Do podstawowych zasad ustrojowych demokracji (tak skonsolidowanych, jak i nieskonsolidow

Transkrypt

1 Z terminem reżim polityczny kojarzymy na ogół jakąś formę dyktatury, której cechą zasadniczą jest mniej lub bardziej drastyczne ograniczenie praw obywatelskich oraz skupienie władzy w rękach osoby lub instytucji nie pochodzącej z wyborów. W tym właśnie sensie mówi się o reżimie wojskowym, policyjnym, "sułtańskim" itp. Zdziwienie wywołuje natomiast często określenie "reżim demokratyczny". Nieporozumienia biorą się stąd, że we współczesnej politologii pojęcie "reżimu politycznego" (political regime) jest z reguły aksjologicznie neutralne. Najogólniej biorąc, oznacza ono każdy zespół wartości i zasad, na których opierać się mają struktury i zachowania polityczne, oraz norm, które je regulują. Innymi słowy, reżim polityczny w szerokim sensie tego słowa to wartości ustrojowe, wzorce struktury instytucji władzy oraz formalne i nieformalne reguły gry politycznej określające relacje między podmiotami polityki. Tak rozumiany reżim polityczny nie musi być ani "dobry", ani "zły", ani tym bardziej "nieludzki" (jak zwykło się określać totalitaryzm komunistyczny czy nazistowski). Stanowi on normatywny aspekt systemu politycznego, na który prócz norm składają się również faktyczne zachowania polityczne. Rzecz jasna, wartości, zasady czy normy polityczne obowiązujące w systemach demokratycznych będą odmienne od tych, które kształtują stosunki polityczne w autorytaryzmie (i wówczas zabieg wartościowania jest jak najbardziej uprawniony). Tym samym mogą one stanowić kryterium rozróżnienia pomiędzy tymi dwiema formami ustrojowymi, przynajmniej na płaszczyźnie normatywnej, a także stać się podstawą wyodrębnienia różnych postaci demokracji bądź autorytaryzmu. Szerokie pojęcie reżimu politycznego obejmuje wszystkie relacje polityczne, w które wchodzą instytucje państwowe, partie, grupy interesu czy też obywatele występujący w rolach politycznych (np. w roli wyborców, uczestników referendów bądź podmiotów praw politycznych). Reżim polityczny wyznacza granice działania obywateli, organizacji pośredniczących oraz organów państwa - tam, gdzie owe działania się stykają. Autorzy polskiej Encyklopedii Politologii w tomie poświęconym teorii polityki definiują reżim polityczny jako "faktyczny sposób, styl sprawowania władzy i egzekwowania posłuszeństwa wobec niej", co jest o tyle mylące, że zaciera granicę między normatywnym w istocie pojęciem reżimu a szerszym od niego pojęciem systemu politycznego, obejmującym również fakty polityczne. By uniknąć nieporozumień, pozostajemy przy normatywnym ujęciu reżimu politycznego, uznając, że - w najszerszym ujęciu - tworzą go normy, wartości i oceny odnoszące się sposobu uzyskiwania władzy politycznej, jej organizacji, rywalizacji politycznej, struktury władz państwowych oraz podejmowanych w ich ramach procesów decyzyjnych, pionowego i poziomego podziału władzy oraz egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Innymi słowy, reżim polityczny to zbiór zasad ustrojowych, charakterystycznych dla danego typu systemu politycznego. Do podstawowych zasad ustrojowych demokracji (tak skonsolidowanych, jak i nieskonsolidow anych ), które faktycznie wpływają na działalność podmiotów polityki, należą bez wątpienia demokracja przedstawicielska oraz podział władz. Idea demokracji reprezentatywnej, wywodząca się z 1 / 5

2 rzymskich tradycji republikańskich, oznacza współcześnie, że władza ustawodawcza i wykonawcza przysługuje wyłącznie organom wyłanianym bezpośrednio (parlament) lub pośrednio (rząd) przez wyborców. Rzecz nie tylko w tym, by wybory owe - co w świetle dotychczasowych rozważań o demokracji jest oczywiste - były rywalizacyjne i cykliczne. Demokracja przedstawicielska to również odrzucenie możliwości zastąpienia parlamentu i rządu w ich konstytucyjnych funkcjach przez jakikolwiek podmiot polityki; nie tylko przez armię, policję, kościół, ale także - o czym wspomina się rzadziej - przez sam lud. Jest to istotne zastrzeżenie - demos wyłania parlament, a za jego pośrednictwem rząd, nie po to, by występować w ich roli. Ten punkt widzenia zaznaczył się wyraźnie w koncepcjach amerykańskich Ojców-Założycieli, którzy w debacie nad optymalną formą ustroju Stanów Zjednoczonych akcentowali konieczność ograniczenia władzy sprawowanej bezpośrednio przez obywateli. Według Jamesa Madisona, jednego z autorów The Federalist Papers, oparcie ustroju USA na zasadzie republikańskiej (przeciwstawianej zasadzie demokracji bezpośredniej) sprowadzało się do tego, że "władza jest delegowana małej liczbie obywateli wybranych przez pozostałych". Demokracja przedstawicielska uznana została wówczas za doskonalszy, choć bardziej złożony mechanizm polityczny, niż "głosowanie na wsi, pod dębem albo na małomiasteczkowych zebraniach" (Frederic Quinn). Warto o tym wspomnieć w obliczu możliwego oburzenia ze strony zwolenników radykalnej koncepcji demokracji partycypacyjnej, wedle której władza decydowania należy przede wszystkim do ludu, a tylko w szczególnych przypadkach do jego reprezentantów. Współcześnie uznaje się bowiem zasadę, że demokracja przedstawicielska nie może być zastępowana bezpośrednim działaniem obywateli. Najświeższym przykładem takiego pojmowania demokracji jest negatywne stanowisko Rady Europy wobec referendum zaplanowanego po wygranych przez L. Kuczmę w 1999 r. wyborach prezydenckich na Ukrainie. Jego celem miała być zmiana konstytucji oraz zmuszenie parlamentu do wcześniejszego ustąpienia, co uznano za pogwałcenie demokratycznych standardów. Rada Europy jednoznacznie stwierdziła, że referendum nie może być pretekstem do ominięcia legalnie wybranej władzy ustawodawczej. Warto dodać, że ukraiński Sąd Konstytucyjny uznał w marcu 2000 r. pytania odnoszące się do możliwości skrócenia kadencji Rady Najwyższej oraz uchwalenia zmian konstytucji bezpośrednio przez obywateli za sprzeczne z ustawą zasadniczą, potwierdzając tym samym słuszność argumentów wysuniętych przez Radę Europy. Przyjęcie idei demokracji przedstawicielskiej wiąże się z drugą zasadą, jaką jest podział władz. Jej treść sprowadzić możemy do normy nakazującej ustanowienie takich relacji politycznych (zarówno w "poziomym", jak i w "pionowym" wymiarze przestrzeni politycznej), które zapobiegną temu, by którykolwiek podmiot zyskał pozycję trwale uprzywilejowaną. Tak rozumiany podział władz obejmuje problematykę stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą, między legislatywą i egzekutywą z jednej strony a władzą sądowniczą z drugiej, 2 / 5

3 między izbami parlamentu oraz między partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Instytucjami, za pomocą których jest realizowana idea podziału władz, są zatem: wyodrębniony pion egzekutywy, druga izba parlamentu, niezawisłe sądy (a wśród nich trybunały konstytucyjne czy trybunały stanu) oraz partia (koalicja) opozycyjna. W tym kontekście mówi się niekiedy o odpowiedzialności poziomej (hońzontal accountability) jako o niezbędnym elemencie demokracji skonsolidowanych. Określenia tego używają zarówno Larry Diamond, jak i Guillermo 0'Donnell, mając na myśli uprawnienia kontrolne jednych organów państwowych wobec innych, działających na tym samym poziomie systemu politycznego. Podział władz dokonuje się jednak również w "pionie", czego wyrazem jest tak federalizm, jak i - w nieco inny sposób - samorząd lokalny czy regionalizm, wyrażające ideę ograniczenia władzy centralnej. Omówienie wszystkich aspektów podziału władzy wykraczałoby poza przyjętą koncepcję opracowania. W dalszych rozważaniach koncentrujemy się na tym, jak przedstawiają się prawne oraz faktyczne relacje między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Ten układ stosunków prawnicy określają mianem formy rządów. W politologii na oznaczenie normatywnych i faktycznych zależności charakteryzujących stosunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą używa się również pojęcia reżim polityczny (jest to drugie już, węższe rozumienie tego terminu). Reżim polityczny w tym ujęciu to ogól norm odnoszących się tylko do takich kwestii, jak sposób powoływania egzekutywy, zakres jej współdziałania z legislatywą, wzajemne uprawnienia parlamentu i rządu oraz odpowiedzialność polityczna władzy wykonawczej. Kluczowymi, formalnymi kryteriami wyróżnienia podstawowych typów reżimów politycznych są sposób powoływania, czas pełnomocnictw i odpowiedzialność egzekutywy. Na tej podstawie wyróżniamy dwa najczęściej wymieniane warianty podziału władz - parlamentaryzm (uosabiany przez model brytyjski) i prezydencjalizm (zastosowany w USA). Pomiędzy nimi mieści się unikalny reżim francuski, określany w literaturze mianem pół- lub semiprezydencjalizmu. Podział władz utożsamia się często z modelem Monteskiusza, odzwierciedlonym najpełniej w konstytucji amerykańskiej, opartej na idei separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Gwoli ścisłości, nawet współcześni mu i odwołujący się do jego teorii myśliciele nie przypisywali Monteskiuszowi dążenia do całkowitego oddzielenia legislatywy i egzekutywy (sam Monteskiusz pisał o "rozdzieleniu i stopieniu władz ze sobą"). Odnosząc się do brytyjskiego modelu ustrojowego, będącego dlań empirycznym punktem odniesienia, James Madison podkreślał, że nawet na pierwszy rzut oka "władze ustawodawcze, wykonawcze oraz sądownicze nie są tam całkowicie rozdzielone i odrębne", zaś teoria Monteskiusza nie wyklucza tego, by mogły one współdziałać i kontrolować się nawzajem. Jak słusznie podkreśla współczesny polski konstytucjonalista, Paweł Sarnecki, zasada podziału władz sprowadza się nie tyle do separacji, ile do zrównoważenia pozycji legislatywy i egzekutywy. Innymi słowy, przedmiotem podziału władz jest "ustanowienie struktury ludzkiego współdziałania, polegającego na konstytuowaniu szczególnych władz, określaniu i rozgraniczaniu ich kompetencji, uregulowaniu współpracy i oprowadzenia w ten sposób do jedności, chociażby ograniczonej, władzy państwowej". Podział władz to zatem zarówno model brytyjski oparty na kooperacji legislatywy i egzekutywy, jak i przeciwstawny mu model separacji władz przewidziany w konstytucji USA. Niezależnie od zakresu uprawnień, jakimi dysponują wobec siebie parlament i rząd (a są one - jak zobaczymy - nader zróżnicowane), istotne jest to, by 3 / 5

4 uprawnienia owe były zbalansowane, w tym sensie, by żadna z władz nie zyskała pozycji trwale dominującej, pozwalającej na sprowadzenie drugiej do roli politycznego decorum, co charakteryzuje reżimy autorytarne. Tak rozumiana równowaga cechuje - przynajmniej w założeniu - stosunki między legislatywą a egzekutywą. Jak już wspomniano, wyróżnia się dwa podstawowe warianty reżimów demokratycznych - parlamentaryzm i prezydencjalizm. Niektórzy autorzy wyodrębniają dodatkowo reżimy półprezydenckie (semiprezydencjalizm). Unikalny, odrzucający klasyczny wariant podziału władzy jest - występujący aktualnie tylko w Szwajcarii - system rządów zgromadzenia. Powyższe kategorie obrazują zróżnicowanie współczesnych demokracji na płaszczyźnie instytucjonalnej. Jednakże podział władz jest czymś więcej; stanowi on złożony mechanizm polityczny, na który składają się nie tylko wzajemne ograniczenia legislatywy i egzekutywy, ale również relacje między dwiema izbami parlamentu (jeśli posiada on strukturę bikameralną), władzami centralnymi i regionalnymi (zwłaszcza w państwach federalnych) oraz między obozem rządzącym a opozycją. Na wszystkich tych płaszczyznach dochodzi do kooperacji różnych podmiotów polityki. Przybiera ona różną postać: od rywalizacji opartej na zasadzie podejmowania decyzji większością głosów (model demokracji westminsterskiej) do współdziałania zorientowanego na znalezienie rozwiązania satysfakcjonującego możliwie wielką liczbę stron konfliktu (demokracja konsensualna). Badając faktyczne funkcjonowanie zasady podziału władz, należy więc wziąć pod uwagę nie tylko normy, ale także, lub nawet przede wszystkim, zachowania polityczne wywołujące określony efekt systemowy. Zdaniem Arenda Lijpharta - niezależnie od kształtu przepisów obrazujących relacje między parlamentem a rządem - demokracja westminsterska oznacza możność narzucania woli większości mniejszościom i zapewnia dominację niektórych podmiotów polityki nad innymi (np. gabinetu nad parlamentem, władz centralnych nad regionalnymi lub izby niższej nad wyższą). Model konsensualny, w ramach którego podejmowane są zachowania zorientowane na osiągnięcie kompromisu, prowadzi natomiast do faktycznej równowagi politycznej. Pomimo wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogą narodzić się w dyskusjach nad zasadą podziału władz, jedno nie ulega wątpliwości. Jej konstytucyjne uznanie i praktyczne zastosowanie jest kolejnym wskaźnikiem demokratyzmu systemu politycznego. Niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z parlamentaryzmem, prezydencjalizmem, czy z semiprezydencjalizmem, żaden z podmiotów polityki - ani organ państwowy, ani partia polityczna - nie może podejmować działań, których celem jest zapewnienie sobie pozycji jedynego ośrodka decyzyjnego. W tym sensie podział władz jest swoistym rozwinięciem zasady rywalizacji politycznej. Nie oznacza to oczywiście tego, że wszystkie podmioty są równe pod względem faktycznego wpływu politycznego. Zarówno w skonsolidowanych, jak i w nieskonsoli dowanych demokracjach zaznacza się przewaga egzekutywy nad legislatywą, choć nie we wszystkich państwach następuje to w jednakowym stopniu. Poniżej rozpatrzymy różne warianty reżimu politycznego w systemach demokratycznych oraz autorytarnych. 4 / 5

5 Źródło: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk / 5