Założenia polityki fiskalnej państwa, polityki monetarnej, systemu finansowego państwa

Transkrypt

1 Założenia polityki fiskalnej państwa, polityki monetarnej, systemu finansowego państwa I. POLITYKA MONETARNA Polityka monetarna (pieniężna) jest częścią polityki gospodarczej obok polityki fiskalnej i polityki strukturalnej. Podstawowym założeniem właściwej polityki monetarnej państwa jest dbanie o wartość narodowej waluty, a więc zapewnienie odpowiedniej ilości pieniędzy na rynku, tak by gospodarka bez przeszkód się rozwijała, a ceny były stabilne. Jeśli pieniędzy w gospodarce jest zbyt wiele, popyt na towary i usługi przewyższa ich podaż i zaczynają rosnąć ceny (pojawia się inflacja). Jeśli jednak pieniędzy jest zbyt mało, narastają kłopoty ze sprzedażą i pojawia się ryzyko recesji oraz deflacji. Zgodnie z Konstytucją RP w Polsce za wartość polskiego złotego odpowiada Narodowy Bank Polski. Podstawowym celem jego działalności jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu (art. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim). Instrumentami, które pomagają NBP w walce z inflacją są: operacje otwartego rynku, kształtowanie stopy rezerw obowiązkowych oraz stopy redyskontowej. Operacje otwartego rynku polegają na transakcjach kupna sprzedaży papierów wartościowych dokonywanych między bankiem centralnym, a bankami komercyjnymi. Operacje otwartego rynku to obecnie główny sposób zapewnienia płynności bankom. W zakres tych operacji wchodzą warunkowa i bezwarunkowa sprzedaż lub zakup papierów wartościowych, a także emisje papierów dłużnych. Najczęściej jednak mamy do czynienia z operacjami warunkowymi. Bank centralny sprzedaje (kupuje) papiery wartościowe, zobowiązując banki komercyjne do późniejszej ich odsprzedaży (odkupu). Warunkowy zakup papierów wartościowych przez bank centralny zwiększa płynność systemu bankowego na okres trwania operacji, natomiast warunkowa sprzedaż papierów wartościowych przez bank centralny okresowo ogranicza płynność. Stopa redyskontowa to stopa procentowa pobierana przez NBP od pożyczek udzielanych bankom komercyjnym. Wysokość tej stopy wpływa na wielkość pożyczek, jakie banki komercyjne zaciągają w banku centralnym, a w konsekwencji także na wielkość prowadzonej przez nie akcji kredytowej. W 2011 r. Rada Polityki Pieniężnej czterokrotnie podejmowała decyzję o podwyżce podstawowych stóp procentowych NBP, w tym stopy referencyjnej, z zachowaniem korytarza wahań krótkoterminowych stawek rynkowych +/- 1,5 punktu procentowego. Na koniec 2011 r. stopa referencyjna wynosiła 4,50%, stopa depozytowa 3,00%, zaś stopa lombardowa 6,00%. Obecnie stopa referencyjna wynosi 4,25%, depozytowa 2,75%, a lombardowa 5,75%. Stopa rezerw obowiązkowych określa, jaką część z posiadanych przez siebie depozytów banki komercyjne muszą odprowadzić na swoje rachunki w banku centralnym. Główną funkcją rezerw obowiązkowych jest stabilizowanie krótkookresowych stóp procentowych na rynku międzybankowym. W ten sposób, tak jak stopa redyskontowa, również stopa rezerw obowiązkowych ma wpływ na wielkość udzielanych przez banki kredytów. Do tej pory bank centralny zmieniał, a raczej obniżał, stopę rezerw kilkakrotnie. Najbardziej znacząca obniżka miała miejsce na początku 1999 roku. Wówczas stopę rezerw obniżono z poziomu 20% do 5%. W 2011 r. podstawowa stopa rezerwy obowiązkowej w Polsce wynosiła 3,5

