Ocena ex-post realizacji Programu SAPARD w Polsce w latach UMOWA nr BDGzp-2910B-8/07 RAPORT KOŃCOWY

Transkrypt

1 Ocena ex-post realizacji Programu SAPARD w Polsce w latach UMOWA nr BDGzp-2910B-8/07 RAPORT KOŃCOWY Zamawiający Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi ul. Wspólna Warszawa KONSORCJUM PROJEKTOWE: Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - PIB 12 grudnia 2007

2 Spis treści Spis skrótów... 3 Streszczenie Wstęp Zastosowana metodologia badania Zakres realizowanego badania Zastosowane metody i techniki badawcze Wyniki badania Ocena efektywności systemu wdrażania Programu SAPARD Analiza wyników wcześniejszych ocen Analiza stopnia wykorzystania środków finansowych oraz dokonanych realokacji środków Ocena efektywności i sprawności systemu wdrażania Programu Ocena jakości oraz organizacji monitorowania realizacji Programu Ocena skuteczności wsparcia oferowanego w ramach Programu w ramach poszczególnych Działań Ocena realizacji poszczególnych Działań Programu SAPARD Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych (Działanie 1) Inwestycje w gospodarstwach rolnych (Działanie 2) Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich (Działanie 3) Różnicowanie i rozwój i działalności gospodarczej na obszarach wiejskich (Działanie 4) Szkolenia zawodowe (Działanie 6) Pomoc techniczna (Działanie 7) Ocena wpływu Programu SAPARD Ocena wpływu Programu SAPARD na przyczynienie się do wdrożenia acquis communautaire dotyczącego wspólnej polityki rolnej Ocena wpływu Programu SAPARD na rozwiązanie specyficznych i priorytetowych problemów związanych ze zrównoważonym dostosowaniem sektora rolniczego i obszarów wiejskich w krajach kandydujących Ocena globalna Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych (Działanie 1) Inwestycje w gospodarstwach rolnych (Działanie 2) Wnioski i rekomendacje

3 Spis skrótów ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa BK Beneficjent Końcowy BOW Biuro Obsługi Wniosków DROW Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich DWSiFS Departament Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych EFOiGR Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej FAPA Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa KE Komisja Europejska KKS Krajowy Komitet Sterujący KM Komitet Monitorujący (dokładnie Zespół Komitet ds. Monitorowania Programu SAPARD) MF Ministerstwo Finansów MRiRW Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi ODR Ośrodek Doradztwa Rolniczego OR ARiMR Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa OLAF Europejskie Biuro ds. Zwalczania Oszustw PAOW Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich PHARE Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies - bezzwrotna pomoc przedakcesyjna PROW Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich RKS Regionalny Komitet Sterujący RM Rada Ministrów SAPARD Specjalny Przedakcesyjny Program na Rzecz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich SPO ROL Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich UE Unia Europejska UKIE Urząd Komitetu Integracji Europejskiej UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów WoP Wniosek o Płatność WoPF Wniosek o Pomoc Finansową ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

4 Streszczenie Niniejsze badanie ewaluacyjne dotyczące oceny ex-post realizacji Programu SAPARD w Polsce było prowadzone w okresie od 25 maja do końca października 2007 roku. Jego celem było dokonanie podsumowania i oceny realizacji Programu SAPARD po jego zakończeniu, poprzez analizę i ocenę stopnia wykorzystania środków finansowych, ocenę skuteczności i sprawności pomocy oferowanej w ramach Programu oraz ocenę oddziaływania tej pomocy na beneficjentów i ich otoczenie. Na potrzeby realizacji oceny ex-post Programu SAPARD opracowano specjalną metodologię, dostosowaną do charakterystyki Programu i specyfiki obszaru objętego jego oddziaływaniem. Zakres badania objął następujące elementy: Analizę wyników wcześniejszych ocen. Analizę stopnia wykorzystania środków finansowych oraz analizę czynników mających wkład w powodzenie bądź niepowodzenie realizacji poszczególnych działań/schematów/komponentów Programu oraz osiągnięte wyniki i rezultaty Programu, włączając w to trwałość tychże wyników. Ocenę skuteczności wsparcia oferowanego w ramach Programu oraz jego oddziaływania na beneficjentów i ich otoczenie. Ocenę efektywności i sprawności wdrażania Programu, w tym ocena systemu wdrażania. Ocenę jakości oraz organizacji monitorowania realizacji Programu. Analizę wkładu Programu SAPARD we wdrażanie acquis communautaire w odniesieniu do Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityk pokrewnych. Badanie ewaluacyjne zostało przeprowadzone w oparciu o badania empiryczne, w trakcie których zgromadzone zostały dane ilościowe i jakościowe. Zgromadzone dane ilościowe poddane zostały analizie statystycznej, zaś dane jakościowe analizie poprzecznej i podłużnej w celu analizy cech specyficznych i zintersubiektywizowanych. Dane ilościowe i jakościowe zostały potraktowane jako komplementarne, wzajemnie się weryfikujące i uzupełniające. Dzięki tak zastosowanej triangulacji możliwe było uzyskanie pełnego obrazu ewaluowanego przedmiotu. Na podstawie przeanalizowanych danych ilościowych i jakościowych zostały sformułowane wyczerpujące i poparte dowodami empirycznymi odpowiedzi na postawione pytania ewaluacyjne. W trakcie realizacji badania ewaluacyjnego zastosowano następujące metody i techniki badawcze: Analiza danych zastanych; Analiza dokumentów strategicznych; Indywidualne wywiady pogłębione (IDI); 4

