Samorząd terytorialny w Polsce przed i po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Efekty modernizacyjne 10-lecia członkostwa Polski w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 KONSPEKT REFERATU Mgr Łukasz Zima Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie Samorząd terytorialny w Polsce przed i po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Efekty modernizacyjne 10-lecia członkostwa Polski w Unii Europejskiej Samorząd terytorialny, jako część władzy wykonawczej państwa polskiego, ukształtował się pod wpływem decentralizacji administracji publicznej, która bezpośrednio przyczyniła się do rozszerzenia kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Od sprawności funkcjonowania administracji samorządowej w znacznej mierze zależy jakość życia obywateli, budowa społeczeństwa obywatelskiego oraz rozwój regionalny. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (UE) 1 maja 2004 roku wystąpiła konieczność nowelizacji aktów prawnych dotyczących ustroju samorządu terytorialnego w celu ich dostosowania do dorobku prawnego UE. Sporym wyzwaniem dla polskich jednostek samorządu terytorialnego stało się wdrożenie unijnego ustawodawstwa oraz spełnienie unijnych standardów między innymi w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Pomimo tego, iż kształtowanie ustroju samorządu terytorialnego podlega wyłącznie ustawodawstwu krajowemu, UE ma znaczący wpływ na działalność samorządów terytorialnych w poszczególnych państwach. Spełnienie wymogów, zawartych w unijnych aktach prawnych wymagało sporych nakładów finansowych. W celu usprawnienia dostosowania Polski do standardów unijnych i zmniejszenia dysproporcji w rozwoju gospodarczym oraz infrastrukturalnym zostały wykorzystane środki finansowe pochodzące z funduszy UE. Beneficjentami funduszy europejskich zostały polskie jednostki samorządu terytorialnego, które odgrywają znaczącą rolę w restrukturyzacji i modernizacji całej Polski. Zgonie z prawodawstwem Rzeczpospolitej Polski (RP) wyróżnia się następujące jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty oraz województwa. Konstytucja RP stanowi, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Obecnie w Polsce jest 16 województw, 314 powiatów, 66 miast na prawach powiatu i gmin (stan na 1 stycznia 2014 roku). Każdy obywatel Polski należy do trzech wspólnot samorządowych, a mianowicie: gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. Wyjątkiem pozostają mieszkańcy miast na prawach powiatu, którzy należą jedynie do dwóch wspólnot samorządowych, a mianowicie miejskiej i wojewódzkiej.

2 Konstytucja RP nie określa ustroju samorządu terytorialnego, lecz zawiera zapis dotyczący decentralizacji administracji publicznej. Decentralizacja administracji publicznej umożliwiła lepsze wykonanie zadań na poziomie lokalnym, ponieważ działania samorządów nie są podejmowane dla nich samych, ale po to, by zapewnić mieszkańcom dostęp do usług. Decentralizacja polskiej administracji publicznej posiada szereg zalet, a mianowicie: umożliwia samodzielną realizację poszczególnych zadań, powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego, umożliwia skuteczniejsze profilowanie sytuacji regionalnej; wpływa na zwiększenie aktywności mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego; wpływa na zwiększenie integracji społeczności lokalnej; pozwala na szybszy i łatwiejszy dostęp do niezbędnych informacji od decydenta na szczeblu lokalnym; pozwala na zlikwidowanie hierarchicznego podporządkowania. Pomimo licznych zalet decentralizacji administracji publicznej warto podkreślić, iż może ona zastać również zdeformowana w przypadku, gdy dany proces nie będzie łączony z rozwojem lokalnej demokracji oraz w przypadku, gdy nie dojdzie do faktycznego przekazania przez ośrodek centralny kompetencji decyzyjnych i środków na realizacje postawionych celów. Do podstawowych wad danego procesu należy zaliczyć: koncentrację na interesach lokalnych i ignorancję w stosunku do realizacji interesów ogólnopaństwowych; prowadzenie polityki popularnej przez lokalne władze w celu osiągnięcia kolejnego sukcesu wyborczego i uzyskania większego poparcia społecznego. Polska, jako państwo kandydujące do członkostwa w UE była zobligowana