2 %. Polityka monetarna może być restrykcyjna, czyli sprowadzać się do podniesienia stóp procentowych, co powinno zmniejszyć wysokość stopy inflacji, bądź też ekspansywna, polegająca na zmniejszeniu stóp procentowych, co powinno wpłynąć ożywczo na gospodarkę, ale może zwiększyć stopę inflacji. Narodowy Bank Polski od 1998 r. stosuje strategię bezpośredniego celu inflacyjnego. Od początku 2004 r. ciągły cel inflacyjny wynosi 2,5 proc. z możliwością odchylenia do 1 punktu procentowego w górę lub w dół. Oznacza to, że roczny wskaźnik CPI (Consumer Price Index) powinien w każdym miesiącu znajdować się jak najbliżej 2,5 proc. Warto jednak pamiętać, że oddziaływanie banku centralnego na inflację nie jest natychmiastowe. Na to, by w reakcji na zmianę stóp procentowych mogły zajść wszystkie dostosowania gospodarcze, prowadzące ostatecznie do zmiany inflacji, potrzebny jest czas. Badania wskazują, że zwykle maksymalna reakcja inflacji ujawnia się z opóźnieniem od 1 roku do 2 lat. Decyzje banku centralnego są tylko jednym z czynników wpływających na poziom inflacji. Przykładami innych takich zjawisk są np. wahania ceny ropy i gazu / surowców na rynkach światowych, wielkość zbiorów w rolnictwie, podejmowane przez władze państwowe decyzje dotyczące poziomu cen regulowanych administracyjnie, istotne zawirowania polityczne bądź klęski żywiołowe. Działania polityki pieniężnej, mające na celu utrzymanie stabilności cen, wywierają krótko- i średniookresowy wpływ na sferę realną gospodarki, w tym m.in. na tempo wzrostu gospodarczego. W szczególności wysokie stopy procentowe mogą doprowadzić do obniżenia dynamiki PKB i wzrostu bezrobocia. Jeśli stopy procentowe są wysokie, przedsiębiorcy i gospodarstwa domowe mniej chętnie sięgają po kredyty. Oznacza to jednak również rezygnację z całego szeregu wydatków, przede wszystkim inwestycyjnych, które finansowane są zazwyczaj kredytem. Mniejsze inwestycje i zakupy dóbr trwałego użytkowania oraz ogólne zmniejszenie ilości pieniędzy na rynku, mogą oznaczać gorszą koniunkturę gospodarczą. Odwrotnie, w przypadku jeśli bank centralny obniża swoje stopy procentowe, pieniędzy na rynku przybywa. Ułatwia to sprzedaż i wzrost produkcji. Jeśli jednak pieniędzy na rynku jest za dużo, pojawia się ryzyko inflacji. Dzięki umocowaniu w Konstytucji RP Narodowy Bank Polski jest niezależny w swoich decyzjach w zakresie polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski - art. 227 Konstytucji RP 1. Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza. 2. Organami Narodowego Banku Polskiego są: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego. 3.Prezes Narodowego Banku Polskiego jest powoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej, na 6 lat. 4.Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. 5.W skład Rady Polityki Pieniężnej wchodzą Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów powoływane na 6 lat, w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat.

3 6.Rada Polityki Pieniężnej ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada Polityki Pieniężnej, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej. 7. Organizację i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów określa ustawa. II. POLITYKA FISKALNA Polityka fiskalna są to decyzje rządu na temat wielkości i struktury wydatków publicznych, źródeł ich sfinansowania (w tym zwłaszcza wysokości i struktury dochodów podatkowych) oraz deficytu budżetowego. Celem polityki fiskalnej jest przede wszystkim dostarczanie dóbr publicznych i zagwarantowanie finansowania niezbędnych wydatków państwa. Tradycyjnie uważa się, że w drugiej kolejności celem polityki fiskalnej może być też eliminacja nadmiernych wahań rozwoju gospodarczego w krótkim i średnim okresie. Często politykę fiskalną określa się też mianem polityki budżetowej, gdyż państwo oddziałuje na gospodarkę poprzez budżet państwa. Budżet państwa to z kolei plan finansowy określający dochody i wydatki państwa związane z prowadzoną