5 Badania ankietowe (metoda CATI); Badanie kwestionariuszowe ( owe); Studium przypadku; Panel ekspertów; Grupowy wywiad zogniskowany (focus). Analizując wyniki uprzednio przeprowadzonych badań ewaluacyjnych Programu SAPARD (ocena ex-ante oraz ocena średniookresowa/mid-term), a także oceniając ich wpływ i oddziaływanie na przebieg i usprawnienie procesu wdrażania Programu oraz jego wewnętrzną spójność i dopasowanie do potrzeb polskiego rolnictwa i zagadnień związanych z problematyką rozwoju obszarów wiejskich, stwierdzono, że: W obydwu badaniach wysoko oceniono stopień dostosowania celów Programu SAPARD do potrzeb polskiego rolnictwa i zagadnień rozwoju obszarów wiejskich; Wysoko oceniony został wybór działań i obszarów priorytetowych, które uznano za adresujące zasadnicze obszary dla rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w Polsce; Wskazane w ocenie ex-ante niespójności zostały usunięte; Uwagi dotyczące Działania 5 okazały się być bezprzedmiotowe z powodu rezygnacji z realizacji tego Działania; Częściowo potwierdziły się zidentyfikowane w ocenie średniookresowej obawy, że Program SAPARD może nie osiągnąć wszystkich zakładanych celów fizycznych. Obawy te, mimo bardzo dobrych końcowych wyników finansowych realizacji Programu SAPARD, okazały się zasadne i w niektórych Działaniach nie zrealizowano zakładanych celów operacyjnych. Jednocześnie należy jednak podkreślić, ze w innych Działaniach określone cele w znacznym stopniu przekroczono. Wyniki oceny ex-ante i średniookresowej przyczyniły się do poprawy spójności wewnętrznej Programu SAPARD, a wdrożenie sformułowanych w nich zaleceń i rekomendacji przyczyniło się do usprawnienia procesu wdrażania Programu SAPARD. Do końca 2006 roku Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) dokonała należnych płatności na rzecz beneficjentów Programu SAPARD. Łącznie z tytułu Rocznych Umów Finansowych (RUF ), tytułu odsetek i środków Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich wypłacono beneficjentom prawie 1,068 mld euro (około 4,512 mld złotych), co stanowiło prawie 113% środków pierwotnej alokacji przeznaczonej na Program SAPARD w ramach RUF Stwierdzono zatem, że nie sprawdziły się wyrażone m.in. w ocenie średniookresowej obawy, że w ramach Programu SAPARD nie zostaną wykorzystane przyznane Polsce środki. Zgodnie z zapisami Programu Operacyjnego SAPARD Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiedzialne było za ogólną koordynację i wdrażanie Programu SAPARD w Polsce. W ramach MRiRW powyższe funkcje powierzone zostały Departamentowi Pomocy Przedakcesyjnej i Funduszy Strukturalnych (obecnie Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich). 5

6 System zarządzania finansowego Programu SAPARD był zgodny z dwustronną Wieloletnią Umową Finansową (podpisaną pomiędzy Rzeczpospolitą Polską i Wspólnotą Europejską) i odpowiadał kryteriom akredytacyjnym ustanowionym przez Komisję Europejską. Zapewniona została również zgodność z polską ustawą o finansach publicznych. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełniąc w ramach Programu SAPARD rolę Organu Zarządzającego współpracowało z instytucjami zaangażowanymi w bieżące zarządzanie Programem koordynując i nadzorując ich działania. Współpraca ta została wysoko oceniona, przy czym podkreślono wysoki stopień zaangażowania MRiRW w rozwiązywanie problemów na jakie natrafiał proces wdrażania Programu SAPARD. Bardzo wysoko oceniono kompozycję, skład oraz funkcjonowanie Komitetu Monitorującego Program SAPARD, które zapewniały bezpośrednie przełożenie jego decyzji na działania organów administracji publicznej, a jednocześnie pozwalały na uwzględnianie w procesie decyzyjnym różnorodnych sądów, opinii, potrzeb i interesów różnych grup interesariuszy. Oceniając działania MRiRW podejmowane w zakresie związanym z pełnieniem funkcji zarządczych Programem SAPARD w Polsce wysoko oceniono jego rolę i wkład w końcowy sukces wdrażania Programu. Do pełnienia roli Agencji SAPARD została wyznaczona Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działająca w ramach struktury ARiMR w części obejmującej Centralę oraz Oddziały Regionalne. Funkcja wdrażająca oraz część płatniczej zostały przekazane przez Agencję SAPARD do jej Oddziałów Regionalnych. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pełniła kluczową rolę w procesie wdrażania Programu SAPARD w Polsce. ARiMR poprzez swoje struktury regionalne bezpośrednio włączała także organy i instytucje regionalne, subregionalne i lokalne (w tym samorządowe) w proces wdrażania i współuczestnictwa w podejmowaniu decyzji. Od początku procesu realizacji Programu podejmowane były, zarówno przez Agencję SAPARD, jak i przez MRiRW działania zmierzające do jego udoskonalenia. Wyraźnym świadectwem tego konstruktywnego podejścia do napotykanych problemów były zmiany wprowadzone do Programu Operacyjnego. Zmiany te miały zasadniczo na celu ujednolicenie zasad wdrożeniowych, ujednolicenie procedur i zasad dla różnych kategorii projektów wdrażanych w ramach jednego Działania, a także poszerzenie (poprzez różnego typu decyzje) grupy beneficjentów uprawnionych do korzystania ze wsparcia finansowanego ze środków Programu SAPARD. MRiRW, pełniące rolę Organu Zarządzającego Programu SAPARD, we współpracy z ARiMR oraz innymi instytucjami zaangażowanymi w realizację Programu SAPARD oraz partnerami społecznymi przygotowywało projekty zmian w Programie, które miały na celu m.in. zapewnienie pełnego refinansowania złożonych wniosków. MRiRW wraz z ARiMR prowadziło stały monitoring realizacji Programu SAPARD, co pozwalało m.in. na dokonanie koniecznych realokacji środków pomiędzy poszczególne Działania i województwa w celu jak najpełniejszego ich wykorzystania. 6

7 W celu umożliwienia wydatkowania środków z PROW na projekty PO SAPARD MRiRW w porozumieniu z ARiMR oraz MF przygotowało procedurę uruchamiania środków tego programu na refinansowanie projektów SAPARD. Przyjęte w Programie SAPARD zasady i procedury ubiegania się o pomoc stawiały beneficjentom wysokie wymagania formalne i merytoryczne. Dlatego też ARiMR we współpracy z MRiRW podejmowała stosowne inicjatywy i działania mające na celu ułatwienie zainteresowanym podmiotom uczestnictwo w Programie. W pierwszej kolejności dotyczyły one ułatwień w zasadach i kryteriach ubiegania się o pomoc i były zróżnicowane w zależności od Działania. Ważnym elementem motywacyjnym i edukacyjnym były także przykłady pomyślnego sięgania po środki unijne przez rolników z najbliższego otoczenia beneficjentów. Często wprowadzane w trakcie realizacji Programu SAPARD zmiany w Książkach Procedur wynikały początkowo przede wszystkim z modyfikacji zasad i kryteriów ubiegania się o pomoc oraz z potrzeby ich uproszczenia. W okresie późniejszym głównym powodem dokonywanych zmian były zmiany w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz rekomendacje zgłoszone przez audytorów krajowych i unijnych. Wprowadzono następujące zasadnicze zmiany w Książkach Procedur: W roku 2003: Usunięcie konieczności podawania lub przedstawiania w postaci załączników do Wniosku o Pomoc Finansową (WoPF) informacji, które nie są weryfikowane w toku oceny Wniosku, bądź nie stanowią kryterium dostępności do pomocy finansowej lub są informacjami wielokrotnie powielanymi; Rezygnacja z konieczności podawania we WoPF szeregu informacji, które nie wpływają na jego ocenę albo są informacjami dublującymi się z tymi podawanymi w biznes planie lub załącznikach do Wniosku; Doprecyzowanie zapisów w dokumentach, tak aby były one bardziej czytelne dla Wnioskodawcy/Beneficjenta; Wprowadzenie zmian, które doprecyzowały zapisy ułatwiające poprawne wypełnienie Wniosków; Poprawienie funkcjonalności karty weryfikacji Wniosku o Płatność (WoP); Rezygnacja z konieczności posiadania przez Wnioskodawcę odrębnego rachunku bankowego przeznaczonego wyłącznie na środki finansowe pochodzące z Programu SAPARD; Umożliwienie zmiany terminu wizytacji terenowej; Zastąpienie w Działaniu 1 wymogu dołączenia na etapie składania WoPF wieloletnich umów przedwstępnych z zakładem produkcyjnym na zbyt produkcji oraz kopii umów na dostawy surowca krajowego przedstawieniem Zbiorczego zestawienia umów długoterminowych wraz z oświadczeniem Beneficjenta o co najmniej 25 % udziale tych 7