do wprowadzenia szeregu zmian i reform, które wymagały sporych nakładów finansowych. W celu ułatwienia przygotowania Polski do członkostwa w UE zostały wykorzystane unijne fundusze przedakcesyjne. Warto zaznaczyć, iż najbardziej narażonymi i wymagającymi wsparcia finansowego były jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy. Dostosowanie polskich jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie rozwoju gospodarczego, infrastrukturalnego i ochrony środowiska naturalnego wymagało zasilenia finansowego, skierowanego na rozwój lokalny. W okresie przedakcesyjnym Polska korzystała z trzech instrumentów finansowych, a mianowicie: Poland and Hungary Assistance for Reconstructing of their Economies (PHARE), Instrument for Structural Policie for Pre-Accession (ISPA), Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (SAPARD). Pierwszy z tych instrumentów był skierowany na rozwój instytucjonalny, czyli przygotowanie administracji publicznej do aplikacji prawa unijnego oraz wsparcie finansowe na wyrównanie poziomu

3 rozwoju regionalnego oraz rozwój infrastruktury. Drugi instrument skoncentrowany był na realizację dużych projektów związanych z ochroną środowiska i rozwojem transportu. Integracja z UE umożliwiła Polsce korzystanie z następujących funduszy unijnych: funduszy strukturalnych, do których w 2004 roku zaliczane były Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) obecnie Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich i Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR) - obecnie Europejski Fundusz Rybacki oraz Fundusz Spójności (FS). Wyżej wymienione fundusze realizują szereg zadań skierowanych na aktywizacje zawodową i społeczną, wprowadzenie innowacyjnych technologii, wspieranie rozwoju regionów i zwiększenie poziomu ich konkurencyjności w celu dostosowania do poziomu UE. Przystąpienie Polski do UE umożliwiło jednostkom samorządu terytorialnego skorzystanie z Sektorowego Programu Operacyjnego (SPO) Wzrost Konkurencyjności Gospodarki, SPO Rozwój Zasobów Ludzkich, SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego i Rozwój Obszarów Wiejskich oraz Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Dotyczyło to perspektywy finansowej na lata , kiedy to Polska uzyskała wsparcie finansowe w wysokości 12,8 mld EUR. Pewnej reorganizacji w funduszach dokonano podczas perspektywy finansowej Do funduszy strukturalnych w tym okresie zaliczano tylko EFRR i EFS. W danej perspektywie finansowej poza funduszami strukturalnymi funkcjonował również FS. W okresie Polska w ramach wyżej wymienionych funduszy uzyskała 67,3 mld EUR. W celu wdrożenia funduszy unijnych przez Polskę została sporządzona Narodowa Strategia Spójności. Okres charakteryzował się decentralizacją wdrażania funduszy. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) został zastąpiony przez Regionalne Programy Operacyjne (RPO), które zarządzane były przez władze samorządowe. Powstało 16 programów regionalnych, odpowiednio do liczby województw. Dochody budżetowe gmin zawierają środki pozyskane z funduszy unijnych. Udział funduszy unijnych w dochodach gmin jest bezpośrednio uzależniony od aktywności władz gmin. W 2013 roku gminy województwa podkarpackiego znalazły się na szóstym miejscu pod względem udziału środków z UE na finansowanie programów i projektów unijnych w gminach łącznie z miastami na prawach powiatu. Kwota pozyskanych środków unijnych wyniosła wówczas ,32 zł. Ranking Rzeczpospolitej pod tytułem Europejski samorząd, który ocenia aktywność gmin w pozyskiwaniu środków unijnych, w 2013 roku wykazał, iż w pierwszej dziesiątce