przez państwo polityką gospodarczą i społeczną, sporządzany na okres l roku. Plan ten dotyczy zarówno działalności władz centralnych - budżet centralny, jak i władz lokalnych - budżety lokalne oraz ubezpieczeń społecznych. Wynik budżetu państwa, czyli różnica pomiędzy dochodami a wydatkami (saldo), może mieć postać nadwyżki (dochody są większe niż wydatki), deficytu (wydatki są większe od dochodów) lub równowagi (wydatki są równe dochodom). Z konstruowaniem budżetu państwa wiążą się tzw. zasady budżetowe: - rocznego budżetowania (budżet konstruowany jest na okres jednego roku), - zupełności (budżet obejmuje wszystkie dochody i wydatki państwa), - jedności (wszystkie dochody i wydatki państwa zawarte są w jednym zestawieniu), - jawności (budżet jest ustawą publikowaną w dzienniku ustaw) - równowagi budżetowej (dochody powinny pokrywać wydatki państwa). Do podstawowych kategorii dochodów budżetowych zalicza się podatki, cła, opłaty administracyjne pobierane przez państwo (np. opłaty skarbowe, notarialne, sądowe itp.). Najwięcej wpływów zapewniają państwu podatki - pobierane przez państwo przymusowo, bezzwrotnie i nieodpłatnie w formie świadczeń pieniężnych. Podatki można klasyfikować ze względu na przedmiot opodatkowania: - podatki dochodowe - przedmiotem opodatkowania jest dochód osiągany przez osoby fizyczne (PIT) lub prawne (CIT); - podatki konsumpcyjne - przedmiotem opodatkowania jest nabywany w obrocie handlowym towar lub usługa, np. podatek VAT, akcyza; - podatki majątkowe - przedmiotem opodatkowania jest posiadany majątek, np. podatek od nieruchomości.

4 Z kolei ze względu na wyróżnienie podmiotu płacącego podatek i podmiotu rozliczającego się z tego podatku z fiskusem, podatki można podzielić na bezpośrednie i pośrednie. W przypadku podatku bezpośredniego wskazywane wyżej czynności gospodarcze są wykonywane przez ten sam podmiot (np. podatek dochodowy od osób prawnych - firma płaci podatek i rozlicza się z urzędem skarbowym). Natomiast w przypadku podatku pośredniego występuje wyodrębnienie podmiotów (np. podatek akcyzowy - nabywając dobro podlegające akcyzie konsument płaci w cenie tego dobra podatek akcyzowy, a sprzedawca odprowadza go do budżetu). Techniczna konstrukcja podatku, czyli jego skala, pozwala wyróżnić podatek proporcjonalny (liniowy), progresywny i degresywny. W przypadku podatku proporcjonalnego występuje jedna stawka podatkowa dla wszystkich rozmiarów przedmiotu opodatkowania. Natomiast istotą podatku progresywnego jest wzrost stawki podatkowej wraz ze wzrostem przedmiotu opodatkowania (np. podatek dochodowy od osób fizycznych w Polsce ma konstrukcję podatku progresywnego), a podatku degresywnego - spadek stawki podatkowej wraz ze wzrostem przedmiotu opodatkowania. Wydatki budżetowe, związane z celami prowadzonej przez państwo polityki gospodarczej, można podzielić na wydatki związane z tradycyjnymi funkcjami pełnionymi przez państwo - wydatki na obronność, administrację i wymiar sprawiedliwości; wydatki związane z realizacją polityki społecznej - wydatki na oświatę, kulturę, ochronę zdrowia, świadczenia socjalne; a także wydatki związane z bezpośrednim oddziaływaniem państwa na gospodarkę wydatki na inwestycje publiczne, subsydia dla przedsiębiorstw, transfery dla ludności. Miernikiem zaangażowania państwa w gospodarkę przy pomocy budżetu jest tzw. stopa redystrybucji, czyli procentowy udział wydatków budżetowych w stosunku do PKB. Im wyższa wartość tej stopy, tym państwo szerzej ingeruje w procesy gospodarcze i tym skłonność podmiotów prywatnych do inwestowania mniejsza. Zjawisko to nazywane jest efektem wypierania wydatków prywatnych przez wydatki publiczne. Zatem państwo