8 umów w strukturze wielkości zakupu/sprzedaży na etapie składania Wniosku o Płatność; Zmiana w przypadku Działania 1 zasad składania dokumentów będących prawnym zabezpieczeniem zobowiązań w przypadku inwestycji dwuetapowych (gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, dokument ubezpieczenia), które składano na etapie WoP a nie w ciągu 7 dni od podpisania umowy. Dodatkowo zmieniono wielkość kwoty, na którą opiewa gwarancja bankowa lub ubezpieczeniowa (zmniejszenie kwoty do wysokości nominalnej kwoty wypłaconej pomocy) oraz określono termin zwrotu dokumentu (30 dni kalendarzowych od dokonania przez ARiMR drugiej płatności); Usunięcie w Działaniu 1 wymogu umieszczenia na wykazie faktur dodatkowej informacji dotyczącej klasyfikacji PKD i PKWiU, wprowadzenie wymogu przypisywania fakturze tylko 1 kategorii kosztów; Rezygnacja w Działaniu 2 z konieczności zamieszczania w miejscu realizacji inwestycji tablic informacyjnych; Rezygnacja z konieczności corocznego przez 5 lat przekazywania ankiet na rzecz jednorazowego ich składania; Zmiany formy składanych wraz z WoPF załączników z oryginałów na kopie (np. dowód osobisty). W roku 2004: Zwiększenie efektywności wdrażania Programu SAPARD i ułatwienie ubiegania się o pomoc przez Wnioskodawców poprzez: rezygnację z konieczności przeprowadzenia procedury wizytacji terenowej na etapie aneksowania umowy w sytuacji, gdy zmianie ulegają jedynie źródła finansowania inwestycji; poprawę czytelności formuł, uproszczenia zapisów, usunięcia niejasności występujących w formularzu Wniosku o Pomoc Finansową w Działaniu 1; modyfikację umowy poprawiając jej czytelność i przejrzystość; rezygnację w Działaniu 3 z konieczności podawania danych dotyczących kosztów niekwalifikowanych; rezygnację z konieczności przedstawiania wraz z Wnioskiem o Pomoc Finansową/Wnioskiem o Płatność niektórych oryginałów na rzecz kopii dokumentów. Dostosowanie procedur do znowelizowanych aktów prawnych tj. Ustawy o rachunkowości, Ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, Prawa budowlanego; Dostosowanie procedur do nowej wykładni Ministerstwa Finansów z 29 lipca 2004 roku w sprawie zaliczenia podatku VAT do kosztów kwalifikowanych; Poprawa przejrzystości Karty oceny techniczno - ekonomicznej Wniosku o Pomoc Finansową oraz Karty oceny końcowej w Działaniu 1; Wydłużenie terminu wyznaczonego na przeprowadzenie przez KCDRRiOW oceny ekonomicznej i technicznej Wniosku o Pomoc Finansową; 8

9 Uproszczenie w zakresie monitorowania terminów składania dokumentów z przeprowadzonych przetargów w Działaniu 3; Rozszerzenie procedury o dodatkową weryfikację spełnienia warunku tworzenia nowych miejsc pracy w Działaniu 4 (na podstawie deklaracji ZUS składanych wraz z Wnioskiem o Płatność) w celu racjonalnego dokonania oceny w tym zakresie. W roku 2005: Dostosowanie procedur do Ustawy o usługach turystycznych (Dz. U r., nr 55, poz. 578 z późniejszymi zmianami); Umożliwienie przekazania kwoty pomocy na rachunek bankowy pełnomocnika w przypadku, gdy Beneficjentem jest spółka cywilna, dla której został ustanowiony pełnomocnik; Zmodyfikowanie zapisów w dokumentach KP pod kątem uzyskanej wykładni Pana Mirosława Gronickiego, Ministra Finansów, dotyczącej dopuszczalności zaliczania podatku VAT do kosztów kwalifikowanych przedsięwzięć realizowanych w ramach Programu SAPARD; Wprowadzenie możliwości zawierania Aneksu do umowy na wniosek ARiMR; Wprowadzenie uniwersalnego formularza Aneksu; Wprowadzenie informacji dotyczących zakwestionowanych kosztów do wzoru pisma do Beneficjenta o dokonaniu płatności. Ponadto w wyniku działań podejmowanych w ramach Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: uzyskano zgodę Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zwiększanie (poprzez zawieranie aneksu do umowy) wskaźnika procentowego dofinansowania pomocy do maksymalnego określonego w Programie Operacyjnym SAPARD, bądź w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002 roku; wdrożono postępowanie uwzględniające możliwość wydłużenia okresu na uzupełnienie dokumentów z Urzędów Skarbowych dotyczących odzyskiwania podatku VAT; uzyskano interpretację MRiRW umożliwiającą beneficjentom Działania 2, ubiegającym się kilkakrotnie o pomoc finansową (w przypadku przesunięcia wypłaty środków nie z ich winy), wypłatę pomocy dwukrotnie w ciągu roku poprzez uznawanie za dzień udzielenia pomocy daty złożenia Wniosku o Płatność. W roku 2006: Wprowadzono procedury Kontroli administracyjnej wywiązania się Beneficjentów Działania 4, Schemat 4.2 z obowiązku utrzymania określonej w umowie liczby miejsc pracy, celem weryfikacji obowiązku wynikającego z umowy; Wprowadzono obowiązek dostarczenia wraz z Wnioskiem o Płatność zaświadczenia wydanego przez organ udzielający licencji potwierdzającego dokonanie aktualizacji licencji związanych z zakupem nowych pojazdów samochodowych współfinansowanym z Programu SAPARD (dotyczy obszarów działalności, gdzie było to wymagane prawem). 9

