od prywatnego? Czym różni się zarządzanie długiem publicznym od zarządzania długiem gospodarstwa domowego/firmy To dług "wobec samego siebie": rząd reprezentujący obywateli jest zadłużony u samych obywateli. Jest na długo, Wzrost kosztów obsługi może współgrać z lepszym stanem gospodarki. Państwo nie musi spłacać długu. Jak mierzyć dług publiczny? Miliardy? Skalowanie wielkością gospodarki, lub innymi miarami zdolności jego obsługi: o % PKB Uwaga - dług to zasób, PKB to przepływ! o % Podatków o Koszty obsługi długu jako % PKB (w Polsce obniżały się z 2,7% PKB w 2009 do 1,8% w 2015) o Koszty obsługi jako % nadwyżki operacyjnej z ostatnich trzech lat (limit długu dla samorządów w Polsce) Skąd bierze się dług publiczny? Deficyt pierwotny koszty obsługi długu Wzrost Inflacja Czynniki jednorazowe (stock-flow adjustment): prywatyzacja, przeksięgowanie, zmiana wycen aktywów, itd.. Reklasyfikacja statystyczna Taktyka zarządzania (dług brutto rośnie razem z płynnymi aktywami) o = 1+ o = Dokąd zbiega dług publiczny (Escolano, 2010) o = o = (gdzie d to dług jako % PKB, i to stopy procentowe, γ to wzrost PKB, p nadwyżka pierwotna, b nadwyżka budżetowa) Escolano, Julio (2010), A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates, IMF Technical notes and manuals Bonus - dlaczego zmieniał się dług w Anglii / Wielkiej Brytanii?

3 Definicja długu, definicje sektora finansów publicznych w polskim prawie (Ustawa o Finansach Publicznych) Art. 9. Sektor finansów publicznych tworzą: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 2a) związki metropolitalne; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Art Państwowy dług publiczny składa się z o Wyemitowanych papierów wartościowych o Zaciągniętych kredytów i pożyczek o Przyjętych depozytów o Wymagalnych zobowiązań

4 Wartość nominalna zobowiązań po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami sektora Różne miary długu Dług / PKB Dług przeliczony wg średniej kursów na rok - unikamy nadmiernej zmienności w zależności od kursu w sylwestra. Dług j.w., minus wolne płynne środki (netto) Dług / PKB wg ESA2010 (inne definicje sektora finansów publicznych, podejście memoriałowe zamiast kasowego) 2. Konsekwencje zadłużenia publicznego dla gospodarki Lista lektur Barro, Robert J. (1979). On the determination of the public debt. Journal of Political Economy 87(5): Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, and Raphael Espinoza (2015), When Should Public Debt Be Reduced? Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, JunI. Kim, and Mahvash S. Qureshi (2010). Fiscal Space, IMF Staff Position Paper, SPN/10/11, September 1 Escolano, Julio (2010), A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates, IMF Technical notes and manuals, < Reinhart, Carmen M., Vincent R. Reinhart and Kenneth S. Rogoff (2012),"Public Debt Overhangs: Advanced- Economy Episodes since 1800." Journal of Economic Perspectives, 26(3): Reinhart, Carmen and Kenneth S. Rogoff (2010), Growth in a time of Debt, NBER WP DeLong (2013), Accurate and Inaccurate Ways of Portraying the Debt-and-Growth Association, W skrócie: dlaczego dług publiczny może być problemem dla gospodarki? Koszty obsługi lub spłaty i ich wpływ na podatki i zdolność Dług zwiększający premię za ryzyko, rentowności obligacji i stóp procentowych w gospodarce Poziom krytyczny długu - ryzyko kryzysu fiskalnego, odcięcia od finansowania itd.. o Zdolność prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej a ryzyko "nadmiernego długu" Koszty obsługi długu publicznego Obsługa długu publicznego kosztuje (i*d). By pozostawić nadwyżkę budżetową (b*) na pożądanym poziomie, wymaga to ograniczenia innych wydatków, lub zwiększenia podatków. Zwiększenie podatków - wpływa na podaż pracy (PIT), lub na inwestycje (CIT). Podatki i koszty obsługi długu mogą mieć też niepożądany wpływ na dystrybucję dochodu narodowego (pracujący płacą odsetki dla rentierów). Zmniejszenie pozostałych wydatków, w szczególności inwestycyjnych, zmniejsza wzrost gospodarczy. W polskiej Ustawie o Finansach Publicznych mamy specjalne traktowanie kosztów zarządzania długiem np. Art. 50 wymagane jest projektowanie mechanizmów korygujących dla każdych nowych wydatków, gdy założone ich limity są przekraczane: wyjątek dla kosztów zarządzania długiem. Efekty te działają nawet jeśli dany kraj jest bardzo daleko od krytycznego poziomu długu i nawet jeśli poziom długu nie ma żadnego wpływu na i (a więc dwa poniższe kanały wpływu na gospodarkę nie działają)

5 Źródło: Ostry et al uwaga na przyczynowość! To normalne, że dług rośnie w recesji Czy dług który z zewnętrznych powodów rośnie (kryzys finansowy, wojna itd.) powinien być zmniejszany? (Ostry et al ) o Jeśli kraj jest daleko od krytycznego poziomu długu - nie. Korzyści związane z niższym długiem i niższymi kosztami jego obsługi niwelowane są przez NPV wyższych wydatków na spłacenie! o Jaki jest jednak poziom krytyczny? Premia za ryzyko Wysokość długu publicznego może zwiększać premię za ryzyko - im wyższy dług tym większe ryzyko braku pełnej spłaty długu i większe wymagane przez inwestorów rentowności. Rentowność papierów skarbowych oraz rating wpływa na całą gospodarkę o Stopa dyskontowa ("risk-free rate" w modelach wycen inwestycji, akcji, itd.) o Często jeszcze stosowany sovereign ceiling dla wszystkich firm działających w danym kraju - jedynie wyjątkowo rating firmy może być wyższy niż rating rządu z danego kraju. Wyższe koszty obsługi przy takim samym długu wzmacniają problemy "wypychania" inwestycji publicznych, czy też zaburzenia związane z dodatkowymi podatkami. Poziom krytyczny długu - kryzys fiskalny Niemożność sfinansowania długu wymusza natychmiastową korektę budżetu - brak możliwości zaciągania zobowiązań + konieczność spłaty starych w miarę ich zapadania. o Wymuszone zmniejszenie wydatków lub wzrost podatków o Wzrost rentowności i stóp procentowych o Problemy sektora finansowego - duża część aktywów banków to obligacje skarbowe Często współgra to recesją, wtedy zmniejszanie wydatków czy nakładanie nowych podatków przy wzroście stóp procentowych pogłębia jeszcze dół koniunkturalny. Unikanie ryzyka takich wydarzeń jest argumentem za trzymaniem długu publicznego w ryzach, nawet gdyby dwa poniższe mechanizmy nie funkcjonowały (a funkcjonują, szczególnie przy krytycznych poziomach długu!) Ostry et al : Poziom krytyczny długu to poziom przy którym rząd nie reguluje swoich zobowiązań.

6 Zależy on od polityki danego kraju - na ile struktura bilansu pierwotnego zmienia się w odpowiedzi na zmiany długu (na ile rządy są skłonne robić miejsce dla kosztów obsługi długu) Powinien uwzględniać nieliniowość - przy rosnącym długu reakcja (krańcowa poprawa bilansu pierwotnego przy ekstremalnych poziomach długu się zmniejsza) Rola niepewności: dług może wzrosnąć znienacka popychając dług poza poziom krytyczny. Racjonalne jest więc żądanie wyższych odsetek gdy jeszcze jest OK, ale może nie być. To z kolei zmniejsza sam poziom krytyczny długu. o Ważne są testy warunków skrajnych dla długu (stress-testing). Źródło: Ostry et al.. (2010). W praktyce szacunki poziomów krytycznych opierają się na historii reakcji polityki fiskalnej krajów i obarczone są niepewnością. Przestrzeń fiskalna (fiscal space): odległość poziomu długu do PKB od szacunku długu krytycznego.

7 Źródło: Trochę empirii Reinhart, Rogoff et al. (2009): Wzrost jest niższy gdy dług sięga 90% PKB.

8 Źródło: Reinhart and Rogoff (2010): W danych RR jest negatywna korelacja pomiędzy wzrostem PKB/głowę a długiem, nie ma jednak żadnego uskoku:

9 Źródło:

10 Korelacja to nie przyczynowość - dług rośnie w wyniku recesji. Wg DeLonga korelacja wynika w dużej mierze z o przypadku pokonanych państw osi po IIWŚ, z niskim długiem i szybką odbudową, o IT i JP gdzie spowolnienie było przed wzrostem długu i o UK, gdzie powolny wzrost był przy wysokim długu po II WŚ i taki też pozostał po spadku długu. Surowa korelacja od długu do 10-letniego wzrostu to około 0.06%. Czyli 1pkt długu publicznego zmniejsza w krajach rozwiniętych wzrost o 0.006% na rok. To niewiele, biorąc pod uwagę o Prawdopodobne przeszacowanie efektu (przyczynowość!) o Potencjalne korzyści z antycyklicznej polityki dziś (wysokie mnożniki fiskalne).