ma możliwość oddziaływania na koniunkturę przy pomocy zrównoważonego budżetu. Nadmierny optymizm działania mnożnika wydatków rządowych jest tu ostudzony działaniem mnożnika podatkowego i potrzebą posiadania środków na zwiększone wydatki, co w efekcie daje pożądany efekt w postaci wzrostu produktu krajowego. W tej sytuacji można mówić o działaniu mnożnika zrównoważonego budżetu, które objawia się tym, że z równoczesnym wzrostem wydatków rządowych i podatków wzrasta produkt krajowy. Z powyższych rozważań wynikać by mogło, że państwo w swej polityce powinno zawsze podwyższać wydatki i podatki, a produkt krajowy będzie w gospodarce wzrastał. Nic bardziej mylnego. Podstawową wadą takiego pojmowania polityki fiskalnej jest problem zbyt wysokich podatków, jakie by zaistniały w jej efekcie. Na ów problem zwrócił uwagę w 1974 r. trzydziestoletni Arthur Laffer (wtedy asystent na uniwersytecie w Chicago) podczas rozmowy z Ronaldem Reaganem (wówczas znanym aktorem i działaczem związkowym oraz gubernatorem stanu Kalifornia), rysując na serwetce wykres, który wszedł na stałe do podręczników ekonomii pod nazwą wykresu krzywej Laffera (poniżej)

5 T dochód budżetowy; t stawka opodatkowania; t* stawka opodatkowania maksymalizująca wpływy do budżetu; stopy t1 i t3 dają takie same wpływy budżetowe Zgodnie z krzywą Laffera wzrost stopy opodatkowania początkowo skutkuje wzrostem wpływów budżetowych z podatków, ale tylko do pewnego poziomu. Jeśli stawka podatkowa wzrośnie powyżej tego punktu (t*), obywatele i przedsiębiorcy zaczynają uciekać od nadmiernych obciążeń podatkowych do tzw. szarej strefy" co skutkuje spadkiem wpływów z tego tytułu do budżetu państwa. Istotą właściwej polityki fiskalnej jest więc znalezienie takich stawek podatkowych, by wpływy do budżetu znajdowały się na rosnącym odcinku krzywej Laffera. W przeciwnym razie dalsze podwyższanie podatków na pokrycie zwiększonych wydatków budżetowych stanie się całkowicie nieopłacalne dla państwa i prowadzić będzie jedynie do narastania deficytu budżetowego, a nie do wzrostu produktu krajowego. Państwo, prowadząc politykę fiskalną, może wybrać wariant aktywny lub pasywny. Aktywna (ekspansywna) polityka fiskalna jest oparta na teorii Keynes'owskiej. Zgodnie z nią to państwo, a nie sam rynek, powinno stymulować popyt poprzez wydatki inwestycje, zapewniając dzięki temu ogólny dobrobyt. Aktywna polityka fiskalna polega więc na świadomym interwencjonizmie państwowym, wymagającym m.in. decyzji o: - zmianie wydatków budżetowych na określone cele, - zmianie wysokości i zasad opodatkowania (regulowanie dochodów budżetowych), - zmianie zasad subwencjonowania podmiotów. Pasywna polityka fiskalna opiera się na założeniu, że to rynek jest najlepszym i najtańszym środkiem gwarantującym dobrobyt i ingerencja rządu powinna być ograniczona do minimum. Polityka pasywna uznaje automatyczne stabilizatory koniunktury takie jak podatek dochodowy jako główne narzędzia swojego działania. Dzięki nim gospodarka sama stabilizuje się na poziomie dochodu narodowego zapewniającym wysokie zatrudnienie i dzieje się to bez straty czasu oraz bez ingerencji rządu. W praktyce wygląda to tak, że gdy np. gospodarkę dotyka recesja, zaczynają działać automatyczne stabilizatory koniunktury dzięki którym spadek produkcji nie jest aż tak dotkliwy. Zmiany te występują automatycznie, więc wstrząsy nie są aż tak odczuwalne dzięki czemu rynek może szybko zareagować. Z kolei polityka aktywna, oprócz wykorzystania automatycznych stabilizatorów koniunktury, może także zwiększyć wydatki państwa stymulując popyt, dzięki czemu dochody rosną. Efektem ubocznym jest w tym przypadku jednak powstanie deficytu budżetowego.