10 W systemie zarządzania i monitorowania Programu SAPARD wprowadzono następujące zmiany: Obowiązujące od dnia r.: W Działaniu 1 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych : Wprowadzenie jednolitego poziomu finansowania na poziomie 50% kosztów kwalifikowanych, bez podziału na kategorie inwestycji (dotychczas istniały 3 rozdzielne kategorie inwestycji o różnym poziomie pomocy, od 30% do 50%): Korekta przepisów dotyczących możliwości budowy nowych budynków, które wejdą w skład istniejących przedsiębiorstw przetwórstwa artykułów pochodzenia zwierzęcego lub owoców i warzyw. W Działaniu 2 Inwestycje w gospodarstwach rolnych : Podwyższenie górnych limitów produkcji mleka z l/rok do l/rok i trzody chlewnej z 250 na 600 stanowisk dla tuczników (w cyklu zamkniętym z 25 na 60 stanowisk dla macior) limity te stanowiły jeden z warunków uzyskania pomocy finansowej w Programie SAPARD; Podwyższenie limitów pomocy finansowej przeliczonych proporcjonalnie do zwiększenia górnych limitów produkcji: z do PLN dla gospodarstw specjalizujących się w produkcji mleka: z do PLN w gospodarstwach specjalizujących się w produkcji mleka, w przypadku gdy elementem inwestycji jest budowa urządzeń do przechowywania odchodów zwierzęcych; z do PLN dla inwestycji w sektorze trzody chlewnej. Umożliwienie ubiegania się o wsparcie finansowe także rolnikom ubezpieczonym w ZUS (dotychczas odbiorcami pomocy mogli być wyłącznie rolnicy ubezpieczeni w KRUS); Umożliwienie udzielania rolnikom pomocy finansowej raz w roku na realizację jednego z przedsięwzięć w zakresie: restrukturyzacji produkcji mleka; modernizacji gospodarstw rolnych specjalizujących się w produkcji bydła mięsnego; odbudowy produkcji owiec; modernizacji produkcji trzody chlewnej; modernizacji produkcji drobiu mięsnego. W Działaniu 3. Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich : Umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego składania maksymalnie 5 wniosków o pomoc finansową w terminie ogłaszanym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jednak nie więcej niż 3 wniosków w ramach jednego ze schematów pomocy (podczas poprzedniej tury zbierania wniosków w 2002 r. możliwe było złożenie 1 wniosku w każdym ze schematów). 10

11 Obowiązujące od 24 października 2003 r.: W Działaniu 1 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych : Poszerzenie kręgu beneficjentów o przedsiębiorców prowadzących działalność związaną z usługowym przechowywaniem towarów zamrożonych lub schłodzonych pochodzących z przetwórstwa mleka, ryb, uboju, rozbioru i przetwórstwa mięsa a także owoców i warzyw (uchwała Nr 21/2003 w sprawie zmiany definicji beneficjenta Działania 1 Programu SAPARD); Zwiększenie maksymalnego limitu pomocy w Działaniu 1 do PLN w okresie trwania Programu (uchwała Nr 23/2003 w sprawie zmiany maksymalnego poziomu pomocy w Działaniu 1 Programu SAPARD). W Działaniu 2 Inwestycje w gospodarstwach rolnych : Podniesienie limitu wieku rolników mogących ubiegać się o wsparcie z 50 lat do 55 lat (uchwała Nr 24/2003 w sprawie podwyższenia limitu wieku rolników ubiegających się o pomoc finansową w ramach Działania 2 Programu SAPARD). W ramach realizowanego badania ewaluacyjnego wypracowano następujące wnioski dotyczące wprowadzanych w trakcie realizacji Programu zmian: 1. Zmiany wprowadzone w Programie po rozpoczęciu jego realizacji oraz procedurach wdrożeniowych miały na celu uproszczenie i ułatwienie dostępności oferowanego w ramach Programu SAPARD wsparcia dla beneficjentów, a także poszerzenie kategorii beneficjentów uprawnionych do korzystania ze wsparcia. Wprowadzone zmiany w wysokim stopniu przyczyniły się do zwiększenia dostępność pomocy oferowanej w ramach Programu. 2. Realizacja Programu w istotny sposób wpłynęła na opinię publiczną w kwestii dostępności i atrakcyjności środków pochodzących z Sekcji Gwarancji i Orientacji EFOiGR. Mimo znacznego stopnia skomplikowania procedur związanych z tymi funduszami przykład beneficjentów, którzy skorzystali ze środków Programu SAPARD stanowił jedną z zasadniczych przesłanek dla pozostałych potencjalnych beneficjentów do złożenia wniosku aplikacyjnego. 3. Program SAPARD odgrywał zasadniczą rolę, jeżeli chodzi o bezpośrednie wspieranie przekształceń rolnictwa i oddziaływanie na rozwój obszarów wiejskich. W ramach perspektywy finansowej rolę tę spełniały wdrażane częściowo równolegle z Programem SAPARD różne Programy Operacyjne, w tym w szczególności SPO Rolnictwo, Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR), SPO WKP, SPO RZL, etc. zarządzane i wdrażane przez różne instytucje. Doświadczenia z realizacji Programu SAPARD wskazują, że koordynacja działań podejmowanych w zakresie wpływania na rozwój obszarów wiejskich w ramach programów bezpośrednio adresujących te zagadnienia (np.: PROW) z innymi komplementarnymi działaniami wdrażanymi przez inne organa (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) ma kluczowe 11

12 znaczenie dla uzyskania pożądanego efektu synergii i maksymalizacji oddziaływania. Z tego względu istotne wydaje się ujednolicenie systemu wspierania rozwoju obszarów wiejskich i pełna koordynacja podejmowanych w tym zakresie działań. 4. Ze względu na gwałtowne zmiany zachodzące w polskim rolnictwie korzystne wydaje się zapewnienie elastycznego podejścia do kształtu i zakresu programów wspierających rozwój obszarów wiejskich. 5. Dla sukcesu projektów/ programów wspierających rozwój obszarów wiejskich kluczowe znaczenie ma zaangażowanie partnerów lokalnych w proces podejmowania decyzji. Zastosowanie tego podejścia w Programie SAPARD przyczyniło się do jego sukcesu. 6. Jakkolwiek nie wydaje się możliwe bezpośrednie wykazanie związku pomiędzy wprowadzanymi i modyfikowanymi w trakcie wdrażania Programu SAPARD rozwiązaniami wdrożeniowymi, a maksymalizacją osiąganych rezultatów, to jednak analiza napływu wniosków aplikacyjnych do poszczególnych Działań i Schematów i korelacja ich w czasie z wprowadzanymi nowymi rozwiązaniami wdrożeniowymi wyraźnie wskazuje, że te rozwiązania w istotny a w niektórych wypadkach nawet w zasadniczy sposób przyczyniły się do maksymalizacji osiągniętych rezultatów i efektów Programu. * * * Monitorowanie wsparcia dla działań objętych Programem SAPARD, obok przeprowadzonej oceny ex-ante i średniookresowej Programu, było jednym z działań podejmowanych w celu oceny efektywności Programu oraz oceny zgodności rezultatów ze zdefiniowanymi celami. Monitorowanie prowadzone było zgodnie ze wspólnie uzgodnionymi przez Komisję Europejską oraz stronę polską procedurami, w oparciu o ściśle określone wskaźniki fizyczne, środowiskowe i finansowe wymienione w Programie Operacyjnym SAPARD. Wskaźniki te odnosiły się do specyficznego charakteru danej pomocy, jej celów oraz społecznogospodarczej, strukturalnej i środowiskowej sytuacji Polski i jej regionów. Do prowadzenia sprawozdawczości na potrzeby monitorowania Programu zobowiązana została Agencja SAPARD, odpowiedzialna za stworzenie sytemu raportowania o postępach w realizacji, zarówno całego Programu i jego głównych składowych, jak również każdego projektu, na podstawie wcześniej określonych wskaźników. System monitorowania wykorzystywał narzędzie informatyczne (SaPro), które zapewniało dostępność do szerokiego zakresu danych i informacji. W pierwszym okresie funkcjonowania systemu SaPro zanotowano szereg niedociągnięć i ograniczeń. W miarę udoskonalenia systemu informatycznego występujące trudności zniwelowano. Podczas realizacji Programu, ARiMR wykonała dwa pogłębione badania, mające na celu zidentyfikowanie problemów utrudniających realizację Programu, szereg analiz oraz końcowe badanie ankietowe o charakterze ewaluacyjnym. 12

13 Porównując system raportowania w Programie SAPARD oraz w późniejszym SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich (SPO Rolnictwo), stwierdzono zgadzając się z oceną przedstawicieli ARiMR że nie wykorzystano w wystarczający sposób doświadczeń wynikających z realizacji Programu SAPARD. Agencja SAPARD prowadziła dokładny monitoring postępów realizacji poszczególnych projektów. Monitoring postępów w realizacji projektów służył potrzebom Agencji SAPARD. Jednocześnie wszystkie projekty podlegały kontroli dokonywanej w trakcie wizytacji terenowej w celu sprawdzenia i weryfikacji faktów stanowiących podstawę przyznania pomocy finansowej a następnie uruchomienia płatności częściowej lub końcowej na rzecz beneficjenta. Realizując zapisy Wieloletniej Umowy Finansowej pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotą Europejską (Aneks B) wynikające z art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/99 powołany został Komitet Monitorujący w porozumieniu z Organem Zarządzającym Programem (MRiRW). Komitet Monitorujący pełnił przy realizacji Programu wielorakie funkcje. Zajmował się między innymi oceną i zatwierdzaniem kryteriów selekcji projektów finansowanych w ramach każdego działania oraz okresową oceną postępu w zakresie osiągania określonych celów pomocy. Komitet rozważał także i przekazywał Komisji Europejskiej propozycje zmian w Programie, wynikających z jego realizacji, jak również fizycznych i finansowych wskaźników używanych do monitoringu programu. Ponadto oceniał rezultaty wdrażania Programu, w szczególności osiągania celów założonych dla poszczególnych Działań. Oceniał także i przyjmował roczne i końcowy raport z wdrażania Programu przed przekazaniem go Komisji Europejskiej. Komitet prawidłowo wypełniał należące do niego zadania. Wysoko należy zwłaszcza ocenić decyzje podejmowane w sprawie przesuwania niewykorzystywanych środków finansowych do Działań cieszących się wysokim zainteresowaniem beneficjentów. Funkcjonowanie systemu sprawozdawczości i monitoringu oceniono jako wystarczające do prawidłowego i skutecznego monitorowania realizacji Programu SAPARD. System zbierania danych służących monitorowaniu w pełni zapewniał uzyskiwanie poprawnych i wyczerpujących danych. Program SAPARD cieszył się w Polsce znacznym zainteresowaniem beneficjentów. Dzięki temu udało się w relatywnie bardzo krótkim czasie zrealizować projekty na kwotę przekraczającą oryginalną alokację Programu SAPARD. Zrealizowane w ramach Programu projekty przyniosły wymierne korzyści w zakresie dostosowania norm jakościowych i sanitarnych produkcji i przetwórstwa rolnego do wymagań UE. Bliska perspektywa członkostwa w UE, a także chęć eksportu żywności na rynek UE zachęciła rolników i przedsiębiorców do korzystania z Programu SAPARD. Dzięki temu, po uzyskaniu członkostwa w UE Polska stała się znaczącym eksporterem żywności i towarów rolnych do krajów członkowskich UE. Wsparcie udzielone w ramach Programu dla jednostek samorządu terytorialnego przyczyniło 13

14 się do poprawy infrastruktury obszarów wiejskich. Jednostki samorządu terytorialnego okazały się być najważniejszym beneficjentem Programu SAPARD, szczególnie w zakresie budowy, rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, gdzie przy udziale Programu SAPARD dokonano bardzo znaczącej części inwestycji. Jednak należy pamiętać, że w okresie w budżetach inwestycyjnych gmin wiejskich i wiejsko-miejskich fundusze przedakcesyjne (w tym Program SAPARD) stanowiły zaledwie ok. 14%. Co oznacza, że środki te, aczkolwiek w wielu dziedzinach odegrały bardzo istotną rolę należy analizować przede wszystkim w mikroskali poszczególnych gmin i powiatów. Ogólne rezultaty Programu SAPARD i stopień osiągnięcia jego celów ogólnych należy z uwzględnieniem skali tego Programu ocenić pozytywnie. Stopień osiągnięcia zasadniczych zakładanych rezultatów Programu SAPARD w poszczególnych Schematach przedstawia poniższa tabela: Działanie/ Schemat Wskaźniki Wartość wskaźnika Planowane rezultaty Liczba zakładów mleczarskich, spełniających standardy sanitarne i weterynaryjne UE po zrealizowaniu inwestycji współfinansowanych w ramach Programu SAPARD Wielkość produkcji pochodzącej z zakładów posiadających uprawnienia do eksportu mleka do UE (mln litrów) Liczba zakładów przemysłu mięsnego spełniających standardy sanitarne i weterynaryjne UE) po zrealizowaniu inwestycji współfinansowanych w Schemat 1.1. ramach Programu SAPARD Wielkość produkcji pochodzącej z zakładów posiadających uprawnienia do eksportu mięsa do UE (tony) Liczba zakładów drobiarskich spełniających standardy sanitarne i weterynaryjne UE, po zrealizowaniu inwestycji współfinansowanych w ramach Programu SAPARD Wielkość produkcji pochodzącej z zakładów posiadających uprawnienia do eksportu drobiu do UE (tony) Schemat 1.2. Liczba zakładów spełniających standardy sanitarne UE po zrealizowaniu inwestycji współfinansowanych w ramach programu SAPARD Schemat 2.1. Liczba zmodernizowanych gospodarstw specjalizujących się w produkcji mleka (liczba gospodarstw, objętych programem) Komponent Liczba gospodarstw, które dokonały specjalizacji w chowie bydła mięsnego Komponent Liczba gospodarstw objętych Komponentem Komponent Liczba gospodarstw objętych Komponentem Schemat 2.3 Liczba zrealizowanych projektów dotyczących inwestycji w zakresie zwiększenia różnorodności produkcji gospodarstw rolnych Schemat 3.1. Liczba wykonanych przyłączy wodociągowych (w szt.) Schemat 3.2. Liczba wykonanych przykanalików (w szt.) Schemat 3.3. Liczba wybudowanych lub rozbudowanych składowisk

15 odpadów Schemat 3.4. Liczba wybudowanych lub zmodernizowanych km dróg gminnych i powiatowych 3 734, Schemat 3.5. Liczba zrealizowanych projektów dotyczących wykorzystania lokalnych, odnawialnych źródeł energii Schemat 4.1. Liczba zrealizowanych projektów Schemat 4.2. Liczba zrealizowanych projektów Schemat 4.3. Liczba zrealizowanych projektów Działanie 6 Liczba przeszkolonych osób Źródło: obliczenia własne wg danych ARiMR Mimo relatywnie niewielkiej skali środków Programu SAPARD w stosunku do wielkości polskiego sektora rolno-spożywczego Program ten przyczynił się w poważnym stopniu do rozwoju tych gospodarstw i przedsiębiorstw, które były świadome potrzeby zmian na kilka lat przed akcesją Polski do Unii Europejskiej. Tym przedsiębiorstwom Program SAPARD pomógł w realizacji koniecznych inwestycji. Realizacja Programu SAPARD przyczyniła się do rozwoju sektora rolno-spożywczego poprzez wsparcie w dostosowaniu się do standardów weterynaryjnych i sanitarnych UE sektora mleczarskiego i mięsnego, stanowiących podstawę sektora rolno-spożywczego w Polsce, pomoc w przygotowaniu się polskich przedsiębiorstw do korzystania z funduszy unijnych po wejściu Polski do UE, pobudzenie inwestycji w sektorze rolno-spożywczym, rozwój firm przetwórczych, co pośrednio ma wpływ na rozbudowę rynku dostaw surowców rolnych. W Działaniu 2, pomimo pełnego wykorzystania środków finansowych dostępnych w jego ramach, nie we wszystkich Schematach i Komponentach osiągnięto zakładane wskaźniki rezultatu. W działaniach wspierających restrukturyzację produkcji mleka wartość wskaźnika wyniosła 8,6%, dla bydła mięsnego 1,2%, trzody chlewnej i drobiu 24,8%. Zdecydowanie najlepszy wskaźnik osiągnięto w przypadku schematu różnorodność produkcji 469%, gdyż cieszył się on największym powodzeniem wśród rolników. Jakkolwiek ocena stopnia osiągnięcia celów szczegółowych dla Działania 3 jest zadowalająca, to ze względu na nie osiągnięcie pewnych zakładanych wskaźników rezultatu nie można tego stopnia uznać za wysoki. W szczególności dla Schematu 1 wskaźnik liczby wykonanych przyłączy zrealizowano w 62,4%, wybudowanych składowisk odpadów w 42% i zaopatrzenia w energię w 9,3%. Natomiast pewne inne wskaźniki rezultatu zostały w sposób istotny przekroczone, co pozwala stwierdzić, że w tych obszarach oddziaływanie Programu SAPARD powinno być szczególnie silne, a stopień osiągnięcia celów wyższy od przeciętnego. Dotyczy to wykonanych przykanalików w Schemacie 2 131,9%, oraz wybudowanych lub zmodernizowanych dróg 133% zakładanych wartości. Działanie 4 cieszyło się bardzo dużym powodzeniem potencjalnych beneficjentów. Działanie 4 wspierające wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich było właściwą odpowiedzią na rzeczywiste potrzeby rolników i mieszkańców obszarów wiejskich. Największą słabością tego Działania, która wpłynęła znacząco na niezrealizowanie założonych rezultatów było późniejsze uruchomienie Działania 4 w stosunku do pozostałych Działań Programu. W efekcie takiej sytuacji jedynie w stosunkowo niewielkim stopniu osiągnięto zakładane 15

16 wskaźniki rezultatu: tworzenie źródeł dodatkowego dochodu w 18,8%, tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich w 46,9%, publiczna infrastruktura turystyczna w 47,1%. W Działaniu 6 nie udało się osiągnąć zakładanej liczby przeszkolonych rolników (przeszkolono 13,7 tys. rolników wobec planowanych 40 tys. rolników). Niższa od zakładanej liczba przeszkolonych rolników wynika głównie z powodu unieważnienia części realizowanych przetargów na szkolenia w ramach Działania 6 oraz okresowych problemów z prefinansowaniem wydatków na szkolenia z budżetu MRiRW. Ostatecznym efektem zaistniałej sytuacji jest niska, niezadowalająca ocena stopnia osiągnięcia celów szczegółowych, zakładanych dla Działania 6. Działanie 7 okazało się być istotnym wsparciem dla celów promocji i informacji Programu SAPARD. W Działaniu 7 zrealizowano 12 projektów, w ramach których zorganizowano m. in. 168 warsztatów, konferencji i seminariów oraz 2 raporty oceniające Program. Biorąc pod uwagę wysoki stopień osiągnięcia wszystkich wskaźników finansowych dla Programu SAPARD jako całości i dla wszystkich jego Działań (za wyjątkiem Działania 6), a także stosunkowo wysoką ocenę stopnia osiągnięcia celów ogólnych Programu i celów szczegółowych poszczególnych Działań, należy uznać, że Działanie 7 osiągnęło swe cele szczegółowe w wysokim stopniu. * * * Przeprowadzone badanie ewaluacyjne pozwoliło na wyciągnięcie następujących wniosków końcowych: Program SAPARD, mimo krótkiego czasu wdrażania, zrealizował postawione przed nim cele finansowe. Pod tym względem realizację Programu należy uznać za duży sukces. Nie udało się zrealizować wszystkich postawionych przed Programem SAPARD celów operacyjnych, co przede wszystkim należy łączyć z nadmiernym optymizmem w wyznaczaniu bardzo ambitnych celów na poziomie produktu, które przy uwzględnieniu ograniczeń czasowych oraz dostępnych środków finansowych nie były określone na realistycznym poziomie. Program SAPARD stanowił wyzwanie organizacyjne dla instytucji odpowiedzialnych za jego wdrażanie na szczeblu strategicznym i na szczeblu operacyjnym. W szczególności trudne zadanie stało przed ARiMR, która w swej działalności nigdy nie stanęła wobec tak trudnych, kompleksowych i politycznie, społecznie i organizacyjnie wrażliwych wyzwań. Przystępując do realizacji Programu SAPARD strona polska podjęła decyzję, że rolę Agencji SAPARD pełnić będzie istniejąca uprzednio organizacja, którą powołano do pełnienia zadań o innym charakterze i która nie miała bogatych wcześniejszych doświadczeń w bezpośrednim wdrażaniu projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, a była jedynie beneficjentem programu PHARE (projekty bliźniacze) oraz wdrażała projekt Banku Światowego ASAL

17 Tego typu podejście wiązało się z ryzykiem, że organizacja przeniesie do realizacji nowych zadań swoje stare doświadczenia, nawyki i przyzwyczajenia, które pod wieloma względami nie były adekwatne do postawionych przed nią nowych zadań. Początkowy okres wdrażania Programu SAPARD zdawał się potwierdzać występowanie tego ryzyka. Jednak energiczne działania podjęte przez władze ARiMR pozwoliły na przezwyciężenie trudności i przystosowanie Agencji do prawidłowego wypełniania jej roli jako Agencji SAPARD. Należy przy tym wziąć pod uwagę fakt, że Program SAPARD był także eksperymentem dla Komisji Europejskiej, gdyż łączył w sobie dwa różne systemy Sekcji Orientacji i Sekcji Gwarancji EFOiGR. ARiMR, pełniąc rolę Agencji SAPARD, zgromadził niezwykle cenne doświadczenie i wiedzę instytucjonalną w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej według zasad Europejskiego Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Fakt, iż właśnie te zasady zostały zastosowane przez Komisję Europejską w odniesieniu do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata na obszarze całej Unii Europejskiej, podnosi znaczenie zdobytego przez ARiMR doświadczenia. Program SAPARD jest tym spośród przedakcesyjnych programów finansowanych ze środków UE, który w najwyższym stopniu przyczynił się do prawidłowego przygotowania państw kandydackich do funkcjonowania wewnątrz struktur UE już po uzyskaniu członkostwa, m.in. z następujących względów: a. Ta sama instytucja odpowiada zarówno za zarządzanie Programem SAPARD jak i za po-akcesyjne instrumenty UE wspierające rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich; b. Strona polska ma po stronie Komisji Europejskiej tego samego partnera dla programów przed- i poakcesyjnych, którym jest nim DG AGRI, co stanowi istotną różnicę w stosunku go pozostałych programów; c. Program SAPARD był wdrażany przez tę samą instytucję (ARiMR), która wdraża w chwili obecnej nowe programy rolnicze, a w szczególności PROW Taka ciągłość instytucjonalna pozwala na to, że doświadczenia zgromadzone w trakcie wdrażania Programu SAPARD mogą być w najpełniejszym stopniu wykorzystane podczas wdrażania programów poakcesyjnych; d. W trakcie realizacji Programu SAPARD wytworzyły się wewnętrzne struktury w ARiMR, a także wykształcone zostały zasoby ludzkie mające doświadczenie we wdrażaniu Programu. W ARiMR istnieje nie tylko ciągłość instytucjonalna pomiędzy Programem SAPARD, a programami poakcesyjnymi, ale również ciągłość personalna polegająca na tym, że umiejętności i doświadczenie konkretnych osób zdobyte w trakcie wdrażania Programu SAPARD są 17

18 wykorzystywane przez te same osoby podczas spełniania podobnych a niekiedy wręcz identycznych zadań w ramach programów poakcesyjnych. Niezwykle ważnym osiągnięciem Programu SAPARD jest ukształtowanie i przygotowanie struktur, instytucji oraz osób posiadających doświadczenie, wiedzę i umiejętności potrzebne do prawidłowego wdrażania programów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, a adresowanych do sektora rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Program SAPARD odegrał bardzo istotną rolę w procesie zmiany nastawienia mieszkańców obszarów wiejskich i rolników do procesu integracji europejskiej i do oceny członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Jednocześnie Program SAPARD przyczynił się nie tylko do przygotowania struktur zarządczych i wdrożeniowych dla programów poakcesyjnych, lecz także w istotny sposób wpłynął na przygotowanie potencjalnych beneficjentów wsparcia finansowanego ze środków UE do absorpcji tych środków w sposób zgodny z regułami i zgodnie z rzeczywistymi potrzebami rolnictwa i problematyki rozwoju obszarów wiejskich. Działania Programu SAPARD i realizowane w jego ramach typy projektów były bardzo dobrze dopasowane do potrzeb beneficjentów, a jednocześnie prawidłowo adresowały rzeczywiste potrzeby rozwojowe obszarów wiejskich i rolnictwa. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie i wdrażanie Programu SAPARD prawidłowo reagowały na pojawiające się problemy i zagrożenia, a także wprowadzały odpowiednie korekty do dokumentów programowych tak, aby lepiej dostosować Program do potrzeb sektora oraz możliwości i potrzeb beneficjentów. Przykładem takiego działania może być podniesienie limitów powierzchniowych dla beneficjentów Działania 2. W swym oryginalnym kształcie Program SAPARD był w nazbyt dużym stopniu nakierowany na małe i średnie gospodarstwa rolne, które nie zawsze w odpowiednim stopniu posiadały konieczny potencjał do podjęcia prefinansowania projektów Programu SAPARD. Włączenie do grupy potencjalnych beneficjentów gospodarstw o większej powierzchni UR pozwoliło na wywieranie silniejszego pozytywnego wpływu na funkcjonowanie tych gospodarstw, które mają wizję i plany rozwojowe, a także posiadają odpowiedni potencjał i gotowość do uczestnictwa w projektach opartych o zasadę prefinansowania realizowanych inwestycji. W początkowym okresie realizacji Programu można było obserwować dosyć powolne tempo składania wniosków przez rolników indywidualnych, a jednocześnie niewielkie zaangażowanie Ośrodków Doradztwa Rolniczego (ODR) w proces wdrażania Programu. Było to spowodowane pewnymi problemami w przepływie informacji pomiędzy instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie, a także ogólnym procesem uczenia się Programu przez wszystkie zaangażowane strony, w tym także ARiMR. 18

19 1. Wstęp Celem ogólnym niniejszej oceny ex post Programu SAPARD zgodnie z zapisami Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia jest podsumowanie i ocena realizacji Programu SAPARD po jego zakończeniu. Zostało to zrealizowane poprzez ocenę i analizę stopnia wykorzystania środków finansowych, ocenę skuteczności i sprawności pomocy oferowanej w ramach Programu oraz ocenę oddziaływania tej pomocy na beneficjentów i ich otoczenie. Ocena ex-post dostarcza odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu Program SAPARD przyczynił się do wdrażania acquis communautaire, osiągnięcia standardów UE w zakresie jakości żywności, standardów zdrowotnych, dobrostanu zwierząt, tworzenia nowych i utrzymywania dotychczasowych miejsc pracy, poprawy infrastruktury obszarów wiejskich. Ponadto oceniony został wkład Programu SAPARD w tworzenie systemu wdrażania i wpływ tych doświadczeń na wdrażanie poakcesyjnych programów na rzecz rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z funduszy UE. Wyżej wymieniony ogólny cel przeprowadzenia oceny ex post Programu SAPARD jest ściśle powiązany z celami szczegółowymi, którymi są: określenie stopnia wykorzystania środków finansowych; ocena skuteczności i sprawności wsparcia oferowanego w ramach Programu oraz jego oddziaływania na beneficjentów i ich otoczenie (skuteczność i oddziaływanie); ocena efektywności Programu SAPARD, tj. ocena poniesionych nakładów w stosunku do uzyskanych wyników i rezultatów; określenie czynników mających pozytywny lub negatywny wpływ w powodzenie realizacji poszczególnych działań/schematów/komponentów Programu oraz osiągnięte wyniki i rezultaty Programu, włączając w to trwałość tychże wyników; określenie wpływu Programu SAPARD na zmiany strukturalne w sektorze rolnym i na wsi oraz na lokalny rynek pracy; określenie wkładu Programu SAPARD we wdrażanie acquis communautaire w odniesieniu do Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityk pokrewnych; określenie elementów Programu, które mogłyby być wykorzystane w ramach innych działań w Polsce na rzecz rolnictwa i obszarów wiejskich poza Programem lub w kolejnym okresie programowania; ocena systemu wdrażania Programu. Specjalny Przedakcesyjny Program na Rzecz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich SAPARD (ang. Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) utworzony został dla Polski i 9 innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej. 19

20 Zasady funkcjonowania Programu określiło Rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. o wsparciu Wspólnot dla działań przedakcesyjnych na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach kandydujących z Europy Środkowo-Wschodniej w okresie przedakcesyjnym. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich i weszło w życie 29 czerwca 1999 r. Środki finansowe z Programu miały pomóc w stymulowaniu rozwoju obszarów wiejskich, ułatwić proces integracji sektora rolnego krajów kandydujących z Unią Europejską przez dostosowanie tego sektora do standardów i wymagań unijnych oraz płynne włączenie tych krajów w system Wspólnej Polityki Rolnej i programów strukturalnych UE. Wartość środków przyznanych Polsce w ramach Programu SAPARD przez Unię Europejską to średnio ok. 177 mln EURO rocznie w okresie Fundusze te zostały przeznaczone przede wszystkim na dotacje (a więc bezzwrotną pomoc) w następujących obszarach: poprawa konkurencyjności polskiego rolnictwa i przetwórstwa rolno-spożywczego, zarówno na rynku krajowym jak i rynku międzynarodowym; dostosowanie sektora rolno-spożywczego do wymagań Jednolitego Rynku w zakresie wymagań sanitarnych, higienicznych oraz jakościowych; wsparcie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich poprzez rozwój infrastruktury technicznej oraz tworzenie warunków do podejmowania pozarolniczej działalności gospodarczej na wsi. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z rozporządzeniem 1268/99 oraz w oparciu o analizę sytuacji na obszarach wiejskich w Polsce, przygotowało Program Operacyjny SAPARD. W rezultacie wybrane zostały dla naszego kraju następujące Działania: Działanie 1: Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych (beneficjentami byli przedsiębiorcy oraz grupy producentów rolnych i ich związki); Działanie 2: Inwestycje w gospodarstwach rolnych (beneficjentami byli rolnicy); Działanie 3: Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich (beneficjentami były gminy, związki gmin oraz powiaty); Działanie 4: Różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich (beneficjentami byli rolnicy, domownicy, przedsiębiorcy, gminy, związki międzygminne oraz organizacje pozarządowe); Działanie 5: Programy rolnośrodowiskowe i zalesianie; Zespół-Komitet ds. Monitorowania Programu SAPARD w grudniu 2003 r. podjął decyzję o rezygnacji z Działania 5. Decyzja ta wynikała przede wszystkim ze zbliżającego się terminu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej - programy rolnośrodowiskowe miały być realizowane w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich ; Działanie 6: Szkolenia zawodowe (projekty szkoleniowe dla potencjalnych beneficjentów Programu); 20

21 Działanie 7: Pomoc techniczna (seminaria i konferencje dla potencjalnych beneficjentów Programu). Jak już wspomniano powyżej zrezygnowano z realizacji pierwotnie ujętego w Programie Operacyjnym SAPARD Działania 5 Programy rolnośrodowiskowe i zalesianie (projekty pilotażowe) z uwagi na: przedłużający się proces uzgodnień prowadzonych z Komisją Europejską, dotyczących szczegółów związanych z zakresem i zasadami wdrożenia ww. Działania; przewidziane w 2004 r. po akcesji uruchomienie Działania Wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich Realizacja Programu SAPARD w Polsce została powierzona Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), która musiała w tym celu uzyskać stosowną akredytację. Zgodnie z przyjętymi zasadami finansowania wkład ze strony Unii Europejskiej nie mógł przekraczać 75% ogólnej sumy środków publicznych, stanowiących źródło dotacji. Wszystkie przedsięwzięcia objęte programem musiały być finansowane całkowicie ze środków własnych wnioskodawcy. Dopiero po zrealizowaniu przedsięwzięcia i dokonaniu jego formalnego odbioru, inwestor mógł uzyskać dotację ze środków funduszu stanowiącą refundację części poniesionych kosztów kwalifikowanych. Okres, w którym zainteresowani mogli składać wnioski o pomoc finansową zakończył się 20 lutego 2004 r. W okresie tym rolnicy, samorządy terytorialne i przedsiębiorcy złożyli w Oddziałach Regionalnych ARiMR (OR ARiMR) w ramach ww. Działań 1, 2, 3 i 4 łącznie wniosków. W okresie kontraktowania, zakończonym 30 września 2004 r., ARiMR podpisała z beneficjentami ww. czterech Działań ogółem umów. Łączna kwota przyznanej w ich ramach pomocy finansowej wyniosła 4 758,9 mln PLN. Budżet Programu SAPARD wynoszący początkowo 944 mln euro (708,2 mln euro ze środków UE oraz 235,8 mln euro z budżetu krajowego) okazał się niewystarczający z uwagi na szczególnie duże - w końcowej fazie przyjmowania wniosków o pomoc zainteresowanie rolników i przedsiębiorców uzyskaniem wsparcia. Chcąc stworzyć możliwość sfinansowania wszystkich projektów spełniających wymogi Programu SAPARD Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzgodniło z Komisją Europejską przesunięcie na ten cel środków z budżetu Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w kwocie 140 mln euro, których wykorzystanie wyniosło ostatecznie 119,4 mln euro (467,7 mln zł). Oznacza to, iż pierwotnie przyjęty budżet Programu został wykonany w 112,6%. Prace nad niniejszą oceną ex-post rozpoczęły się 25 maja 2007 roku wraz z podpisaniem umowy pomiędzy Zamawiającym (Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi), a Wykonawcą (konsorcjum w skład którego wchodzą: Agrotec Polska Sp. z o.o., Agrotec S.p.A. oraz Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej PIB). 21