4 miast na prawach powiatu znalazły się dwa miasta województwa podkarpackiego, a mianowicie: na miejscu drugim usytuowało się Krosno, które w poprzednim roku zajmowało ósmą pozycję oraz na miejscu trzecim Rzeszów, który w roku 2012 znajdował się dopiero na pozycji dwudziestej siódmej. Wśród gmin wiejsko-miejskich województwa podkarpackiego na siódmym miejscu usytuowała się gmina Nisko, która awansowała z 65 miejsca. Natomiast w pierwszej dziesiątce rankingu nie znalazła się żadna z gmin wiejskich województwa podkarpackiego. Ranking wykazał, iż gminami województwa podkarpackiego, które pozyskały najwięcej środków w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest gmina wiejska Krzeszów (1082 zł/osobę), Jarocin (862 zł/osobę) oraz gmina wiejsko miejska Nisko (846 zł/osobę). W których dochody ogólne w przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowią odpowiednio 4075 zł/osobę, 3282 zł/osobę, 3172 zł/osobę. W perspektywie finansowej na lata podstawowym instrumentem polityki rozwojowej województwa podkarpackiego był Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego (RPO WP). W skład programu wchodziło osiem osi priorytetowych na realizacje, których przeznaczono euro (jest to kwota łączna finansowania z środków EFRR poszerzona o dodatkowe środki z Krajowej Rezerwy Wykonania i Dostosowania Technicznego). Aktywność beneficjentów województwa podkarpackiego w pozyskiwaniu środków z RPO WP kształtowała się w następujący sposób: w kategorii liczby złożonych wniosków na pierwszym miejscu usytuowali się przedsiębiorcy, którzy złożyli 57% ogólnej liczby wniosków, natomiast drugie miejsce w danej kategorii zajęły jednostki samorządu terytorialnego, które złożyły 34% wniosków. Pozostali beneficjenci nie przekroczyli progu 5% wniosków; w kategorii wartości dofinansowania EFRR złożonych wniosków, jednostki samorządu terytorialnego osiągnęły najlepszy wynik, czyli 57%, natomiast tuż za nimi usytuowali się przedsiębiorcy z wynikiem 25%. Jednostki samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego najczęściej aplikują z wnioskami o dofinansowanie w zakresie infrastruktury, ochrony środowiska oraz energetyki. Samorządy gminne województwa podkarpackiego w latach wykazywały się wysoką aktywnością w pozyskiwaniu środków unijnych. Natomiast pozostaje spora liczba gmin, które mają ograniczoną możliwość skorzystania z dofinansowania unijnego. Wynika to przede wszystkim z braku środków własnych, czyli tak zwanego wkładu własnego oraz braku wykwalifikowanych specjalistów z dziedziny przygotowywania wniosków. Najwięcej

5 środków pozyskanych z RPO WP przypada na gminy o największej liczbie ludności, takie jak: Rzeszów, Mielec, Stalowa Wola, Przemyśl. Dodatkowo województwo Podkarpackie czerpie środki finansowe z Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej, w ramach którego realizowane są projekty, mające przyczynić się do zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej danego obszaru. Gminy województwa podkarpackiego pozyskały też środki z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich W oparciu o pozyskane środki zostały zrealizowane projekty. Wysokość dofinansowania unijnego wynosiła zł. W głównej mierze projekty skoncentrowane były na rozwoju infrastruktury na obszarach wiejskich. Kolejnym źródłem dofinansowania powiatów i gmin województwa podkarpackiego został Program Operacyjny Kapitał Ludzki , w ramach którego zrealizowano projektów. Środki z danego programu zostały przeznaczone przede wszystkim na dwie dziedziny tematyczne, a mianowicie: pracę i integrację społeczną oraz naukę i edukację. Rola jednostek samorządu terytorialnego stale wzrasta, ponieważ zwiększenie samodzielności gmin, powiatów i województw przyczyniło się do równomiernego podziału kompetencji pomiędzy organy jednostek samorządu terytorialnego. Po przystąpieniu Polski do UE państwo zostało zobligowane do dostosowania się do standardów unijnych. Największy problem powstał w dostosowaniu gmin do norm ochrony środowiska naturalnego. W celu usprawnienia danego procesu Polska posiada możliwość korzystania z funduszy unijnych. Pierwszy okres członkostwa Polski w UE, czyli lata , charakteryzował się stosunkowo niską lub mało skuteczną aktywnością gmin. Skuteczność aplikowania o dofinansowanie gmin w ramach perspektywy finansowej na lata wyniosła 47,3%. Sytuacja uległa polepszeniu w perspektywie finansowej na lata , kiedy skuteczność aplikowania gmin wyniosła 52,6%. Najwięcej środków finansowych gminy pozyskują z EFRR. Unijne wsparcie finansowe przyczyniło się między innymi do zlikwidowania głównych barier rozwojowych danego regionu. Województwo Podkarpackie, korzystając ze środków unijnych stale zwiększa konkurencyjność, kondycje gospodarczą, rozwój infrastrukturalny, co bezpośrednio przekłada się na polepszenie poziomu życia mieszkańców danego obszaru.