Biuro Informacji Kredytowej IX Kongres Ryzyka Bankowego. Ewolucja światowego systemu ochrony depozytów oraz systemu recovery i resolution

Transkrypt

1 Biuro Informacji Kredytowej IX Kongres Ryzyka Bankowego Ewolucja światowego systemu ochrony depozytów oraz systemu recovery i resolution Jerzy Pruski Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Warszawa, 5 listopada 2014

2 Zarządzanie kryzysowe i rozwój sieci bezpieczeństwa finansowego Konstrukcja sieci bezpieczeństwa finansowego powinna uwzględniać nowe rodzaje ryzyka zidentyfikowane po globalnym kryzysie finansowym Model początkowy Model przejściowy Model rozszerzony Sieć bezpieczeństwa finansowego Nadzór Regulacje ostrożnościowe Nadzór Regulacje ostrożnościowe Gwarancje depozytów Nadzór Regulacje ostrożnościowe Gwarancje depozytów Nadzór makroostrożnościowy Pożyczkodawca ostatniej instancji Pożyczkodawca ostatniej instancji Pożyczkodawca ostatniej instancji Resolution Pierwszy powszechny system gwarantowania depozytów amerykański FDIC założony w 1934 r. po Wielkim Kryzysie, W odpowiedzi na kolejne kryzysy powstają nowe systemy gwarantowania depozytów w kolejnych państwach, Większość systemów gwarantowania depozytów powstaje po roku 1980 (np. po kryzysie zadłużeniowym w Ameryce Łacińskiej, transformacji ustrojowej w Europie, Kryzysie Tequila, kryzysach azjatyckich). Liczba krajów z systemami gwarantowania depozytów: * 1967: : 1999: : 2014: Globalny kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2007 roku ujawnił poważne niedostatki systemów zarządzania kryzysowego: Regulacje i nadzór nad instytucjami finansowymi skupiały się jedynie na perspektywie mikro-ostrożnościowej, Brak narzędzi umożliwiających likwidację instytucji finansowych zagrożonych niewypłacalnością w sposób uporządkowany. *Źródło: World Bank (2014) & IADI (2014) 2

3 Kryzysy a wzrost liczby systemów gwarantowania depozytów Liczba krajów z systemami gwarantowania depozytów 103 Wzrost liczby gwarantów depozytów w krajach świata oraz okresy ważniejszych kryzysów Źródło: World Bank (2014), IADI (2014), IMF (2009) WIELKI KRYZYS KRYZYS ZADŁUŻENIOWY W AMERYCE ŁACIŃSKIEJ OKRES TRANSFORMACJI USTROJOWEJ KRYZYS TEQUILA KRYZYS W PAŃSTWACH AZJATYCKICH GLOBALNY KRYZYS FINANSOWY 3

4 Wzmocnienie systemów gwarantowania depozytów Dyrektywa 94/19/WE minimalny poziom gwarancji euro*, stopa pokrycia co najmniej 90%, Brak wymogów w zakresie wariantu finansowania. *Euro wprowadzono z dniem 1 stycznia 1999 r. zastępując ECU. Dyrektywa 2009/14/UE podwyższenie poziomu gwarancji do 50 tys. euro, a następnie jego harmonizacja na poziomie 100 tys. euro, skrócenie okresu wypłat do 20 dni roboczych, zniesienie udziału własnego deponenta. Dyrektywa 2014/49/UE skrócenie okresu wypłat do 7 dni roboczych, finansowanie na zasadzie ex-antew oparciu o składki uzależnione od ryzyka, minimalny poziom środków na poziomie 0,8% sumy depozytów gwarantowanych (od 3 lipca 2024), udział zgromadzonych środków w finansowaniu procedur resolution. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym Ustawa z dnia 23 października 2010 r. o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym Nowa ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz przymusowej restrukturyzacji i likwidacji 4

5 Zarządzanie kryzysowe i rozwój sieci bezpieczeństwa finansowego Zmiany funkcji i zadań sieci bezpieczeństwa finansowego wymagają przeprowadzania zmian także w jej ramach instytucjonalnych Rząd Nadzór ostrożnościowy Przeciwdziałanie kryzysom systemowym Organ nadzoru Bieżący nadzór Sieć bezpieczeństwa finansowego Bank centralny Pożyczkodawca ostatniej instancji Nadzór makroostrożnościowy Role uczestników sieci bezpieczeństwa finansowego, w tym gwarantów depozytów, ewoluują i są zmienne wczasie W wielu krajach, uprawnienia przypisane gwarantowi depozytów, zostały znacznie poszerzone w ostatnich latach ALE Gwarant depozytów Ochrona deponentów? Resolution W niektórych krajach powyższe funkcje mogą być łączone (np. nadzór nad podmiotami systemu finansowego sprawowany przez Bank Centralny) Brak jednolitego standardu międzynarodowego w zakresie rozwiązań instytucjonalnych istotne różnice pomiędzy poszczególnymi państwami 5

6 Układ instytucjonalny sieci bezpieczeństwa finansowego Rola gwaranta depozytów w resolution Ramy prawne Przeciwdziałanie skutkom kryzysu Ministerstwo finansów Loss/ risk minimiser System gwarantowania depozytów jako organ resolution Funkcja pay-box Płynność Nadzór makroostrożnościowy Bank centralny Silny i kompletny system stabilności finansowej lub Nadzór (prewencja, programy naprawcze, wczesna interwencja) Nadzorca Pay-box/ pay-box plus Udział w finansowaniu działań restrukturyzacyjnych Funkcja pay-box Zmiana roli gwarantów depozytów w zarządzaniu kryzysowym 6

7 Rola gwaranta depozytów w poszerzonym modelu zarządzania kryzysowego Dobre procedury resolutionzapewniają ciągłość dostępu do depozytów gwarantowanych. Tym samym sprawiają, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia wypłaty środków gwarantowanych Narzędzia resolution zastępują klasyczną wypłatę środków gwarantowanych Uprawnienia resolutionpowinny umożliwiać likwidację instytucji finansowej (w całości lub w części) w sposób uporządkowany oraz przeprowadzenie terminowej wypłaty depozytów gwarantowanych lub ich transferu do innego podmiotu [KA 3.2 (XII)] W przypadku, gdy depozyty kwalifikowane do ochrony zostaną przeniesione do innego podmiotu np. w ramach transakcji P&A lub banku pomostowego w kwocie wyższej niż poziom gwarancji, deponenci nie mają roszczeń wobec gwaranta depozytów [BRRD Art.109(4)] Zapewnienie możliwości przeniesienia depozytów gwarantowanych poprzez transakcję P&A jako jedna z opcji zwrotu środków deponentom przewidziana w Uaktualnionych Podstawowych Zasadach Efektywnego Gwarantowania Depozytów (CorePrinciples) [CP15, p. 39, footnote 29] 7

8 Rola gwaranta depozytów w poszerzonym modelu zarządzania kryzysowego Klasyczna wypłata środków gwarantowanych stosowana tylko w nielicznych przypadkach i w wąskim zakresie: niepowodzenie procedury resolution, przeprowadzanie resolutionnie jest możliwe (np. brak potencjalnych nabywców), jako opcja dla mniejszych instytucji (nie-systemowych), których upadłość nie zagraża stabilności finansowej. Narzędzia resolution zastępują klasyczną wypłatę środków gwarantowanych Zaangażowanie systemów gwarantowania depozytów w finansowanie procedur resolutionjeżeli zapewniają deponentom niezakłócony dostęp do środków gwarantowanych 8

9 Rola gwaranta depozytów w poszerzonym modelu zarządzania kryzysowego Wraz z włączeniem procedur resolution do zarządzania kryzysowego i rozbudową uprawnień systemów gwarantowania depozytów, model finansowania funduszy gwarantów depozytów ewoluuje, gdyż nowe funkcje wymagają stabilnego finansowania Ex-post Ex-ante Zmiany w sposobie finansowania systemów gwarantowania depozytów na świecie Hybrydowy (mieszany) Ex-post Ex-ante 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 29% 25% 17% 54% 10% 65% Po wdrożeniu nowej dyrektywy DGSD udział finansowania typu ex-anteznacznie wzrośnie 10% 0% N 2008 =41 Źródło: IADI (2013), dane na koniec roku 2012 N 2013 =80 9

10 Rola gwaranta depozytów w poszerzonym modelu zarządzania kryzysowego Narzędzia resolution zastępują klasyczną wypłatę środków gwarantowanych Ale Procedury resolution wymagają odpowiednich źródeł finansowania zapewniających dostępność środków koniecznych dla wsparcia działań resolution i gwarantujących wysoką efektywność procesu Fundusz resolution (resolution fund) Nadal w wielu krajach znajduje się w fazie konstrukcji Podejmowane są decyzje o jego ulokowaniu w strukturach instytucjonalnych Fundusz na wypłaty depozytów gwarantowanych (pay-box fund) W większości krajów utworzony Zwykle zakumulowano już środki na wypłaty 10

11 Rola gwaranta depozytów w poszerzonym modelu zarządzania kryzysowego Zaangażowanie środków gwaranta depozytów w finansowanie procedur resolution System gwarantowania depozytów = Organ ds. resolution Elastyczność, wydajne zarządzanie funduszami, efekt synergii Ograniczenie ryzyka zaniechania (risk of forbearance) Zachęty do stosowania rozwiązań najefektywniejszych kosztowo Fundusz resolutioni fundusz na wypłaty (pay-box) jako komplementarne źródła finansowania System gwarantowania depozytów Organ ds. resolution Użycie środków systemu gwarantowania jako substytutu wypłat (pay-box), ale Konieczne właściwe zabezpieczenia dla ochrony interesu DGSów (safeguards) Niezależnie od zastosowanego podejścia instytucjonalnego, ewolucja ram zarządzania kryzysowego wymaga w każdym przypadku zmiany roli i mandatu systemu gwarantowania depozytów 11

12 Mandaty systemów gwarantowania depozytów Uaktualnione Podstawowe Zasady Efektywnego Gwarantowania Depozytów, 2014 (Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems) Modelowe ujęcia zakresu działania systemów gwarantowania depozytów różnią się między sobą. Wyróżnia się mandaty wąskie typu pay-box oraz szerokie typu loss/risk minimizer. Tradycyjnie klasyfikuje się je w czterech podstawowych kategoriach: Pay-box System odpowiedzialny jedynie za wypłatę depozytów gwarantowanych Pay-box plus System posiadający dodatkowe funkcje związane z przymusową restrukturyzacją i likwidacją(np. udzielanie wsparcia finansowego) Loss-Minimizer System aktywnie zaangażowany w wybór strategii resolution z pełnego zakresu narzędzi przymusowej restrukturyzacji i likwidacji Risk-Minimizer Źródło:IADI (CPs2014), s. 9. System posiadający rozbudowane funkcje ograniczania ryzyka w całym systemie finansowym, wyposażony w narzędzia wczesnej interwencji oraz resolution wraz z częściowymi uprawnieniami nadzorczymi System gwarantowania depozytów = Organ ds. resolution 12

13 Rola systemów gwarantowania depozytów w resolution Wyniki ankiety IADI 2013* Rodzaj mandatu Mandat systemu gwarantowania depozytów (wskazany w ankiecie przez instytucję gwarancyjną) Wyniki w regionach świata Risk minimizer 13; 16% Inny 2; 3% Pay-box Środkówy Wschód i Afryka Północna Eurazja Afryka ; 35% Rejon Karaibów 4 11; 14% n=80 Ameryka Północna Ameryka Łacińska Loss minimizer 26; 32% Pay-box plus Azja i Rejon Pacyfiku Europa % 20% 40% 60% 80% 100% *Dane na koniec roku 2012 Pay-box Pay-box plus Loss minimizer Risk minimizer Inny 13

14 Resolution na świecie przed kryzysem finansowym USA Doświadczenie w stosowaniu metody P&A (sprzedaż przedsiębiorstwa) oraz innych narzędzi resolution wobecpodmiotów przyjmujących depozyty Ograniczone doświadczenia w postępowaniu z dużymi podmiotami Brak rozwiązań dla podmiotów nie przyjmujących depozytów Europa Brak kompletnych rozwiązań w zakresie resolution W odróżnieniu do USA i Azji rola DGS óww większości ograniczona do wypłaty środków gwarantowanych w przypadku upadłości banku Azja Kompletny zestaw narzędzi resolution, możliwych do zastosowania również w odniesieniu do dużych banków Doświadczenie w zarządzaniu kryzysowym i uporządkowanej likwidacji dużych banków Ameryka Łacińska W wielu krajach dostępne narzędzia resolution, z aktywna rolą DGS w procesach restrukturyzacji 14

15 Resolution jako odpowiedź na światowy kryzys 09/2009 Na szczycie w Pittsburghu przywódcy Państw G-20 wezwali FSB do opracowania zasad postępowania w przypadku zagrożenia upadłością instytucji finansowych o znaczeniu systemowym 11/2011 Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions 07/2013 Guidance on Developing Effective Resolution Strategies Guidance on Identification of Critical Functions and Critical Shared Services Pending Key Attributes Assessment Methodology Gone Concern Absorbing Capacity- GLAC Information sharing for resolution purposes Cross-border recognition of resolution action Cooperation and Information Sharing with HostAuthorities of Jurisdictions Not Represented on CMGs

16 Odpowiedź Europy na kryzys Wprowadzenie resolution przez poszczególne państwa (rok wprowadzenia) Wielka Brytania Dania Serbia Belgia Niemcy Rozwiązania krajowe Irlandia Holandia Rumunia Ukraina Hiszpania Cypr 16

17 Odpowiedź Europy na kryzys Działania Unijne o charakterze paneuropejskim Unia Europejska 10/2007 Na spotkaniu Rady ECOFIN przedstawiciele Państw Członkowskich wezwali do wzmocnienia porozumień na rzecz stabilności finansowej i przeglądu dostępnych narzędzi zarządzania kryzysowego 02/2009 Raport de Larosière: brak harmonizacji w zakresie zarzadzania kryzysowego oraz brak odpowiednich narzędzi przymusowej restrukturyzacji i likwidacji 03/2009 Komisja Europejska rozpoczyna prace nad regulacjami tworzącymi ramy prawne przymusowej restrukturyzacji i likwidacji instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych 01/2011 Przedstawienie głównych założeń koncepcji resolution: Technical details of a possibileeu framework for bank recovery and resolution 06/2012 Projekt dyrektywy BRR przedstawiony przez Komisje Europejską 06/2014 Publikacja dyrektywy 2014/59/UE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej

18 Implementacja BRRD do przepisów krajowych Stan na informacja z 24 Państw Członkowskich* W większości Państw Członkowskich uchwalenie odpowiednich aktów prawnych jest planowane na listopad-grudzień 2014 r., co pozwoli na implementację BRRD w terminie wymaganym w dyrektywie (do **), Trzy Państwa Członkowskie (Belgia, Słowacja, Węgry) wprowadziły już odpowiednie regulacje, Dwa Państwa Członkowskie wskazały na opóźnienie w implementacji BRRD. *informacji nie przekazały Dania, Luksemburg, Maltaoraz Włochy. **z wyłączeniem narzędzia bail-in. Źródło: na podstawie informacji Komisji Europejskiej 18

19 Podstawowe założenia procesu resolution w Polsce Kontynuacja działalności banku jest zagrożona Przesłanki Brak przesłanek wskazujących, że możliwe działania nadzorcze lub działania podmiotu pozwolą w krótkim czasie usunąć zagrożenie dla kontynuacji działalności banku Działania w ramach przymusowej restrukturyzacji i likwidacji są konieczne w interesie publicznym Informacja o zagrożeniu działalności i braku alternatyw Decyzja o rozpoczęciu procesu Komisja Nadzoru Finansowego Bankowy Fundusz Gwarancyjny Narzędzia Przejęcie przedsiębiorstwa (purchase and assumption) Instytucja pomostowa Umorzenie lub konwersja zobowiązań (bail-in) Wydzielenie praw majątkowych (asset separation) Wybór narzędzia i realizacja procesu Bankowy Fundusz Gwarancyjny organ resolution Źródło finansowania Fundusz przymusowej likwidacji tworzony ex ante z opłat wnoszonych przez podmioty objęte zakresem podmiotowym resolution

20 Model zarządzania ryzykiem podmiotów systemu finansowego po uzupełnieniu o resolution Normalne funkcjonowanie działalności Wczesna interwencja Resolution Nadzór nad instytucją + działania przygotowawcze do podjęcia działań w razie wystąpienia problemów Środki wczesnej interwencji podejmowane przez nadzorcę Przejęcie przedsiębiorstwa Instytucja pomostowa Umorzenie lub konwersja zobowiązań Wymogi kapitałowe Normy płynności Limity dużych ekspozycji Wymogi sprawozdawcze Inspekcje Plany awaryjne Stress testy Działania zapobiegawcze dla zapewnienia możliwości przeprowadzenia resolution Plany uporządkowanej likwidacji Zmiany struktury organizacyjnej i prawnej Limity ekspozycji Ograniczanie rozmiarów działalności Redukcja stopnia złożoności Realizacja planów awaryjnych Podniesienie kapitału przez akcjonariuszy Większe wymogi sprawozdawcze Wymiana zarządu Program naprawczy Ustanowienie kuratora PN Zarząd komisaryczny Ograniczanie działalności Źródło: Dokument Roboczy KE Impact Assessment SWD (2012) 166/3, s. 13, tłumaczenie: BFG Zagrożenie dla kontynuacji działalności Administracyjne postępowanie resolution Interes publiczny Brak interesu publicznego Sądowe postępowanie upadłościowe Niewypłacalność Wydzielenie praw majątkowych Likwidacja

21 Docelowy model zarządzania kryzysowego Środki prywatne Wczesna interwencja Regulacje Plany recovery Postępowanie naprawcze Lender of last resort (wsparcie płynnościowe NBP) Rekapitalizacja Skarb Państwa BFG Środki budżetowe Środki BFG Środki prywatne Upadłość (brak zagrożenia stabilności) Przymusowa restrukturyzacja i likwidacja (zagrożona stabilność) Przejęcie przedsiębiorstwa Instytucja pomostowa Umorzenie lub konwersja zobowiązań Wydzielenie praw majątkowych Fundusz stabilizacyjny Środki BFG Środki BFG Wypłata środków gwarantowanych Nacjonalizacja (zagrożona stabilność) Ustawa o rekapitalizacji Skarb Państwa Środki budżetowe 21

22 DZIĘKUJĘ ZA UWAGĘ