6 III. SYSTEM FINANSOWY System finansowy jest tą częścią systemu ekonomicznego, która umożliwia współtworzenie siły nabywczej oraz świadczenie usług pozwalających na jej krążenie w gospodarce. W jego skład wchodzą rynkowy system finansowy, w którym usługi te są świadczone za pośrednictwem mechanizmów rynkowych, oraz publiczny (fiskalny) system finansowy. W niniejszym opracowaniu skupiamy się na rynkowym systemie finansowym. System ten tworzą: 1. Rynki, na których dokonuje się transakcji instrumentami finansowymi: - rynek pieniężny - rynek kapitałowy, - rynek walutowy - rynek finansowych instrumentów pochodnych 2. Instytucje operujące na runkach finansowych: - banki (uniwersalne, inwestycyjne, spółdzielcze), instytucje parabankowe (m.in. SKOK-i), - instytucje wspólnego inwestowania (fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne), - zakłady ubezpieczeń (majątkowych i na życie), - firmy inwestycyjne (domy i biura maklerskie), - firmy leasingowe i faktoringowe, - fundusze private equity i inne. 3. Infrastruktura oraz regulacje i zasady określające sposób funkcjonowania rynków i instytucji finansowych: - systemy płatnicze (wysokokwotowe, detaliczne), - giełdy i platformy obrotu instrumentami finansowymi, - depozyty papierów wartościowych i izby rozliczeniowe, - systemy gwarancyjne (np. BFG, UFG), - agencje ratingowe i biura informacji kredytowej, - nadzór finansowy, regulacje ostrożnościowe, - prawo krajowe i międzynarodowe, - regulaminy, kodeksy dobrych praktyk itp. Wyróżniamy dwa modele systemu finansowego: - model anglosaski (system finansowy zorientowany rynkowo). Opiera się na rynkach finansowych, stąd nie ma tu uzależnienia podmiotów od banków komercyjnych. Istnieje tu wyraźny podział na banki inwestycyjne i komercyjne (uniwersalne), przy czym rola tych drugich jest silnie ograniczona, pełnią głównie funkcje o charakterze operacyjnym, zajmując się działalnością depozytowo-kredytową. W takim systemie firmy pozyskują środki emitując akcje i wprowadzając je do obrotu na giełdzie oraz emitując instrumenty dłużne. Istotną rolę odgrywają tu więc różnego typu fundusze i banki inwestycyjne. Taki model systemu finansowego pozwala lepiej finansować projekty o wyższym ryzyku i wyższej oczekiwanej stopie zwrotu. - model niemiecko-japoński (system zorientowany bankowo). Zakłada, że dominującą rolę w sektorze finansowym pełni system bankowy, a szczególnie banki uniwersalne. Równocześnie rozpowszechniają się powiązania między bankami a korporacjami przemysłowymi. W systemie tym nie ma podziału na banki inwestycyjne i komercyjne, a jego podstawą są wielkie uniwersalne grupy bankowe. Świadczone przez nie usługi nie obejmują całości funkcji banków inwestycyjnych w

7 systemie anglosaskim, pewne grupy funkcji są w tym systemie przejmowane przez przedsiębiorstwa niebankowe. System polski zbliżony jest bardziej do modelu niemiecko-japońskiego. Jego najważniejsze elementy to Narodowy Bank Polski, banki komercyjne, banki spółdzielcze, Komisja Nadzoru Finansowego i Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Podstawami prawnymi funkcjonowania polskiego systemu bankowego są ustawy Prawo Bankowe i Ustawa o Narodowym Banku Polskim. Na koniec 2011 r. aktywa instytucji tworzących polski sektor finansowy wyniosły mld zł (o 8,3% więcej niż w 2010 r.). W tym okresie działalność w Polsce prowadziło: 66 banków komercyjnych, w tym 21 oddziałów instytucji kredytowych, 574 banków spółdzielczych, 61 zakładów ubezpieczeń, 65 podmiotów prowadzących działalność maklerską, 14 powszechnych towarzystw emerytalnych zarządzających otwartymi funduszami emerytalnymi oraz 484 fundusze inwestycyjne. Za stabilność i rozwój systemu finansowego w Polsce odpowiada Komitet Stabilności Finansowej, którego członkami są: prezes NBP, minister finansów i przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego. Z kolei bezpośredni nadzór nad sektorem bankowym, rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym, emerytalnym, nadzór nad instytucjami płatniczymi i biurami usług płatniczych, instytucjami pieniądza elektronicznego oraz nad sektorem kas spółdzielczych sprawuje Komisja Nadzoru Finansowego (KNF). Przydatne adresy: